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viernes, 7 de diciembre de 2012

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA I

Ante la cantidad de problemas que acosan a los españoles y la importancia que personalmente otorgo a la Administración pública, considero que es necesario tratar, en cierto modo, de resumir o de enumerar, de modo conjunto, los problemas que en el blog durante estos cinco años he venido exponiendo. Dada mi forma de actuar, sin guiones previos, es posible que no acierte en la exposición y exista cierto desorden; pero, además, creo que todos los problemas que cabe enumerar están entrelazados o son interdependientes o forman un círculo cerrado. De otro lado, es posible que se puedan distinguir o hacer referencia a problemas de origen político y problemas de origen burocrático o administrativo. Procuraré ceñirme a los problemas que afectan a la Administración, evitando analizar o extenderme en problemas que afectan al Estado propiamente dicho, tales como autonomías, nacionalismos, sindicatos etc.; si bien es indudable que influyen en las Administraciones públicas, en su estructura y gestión. Repito, la conexión es evidente y lo que afecta a la Administración afecta al Estado y viceversa. Preveo que la cuestión se extienda y requiera de varias entradas. Enumero los problemas, por un orden numérico y desgloso sus derivados, conexos o concomitantes en base alfabética,  pensando en configurar, más adelante, un trabajo o artículo único, siendo posible que en el hecho de que trate una cuestión antes que otra puede influir la importancia que le otorgue o su relación con la anterior:

1) La polítización.
El aumento de la presencia política en el sector de la Administración pública, que tiene manifestaciones estructurales e influencias en casi todas las cuestiones, es quizá el primer mal a exponer y estimo que implica o conlleva lo siguiente: 

a) Incremento de puestos de designación política (por gobierno o por ministros u órganos equivalentes de las comunidades autónomas) y de su número.  Hay que tener en cuenta, además, que en las Comunidades autónomas no rigen los límites o requisitos que hay para los nombramientos en los denominados órganos directivos de los ministerios (subsecretarios, secretarios generales, secretarios generales técnicos, directores generales y subdirectores generales) donde existe una reserva, en el artículo 6.10 de la LOFAGE, por la que los titulares de los órganos directivos son nombrados, atendiendo a criterios de competencia profesional, experiencia, en la forma establecida en esta Ley, siendo aplicable al desempeño de sus funciones:
a) La responsabilidad profesional, personal y directa de la gestión desarrollada.
b) La sujeción al control y evaluación  de la gestión por el órgano superior o directivo competente, sin perjuicio del control establecido por la Ley General Presupuestaria.

Precepto que, de otro lado, no se cumple en la Administración del Estado pese a su redacción afirmativa o de acción presente. La realidad demuestra otra cosa.

El incremento influye pues en los problemas estructurales y de gasto público que la crisis económica obliga a solucionar.

b) La corrupción política. La mayor presencia política, la patrimonialización por los partidos políticos de la estructura administrativa, su financiación y una buena parte de los males o defectos que se irán enumerando en lo sucesivo, han propiciado una serie importante de problemas de corrupción que se realiza o produce en el seno de la Administración pública. Si bien es la corrupción política la que más se evidencia no se puede descartar que afecte a los puestos administrativos y superiores de cada Administración, aun cuando sólo sea proporcionando vías para que aquélla se produzca. Pero ello se relaciona con la mayor o menor dependencia de empleados y funcionarios del poder político, lo que nos lleva al apartado siguiente.

c) La libre designación en puestos funcionariales. A la mayor presencia política en la estructura se une el incremento exagerado de puestos de libre designación, configurada ésta, en la realidad, como un sistema de confianza política o de los titulares de los puestos directivos antes comentados. De sistema excepcional, según la ley, pasa de hecho a ser normal. La realidad convierte al nivel superior y medio de la Administración, que intervienen técnicamente en las resoluciones y decisiones administrativas, en un nivel dependiente de los altos cargos políticos y politizados, restándole imparcialidad.

Las dos cuestiones plantean la necesidad de proceder a establecer con claridad los límites de la unión y separación entre Política y Administración como partes distintas y necesarias del poder ejecutivo,  aunque necesariamente coordinadas, de modo que las funciones propias de cada una sean eficaces y ajustadas a un Estado de Derecho. Todo lo apuntado nos lleva a considerar un segundo problema.

2) La quiebra del principio de igualdad, mérito y capacidad. Relación con la provisión de puestos de trabajo y la selección de personal. El sistema de libre designación, antes referido, y su extensión al nivel superior y medio y su conversión fáctica y jurisprudencial en un sistema de confianza, cuyos nombramientos no precisan de más motivación que la justificación de la competencia, significa que el sistema va más allá de la discrecionalidad para alcanzar la arbitrariedad. Cualquier funcionario sabe que, normalmente, el mérito y la capacidad no son los factores considerados a la hora de realizar un nombramiento de libre designación. La consecuencia evidente es que la relación entre los requisitos materiales y funciones del puesto y la capacidad necesaria para desempeñarlo deja de existir o garantizarse con el sistema y la eficacia como principio tampoco existe o se garantiza. Se podría decir que sólo queda garantizada la comodidad para el designante, el cual, además, tiene vía libre para eliminar "errores" con el simple cese libre e inmotivado. Y todo esto en los niveles ligados a los espacios de decisión, ordenación y asesoramiento técnico de las Administraciones Públicas. El concurso queda relegado a los puestos inferiores de la organización.

La libre designación no es el único sistema arbitrario de nombramientos de las Administraciones públicas que quiebran el mérito y la capacidad, pues otros sistemas son utilizados al efecto, produciendo verdaderas injusticias o aberraciones en la carrera de los funcionarios e influyendo en la desgana general, en la falta de colaboración, en la ineficacia administrativa y en la corrupción del sistema. Así las comisiones de servicio y los nombramientos provisionales se constituyen en procedimientos de provisión o cobertura de puestos, mediante los cuales se evita la concurrencia con la excusa de su temporalidad, aun cuando puedan convertirse en nombramientos de bastante duración, con quebrantamiento, incluso, de los límites que la legislación impone en algunos casos. Las situaciones descritas de libre designación desordenan el sistema lógico de provisión y del mérito y la capacidad y, también llegan a producir reservas de hecho de los puestos de trabajo que los nombrados temporalmente tienen en titularidad; reservas que el ordenamiento no establece expresamente, pero que la práctica ha consagrado. La carrera administrativa se subvierte, pues, de modo muy significativo y los funcionarios se resienten en su ánimo y disposición, de modo que abandonan su dedicación y los cauces de perfeccionamiento y adquisición de mérito y capacidad.

Finalmente, el sistema de evaluación del desempeño establecido por el EBEP o sus consecuencias negativas, se reduce de hecho a los puestos de concurso, que son los de nivel inferior, pues en los de libre designación el cese es libre y la evaluación positiva muy ligada a la opinión del jefe y menos objetiva, pues, además, son de confianza y por muy buena evaluación que hayas tenido en puestos inferiores, ella no te garantiza un nombramiento efectivo en los puestos superiores de libre designación. La evaluación del desempeño pues se ve afectada por la extensión del sistema de libre designación y es previsible que más que ser un sistema de mérito sea un sistema de retribución económica.

Los dos males anteriores pueden resumirse en un tercero.

3) La desprofesionalización de la administración pública. La presencia de un numero mayor de políticos en la estructura administrativa y la desconsideración del mérito y la capacidad y la ausencia de una verdadera carrera basada en este principio, hace que el factor de experiencia no esté presente en la medida que lo estaría de respetarse, lo que junto al desánimo del funcionario experto, conduce inevitablemente a una desprofesionalización de la Administración, pues el factor "político" es el que predomina y el factor técnico se "amolda" o ajusta a la voluntad del cargo político, que no garantiza el interés público, con lo que la función realizada es la de un empleado respecto al patrón y no la del funcionario respecto de la ley y el interés público. El artículo 103 de la Constitución pierde su valor y deviene ineficaz pese a su pretendido carácter afirmativo de una realidad. Ni la neutralidad, ni la imparcialidad, ni la independencia, ni la legalidad quedan garantizadas. El funcionario pierde el sentido del servicio público y al público y sólo considera el factor empleo y meramente trata de "aguantar" en el puesto o buscar otro más cómodo. Se pierde el valor de la función pública. Además contempla cómo lo que puede hacer y solucionar por sí mismo, se encomienda a elementos externos de la organización que, incluso, ignoran lo que él considera elementos básicos de la administración pública o que realizan la voluntad política que no se consiguió imponer antes en el seno profesional público, o que se acaba teniendo, finalmente, que realizar lo que estos elementos externos no logran realizar o resulta necesario modificar, mientras que se ha realizado un gasto que considera innecesario. Vemos , pues, otro punto de conexión con la corrupción ya señalada.

Dejo por hoy la reflexión y la enumeración de males y me ajusto a la extensión habitual de las entradas del blog.




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