Tu Blog de la Administración Pública

EL MARCO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL. LA INVESTIGACIÓN

2012-01-28T08:47:00.000+01:00

El rendimiento de la investigación en el SUE no presenta buenos indicadores de calidad. Una razón de peso es que la actividad de I+D+I es en España el 50% de la media de la OCDE y es más débil si la comparamos con la de los países de referencia, lo que coincide con la percepción ciudadana que manifiesta que nos encontramos más retrasados que éstos y que se dedican pocos recursos públicos a esta actividad (Consejo de Coordinación Universitaria, 2007: 38; CIS, 2006a: 2652). Una de las características del sistema de I+D+I español es que descansa fundamentalmente sobre las universidades públicas y el CSIC. El 56% de los investigadores a tiempo completo trabajan en el sector público, 38% en las universidades y 18% en centros de investigación públicos. El 60% de las publicaciones científicas provienen sólo de autores universitarios. Las universidades privadas sólo aportan el 5% del gasto en I+D+I. Finalmente, se constata en el ámbito de la investigación una gran diversidad entre universidades y la existencia de diferencias sustanciales en los recursos físicos y humanos disponibles, así como en la cultura institucional.

La investigación española necesita mejorar en el establecimiento de objetivos, medidas de rendimiento y un sistema de evaluación que impliquen tanto a los investigadores individuales y a los proyectos como a las instituciones. La financiación de la investigación está fragmentada, lo que dificulta crear núcleos estables de investigación en las universidades. El apoyo a las patentes y a otras actividades de comercialización no responde suficientemente a los recursos empleados. También es preciso clarificar el papel de las comunidades autónomas en la definición de la estrategia de investigación nacional y su implementación. La experiencia en otros países muestra que es preciso mejorar la determinación de los indicadores sobre la investigación, que deberían completarse por evaluaciones por pares. Los resultados internacionales aconsejan revisar los criterios actuales de inversión en equipamiento e instrumentos de investigación. A la vez, la tendencia en el mundo se dirige a primar proyectos más seguros y a corto plazo y basados en una financiación. Finalmente, la investigación universitaria española debe establecer vínculos más estables con la formación profesional superior y la industria con el fin de lograr un mejor desarrollo regional.

Por último, la actividad de investigación genera déficit estructural en la financiación universitaria española, tanto en los proyectos competitivos como en los contratos de investigación al no contemplar debidamente los gastos de ejecución de los proyectos. El promedio de los costes generales generados por la investigación en las universidades españolas es similar al de las europeas, un 45%, sin embargo, la aportación de los proyectos oscila entre un 15 y un 25%.

En estas últimas décadas se ha ganado en cercanía a la demanda mediante la creación de nuevas universidades públicas y la desconcentración en numerosos campus que cubren prácticamente la geografía española. Esta ganancia tiene como contrapartida que algunas de nuestras Universidades tengan tamaños muy pequeños, que no aseguran una masa crítica de calidad en el profesorado ni en el alumnado. Además, España presenta un déficit significativo respecto a los países más desarrollados en el apartado de becas y ayudas al estudio, especialmente en las de movilidad. El 34% de los estudiantes obtienen algún tipo de beca, aunque las tasas son moderadas (1038 $ en 2008-2009) respecto al resto de países de la OCDE. En Francia reciben becas el 28% de los estudiantes, en Holanda el 63% y en Italia el 18%. En muchos países de la OCDE se produce una combinación de becas y préstamos públicos: Noruega el 52%, Suecia el 50%, Reino Unido el 50% (OCDE, 2011b: 268). Del gasto total en educación universitaria, el Estado se hace cargo en España del 90,1% mientras que la media de la OCDE es el 79% y la media de la UE21 el 81,5%.

La diferencia es muy relevante si se atiende al gasto en becas, ayudas y préstamos en Educación Superior respecto al PIB, que en la OCDE es del 0,28, en la UE21 0,24% y en España se sitúa en el 0,11%.

La estrategia de los gobiernos estatal y autonómicos para hacer que el acceso a la universidad sea más equitativo se ha centrado en las becas, la reducción de las tasas universitarias, la expansión del mapa universitario público que ha facilitado el acceso geográfico y políticas de discriminación positiva en el caso de los alumnos adultos y los discapacitados. La conclusión es que es preciso fortalecer los mecanismos de equidad en el campo de la educación superior en España y, como veremos, no sólo por lo que respecta a las becas y ayudas al estudio.

Con el fin de paliar la situación descrita se ha creado el Observatorio Universitario de Becas y Ayudas al Estudio y Rendimiento Académico mediante el Real Decreto 1220/2010, de 1 de octubre (BOE del 16 de octubre), que desarrolla la disposición adicional vigésima segunda de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, que modifica la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades que tiene entre sus funciones evaluar la equidad, la eficiencia, la eficacia y la transparencia del SUE.

Los datos anteriores explican la mala posición internacional de nuestras universidades. Manteniendo lo que se ha señalado sobre los rankings, la clasificación internacional de universidades es una información que resulta de gran importancia para la movilidad de profesores y estudiantes. Una mala posición en ellos lastra su imagen y su atractivo docente e investigador, además de generar tensiones internas y en el conjunto del sistema universitario.

Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.

¿SE ESTÁ LIMITANDO EL ACCESO A LA JUSTICIA?

2012-01-26T16:00:00.001+01:00

Desde hace ya un tiempo se viene haciendo referencia al exceso de litigiosidad en España y la causa principal sobre la que se pone el acento suele suele considerarse que es el empleo del proceso como medio de dilatar el resultado negativo de actos o resoluciones anteriores, tanto administrativas como judiciales. Por lo tanto, cualquier propuesta para solucionar la cuestión se dirige a las segundas instancias procesales o la necesidad de establecer un copago o un incremento en las tasas que haga pensar al interesado si recurre o no y, sobre todo, respecto de las posibilidades reales de prosperar que tendría su demanda. Ayer ha sido noticia la comparecencia del Ministro de Justicia, Sr. Gallardón, anunciando futuras leyes de reforma en la materia. Las reacciones no se han hecho esperar y surgen manifestaciones a favor y en contra. La oposición dice que los pobres se verán afectados y que se establece una Justicia para ricos. Lo cierto es que este argumento, ante la la legislación vigente de asistencia jurídica gratuita, no se sostiene, pero ello no es óbice para que lo cierto es que se limite, con las posibles medidas, el acceso a la justicia de personas que no son ricos y que no cumplen los requisitos establecidos para tener derecho a la citada asistencia gratuita.

En una palabra, pobres y ricos sí tienen garantizado de un modo u otro el acceso, mientras que quien lo tiene más difícil es la siempre pagana y sufrida clase media, sin que ello suponga que socialmente no estén en mejor situación que el pobre de verdad. Por tanto, si una segunda instancia te va a salir muy cara, el ciudadano medio corriente se enfrenta a un coste que le puede impedir el acceso, ya que aunque te digan que si te dan la razón te devolverán lo pagado, la justicia y el derecho no son una operación matemática que sólo tiene un resultado exacto, correcto y posible, sino que dependen de un conjunto de variantes de transcendencia indudable en los resultados finales. Por lo menos, creo que en lo contencioso-administrativo y frente a los actos administrativos, el "administrado" va a serlo más que nunca y más limitado también en el acceso a la justicia y los funcionarios también. Precisamente muchas de las dilaciones en la justicia provienen de los recursos de apelación sin costes que plantea la Administración, incluso en casos en los que existiendo codemandados, éstos se han conformado con la sentencia en primera instancia. No sólo, en muchos casos se pervierte el procedimiento administrativo, sino que la perversión se lleva al proceso judicial. Por tanto, las causas de la litigiosidad por parte de los ciudadanos no tienen sólo razón en los intereses dilatorios que se dice, sino en otras causas que también hay que analizar.

En estas causas entran muchos factores, sin que al efecto de este comentario haya que hacer referencia a las dilaciones procedentes de la misma estructura de la Administración de Justicia y la falta de efectivos, sino de las que inicialmente le son ajenas o corresponden sólo al sistema de mérito en la carrera, principalmente, pues, las que pueden afectar a abogados y jueces. Por lo que respecta a los primeros en cuanto, teniendo que vivir, consideran la posibilidad de pleito al menor argumento posible para confeccionar unas alegaciones o una demanda, sin atender, en su caso, a una jurisprudencia consolidada, por ejemplo, sin entrar en la mayor o menor calidad del profesional, que también influye. Por parte de los jueces, por lo menos en lo que afecta al contencioso administrativo, por el gran número de jueces interinos o sustitutos que no son de carrera o que siéndolo carecen de experiencia o no son especialistas en Derecho administrativo, por ejemplo, o que tampoco cumplen con la preparación necesaria para superar unas oposiciones, pero que son los que deciden en esa primera instancia y, en buena parte, confían en los argumentos de una Administración que, con frecuencia, es torticera, mentirosa y corrupta. Entonces, en muchos casos, es en la segunda instancia donde realmente se va a analizar por primera vez el peso de los argumentos fundamentales en los que una demanda se ha basado, pero sin que ello sea garantía de que ellos vayan a ser considerados plenamente o que los elementos aleatorios que pueden condicionar el resultado del pleito no afecten negativamente. Si la afección negativa de esos elementos aleatorios o de la posibilidad de que un argumento prospere sobre otro, con resultado negativo para el demandante, se producen; entonces, ya no hay la posibilidad de esa real y efectiva segunda instancia en temas que en la primera pueden ni siquiera haber sido analizados por la sentencia. La realidad es que no has tenido segunda instancia y el asunto te ha salido caro.

Por tanto, antes de ponerse estrecho, hay que arreglar muchas otras cosas, acabar con los intereses burocráticos que puedan existir, con los nombramiento de amigos, familiares, etc., en las interinidades y sustituciones judiciales. Mejorar la preparación de los abogados. Y tantos y tantos otros asuntos previos que afectan a la Justicia en general y al ámbito jurídico y administrativo público en especial. No hay que olvidar que la Administración pública, en el Derecho administrativo, es el primer operador jurídico y ha de ser la primera garantía del Derecho y con ello de la justicia.

De otro lado, qué decir de los recursos de amparo y de la generalización que el Tribunal Constitucional ha realizado del artículo 50. 1 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para quitarselos de encima, sin más motivación o explicación y razonamiento que la simple referencia al artículo citado. Me gustaría que Sevach, con más preparación al respecto, comentara esta cuestión. Cuestión que ya era de prever por la mera modificación en su día del mencionado artículo y su redacción y esa consideración de lo que es importante para la interpretación de la Constitución, cuando, desde mi punto de vista, lo importante es si se vulneran o no derechos fundamentales de los ciudadanos y no si ello significa tener un asunto relevante para el Tribunal y para innovar la jurisprudencia. Y si no se quiere que lleguen tantos recursos de amparo, que se atribuyan a los Tribunales de Justicia o mejoren las causas de que tanto ciudadano se considere vulnerado en sus derechos. Sin olvidar, no obstante, que la vía judicial de derechos fundamentales también se vio restringida por la disyuntiva o concepción de los límites entre una cuestión de constitucionalidad o de mera legalidad. No disfracemos intereses burocráticos o de grupo en una cuestión de importancia para una Constitución, que es una norma y no una persona.

En resumen, razones hay para pensar, que bien, que es cierto que se litiga mucho, pero que se está limitando el acceso a la Justicia en su sentido institucional y material.

EL MARCO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL. LA DOCENCIA

2012-01-26T13:40:00.004+01:00

El paso de la Universidad clásica a la humboldtiana se produce en nuestro país con la promulgación de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria. La nueva norma democratiza la universidad, implanta la autonomía universitaria, renueva los planes de estudio, transforma la estructura educativa, fomenta la capacidad investigadora, facilita una mayor movilidad de alumnos y profesores e introduce la evaluación de la actividad investigadora y docente. Las reformas posteriores mediante la Ley Orgánica de Universidades (LOU) de 2001, modificada posteriormente por la Ley Orgánica 4/2007 (LOMLOU), responden a otro planteamiento y añaden a los cambios anteriores la meta de la transferencia de la tecnología (Ministerio de Ciencia y Tecnología, 2009: 10). Esta norma se completa con la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (BOE del 2 de junio), que tiene como objeto "la promoción de la investigación, el desarrollo experimental y la innovación como elementos sobre los que ha de asentarse el desarrollo económico sostenible y el bienestar social". Esta ley va dirigida al ámbito público y al privado.

En relación con otros países europeos, España presenta la característica de que su enseñanza terciaria se encuentra dividida entre la universitaria y la no universitaria que se regulan por leyes distintas. La Ley Orgánica, de 23 de mayo de 2006, de Educación (LOE) regula esta última junto a la educación infantil, la educación secundaria obligatoria, el bachillerato, la formación profesional de grado medio, las enseñanzas artísticas, las enseñanzas deportivas, las enseñanzas de idiomas y la educación de adultos y a distancia, dentro del marco de un aprendizaje a lo largo de la vida. La enseñanza superior en España abarca la enseñanza universitaria, las enseñanzas artísticas superiores, la formación profesional de grado superior, las enseñanzas profesionales de artes plásticas y diseño de grado superior y las enseñanzas deportivas de grado superior constituyen la educación superior (art. 3.5 de la LOE).

Se recogen a continuación algunas cifras básicas del Sistema Universitario Español (SUE). El gasto público en Educación Superior en relación al PIB era para España de 1,1% en 2008, mientras que la media de la UE-21 fue de 1,3, al igual que la media de la OCDE. Alemania se halla en el 1,1% y Francia en el 1,2 % del PIB; Suecia en el 1,9 % y Noruega en el 2,3 %. Por lo que respecta a la cifra de universidades es de 76, 50 públicas y 26 privadas, que se ha visto duplicada en las dos últimas décadas. En el curso 2010-2011 el número de estudiantes de grado o equivalente en las universidades públicas fue de 1.208.451 (83,6%), mientras que en los centros adscritos fue de 60.904 (4,2%) y el de universidades privadas de 176.037 (12,2%). Por lo que respecta a los másteres oficiales, estudiaron en la pública 81.368 alumnos (80,6%), la privada 19.595 (19,4%) y el de posgrado 109.406. Finalmente, la mayoría de las infraestructuras universitarias tiene menos de 20 años. La inversión realizada en infraestructuras y equipamiento en 2006 en ellas representaba un esfuerzo del 16,8% del gasto total universitario, mientras que la media de la OCDE era del 9,5%.

La planificación estratégica es la herramienta de gestión más implantada en las universidades españolas y presenta unas características similares entre éstas. Dicha planificación se caracteriza por: la participación de la comunidad universitaria en la estrategia institucional es débil; contar con un plan no significa que las universidades realicen "estrategia"; tener déficit de impulso, lo que hace que se fragmente en las distintas áreas de la universidad; existen deficiencias en la comunicación, la información y los mecanismos de apoyo, lo que explica la escasa integración de los mandos intermedios; la ejecución y el seguimiento presentan déficits importantes; existen dificultades para establecer las áreas y oportunidades de mejora; no integra suficientemente a todos los actores interesados; en muchos casos se centra fundamentalmente en los aspectos más formales y metodológicos.

El grado de cumplimiento de la primera meta del SUE, la docencia, la calificaba el Banco Mundial de eficiente, ya que permite producir egresados con una buena cualificación con un coste inferior en un 26,9% a la media de la OCDE. Sin embargo, el número de estudiantes que completan sus estudios en un año determinado es inferior al previsto cuando se compara con la matrícula total y el tiempo que tardan en finalizar los estudios es elevado, aunque existe una gran diversidad en la eficacia del proceso de enseñanza entre universidades. La tasa de graduación se situaba en España en 2009 en 27,4%, mientras que la media en la OCDE era del 38,6 % y en la UE21 39,3%. Por otra parte, Peña señala que "los estudiantes no tienen incentivos para dejar la universidad aunque no tengan ningún interés en finalizar sus estudios ya que, entre otras ventajas, tienen acceso al seguro médico más barato del mercado".

La parte más negativa de la docencia universitaria la señalan los estudiantes, quienes consideran que, a pesar de que la formación que reciben cubre sus expectativas, se sienten menos satisfechos con los conocimientos y habilidades recibidos para su inserción laboral. Es decir, la universidad ofrece unas enseñanzas insuficientemente adaptadas a las necesidades reales de la sociedad.

Los datos anteriores se ven corroborados por la percepción ciudadana manifestada en la encuesta del CIS de 2006 en la que para un 37,2% de los encuestados la calidad de la enseñanza universitaria se considera buena o muy buena. La misma apreciación tiene para un 46,5% de los ciudadanos la calidad del profesorado. Sin embargo, sólo un 19,8% considera en igual medida la adecuación de los estudios a las necesidades actuales. Hay que reseñar que en la comparación entre las universidades públicas y privadas, las primeras sólo destacan en el profesorado más cualificado (30,6% vs. 26,3%).

Una manera de abordar este importante problema es incorporar a profesionales del sector productivo en comités regulares de revisión del currículo para ayudar a las universidades a orientar y actualizar los programas de aquellas disciplinas que guarden una relación directa con el mundo laboral. Esta solución se realiza en algunas titulaciones españolas, pero la función de los profesionales externos queda diluía en el largo y burocrático proceso de revisión y verificación de los títulos.

La solución anterior podría completarse con la creación de un Observatorio del Mercado Laboral que realice encuestas sobre inserción y estudios sobre empleo. Además, deberían fortalecerse los programas cooperativos con las empresas alternando la formación académica con la experiencia laboral con el fin de que los alumnos adquieran experiencia, obtengan financiación para sus estudios y accedan a empleos temporales a corto plazo y estables a largo plazo.

En relación con los países de nuestro entorno, el aprendizaje a lo largo de la vida no se encuentra demasiado desarrollado. Las previsiones de reserva de plazas a estudiantes de más de 25, 40 y 45 años, a los que se les valora, en algunos casos, la experiencia profesional previa debe completarse con medidas de flexibilización en el reconocimiento de la formación formal y no formal previa, con la organización de programas preparatorios para aspirantes atípicos y la ampliación de los estudios a tiempo parcial y de formación a distancia para mayores. La puesta en práctica del Plan Director de Empleabilidad Universitaria elaborado por el Ministerio de Educación en julio de 2011 se orienta a fortalecer estos aspectos y otros como la confección de programas que aborden las necesidades de formación continua y de cambio de orientación profesional de la población adulta.

Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.

LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: La provisión de puestos de trabajo: Planificacióny procedimientos básicos.

2012-01-22T11:10:00.001+01:00

De la anterior entrada se deduce que para decidir cómo reclutar el personal necesario para realizar una política pública o las competencias y acciones correspondientes a un órgano administrativo, lo lógico, lo racional y lo más eficaz es tener una buena información respecto del personal con el que se cuenta en la Administración correspondiente y de las funciones que se desarrollan en cada órgano y de la formación y experiencia necesaria para realizarlas. Lo clásico en estos casos es que la Administración correspondiente, básicamente la estatal, cuando estábamos en un Estado centralizado, convocase un concurso de mérito, entonces prácticamente conocidos como concursos de traslados, ya que se realizaban en el seno de cada cuerpo o escala de funcionarios y se resolvían en general sobre la base de la antigüedad y número de escalafón, si bien en las escalas existían otros turnos de provisión, ya que en ellas los puestos de trabajo y las categorías y diversas titulaciones posibles adquirían más relieve o un carácter distinto que en los cuerpos especiales. Así, pues, como ya he comentado en otras entradas, el sistema era más simple que en la actualidad, ya que hoy, en principio, nos encontramos con un sistema abierto en el que existen distintas Administraciones territoriales y el sistema de reclutamiento y provisión de puestos se ha ampliado comprendiendo a todas ellas.

Hoy en día existen bases de datos o registros de personal que, lo lógico, es que permitan realizar una previa investigación del personal existente capaz de desempeñar los puestos de trabajo correspondientes e, incluso, realizar una simulación del posible resultado de una convocatoria de provisión. De la información resultante y de su comparación con las necesidades existentes, puede resultar conveniente que la convocatoria se abra a personal de otras Administraciones para, dentro de los requisitos del puesto, contemplar, a través de la publicidad y concurrencia, si existe un candidato con mayor mérito y competencia que los que se tienen en la propia organización y decidir la resolución motivada de la convocatoria de acuerdo con el principio de mérito y capacidad. Hay que tener en cuenta, además que los registros de personal de distintas Administraciones pueden técnicamente estar conectados. Este sería un modo racional de ajustar mérito y movilidad entre Administraciones y sobre todo de conocer la complejidad mayor o menor de la gestión del concurso o convocatoria correspondiente, para decidir la apertura o no a personal externo a la organización, si bien, desde mi punto de vista, lo mejor, desde los principios de eficacia y mérito y del derecho de los españoles a moverse dentro del territorio español y del desarrollo de su personalidad, sería que todas las convocatorias fueren abiertas. No es esta la situación legal, pues la movilidad ha quedado pendiente, en principio, de lo establecido en el artículo 84 del EBEP y la Conferencia Sectorial que en él se prevé y de los convenios y demás instrumentos de colaboración que en dicho artículo se citan como sistema preferente.

Creo que este sistema previsto en el EBEP para la movilidad voluntaria entre Administraciones, favorece claramente un sistema cerrado, de corte corporativo tradicional y también con una base en los nacionalismos existentes en España y alguna de sus Comunidades, además, naturalmente de los intereses de los funcionarios propios de cada Administración y su carrera, que no entrarían en competencia con otros externos. Hay una base racional en los argumentos, de base corporativa, que tradicionalmente pueden producirse en contra de la movilidad y que conecta con el principio de mérito y capacidad, que parte de la mayores o menores exigencias en unas Administraciones u otras, a la hora de las pruebas de ingreso en ellas y en la formación o exigencia para integrarse en un cuerpo de funcionarios, o, también, del sistema de evaluación del desempeño, o sea, también, en cuanto a las diferencias entre unas organizaciones y otras y su distinta complejidad, responsabilidad, cargas de trabajo, etc., esenciales para valorar la experiencia, que es un elemento componente del mérito y capacidad; de ahí que la previsión del artículo 84 del Estatuto no sea tampoco irracional, si en esa Conferencia se fuera capaz de establecer estos factores y diferencias y, además, la correspondencia o equivalencia o no de los niveles retributivos, de responsabilidad y de carrera entre las distintas Administraciones existentes. Resulta así, en realidad, que lo que antes era una simple valoración del mérito, básicamente basado en la antigüedad, y de la experiencia y nivel en función de los puestos desempeñados, se ha convertido, al menos en teoría, en un problema de valoración entre las distintas Administraciones y sus decisiones de organización que van a repercutir en el personal y en su movilidad entre administraciones, la cual hay que considerar parte de la carrera administrativa.

Pero, en íntima conexión con lo antedicho, hay que evidenciar que la legislación de función pública, desde hace años, viene distinguiendo dos sistemas básicos de provisión de puestos de trabajo, el concurso y la libre designación, ambos mediante convocatoria pública y, legalmente, procedimientos sometidos no sólo a la publicidad, sino a los principios de igualdad, mérito y capacidad. La utilización de un sistema un otro depende de la estructura orgánica establecida y de las relaciones de puestos de trabajo, dándose el caso de que la libre designación, pese a que la ley nos dice que el concurso es el procedimiento normal, tiene hoy una importancia mayor y ha dejado de ser procedimiento extraordinario en la realidad y en la redacción del artículo 80 del EBEP, que suprime el término de extraordinario con el que, en la ley derogada de 1984, se le calificaba y reforzándose su carácter de procedimiento basado en la apreciación discrecional. Creo que se puede afirmar, como ya he hecho en ocasiones anteriores, que los puestos de la organización superior de todas nuestras Administraciones públicas -es decir, el ápice directivo y de alta gestión-, se cubre discrecionalmente y sin garantías de mérito y capacidad y sin necesidad de esperar a convenios de Conferencia Sectorial, ni límites corporativos, sino sólo atendiendo a los intereses políticos o a conveniencias espurias y ajenas al sistema de igualdad, mérito y capacidad.

En este sentido los puestos altos de la organización ven simplificada su gestión en cuanto a la provisión, pero dicha gestión puede complicarse en el momento del cese de los libres designados, con carácter general, pero en especial en cuanto a la obligación de asignar un puesto a los procedentes de otra Administración cuando cesen en su puesto de libre designación o por los sistemas de movilidad, en virtud de lo establecido en el punto 3 del citado artículo 84 del EBEP, al no excluirse categóricamente la libre designación como sistema de movilidad y dependiendo, en cada momento, su utilización como tal de cada Administración, en cuanto el sistema previsto de establecer las medidas de movilidad por convenio en Conferencia Sectorial sólo se califica como de utilización preferente pero no exclusiva.

La situación, pues, evidencia que ante la movilidad, la posible adscripción múltiple de un puesto de trabajo a distintos cuerpos de funcionarios y la libre designación, el sistema corporativo actual de nuestras Administraciones públicas no tiene los fundamentos de sistema tradicional en la Administración estatal centralizada y que el sistema de provisión está organizado de modo favorable a que los intereses del político de turno influyan de modo evidente o se impongan, igualmente, intereses burocráticos. Los principios legales básicos se ven quebrantados por la propia ley con redacción de preceptos que incurren en clara contradicción con los principios básicos, generales, e informadores que ella establece. Teoría y práctica en orden a este aspecto de la función pública no se compadecen y el sistema se contradice y provoca conflictos claros de orden jurídico y constitucional. Esta es mi opinión.

En definitiva, el sistema en la práctica se simplifica, ya que el concurso no es el sistema normal de provisión y se restringe al seno de cada Administración y a los puestos medios e inferiores, pero además cuenta con otros sistemas de provisión que también influyen en el sistema general y que serán objeto de comentario en otro momento.

LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: La previsión de necesidades y efectivos.

2012-01-17T11:57:00.002+01:00

En la última entrada me refería a los momentos o fases de la obtención y gestión de los recursos humanos y no lo hacía a las fases exclusivamente por la razón, también expuesta, de considerar que no hay, en una Administración desarrollada, una distinción clara y cronológica entre aquéllas, por lo que puede resultar más adecuado referirse a los momentos o procesos de la gestión de personal. También decía que la cuestión resulta condicionada por la estructura de personal que cada Administración pública haya adoptado en sus leyes o que les venga impuesta por la legislación que se ocupa de la función pública.

En este sentido, en la gestión de personal de la actualidad influye mucho si se ha adoptado una estructura de Cuerpos de funcionarios o no y el análisis y clasificación de puestos de trabajo cuyas facetas ya se han comentado. Cuestión que hoy creo que no se plantea como antes, al haber adoptado la Generalitat Valenciana la estructura corporativa, modificando la organización anterior en puestos de trabajo y en sectores de Administración general y especial. No obstante, tampoco hoy se puede considerar que existe una estructura corporativa propiamente dicha, ya que las leyes permiten que los puestos de trabajo puedan ser adscritos a distintos cuerpos de funcionarios y, también, debido a un predominio en el sistema de libre designación, extendido a todos los puestos superiores de cada Administración e, incluso, a puestos de carácter medio. De esta manera, sobre todo los puestos superiores de cada Administración, no pertenecen exclusivamente a un cuerpo y ello, desde mi punto de vista y llevo años comentándolo, complica mucho la oferta de empleo o la programación de las oposiciones o puede determinar que los puestos de libre designación no entren a considerarse en la planificación de la oferta. La verdad es que en cuanto empiezo a reflexionar sobre estos aspectos, se presenta de inmediato la complejidad actual de la gestión de personal. Una estructura corporativa sólida sin adscripciones múltiples de puestos y una libre designación limitada a los puestos de conexión con el cargo político que no tengan funciones garantes de la legalidad y eficacia de actos administrativos, sino que conecten con la formulación de políticas públicas y su eficacia, es la mejor forma de hacer posible una política de personal y una gestión de recursos humanos eficaz y racional. Pero la realidad no es esta y nuestras leyes llevan a otra cosa.

Atendiendo pues a las fases o momentos de la gestión de recursos humanos o de personal, quizá la primera referencia, dada ya la existencia de una determinada estructura de personal, es la de la denominada previsión de necesidades de personal o, según aspectos, previsión de efectivos. La primera surge desde el momento que cualquier política pública necesita de personas que la lleven a cabo y, si es nueva, ya en su fase de estudio se ha de establecer una previsión de la clase de personas idóneas para desarrollarla. En esta consideración juega un papel fundamental la determinación de las funciones y tareas a desarrollar, sobre todo en el nivel superior y especial de la política pública consiguiente, ya que en lo que se corresponde con la gestión administrativa general superior, media o simple, propiamente dicha, es seguro que, al ser común a toda acción administrativa, ya existe personal capacitado para realizarla y cuerpos organizados. Las funciones son el elemento a partir del cual se pueden establecer los requisitos y condiciones que han de tener las personas y establecer los conocimientos que han de poseer y su correspondencia o no con la necesidad de estar en posesión de un determinado título académico o profesional y también el elemento principal en la clasificación de los puestos de trabajo y su adscripción. Establecido esto, en una Administración pública, interconectada con otras y con posibilidades de movilidad entre sí, lo primero a considerar es si el personal necesario se tiene o no en la organización propia y si existen en el mercado, por así llamarlo, personas con las capacidades correspondientes, ya que ello es lo que permite decidir el procedimiento para la obtención de los recursos humanos correspondientes y la mayor o menor complejidad del mismo. Si ya se posee el personal o es habitual su existencia en el "mercado", el procedimiento se simplifica ya que lo único necesario es establecer el número de efectivos precisos, pues su clase ya existe y está claramente determinada y no se precisará el establecimiento de procesos de formación. Lo normal, en una Administración pública con años de funcionamiento, es que sean escasas las políticas que no puedan ser desarrolladas por el personal existente y raro que las funciones características y necesarias no hayan dado lugar a la constitución de cuerpos de funcionarios destinados a su realización, por lo que lo habitual es que la previsión de necesidades sea realmente una previsión de efectivos. Sólo ante una política completamente nueva y sin antecedentes, en la que no existan cuerpos o clases de personal que puedan realizar las funciones y tareas necesarias, el proceso de obtención de recursos humanos se puede complicar más, exigiendo procesos previos a la ocupación de los puestos de trabajo y su desempeño, lo que implica que este proceso condicione el momento de la puesta en marcha de la política pública o su gestión inicial.

En resumen, hay que tener en cuenta que todo el proceso que comentamos no parte de cero y está condicionado por una normativa legal que determina los tipos y clases de personal que pueden trabajar en ella, los organiza y estructura y define sus funciones y capacidades o competencia si se quiere; determina, igualmente, en los casos en que corresponde nombrar un funcionario o un laboral o cuando es posible una interinidad o un temporal, etc. A su vez, las necesidades de personal, se pueden cubrir primero con personas existentes ya en la organización, como he dicho, o se puede acudir a personas de otras Administraciones ofreciéndoles los puestos existentes, siempre que se haya establecido el sistema legalmente o lo quiera la Administración, según sus potestades si aquél no se ha establecido, y no lo impida una estructura corporativa rígida. Ello puede implicar un movimiento interno propio en aplicación de la carrera administrativa de los funcionarios, una oferta a otras Administraciones y, finalmente, si estos procedimientos no han satisfecho la necesidad, un proceso de oferta de empleo o pruebas de acceso o ingreso en la Administración pública para personas que no son funcionarios pero aspiren a ello. La determinación del sistema por el que se van a proveer las necesidades y obtener el personal para hacer efectiva la acción correspondiente es, pues, un sistema muy complejo, con muchos intereses en juego y una normativa y principios jurídicos que lo circunscriben.

Lo descrito hoy nos pone en evidencia dos momentos o fases de la gestión de personal que están íntimamente conectados, la provisión de puestos de trabajo y la selección de personal, conforme a las denominaciones al uso que distinguen los procesos de reclutamiento interno o interadministrativo de una persona para un puesto o o el reclutamiento externo para ingreso en la Administración o en uno de sus cuerpos de funcionarios o clases de personal, sin olvidar el diseño organizativo y el previo análisis y clasificación de puestos de trabajo, que repetidamente hemos recordado. Los dos procesos, provisión y selección, implican procedimientos distintos en las fases de la gestión de recursos humanos y hemos de comentarlos en el futuro.

INTRODUCCIÓN A LA OBTENCIÓN Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS

2012-01-13T11:52:00.000+01:00

Son muchas ya las entradas destinadas a comentar el papel de los administradores generales respecto de las políticas públicas y su eficacia, lo que es equivalente a ir exponiendo la gestión administrativa pública propiamente dicha y, con ello, sus particularidades respecto de la simple gestión administrativa empresarial o privada. En este camino hemos llegado ya a la fase de la implementación y ejecución de las políticas públicas y a la función administrativa de obtención de los recursos y su puesta a disposición de los gestores públicos. Pero llegados al momento de la obtención de los recursos humanos y de su gestión, aparece, como prácticamente en toda la acción destinada a la eficacia de las políticas públicas, la intima conexión entre las distintas fases de las mismas y las distintas funciones administrativas a ellas dedicadas y que Baena del Alcázar expone con máxima claridad resaltando plenamente que en ambos casos, políticas y funciones, nos encontramos ante unos modelos. La interconexión en uno y otro caso también la hemos evidenciado en el blog en distintas ocasiones.

Cuando hay que referirse a la obtención y gestión de los recursos humanos nos encontramos, de nuevo, en un momento en que hay que conectar necesariamente con funciones que ya hemos comentado, en este caso con el diseño orgánico y la estructura orgánica, en cuanto estos, diseño y estructura, suponen la división de los órganos en unidades y puestos de trabajo que han de ocuparse y sus funciones desempeñarse por personas. Por lo tanto se presenta una conexión entre puestos de trabajo, plantillas de personal y recursos humanos y todo la actividad que ello determina hay que considerarla como gestión de recursos humanos y política de personal y no sólo como estructuración, una parte de la la cual se destina a la obtención de los recursos humanos o personas capacitadas para desarrollar las funciones que se requieren para hacer efectiva la acción administrativa y las políticas públicas correspondientes. En una Administración que lleva siglos funcionando, como es lógico, los distintos momentos o fases que conlleva el diseño y estructuración orgánica y la gestión de personal no guardan una estricta cronología ni separación, sino que se presentan la mayor parte de las veces de modo simultáneo o en conexión, confundiéndose en buena parte y afectando a distintas políticas públicas en formulación, implementándose, ejecutándose o manteniéndose. En resumen, al estructurar puede que ya exista una actividad en la materia objeto de la nueva política pública o que se parta de cero, sin que existan antecedentes, con lo que no hay una realidad sobre la que actuar o investigar, tal como sería el caso de una política pública totalmente nueva, sin antecedente y sin personas actuando en el campo que ella suponga. En este caso, toda decisión organizadora parte del análisis del contenido de la propia política, de las acciones que ha de determinar, de su extensión e intensidad, de las funciones que tendrán que desarrollar las personas que hayan de realizarla y de sus clases y preparación técnica, de si existen ya en la organización o no, del método o procedimiento de reclutamiento, etc. Diseño, estructura y puestos y plantilla de personal se van configurando, pues de modo progresivo y casi simultáneamente, aunque, desde el punto de vista jurídico o en la realidad, la norma organizativa sea lo primero que aparece, como muestra primera de la política pública nueva o preferente que se va a desarrollar. Es la exposición al público de la nueva actuación de gobierno que se pretende hacer y la que otorga la sensación de eficacia y de voluntad real de eficacia. Se podría afirmar que la juridificación de la organización básica constituye el primer acto de publicidad y afirmación de que existe una acción política y de que la va a haber administrativa; es una forma de propaganda, pero por si sola no significa nada si no se produce toda la acción y estructuración en puestos de trabajo y su provisión por las personas adecuadas, mediante los procedimientos legales garantizadores de la racionalidad y de la eficiencia en el gasto público.

Los factores administrativos que venimos examinado, diseño, presupuesto, medios humanos y materiales, etc. que también están íntimamente conectados, tienen cada uno su gestión administrativa y ella se da tanto en la implementación de las políticas públicas como en su mantenimiento, si bien sea con distintas intensidades. Esta gestión de los factores y recursos administrativos constituye el núcleo duro de la gestión administrativa pública, en especial de la conocida como administración general. La que será objeto de análisis o reflexión en adelante es la de los recursos humanos o gestión de personal. Pero, dada la conexión de la que inicialmente he hablado, para terminar creo que hay que decir que ella depende de la acción administrativa dirigida a la estructuración de puestos de trabajo, una vez está decicido el diseño orgánico y en parte la estructura orgánica, aunque ésta, en realidad, debía ser resultado de toda la actividad de estructura de puestos. Esta estructura de puestos, desde mi punto de vista, tiene dos primeras fases interdependientes: La determinación y estructuración de las unidades medias e inferiores y su dotación presupuestaria o económica. La primera supone las siguientes acciones: a) Las ordenes estructurales o reglamentos orgánicos. b) El análisis de puestos de trabajo y c) La clasificación de puestos de trabajo. Esta última, a su vez, determina las siguientes: Descripción de funciones; estudio de cargas de trabajo; fijación de los niveles de cada puesto en conexión con los puestos dependientes del mismo; responsabilidad, conocimientos necesarios, dedicación y retribuciones de puesto. De todo ello surgen unos resultados, dependientes de la estructura de personal adoptada por cada Administración, bien sea corporativa o no, o tenga aspectos mixtos, como ocurre en nuestra función pública. Estos resultados son lo que se conocen como plantillas orgánicas y plantillas de personal, incluso, si cabe, plantillas presupuestarias que reflejen las dotaciones económicas por clases de personal. Todo ello desdibujado por la concepción actual de lo que se ha dado en llamar relaciones de puestos de trabajo, que ha otorgado a esta actividad un carácter de presupuesto o actuación previa y no de resultado de una gestión investigadora o de estudio y administrativa de gestión.

LA GESTIÓN DEL PRESUPUESTO Y LA ADMINISTRACIÓN GENERAL

2012-01-09T14:03:00.000+01:00

En la última entrada dedicada a la gestión de recursos y a la implementación de las políticas públicas, dejaba para momentos posteriores el análisis de las gestiones concretas de algunos de los factores administrativos o recursos necesarios para la eficacia de las políticas públicas. Ponía de manifiesto que la gestión del presupuesto no era una especialidad por mi parte y señalaba que preferentemente me ocuparía de la gestión de recursos humanos y de la contratación administrativa. Pero como se trata de poner de relieve la gestión administrativa general destinada a todo ello, hay que hacer referencia a la que se dedica a la gestión presupuestaria.

Al respecto, ya he comentado en otro momento que la obtención del presupuesto empieza en la fase de la formulación de la política pública y con la exigencia de la existencia de dotación presupuestaria en el momento de su formulación. Sin embargo, el detalle se realiza mediante la asignación de los créditos correspondientes en los presupuestos generales de cada Administración. Hay una parte muy importante de gestión especializada en materia presupuestaria, pero tanto en los servicios de la hacienda correspondiente como en los servicios que necesitan del presupuesto para realizar sus políticas y actividad, los administradores generales intervienen. En los primeros contribuyendo en la gestión del presupuesto y aplicando la normativa presupuestaria y contable y en los segundos, primero, determinando los medios que se precisan y, después, gestionando la obtención de los créditos necesarios para su consecución y, finalmente, justificando los gastos realizados y, en su caso, incorporando los ingresos obtenidos.

Hay que tener en cuenta, pues, que aun cuando la intervención delegada juega un papel fundamental en la ejecución presupuestaria en cada departamento y aún existiendo cuerpos especiales subordinados (nacidos de la propia administración general), los administradores generales no sólo están presentes en dicha intervención delegada, sino que cada departamento y todos los órganos de cada Administración han de realizar una actividad dirigida la confección de los llamados escenarios presupuestarios plurianuales que regula el artículo 28 de la Ley General Presupuestaria, en lo que se enmarcan los presupuestos generales de carácter anual, y que constituyen la programación de la actividad del sector público y en la que se definen los recursos a asignar a las políticas de gasto, en función de los objetivos estratégicos y los compromisos de gasto ya asumidos. Estos escenarios limitan en realidad la acción en cada política pública y, según el punto 6 del referido artículo, los programas plurianuales han de contener:

a) Los objetivos plurianuales expresados de forma objetiva, clara y mensurable a alcanzar en el período, estructurados por programas o grupos de programas presupuestarios.

b) La actividad a realizar para la consecución de los objetivos.

c.) Los medios económicos, materiales y personales necesarios con especificación de los créditos que, para el logro de los objetivos anuales que dichos programas establezcan, se propone poner a disposición de los centros gestores del gasto responsables de su ejecución.

d) Las inversiones reales y financieras a realizar.

e) Los indicadores de ejecución asociados a cada uno de los objetivos que permitan la medición, seguimiento y evaluación del resultado en términos de eficacia, eficiencia, economía y calidad

Como se ve, estos contenidos implican la intervención de todos los órganos y unidades en la confección del presupuesto y obliga a la especificación de los objetivos por programas y a una actividad que se encuadra perfectamente en la ya descrita de los Servicios comunes y, por tanto, de la Administración General, sin perjuicio de la intervención de los especialistas. Además, el apartado c) nos evidencia los tres factores que son objeto ahora de nuestra atención. De otro lado, es de destacar que los denominados indicadores de ejecución que se asocian a cada objetivo, conectan con la evaluación de las políticas públicas y con la eficacia del Estado. Independientemente de que lo reflejado sea contenido de la legislación estatal, cada Administración Pública sigue las mismas pautas y principios.

Si toda esta actividad no se realiza respecto a una política pública, pues, no se ha actuado como exige la ley, y la dotación económica para su eficacia no se producirá o no puede garantizarse que haya seguido los pasos que la racionalidad administrativa exige.

LAS PRIMERAS MEDIDAS DEL GOBIERNO DE RAJOY

2012-01-04T11:36:00.002+01:00

Todos sabíamos que la situación económica es grave y que existe un gasto público desorbitado o poco meditado y establecido sin seguir los principios de buena administración pública y con criterios políticos casi exclusivamente. Es indudable que para gastar hay que ingresar o conseguir crédito, es decir endeudarse. Eso lo sabe cualquier ciudadano que se administra a sí mismo y no cuenta con administrador alguno. Por eso el anuncio del Sr. Rajoy de que no se iban a aumentar los impuestos era aventurado antes de contactar con los administradores públicos o no debió hacerse nunca. De todas formas, dudo mucho que el hecho de que el déficit iba a ser mayor del 6 % anunciado, no se barruntara o conociera antes de llegar al gobierno formalmente, ya que todo partido político cuenta con la información de funcionarios suficiente para hacerse cargo de la situación con la que va a encontrarse y todavía más si ha ganado las elecciones.

Por eso de todas las primeras medidas que la prensa nos ha trasladado, a mí, particularmente me llama la atención la subida del IBI y por varias razones. La primera porque es un impuesto que se encuadra en el sistema de la tributación local, aún cuando es compartido entre Ayuntamientos y Administración central. Es decir, la medida beneficia a los entes locales y es ahí donde me duele porque éstos, en su mayor parte, en época de vacas gordas, en la bonanza de la construcción, contando con los ingresos legales o no, provenientes de esta actividad, han cometido alegrías incalificables y aumentado sus plantillas y gastos de personal de forma exagerada y que es lógico que en época de vacas flacas sea todo ello una carga imposible de sufrir. Ya comenté que el IBI iba a ser el instrumento "salvavidas". Eso es lo injusto, porque los ciudadanos son los que van a pagar esas alegrías, mientras que ni siquiera se plantea la exigencia de responsabilidades a los políticos y administradores que han llevado la situación a ese extremo o, incluso, que se han beneficiado particularmente de ella.

Es indudable que la "clase" política, sencillamente los partidos políticos, lo tienen claro y mantienen que lo importante es mirar al futuro y que agua pasada no mueve molino, con lo que el sistema quiebra en su credibilidad y en cuanto Estado de Derecho, para convertirse en un sistema de explotación de los simples ciudadanos, cosa que se manifiesta cuando éstos han de cubrir no sólo los costes de los servicios que se le prestan sino la corrupción, el exceso y el lujo con que los cargos políticos y algunos administradores superiores viven; y no digamos si además los organismos públicos se han disfrazado de empresa privada y sus administradores cubierto las espaldas con indemnizaciones millonarias. El incremento del impuesto de bienes inmuebles por todo ello me parece injusto, si no se hace con justicia, ya que en estos últimos años, en que la crisis se ha manifestado, ya ha sufrido incrementos exagerados, que son difíciles de discutir jurídicamente por cualquier ciudadano, basados, además, en justificaciones abstractas en buena parte proporcionadas por los servicios de las Diputaciones, sin fundamentos reales, aprovechando también el momento de las valoraciones hipotecarias altas e ignorando las correcciones actuales de la situación. Es decir, se va a incrementar un impuesto que creo que ya estaba hinchado y que sólo algunos ayuntamientos, como propaganda electoral, han mantenido sin crecer, a sabiendas de su injusticia. Hay que tener en cuenta, que los más ricos tiene escapes con los que el simple ciudadano no cuenta.

De otro lado, si el bien objeto del impuesto, procede de los abuelos de uno, no calcule lo que ha pagado por él a las Administraciones públicas, ya que seguro que ha abonado su valor más de una vez, En resumen una medida discutible, ya que no cabe duda que el gasto público se puede reducir mucho más y que hay muchos "chocolates del loro" que sumados constituyen cifras considerables y que sería más justo suprimir. Hay que pensar, pues, que no se hace porque hay otras repercusiones que no se asumen políticamente ya que tienen un coste político y social importante y porque, al menos de momento o por unos cuantos años, supondría que se incrementara el paro de modo importante al suponer el cese de una buena parte del empleo público actual directo o indirecto, siendo así que salir del bache y recuperarse costará bastante más. Pero ¿es justo que la solidaridad recaiga en el ciudadano a través del impuesto reseñado o del de los rendimientos del trabajo o del capital, aunque se diga que con carácter temporal?

Muy difícil está la situación y mucho habrá que apretarse el cinturón para mantener los servicios que se prestan a los ciudadanos de la importancia de la educación y la sanidad, por ejemplo; pero también mucho se ha de hacer para que el coste de los mismos no se vea incrementado por la mala administración y la corrupción y todo recaiga en el ciudadano. Si ha habido mala administración, corrupción, malversación, delitos, etc., el gobierno de turno ha de denunciarlo, resarcir al pueblo de la exacción indebida de una manera u otra y asumir su cupo de responsabilidades como partido en aquellas administraciones que han estado a su cargo y donde la situación también ha sido irregular o nefasta. El borrón y cuenta nueva es un indulto en propia carne. Como mínimo si no se puede recuperar lo robado se ha de inhabilitar a los responsables de por vida para cargos públicos. ¿Por qué no se reclama en la sociedad en este sentido? Puede que buena parte de las organizaciones que la representan estén compradas por la subvención pública.

En mi repaso de los recortes de prensa en mi poder encontré el otro día unas páginas del Diario 5cinco días de fecha 14 de junio de 1980, por contener algunas entrevistas y comentarios sobre la burocracia de una serie en la que participé y en ellas constan unas palabras de Ferrer Salat, presidente entonces de la CEOE, en una reunión con doscientos empresarios, con motivo del proyecto de Código penal y su Título VII, decía por las mismas razones alegadas debe proponerse otro título general para los políticos, en el que se incluya el sometimiento al Código Penal de todos aquellos que no cumplen sus promesas electorales. Eso, pues, respecto de simples promesas ¿qué cabe pedir respecto de las acciones nefastas o corruptas, que son claramente detectables por aquellos que acceden al poder y sobre las que se pasa página? ¿No es una forma de corresponsabilidad esta desconsideración del hecho?

MI HEMEROTECA: Política y gobierno

2012-01-01T16:36:00.000+01:00

Para empezar el año acudo a mi hemeroteca y al año 1992, a finales del mismo, en 16 de diciembre de 1992, y encuentro el artículo publicado en el diario Las Provincias, el cual parece desmentir el dicho de "año nuevo,vida nueva". Al revés, cuanto mayor te haces, compruebas que nada hay nuevo bajo el sol y que en buena parte las cosas sociales y administrativas pueden incluso ser peores; pero otro día hablaremos de las últimas medidas de gobierno, ahora transcribo el citado artículo:

Me parece que el momento político, económico y social es importante para la consolidación definitiva de la democracia. El presidente del gobierno central ha señalado que es más grave la alarma social que la corrupción existente y, precisamente, ello debía llevarle a una reflexión más profunda y preguntarse si es únicamente la corrupción la causa de la alarma social o sólo el detonante, la gota que colma el vaso o la simple manifestación de una serie de efectos acumulados que producen la crítica, el desánimo o la indignación, según los casos.

Catorce años de vigencia de nuestra Constitución y del ejercicio democrático de la acción política son suficientes para que ésta sea hoy algo más que un grupo de amigos, mal o bien avenidos, ocupados en ejercer una actividad dialéctica de desprestigio de quienes no forman parte del grupo, piensan de modo contrario o no ejercen de oposición activa al poder de turno. La dialéctica, la manifestación callejera, la pancarta, la descalificación ya no bastan para convencer a los ciudadanos. Son los hechos de gobierno los únicos que pueden convencer.

Ya no son suficientes las leyes con finalidad propagandística, ni basta tampoco aparentar que se hacen cosas o que se está cambiando, es preciso que aquéllas sean efectivas y reales y para ello es necesario gobernar y administrar. Los amigos o los que de nosotros dependen, solamente, no sirven, la mayoría de las veces nos dicen lo que queremos oír; no nos permiten conocer la realidad. Son malos consejeros y todavía es peor si, además, les hemos encomendado el gobierno y la administración.

Los poderes públicos, los partidos, los políticos, son los primeros que tiene que respetar al resto de las instituciones. No se puede gobernar, ni legislar, ni juzgar desde la prepotencia o considerando solamente a unas minorías e ignorando a otras, execrando unos crímenes y silenciando otros, no respetando las decisiones judiciales o incumpliendo las sentencias; no se puede hacer referencia a la soberanía del Senado, por ejemplo, para dudar de una decisión del Tribunal Constitucional, cuando la única soberanía es la estatal y cuando todos sus poderes, todos, están sometidos al derecho; no se pueden tomar decisiones económicas sin análisis y estudios profundos y sin crear riqueza; no se puede ignorar el orden público, el ruido, el tráfico urbano, etc. Todo ello es algo más que corrupción, es torpeza.

Es hora de que los políticos de partido asuman la importancia de la Administración Pública y hagan, en general, política de Estado -política con mayúsculas- y sean capaces de defender a los diferentes poderes estatales, fomentando la unidad de sus instituciones, coordinándolas y consiguiendo el equilibrio que dichos poderes determinan o deben determinar.

Leído lo leído, ¿han cambiado algo estos últimos 20 años? Parece que poco y que como en la canción la vida sigue igual. Tenemos nuevo gobierno, nuevo signo político en él y las primeras medidas siembran dudas y, como decía, hay que comentarlas otro día, con más datos en la mano. Pero la desconfianza surge cuando desde finales del siglo XIX andamos por similares caminos y problemas. El aburrimiento de repetir lo mismo cada día, impele a renunciar a seguir escribiendo, pues es un simple pontificar inútil y ridículo, sin efecto alguno y, al final, son iguales tirios y troyanos.

LA CIUDAD DE VALENCIA A MENOS

2011-12-26T12:01:00.001+01:00

El informe de la Sindicatura de Cuentas pone de manifiesto lo que pueda llamarse la quiebra de la Generalitat Valenciana, así lo destacan los dos diarios valencianos de el Levante EMV y Las Provincias, pero tampoco el Ayuntamiento de Valencia debe estar mejor, basta con ver la mugre que hay en las aceras y la disminución en el servico de limpieza, tan elemental. En mi barrio el alcohol y resto de bebidas pisoteadas por los callejeros bebedores -fumadores callejeros diurnos y nocturnos, vampiros estos últimos del sueño y del descanso de los demás, han dejado una capa de suciedad que creo que es ya casi imposible que pueda ser eliminada. La degradación de la ciudad se va notando poco a poco. El botellón se ha hecho itinerante, los muchachos, por no llamarles de otro modo, se trasladan de los lugares a los que llega la policia a golpe de teléfono movil. En un juego del ratón y el gato se ha convertido el asunto.

Mientras, según como vaya, duermes o juras y reniegas. Si caminas por las aceras de la calle como peatón, tendrás que servirte de un retrovisor para evitar sustos, golpes o infartos por el timbrazo del ciclista de turno, provisto de cigarrillo, auriculares y otros aditamentos al uso, mostrando generosamente partes delanteras y traseras de su cuerpo. Ahora en invierno, más de las últimas que de las primeras y algunas poco dignas de ver. En fin una aventura esto de hacerte mayor y tener que pasear para no anquilosarte, pues puedes morir en el intento.

Además, como ya he señalado reiteradamente, tienes que sortear mesas de bares y tragarte el humo que antes no tragabas, pues ahora te llega por todos los lados. La ley contra el tabaco ha mostrado una buena serie de efectos perversos. Joaquín Batista en citado diario de las Provincias, nos ofrece un reportaje, que no puedo encontrar en versión digital, en el que nos dice que en cifras absolutas en la Comunidad Valenciana se alcanzan las 15.000 terrazas ( según calcula la Confederación Empresarial de Hostelería y Turismo) y que en Valencia el número de licencias para ocupar la calle ha aumentado un tercio. Creo que además habría que conocer el número de las terrazas ilegales. La Propia Confederación considera, además de los conflictos de ruido, que debido a la ley del tabaco se produce un desequilibrio en la competencia de las propias empresas y que no se ha solucionado el problema del sector y que ahora al establecimiento no se le mide por el servicio o la calidad, sino por la anchura de la acera. Solicitan al PP una revisión de la Ley. La verdad es que hay casos que llaman la atención; ahora que llega el frio, ves mesas en la calle cubiertas por todos sus lados por plastico, en parte transparente a forma de ventanales, con lo que se incumple la ley y además resulta peor para los fumadores del local improvisado. También los ecologistas deberán empezar a estudiar el efecto de los calefactores y quemadores que nos inundan en las terrazas abiertas. !Cómo es posible tal fiasco y desorden! ¿Quién fue el padre de la dichosa Ley contra el tabaquismo? Nunca mejor dicho, ha sido peor el remedio que la enfermedad.

Mientras Valencia ya no es la de la Ciudad de Ciencias y del casco histórico, ya que la suciedad la desmerece y, además, puedes quedar pegado en una acera dispuesto a ser atropellado por una bicicleta o inundados tus pulmones de humo, pese a multas y otras medidas para la galeria, apariencia y propanganda en los periódicos, mientras ningún procedimineto sancionador llega a buen término.

YA TENEMOS GOBIERNO

2011-12-22T13:38:00.001+01:00

D. Mariano Rajoy ya es Presidente del Gobierno y nos ha ofrecido la lista de Ministros y, por tanto, el Gobierno de todos los españoles. Nos falta saber los siguientes escalones para poder hacer la valoración de lo que nos espera en la Administración. De momento en este aspecto destaca la unión de Hacienda y Administraciones públicas, tal como ya se ha hecho en la Comunidad Valenciana. Pero ello hay que esperar que no signifique que la función pública y la administración pública sólo interesan al efecto de reducir el gasto y el presupuesto. Desde este blog se viene manteniendo una necesidad de reforma de la Administración pública que implica por un lado el regreso a sus bases y principios más fundamentales de conexión con el interés público y general y con el papel de garantía jurídica que implica el derecho administrativo. Así mismo se considera necesario que la buena administración pública constituya un fin específico y una política pública clara que determine la existencia de una organización científica, profesional y pública, encargada de estudiar la propia Administración y su eficacia tanto en procedimientos de gestión como en la de las políticas públicas. También se ha considerado que sin una dependencia de estas políticas de la Presidencia o sin su coordinación, las relaciones interministeriales pueden arruinar la racionalidad en la materia. Sin perder de vista el problema que las Comunidades Autónomas han presentado,

De otro lado, el perfil general de los ministros es el de gente con experiencia, tanto profesional como política, con mérito y capacidad (se puede, pues hacer referencia a un gobierno de tinte tecnócrata), si bien en algunos casos no sean claros expertos o profesionales en la materia que constituirá su competencia. Casos estos en los que el segundo escalón tendrá más repercusión. Hay una clara preocupación por lo económico tanto en el ámbito interno como en el externo, de modo que las relaciones exteriores parece que se van a cuidar desde esta perspectiva económica.

En fin, a esperar y desear que podamos hablar bien en el futuro. Pero las posiciones mías en el blog están bastantes claras y los comentarios espero que sigan en la línea marcada.

FELIZ NAVIDAD Y AÑO NUEVO

2011-12-22T13:12:00.000+01:00

FELICES FIESTAS A TODOS

A todos los seguidores y lectores del blog les deseo una felices fiestas y sobre todo un año nuevo con mejor gobierno y administración y que al menos quede claro que se establece un camino para la recuperación económica.

CAMPS, LA COMPETENCIA Y EL PODER

2011-12-18T13:32:00.002+01:00

El juicio por cohecho impropio al Presidente Camps es noticia en la prensa valenciana y en la nacional. No voy a entrar en el tema, en su ridiculez o importancia, bastante triste es en su conjunto. Mi comentario se va a desarrollar, como siempre, en conexión con la Administración pública, ya que el ex presidente en su intervención ante el jurado quiso evidenciar la vinculación del juez D. Juan Climent con el gobierno del socialista de D. Juan Lerma, en los primeros años de la Autonomía, con la indudable intención de vincularle con el PSOE, partido que se persona como acusación en el juicio. Dejando claro, por mi parte, y ya que me encuentro en la misma situación que el Sr. Climent, que desempeñar un cargo político con cualquier gobierno de cualquier partido político, sólo te vincula con aquél y que no supone la pertenencia al partido o la militancia en él, no me voy a referir a esta estrategia de defensa o de influenciar en el jurado o de justificar, en su caso, una sentencia desfavorable. Lo que me interesa es analizar un párrafo entrecomillado que figura en el diario de las Provincias del pasado día catorce y cuyo contenido también es objeto de comentario en el Levante.

El párrafo es el siguiente: Con respeto al señor Climent, él es un testigo de excepción, porque trabajó con Joan Lerma y sabe que desde Presidencia no se tiene capacidad para adjudicar nada.

Sin saber el tono, el momento y el contexto en el que la frase se produce no se puede realizar una afirmación tajante, pero aun así, me parece un poco impertinente. No quiero ser duro, pero desde los puntos de vista y opiniones que se exponen en este blog, formalismos como los que mantiene el Sr, Camps no pueden sostenerse y no dejan en buen lugar a los que los utilizan, ya que la Administración pública no sólo son los reglamentos y los esquemas formales que mantiene el Derecho administrativo, sino que en la toma de decisiones hay todo un proceso de relaciones entre políticos y sectores o grupos de intereses, partidos políticos, otras Administraciones, políticos, funcionarios, ciudadanos, etc. En esta situación, es posible que un cargo político tenga una competencia en el seno de un órgano administrativo, competencia que a su vez lo es de la cabeza máxima del mismo, y al ejercerla adjudicando o resolviendo, puede hacerlo basándose únicamente en lo que técnicamente o en derecho le presentan los funcionarios siguiendo estrictamente el procedimiento o puede discrepar si tiene la competencia técnica correspondiente y modificar la propuesta de los funcionarios y técnicos. Como cargo político, además, puede en virtud de determinados intereses, legítimos o espurios, a través de otros cargos políticos o funcionarios de libre designación (que por eso hay tantos y en los niveles superiores), dirigir el procedimiento en la dirección conveniente para que el resultado favorezca los intereses que se quieren proteger o hacer efectivos. En fin, que un Presidente de un Gobierno no necesita la competencia formal o por reglamento, para decidir en un caso.

Y en ese camino, repito, no hace falta ejercer la competencia formal, sino simplemente el poder que otorga el cargo. Insinuar, pedir, convencer, ordenar, según el grado de confianza de la persona a la que uno se dirige, es el modo en que se mueve a la Administración politizada para que se cumplan los intereses predeterminados por el sector político. Pliegos técnicos prefabricados, difíciles de discutir por los funcionarios que han de controlar en derecho, presidentes dóciles, de libre designación o cargos políticos, aún facilitan más el proceso. Y cuando no, ya lo hemos visto (el caso Undargarín, se presenta como paradigmático), son las fundaciones creadas con sometimiento a derecho privado, sin verdadera justificación y con permisibilidad de todo el sistema (judicial inluido), las que permiten la adjudicación directa, sin seguir en absoluto el Derecho en general y no sólo el Administrativo, aunque éste sería el verdadero impedimento a actuaciones como éstas, al exigir formalidades que no se quieren seguir porque impiden hacer lo que se quiere en realidad.

Quitémonos todo resquemor a decir la verdad, sin perjuicio de la conveniencia de que algunos cargos administrativos hayan de ser de confianza, el medio más eficaz de facilitar estas cosas y la corrupción consiguiente de la administración pública, es esta extensión abusiva e inconstitucional, por todos permitida y, en el fondo, apoyada, de la libre designación. Con ella es imposible mantener las garantías jurídicas, el derecho administrativo, la función pública y el Estado de Derecho. Pero el funcionario es un blanco cómodo, basta con decir que es un burócrata, que sólo pone pegas, que no trabaja, que no le puede despedir, que carece de la flexibilidad del trabajador de empresa, que está fuera de la realidad, que su poder limita al político, que todo es formalismo y derecho, que ignora lo que es la eficacia, la celeridad, etc. Se dice hacen falta directivos, entendiendo como tales los que obedecen a su señor, y no los que ayudan a que la eficacia se ajuste al derecho y al buen administrar de lo público. Todo, en resumen, dirigido a que predomine la voluntad de uno y no el interés general determinado según los procedimientos legales establecidos. Mucho derecho privado, mucha empresa para ser eficaz. Pero ahora ya se sabe la realidad del para qué, estamos más avisados y debemos, al contrario, exigir más procedimientos de derecho público y garante.

Lamento que con lo dicho, el Sr. Camps, me haya dejado una mala imagen que antes no tenía de él.

DECISIONES POLÍTICAS, GASTO PÚBLICO Y ADMINISTRACIÓN

2011-12-14T13:34:00.003+01:00

En la prensa están apareciendo continuas noticias respecto de los impagos de las Administraciones públicas y se lee, por ejemplo, que el Hospital Provincial de Castellón no tiene quimioterapia por el impago al proveedor, los farmacéuticos están en pié de guerra, etc. Pero también estos días se ha dicho en Valencia, que el edificio Ágora de la Ciudad de las Ciencias no podía ser coronado con el remate previsto y que las piezas correspondientes estaban a la intemperie y con riesgo de deterioro o de hurto; igualmente, se ha dicho que las construcciones destinadas a la copa de América, estaban deteriorándose y que no tenian uso ni utilidad. Plantea ello, el tema de las grandes obras y su utilidad final; tema que también se produjo, por ejemplo en la Exposición de Sevilla o en la de Zaragoza y el destino final de las obras realizadas. Estas obras destinadas a acontecimientos concretos no es lo mismo que la construcción de la Ciudad de las Ciencias de Valencia con ambición de permanencia, pero en todo caso se plantea la controversia de la utilidad y rentabilidad de las mismas, sobre todo cuando su mantenimiento es difícil o, en su caso, imposible, dada la crisis económica. La controversia está servida.

Personalmente en bastantes casos me asaltan dudas sobre estas obras y acontecimientos. En los casos de la Copa de América y de la Fórmula 1, las dudas son más firmes. En el primer caso, la ciudad se acercó al mar y, en tanto la competición estaba activa, el puerto de Valencia bullía con la presencia ciudadana y la actividad hostelera se vió beneficiada. Después las cosas han cambiado y la actividad reducida. La Fórmula 1 supone inconvenientes a los ciudadanos y utilidad a menos personas que en la Copa de América. En ambos casos, ha habido impacto económico y beneficios sociales y publicidad general para la ciudad. Los gastos de mantenimiento para las Administraciones públicas cara al futuro o a la conservación no los sabemos a ciencia cierta. La Ciudad de las Ciencias es otra cosa, su utilidad social parece evidente, pero el gasto de mantenimiento y conservación se critica en el momento actual.

La cuestión se plantea cuando, frente a estas obras y acontecimientos, resulta que cuestiones sociales y obligaciones administrativas o, si se quiere, políticas públicas de forzoso mantenimiento, si no ha de caerse en la regresión, no cuentan con crédito o presupuesto o ingresos para mantenerlas, en perjuicio de lo alcanzado y de lo que ya constituyen derechos de todos los ciudadanos y no sólo beneficio o rentabilidad para unos pocos o sectores determinados. Entonces resulta que el gasto público es mucho o no hay dinero y por fuerza la administración es mala y no puede ser eficaz. El desastre se manifiesta, la insatisfacción y el descontento también y se puede decir que ha habido imprevisión en las consecuencias de las decisiones políticas y en las repercusiones administrativas y falta de análisis o consideración de la situación económica.

Pero acabo de poner de manifiesto que lo que hay en estos casos son decisiones políticas y me atrevo a decir que, ante todo, sólo eso. Es decir, salvo una previsión general de que podremos pagar las obras o ya encontraremos los modos de hacerlo, no se habrá contado con la Administración ni ésta habrá realizado las funciones que vengo exponiendo en el blog que le corresponden respecto de las políticas públicas, por lo que su gestión futura se verá seguramente comprometida o condenada al fracaso y a la ineficacia. Es evidente que la Política ha predominado, cuando en realidad, para cualquier profesional o directivo público, Política y Administración no pueden desconectarse. Hay, pues decisiones políticas, pero forzosamente han de ser malas o incorrectas si no se tiene en cuenta que luego ha de haber administración y que la eficacia y permanencia de lo decidido, si es necesaria, serán posibles.

En resumen, la situación actual pone de relieve que hay decisiones que son políticas o competencia de los gobiernos y no de la Administración y que tienen beneficios sociales indudables, pero también que se ha de considerar el gasto público que generan o la reversión de parte del provecho económico social para cubrir los gastos públicos que se han producidp y los que se producirán. Los políticos no sólo hacen política, en teoria dirigen a la Administración, por su presencia en los gobiernos o por el control parlamentario, pero ello no significa que dirigir sea aprobar políticas o tomar decisiones y mandar simplemente a los administradores que las cumplan, sino que significa que sigan los pasos que el Derecho y la Ciencia administrativa exigen para la eficacia de las políticas públicas y de la Administración. Lo contrario es un ejercico demagógico y sus consecuencias nefastas. Lo que pasa es que la única vía que se nos manifiesta, en la práctica, por la quiebra de un verdadero Estado de Derecho, es el castigo en vía electoral, sin que el ciudadano sea consciente de que el problema persiste y que lo que se necesita es de verdaderos políticos conocedores de los procedimientos adminsitrativos o sabedores de que han de contar, en sus decisiones políticas, por mucho que como tales se presenten, con la administración pública y sus profesionales. Pero parece que no es esto lo que cuenta y que henos de estar más preocupados de seguir hablando de Franco y si cabe de Isabel II y demás monarcas y no de exigir las responsabilidades más actuales e inmediatas.

En definitiva, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, simplemente Administración pública, realizada por expertos y profesionales de la misma. Vamos, que resulta que hay expertos y comisiones de ellos en desenterrar a Franco y sacarlo del Valle de los Caídos y, en cambio, cualquiera es experto en Administración Pública. Así nos va. Porque es posible que se cosidere que para ser político vale cualquiera, por aquello de que todos tiene derecho a participar en las funciones políticas y públicas, cosa que no comparto, ya que es evidente que para, al menos, gobernar, que implica el administrar, hay que contar con mérito y capacidad, y que por ello los partidos políticos deben cuidar de que las personas que van a destinar a dichas labores sean las mejores y más capacitadas, sin camarillas, grupos, cuotas, etc. No es un capricho, ni modelo burocrático, ni tecnocracia, criticables, es una exigencia del buen gobierno y de los derechos de los ciudadanos. No es tampoco algo secundario, ni puede ser refugio la cartera de Adminitración pública para aquel político al que hay que dar una y no cabe en otra, ya que es la menos transcendente o porque sólo importa cara a reducir gastos. Tampoco es solución, pues, por este simple hecho, su unión a Hacienda o Economía.

LA GESTIÓN DE RECURSOS EN LA IMPLEMENTACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LAS POLÍTICAS

2011-12-10T13:24:00.001+01:00

En la última entrada decía que me había ocupado hasta este momento, preferentemente, de los factores administrativos del procedimiento y organización y que queda por analizar la obtención y gestión de los recursos humanos, medios materiales y presupuesto, que son aquellos que presentan sistemas propios de gestión en las Administraciones públicas y que adquieren más claramente la naturaleza de recursos o medios necesarios para administrar y para la eficacia. Una parte muy importante de esta gestión está en manos de los administradores generales y, por ello, vamos a tratar de definirla en distintas entradas. Pero, he de insistir que esta gestión, tanto la de obtención de los recursos como su simple administración, es gestión pública porque en ella se muestran las particularidades propias de la administración pública, aun cuando tenga principios y formas o procedimientos comunes o coincidentes con la administración privada o de empresas. La diferencia esencial es que frente a la empresa privada, no se rige por la voluntad del empresario, sino que las formas y procedimientos se constituyen en derecho y en garantías para los ciudadanos e intereses generales y en obligaciones y limites para los administradores públicos, cuya voluntad y su beneficio no son paradigmas de la decisión ni de la gestión.

La gestión de los tres recursos mencionados (humanos, materiales y económicos o presupuestarios) se muestra como un círculo cerrado o, también como señala Baena, como un modelo. Sin presupuesto los otros dos factores no son posibles de conseguir y, sin determinar las necesidades de ellos y su cuantía, no es posible especificar el presupuesto. De un lado, la gestión presupuestaria tiene una dirección superior en los órganos de la hacienda pública de cada Administración y los recursos humanos suelen también ser objeto de políticas centralizadas y encomendadas a departamentos presidenciales y de gobierno y gestionadas por administradores generales, sin perjuicio de que los especialistas sean gestionados por los departamentos en los que ejercen su función. Por tanto, recursos humanos y presupuestos son objeto de lo que he denominado como políticas generales, reguladas por leyes específicas y gestionadas por departamentos horizontales, que extienden su gestión y función a toda su Administración o departamentos administrativos. La gestión de los medios materiales, presenta otros matices, interesándonos aquí principalmente la gestión encaminada a su obtención y puesta en manos de la organización; es decir, me voy a referir, en su momento, a la gestión de los contratos administrativos encaminados a dicha obtención y no a la gestión patrimonial, por ejemplo. Esta gestión de contratos, si bien es objeto de una legislación específica, sin perjuicio de Juntas centralizadas de contratación de algunos bienes, no suele centralizarse en un solo departamento, sino que todos suelen tenerla como competencia, sin perjuicio de que se gestione por los servicios comunes o por órganos específicos, si bien siempre interviene en ella cada departamento interesado.

En los procedimientos de gestión de estos factores también se confunden la obtención de los recursos procedentes con la actividad dirigida al mantenimiento de las políticas públicas, en cuanto en ésta también se manifiesta la necesidad de ocuparse de la gestión del presupuesto, de la de los recursos humanos y de la de los medios materiales. Obtención de recursos, como implementación y su mantenimiento dan lugar a gestiones administrativas con procedimientos similares, si bien las dos fases puedan distinguirse según los casos y tal como veremos.

Sin embargo, me voy a ocupar preferentemente de la gestión de los recursos humanos y de la gestión de la contratación administrativa, por ser las que mejor conozco, realizando una visión general respecto de la intervención de los generalistas en la gestión presupuestaria, en la cual un cuerpo especialista, el de los interventores y tesoreros, tiene un papel más importante. Por ello, la siguiente, entrada la dedicaré a la administración general en la gestión presupuestaria.

LOS ADMINISTRADORES GENERALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS VII: Recapitulación.

2011-12-06T12:29:00.002+01:00

De la serie que vengo dedicando a la relación de los administradores generales y las políticas públicas, dentro de la fase de la implementación, que recordemos que se consideraba como aquélla en la que se realiza la asignación de recursos para la ejecución de la política pública y que suponía la consideración de los factores administrativos, ha llegado el momento en que hay que hacer referencia, dentro de dichos factores y analizados los de la organización y los procedimientos de gestión, a la obtención de los recursos necesarios. Básicamente hay que considerar que los factores administrativos constituyen los recursos necesarios para la eficacia de la política pública correspondiente, pero, como digo, la organización y los procedimientos de gestión ya han sido comentados, quedando por tanto la referencia a la obtención del presupuesto y de los recursos humanos y materiales. Al llegar a este punto, hay una cosa que repetir o recordar y es que de modo general en la fase de formulación de la política pública, los factores administrativos se han debido considerar de modo general, decidiendo prácticamente en ella la organización y procedimiento de gestión y obteniendo una información previa de los recursos económicos, materiales y personales que serían necesarios y vendrían condicionados por cómo fueran aquella organización y procedimientos.

La diferencia entre la actuación que se da en la fase de formulación de la política pública y la de la implementación propiamente dicha, creo que desde la perspectiva que me ocupa, es la de exponer que en la primera, el ápice superior de la organización administrativa, los directivos, tratan de obtener la máxima información posible para determinar e informar sobre la viabilidad o no de la política que se propone. Hay un contacto necesario con la organización encargada del mantenimiento de las políticas públicas en marcha y con toda la encargada de la gestión, entendiendo preferentemente como tal la de los recursos humanos, económicos y materiales. Gestión que, normalmente, incluye la destinada a su obtención de aquéllos y que ya es implementación y administración. En esta organización es en la que se distingue la gestión de los servicios de ejecución de cada política ya aprobada y la de los servicios comunes que les han de proporcionar los recursos para mantener la política y su eficacia. Como es a la obtención y gestión de los recursos a lo que me he de referir en adelante, éste será el lema de las entradas que en el futuro se dedicarán al tema de la implementación y mantenimiento de las políticas públicas. Es decir, tal como ya apunté, se tratará de analizar la gestión pública propiamente dicha, de modo que queden de manifiesto sus particularidades.

Tanto en la fase de formulación y la de implementación y, sobre todo, en el nivel directivo y en el de los servicios comunes he tratado de destacar la importancia de la administración general, la cual hay que tener en cuenta que es a la que le corresponde también gestionar el mantenimiento de las políticas, su gestión, pues, y la de la obtención de los recursos necesarios. Pero, dada la situación actual económica de España y la de su organización política y pública, con la necesidad de los llamados "recortes" que no es otra cosa que el necesario abandono de determinadas políticas públicas ya formalizadas o de su financiación, que es lo mismo, cabe preguntarse cómo se formularon y si se procedió, como marca la teoría que hasta ahora se ha expuesto, a contar con los profesionales de la Administración y si hubo o no un análisis de viabilidad serio y considerando los factores económicos necesarios y la posibilidad de su gestión. Creo que, ante los resultados habidos, hay que decir que no.

De otro lado, se evidencia que, si bien para gestionar puede ser bueno que se realice mediante organismos especializados y autónomos, en cambio en la formulación de las políticas públicas y en la previsión de los efectivos necesarios y decisión sobre su viabilidad no se puede actuar con organizaciones compartimentalizadas y descoordinadas. Es necesaria una visión coordinada y unitaria, tanto política como administrativa, y de ahí que sean realmente acciones de gobiernos con presencia fundamental y necesaria de los departamentos de hacienda y de presidencia. Es una acción de gobierno que requiere una de gobernanza. No estamos pues ante una empresa, aunque sea grande, ni en su administración, estamos ante la Política con mayúscula, el Gobierno y las Administraciones públicas. Hay mucho que recuperar, mucho que colocar en su lugar y muchos principios que reconducir en sus líneas básicas, distinguiendo lo principal de lo accesorio. Y ya que concluyo lo anterior, me pregunto, ¿qué ha sido de la formación de los funcionarios? ¿Cómo ha sido? Como sólo es una pregunta, creo que es necesario que se repasen los contenidos de esta formación y la forma en que se ha desarrollado. Pero sobre todo, sin perjuicio de la participación de empresas externas, creo que hay que reforzar el hecho de que los contenidos y fines de esta formación han de ser determinados por la propia Administración en el nivel de la Presidencia de los gobiernos y no ser el producto y resultado de un cúmulo de programas diseñados por institutos, escuelas y escuelitas para "cumplir objetivos" en el sentido empresarial privado, que convierte a estos órganos en fábricas de cursos cuya necesidad no está garantizada y que sólo sirven para la promoción funcionarial en un sistema tampoco garantizado de carrera profesional o de una forma de subvención al sector privado. Por tanto, esto forma parte de la Política de personal del Gobierno de turno, en consonancia con los fines propios de cada Administración pública y por supuesto no de los de cada político, directivo, funcionarios o grupos de intereses. En definitiva, creo, que lo lógico, sobre todo si hay una función pública y unos administradores profesionales, es que la formación de su personal y sus contenidos los defina la propia Administración pública y nadie más, y siguiendo las pautas de cualquier otra política pública, considerando que, a su vez, de cuál sea puede depender la eficacia de todas las demás.

De ahora en adelante, pues, nos referiremos a la gestión de los recursos y de mantenimiento.

MI HEMEROTECA: Reflexiones en torno al ruido.

2011-12-01T12:22:00.000+01:00

Escrito en el diario de Las Provincias en 26 de agosto de 1993:

Las noches en vela que nos deparan a los vecinos del barrio de San José la algarabía callejera y el alto volumen de la música de bares y pubs de la zona, me obligan a reflexionar sobre la situación, desde los puntos de vista jurídico y administrativo.

Al respecto no quiero seguir insistiendo, pues ya parece un ejercicio inútil o un afán de dar lecciones sobre los medios de ejecución forzosa con que, por lo menos en derecho o en la teoría, cuentan las Administraciones Públicas. Pero sí hay que poner de relieve que, al margen del cumplimiento o no por los establecimientos correspondientes de la reglamentación en orden al ruido y demás actividades molestas, existe una proliferación absoluta de mesas en la calle, hasta el punto de copar el dominio público, que favorece el jolgorio y la extensión del ruido en la calle, convirtiendo a la cuestión en un problema de orden público, que puede contar con el beneplácito municipal, si se han concedido las autorizaciones correspondientes y percibido tasas por ello.

Este aspecto del negocio nocturno, arrasando el constitucional derecho reconocido de los ciudadanos a su descanso, debe ser reconsiderado, porque ya no es un problema achacable a los dueños de los establecimientos, sino a los propios ayuntamientos que actúan concediendo una autorización de uso del dominio público, cuando en el fondo autorizan una actividad que se demuestra molesta y antijurídica y, al hacerlo, ni siquiera dan audiencia a los ciudadanos que pueden verse afectados y que son, a no dudarlo, interesados en el procedimiento.

Con este panorama y la falta de ejecución de los actos administrativos o de la fuerza para hacerlo, me parece que la anunciada Ley del Ruido nace muerta, como tantas y tantas otras normas que quedaron como simples manifestaciones de deseo que las Administraciones Públicas fueron incapaces de hacer realidad.

Pasados 18 años, con varias leyes del ruido, central y autonómicas, el problema sigue igual o peor. Los pubs han dado paso a los restaurantes en virtud de la Ley antitabaco; de modo que necesitan de la calle para que su negocio tenga lugar y sea provechoso. Al mismo tiempo, los jóvenes - al menos un número muy significativo de ellos- parecen tener como único modo de ocio y diversión el botellón, con el consiguiente consumo de alcohol. De tal modo que se ha convertido en costumbre acudir a estos bares o restaurantes antes de ir al punto de reunión general, donde llegan con bolsas que llenan del producto, comidas y bebidas, que luego consumen en dicho punto. Ello provoca, hasta más allá de las dos de la mañana, gritos y ruido sin parar o de modo intermitente, que sufrimos los vecinos. Pero esto que hoy da en llamarse "cultura" y que no es más que un modo de ir perdiendo personalidad, dignidad y formación, repercute y repercutirá en la salud de nuestras generaciones venideras y en su desarrollo y bienestar social para convertirse quizá en un pueblo subordinado y otro adjetivos más indicativos de nuestra pobre situación respecto de pueblos más coherentes y trabajadores. La Universidad de Valencia ha estudiado estas repercusiones del alcohol en los jóvenes. La calle es hoy el problema y el municipio quien lo mantiene y quién no contribuye con sus normas y coacción a que la educación de nuestra juventud sea más factible y se erradiquen costumbres contrarias a su bienestar y salud y a su futuro como personas.

De otro lado, los que llevamos tantos y tantos años sufriendo esta situación, luchando y chocando contra la Administración y reclamando en los tribunales, estamos hipersensibilizados, el inicio del menor ruido nos alerta de lo que nos espera en las siguientes horas y el estrés nos afecta directa e inmediatamente. El menor indicio de ruido afecta del mismo modo que los exfumadores acaban no resistiendo que se fume a su vera. Un problema más que afecta al equilibrio y a la salud.

¿Y los tribunales de justicia? En ellos hay de todo, pero mejor respuesta que en las Administraciones y el Tribunal Constitucional. Pero lo cierto es que la vía contencioso administrativa se está convirtiendo en cierto modo en ineficaz y cada día se acude más a la civil y penal en el caso de los establecimientos, pues se muestran más eficaces y sus efectos más disuasorios. El delito ecológico puede ser arma contra las autoridades prevaricadoras, aunque sea la prevaricación delito casi imposible de considerar por jueces y tribunales, aunque claro para los simples ciudadanos y los funcionarios. De otro lado, el Tribunal Constitucional se ha enrocado, parece que no quiere que Europa le imponga nada y elude la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y exige prueba en todo caso (Véan la sentencia que que de nuevo nos ha dictado y contemplen el voto particular de Luis Ignacio Ortega Álvarez, que a mi juicio debió ser el fallo). Se ve que en su mayor parte no han sufrido la situación o no quieren saber que a las horas de la noche en que se producen ruidos evidentes, que ya han provocado actos administrativos de declaración de zonas saturadas, no va a ir uno llamando notarios o dejando entrar a los policías, defensor del pubero y técnicos con sonómetro, en tu dormitorio, mostrando tus intimidades, pijama o camisón que gastas, sábanas desordenadas, taponcitos para los oídos, olor a tigre y otras cosas más que pueden imaginarse. Sobre todo cuando el ruido es el de la calle, porque el comprobar si un establecimiento incumple las normas y produce ruido puede hacerse en cualquier momento. Lástima que no encuentre la referencia que creo haber leído en Ihering en que aludía a la prueba como un cáncer del derecho y las razones para ello, pero pienso que en ocasiones es verdaderamente así y una forma cómoda para los tribunales de quitarse el muerto de encima.

LOS ADMINISTRADORES GENERALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS VI: La implementación 3: La estructuración orgánica.

2011-11-27T14:13:00.003+01:00

A medida que intento desarrollar esta serie de entradas dedicadas a la actuación de los administradores generales y las políticas públicas, al no hacerlo de una vez, ni reproduciendo exactamente lo escrito en el libro homenaje al profesor Baena del Alcázar, se me evidencia más que lo que realmente se está abordando es la gestión administrativa pública propiamente dicha, de ahí que exista la referencia a la administración general, sin perjuicio de la intervención de los especialistas. Al mismo tiempo, he analizado de modo general el diseño orgánico y los procedimientos de gestión que influyen en él. Pero, junto al diseño orgánico, tal como lo he enfocado, hay que considerer la creación de órganos administrativos o la estructuración orgánica propiamente dicha. La interrrelación de las fases de las políticas públicas, asi como la de los factores administrativos, que ya se han enumerado, se hace manifiesta y al tratar, de entre ellos, a la organización, también se hacen evidentes los momentos o fases que en ella se producen. Mucho de lo que a continuación se expone, y se expondrá en el futuro, ha sido ya comentado en otras entradas en especial en las dedicadas a la Organización, legalidad, racionalidad, practicidad y realismo, en especial en la III, en la que al tratar de le reorganización en la Generalidad Valenciana se hacía referencia al diseño orgánico y a la estructuración y a su conexión con las relaciones de puestos de trabajo y los análisis y clasificación de éstos.

Por tanto, resulta que una norma puede establecer unas personas o entes o unos órganos superiores, políticos o de conexión entre política y administración, que se encargarán de una actividad o de la eficacia de una política pública y otras normas de desarrollo establecer los órganos inferiores a aquéllos y de carácter administrativo puro, con lo que toda la estructura administrativa u orgánica queda de manifiesto. Al mismo tiempo, estas normas describen lo que hacen estos órganos; es decir, fijan sus competencias, tanto en sentido jurídico como organizativo, funciones e, incluso, tareas. La descripción se hace en norma para que tenga publicidad y todos conozcan la organización administrativa y lo que corresponde a cada órgano. Desde el punto de vista jurídico esta atribución de competencias influye en la validez o no de las actuaciones administrativas y desde el punto de vista racional y práctico supone que quien actúa es el que tiene el saber, conocimiento, técnico y preparación para hacerlo.

Pero ¿cómo y por quién se hace esta estructuración? ¿Cómo corresponde racional y técnicamente? Y ¿cómo esta regulado que se haga?

Planteada esta cuestión, hay que empezar diciendo que si se siguen los presupuestos racionales y técnicos que luego recoge el derecho como exigibles, esto de la organización y la reestructuación no es tan simple como parece serlo en la realidad. En resumen, sentarse en grupo y confeccionar una norma que establezca una organización y unas competencias y funciones, no puede ser simplemente eso y luego ya veremos. No se trata de satisfacer la necesidad "política" y ya está. Al contrario, ha de ser el resultado de una actividad permanente de estudio y análisis de lo que ya existe y de lo que se está haciendo y de lo que se pretende hacer y todo de acuerdo con los intereses generales y teniendo en cuenta los efectos posteriores. Esta tarea, que supone la coordinación con toda la organización correspondiente para obtener información, corresponde a los Servicios comunes y a los administradores generales. De modo que establecida una nueva política pública, con necesario impacto en organización y actividad, se analicen los cambios necesarios y el aprovechamiento de lo existente y se reorganice lo existente. Ello supone que se haya de exponer la relación del tema con el análisis de puestos de trabajo y su estructuración y con la consiguiente y necesaria repercusión en la gestión de recursos humanos y, por supuesto, en el gasto público. Pero esto será el objeto de nuestra próxima reflexión.

Finalizo, pues, repitiendo que esta tarea, supone una actividad permanente e intensa, que aun cuando cualquier organización tenga que realizarla, de ahí que digamos que es racional y técnica, en la Administración pública resulta más importante, porque afecta a los intereses generales y al presupuesto y gasto público y, en consecuencia, a todos los ciudadanos. No puede ser sólo fruto del capricho o imposición de un político por muy electo que sea o de una alegría funcionarial para salir del paso u ofrecer la imagen de que se está trabajando, es un acto de gobierno (si se quiere de gobernanza) y de buena administración.

LOS ADMINISTRADORES GENERALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS V: la implementación. 2: Los procedimientos de gestión

2011-11-22T11:37:00.004+01:00

En el primer análisis de la implementación de las políticas públicas se reflexionó sobre el diseño orgánico, lo que significa que, en realidad se estudiaba lo que podemos llamar la decisión organizativa o, simplemente, la decisión de la organización. Al hacerlo, hubo que relacionar el tema con el de los procedimientos de gestión de las políticas públicas en general, no el de cada una de ellas, lo que significa realmente el estudio de los dos tipos de políticas públicas que Baena nos describe en su obra, la prescriptivas y las operativas, que constituyen una distinción en virtud de su contenido que sirve de base precisamente para ocuparse de los procedimientos de gestión y en buena parte de la decisión organizativa más general. Si bien hay que considerar que la reflexión sobre la clase de política pública ante la que se encuentra el político o el administrador forma parte de la fase de formulación de las políticas públicas, es evidente que condiciona su implementación e influye en la decisión sobre la organización a diseñar. En realidad, al referirse a uno u otro tipo de estas políticas, se está haciendo también referencia a las dos formas de gestión que más literatura conlleva en estos tiempos, la burocrática o de procedimiento administrativo, que produce actos administrativos y donde el Derecho administrativo es elemento principal y la de los servicios públicos. Formas de gestión muy diferentes y sistemas de ejecución también. En resumen, función pública y servicio público, son aquí los conceptos básicos, a partir de los cuales se configuran procedimientos de gestión diferentes y que, además, creo que constituyen el núcleo principal de la aplicación o no de las técnicas de gestión de la empresa privada y la razón de los diversas opiniones de los que desde un punto de vista científico y práctico se ocupan de la Administración pública. También, pues, ante la situación actual, sin perder de vista que se puede decir que nos ofrecen dos escuelas o formas de entender a la Administración pública, se puede decir que el predominio del concepto de servicio público y la pretendida mayor eficacia de le empresa privada ha sido, en buena parte, la causa de la utilización política de las formas de gestión de la empresa privada de forma espúria y producto de la corrupción que hoy se presenta de forma tan generalizada, poniendo de relieve abusos verdaderamente vergonzosos de apropiación de fondos públicos para fines particulares, impropios de quienes forman parte del sector público y se alimentan de los presupuestos públicos y de las aportaciones de los ciudadanos.

Baena en su Curso de Ciencia de la Administración nos dice que " Estaremos ante una política pública prescriptiva cuando la decisión adoptada contenga un mandato regulador que deba ser cumplido por la generalidad de los ciudadanos afectados, sin que ello implique más actividad pública que la de aprobar en su caso regulaciones secundarias o, más normalmente, ejercer una actividad de control." Muchas veces, incluso, la ejecución o cumplimiento de políticas prescriptivas se atribuye a la Administración de Justicia. Por ello, considero, que la primera actividad en estas políticas consistiría en la proyección de las normas reglamentarias necesarias de procedimiento, organización y esctructura, y actividad. El mayor esfuerzo al respecto, pues, se habría realizado en la fase de formulación al decidir la formalización de la política bien en una ley, un decreto o, mediante una simple decisión administrativa o de emprender una acción, siendo la mayor actividad en fase de implementación la referida a la obtención de los recursos humanos y materiales. En todo lo expuesto, sea formulación o implementación hay una clara intervención de los órganos de administración general y de los servicios comunes; es decir, de los administradores generales.

Por lo que se refiere a las políticas públicas operativas nos dice Baena que estamos ante ellas cuando la decisión implique un mandato a los poderes públicos que suponga la prestación de un servicio o la producción de un bien público. La idea de servicio que se utiliza es la restringida o más técnica y económica de servicio público, puesto que en un sentido amplio en las políticas prescriptivas también la actividad que se desarrolla, aun cuando derive en obligaciones de los ciudadanos y en actividades jurídicas y de control, existe un servicio al interés general que constituye un servicio a los ciudadanos y es que en el fondo de todas estas ideas y concepciones está latente la idea de la confrontación de intereses entre ciudadano y Administración y no tanto la del interés general o intereses públicos, desde los que la perspectiva no es ya la de oposición de intereses o confrontación sino la de la utilidad general. Sea como sea utilidad, interés general, interés particular y oposición y confrontación son momentos de una misma acción que se presentan, por tanto, siempre en cada política pública y cada acción administrativa, pero que no se nos ofrece tanto en la idea económica del servicio público como prestación en favor de los particulares o producción de bienes.

En las políticas públicas operativas al tener que decidir cómo se realiza la prestación o servicio o se produce el bien público, la implementación es una operación más complicada y compleja y donde el derecho de la organización se muestra menos categórico y más abierto o ambiguo ofreciendo mayor campo a la discrecionalidad de la decisión política y administrativa, si bien existan unos principios generales que limitarían dicha discrecionalidad pero cuyos imperativos no se muestran al igual que en el derecho administrativo propiamente dicho o en las garantías de los derechos subjetivos o individuales. Es aquí donde entra en juego la decisión ya comentada en el diseño orgánico sobre la encomienda de la gestión a un simple órgano administrativo, a uno singularizado, a un ente o persona jurídica, a otra Administración, a una empresa pública o a la gestión por personas y empresas privadas; decisiones, pues, cualquiera de ellas propiamente organizativas.

El lector, seguidor del blog y de mis reflexiones, se dará cuenta de que en las políticas operativas es donde se ha producido el margen de mayor discrecionalidad e, incluso, arbitrariedad, en las decisiones políticas y en las administrativas condicionadas por el predominio político actual y es el campo que, en buena parte, ha aumentado las consecuencias de la crisis económica, al suponer un gasto público desmesurado y alegre, no controlado del modo que el derecho público exigía, precisamente con la excusa de su ineficacia, lentitud y carácter burocrático, propiciando una apropiación indebida de caudales públicos en beneficio ilegal de unos cuantos. Por eso, resulta preciso que las garantías que existen en el derecho y principios aplicables a la gestión pública, sea del signo que sea, se evidencien sin que quede lugar a dudas en la decisión que en cada caso sea mejor para el interés general y con pormenorización, lo mayor posible, de los casos en que cada tipo de gestión y organización corresponde, evitando la arbitrariedad, limitando la discrecionalidad y garantizando el interés general y, cuando no se pueda, estableciendo con claridad las responsabilidades de los gestores y políticos en caso de fraude o de mala gestión. Esta es la eficacia que lo público exige, pues no se gestiona lo propio sino lo ajeno y la mala gestión no repercute sólo en una persona sino en toda la ciudadanía.

En Valencia tenemos un ejemplo tremendo de estas "gestiones privadas" de lo público que es el de la depuradora de Pinedo, por la empresa EMARSA (Empresa metropolitana de aguas residuales Sociedad anónima) de la cual es tal el cúmulo de noticias que es imposible que les ofrezca todos los enlaces, vayan simplemente aquí y entreténganse.

¿TECNOCRACIA?

2011-11-18T11:35:00.002+01:00

La desastrosa situación económica europea que implica el fracaso de algunos de los gobiernos de los países que configuran la Unión, ha provocado en los últimos cambios en Grecia y en Italia que vuelva a hacerse mención a la necesidad de que los nuevos gobiernos sean configurados por tecnócratas o con participación de los mismos. En este blog se ha escrito mucho sobre burocracia y no tanto sobre tecnocracia, aunque se ha hecho mención a la misma y en especial a la tecnoestructura. Adelantemos que frecuentemente cuando se hace referencia a una u otra, las diferencias no están muy delimitadas, quizá porque pueden coincidir. Sin pretender establecer conceptos científicos y sentar cátedra, en la idea de la burocracia, cuando no se hace referencia al sistema burocrático y su conexión con las reglas y el derecho, sino a los burócratas, lo que viene a destacarse es que implica el poder de los funcionarios en la organización administrativa y política y, en consecuencia, en la sociedad.

En la idea de la tecnocracia lo que predomina es que el poder, en este caso, se otorga a los técnicos o especialistas, lo que puede corresponderse con un acceso de funcionarios al poder, dada su especialidad, pero también de expertos externos a la Administración pública y procedentes de otros sectores de la sociedad. Por tanto, en la medida que los técnicos o especialistas que acceden al poder sean funcionarios, burocracia y tecnocracia pueden coincidir. De otro lado, está presente cuando se hace referencia al sistema y no sólo a los tecnócratas, tal como decía Roszak, que en dicho caso se trata de aquella sociedad en la cual quienes gobiernan se justifican a sí mismos por apelación a los expertos técnicos, quienes, a su vez, se justifican a sí mismos por apelación a las formas científicas de conocimiento. Y contra la autoridad de la ciencia no hay apelación. (García-Pelayo 1974. Burocracia y tecnocracia, p.32)

El caso, además, es que, según la idea que se maneje, pueden existir burócratas y no régimen burocrático, pero no al contrario, y pueden existir tecnócratas y no tecnoestructura o, en su caso, sistema tecnocrático, pero, igualmente, no al contrario. De otro lado, puede coincidir que los burócratas o los tecnócratas sean además políticos. En consecuencia, la simple apelación al acceso de los tecnócrtas al poder o al gobierno, no significa nada, salvo que se pone de manifiesto que la predominancia de los políticos y de los partidos ha dado malos resultados y es necesario que los especialistas o profesionales pasen a gobernar y administrar; es decir, a decidir y adoptar las políticas públicas necesarias para superar la crisis No sé porque pero, después de que por tanto tiempo, en éste, de claro predominio de los políticos y de los partidos, se haya denostado a la tecnocracia como si del demonio se tratara, esta propuesta de su acceso al poder, me recuerda a las purgas necesarias para reponer el cuerpo y liberarlo de sus impurezas. ¿Es la tecnocracia un remedio a la corrupción, al igual que las dictaduras en Roma? o ¿es, simplemente, que no se puede gobernar sólo con criterios de partido o electorales o de patrimonializar lo público en beneficio propio? Evidentemente es lo último, ni la burocracia, ni la tecnocracia, ni la dictadura son remedios si no hay una renovación moral del cuerpo social. Sentado ello, si uno u otro sistema ha de predominar es una cuestión de eficacia y sobre todo de la separación de funciones que debe de existir respecto del administrar público, de tal modo que la Administración sea técnica, profesional y garante del derecho y de la eficacia de los intereses públicos.

Para que nadie crea que no me mojo, por si no lo habían adivinado en el tiempo que este blog esta vivo, sin dejar de considerar la necesaria intervención política en la formulación de las políticas públicas, dada la experiencia en toda mi vida profesional, me siento un poco burócrata y tecnócrata, por eso abogo por la existencia de una tecnoestructura encargada de estudiar el funcionamiento de la organización de cada Administración pública, en función de los fines predeterminados por las políticas públicas y el derecho. También, sin descartar a los especialistas o funcionarios de administración especial, a la hora de considerar los conocimientos necesarios para ser un especialista en administración pública, considero necesario ser un generalista o especialista en la administración general o tener los conocimientos a ella correspondientes.

MI HEMEROTECA: Judicialización.

2011-11-14T10:42:00.001+01:00

En 2 de enero de 1993, en el diario Las Provincias de Valencia, escribía yo el siguiente artículo de opinión en la sección Firmas:

No hace mucho el señor Aznar manifestaba que el Partido Socialista era responsable de la judicialización de la política y quería señalar con ello que asuntos que eran fundamentalmente políticos habían acabado ante los tribunales.

Aunque las intenciones del señor Aznar son evidentes, no se puede dar la impresión de que política y justicia son cuestiones separadas, ya que, por el contrario, la justicia y el derecho son finalidades de primer orden político. Otra cosa es que la mala actuación política, la incorrecta actuación de los políticos, o de la Administración, frente a la ley y el derecho fuercen a los tribunales a actuar y su actuación transcienda de los simples conflictos entre individuos para llegar a afectar a la política de Estado; entonces, indudablemente, algo va mal, pero, al menos, el poder judicial está cumpliendo su misión y se convierte en el depositario de la esperanza de que el sistema no se corrompe totalmente.

Y esta situación pone en evidencia la inexactitud de las afirmaciones realizadas en su día por el señor Guerra en el sentido de que Montesquieu y la división de poderes estaban muertos, queriendo poner de relieve, quizás, la preponderancia del poder ejecutivo cuando se cuenta con la mayoría absoluta en las Cortes, pero confundiendo la realidad material con la realidad formal y olvidando que esta última, manifestada en las leyes y la Constitución, afortunadamente, es la que deben aplicar los tribunales. En este sentido, pues, bienvenida sea la judicialización.

Dieciocho años después la judicialización se ha incrementado y el problema reviste otras circunstancias que lo agravan, porque ya no es sólo que se lleven asuntos a los tribunales para desgastar al adversario político, sino que por un lado la corrupción parece haberse incrementado, por la pérdida casi absoluta de los valores morales, sino que la politización del poder judicial se ha hecho totalmente evidente, en perjuicio, claro está de los intereses públicos y de los de los ciudadanos. ¿Acabará dándosele la razón al señor Guerra? o simplemnente es que no estamos en democracia si no en un régimen totalitario cínico y teatralizado.Vamos, en una farsa total. Esperemos que no y que los tribunales de Justicia cumplan ese esencial papel de aplicar las leyes y hacer efectivo el derecho declaradolo sin asumir el papel o la dirección que les impongan los gobiernos y los partidos que los dirigen.

LOS ADMINISTRADORES GENERALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS IV: La implementación. 1. El diseño orgánico.

2011-11-08T13:36:00.005+01:00

En su Curso de Ciencia de la Administración, Baena, nos dice que las distintas fases de las políticas públicas se solapan y superponen, por lo que es difícil en muchos casos la determinación de a qué fase corresponde lo que hace la Administración respecto de aquéllas. Hemos analizado la formulación de las políticas públicas y el apoyo a la decisión que los administradores generales realizan, toca ahora adentrarnos en la fase de la implementación y también la actuación de éstos. Pero también hay que recordar que Baena nos indica que la diferencia entre decisión e implementación es deficiente. Al mismo tiempo, nos ofrece una noción muy amplia de la implementación que mantiene la doctrina y que viene a considerarla como el vínculo entre la decisión y su realización, si bien, por su parte, nos dice que el contenido esencial de la noción de implementación consiste en la asignación de recursos para la ejecución de las políticas públicas, lo que permite centrarse especialmente en las relaciones y actuaciones administrativas. Respecto de los recursos, ya se comentó que en el apoyo a la decisión, en la fase de formulación de la política pública, ya se realiza una previsión general sobre la existencia de medios económicos o presupuesto. Al respecto, y en resumen, en el estudio y apoyo a la decisión resulta que la previsión de los factores administrativos necesarios se traduce, a efectos formales, en la garantía de existencia de presupuesto al efecto, sin que sea preciso, aun cuando existiera, proceder al detalle de cada uno de los factores; por tanto, hay que repetir que la previsión se hace de modo muy general.

En cambio, el detalle sí se ha de producir en la fase de implementación, ya que una vez se ha aprobado la política correspondiente se convierte en un fin, una competencia y una obligación para la Administración que ha de desarrollarla, cumplirla y hacerla eficaz y que sea una realidad. En la fase de implementación la Administración, pues, cuando a ella le corresponde la ejecución de la política correspondiente, ha de proceder a asignar los recursos correspondientes, concretando con ello los factores administrativos necesarios, lo que supone en gran medida la intervención de los administradores generales y también de los órganos que han de ejecutar la política y de los expertos en la materia correspondiente. Para conocer esta intervención es necesario partir de cada factor administrativo; es decir, se ha de partir del diseño orgánico, de los recursos humanos, de los medios financieros, del procedimiento de gestión y de la información.

De estos factores hay dos: el procedimiento y la organización, que ya pueden haberse considerado en el momento de la formulación de la política pública y, por supuesto, en su formalización y aprobación. De otro lado, el factor de la información, entiendo que ha de considerarse en todas las fases. Nos detendremos hoy en la decisión organizativa o diseño orgánico. El diseño orgánico puede iniciarse en el momento de la formalización, de modo que se decida en él que la política se desarrolle por órganos administrativos ya existentes o se cree un órgano al efecto o que sea una persona jurídica autónoma quien ejecute la política pública o se realice mediante una encomienda de gestión a Administración pública diferente o se conceda la gestión al sector privado. Aquí, dada la utilización que se ha producido de las distintas posibilidades de organización que nos ofrece el Derecho administrativo, que es uno de los determinantes del incremento desorbitado del gasto público y de la corrupción actual, hay que decir que los administradores generales son los que, expertos en derecho y organización, deben informar y asesorar sobre la idoneidad de la organización respecto a los fines perseguidos y a la garantía de los intereses públicos. La realidad de la dependencia política de los funcionarios públicos es la que, en cambio, ha determinado que éstos establezcan el diseño orgánico que quiere el político y no el que correspondería en orden a la eficacia de los intereses públicos y la idoneidad de los fines públicos perseguidos.

En el caso de la creación de una persona o ente jurídico autónomo, público o privado, su creación, sobre todo en caso de un ente público, es necesario que sea mediante una norma con rango de ley y también corresponde la inclusión y aprobación de un estatuto que rija la organización, la relación jurídica con el personal, sus recursos econcómicos y la acción del ente. Tanto en este caso como en el de que sea un simple órgano administrativo el que se encargue de la gestión, se ha de realizar la consiguiente atribución competencial y, en su caso, de potestades públicas, que puede realizarse a través de la propia ley que aprueba la política o la de creación del órgano o ente jurídico y que puede detallarse mucho más a través de los reglamentos. Esta distribución de potestades y competencias es esencial cuando la actividad tiene efectos jurídicos y afecta a derechos de terceros y se aplica la normativa que regula el procedimiento administrativo. Es decir, esta atribución de competencias no es sólo un simple factor de organización, sino de garantías establecidas a favor de los ciudadanos.

Cuando se crean personas jurídicas públicas es frecuente que la doctrina las considere como Administraciones públicas singulares y entonces, así como cuando son privadas, la implementación, entendida como obtención de los recursos, a ellas corresponde normalmente. Pero he mencionado que la competencia puede atribuirse a otra Administración pública, en el sentido de Administración pública territorial distinta, lo que puede hacerse directamente por la ley que aprueba la política pública, en cuyo caso, o en principio, a ella correspondería decidir la organización y el resto de factores administrativos. En estos casos, la normativa ha de ser participada por las Administraciones públicas territoriales afectadas, ya que si no cuentan con los factores administrativos correspondientes o no pueden obtenerlos, la política pública resultará ineficaz o incumplida. Pero también es posible que la Administración pública titular de la competencia, encomiende la gestión a otra, mediante un convenio o la aprobación de un protocolo, en los que se prevea la dotación de los factores administrativos.

Por último, la gestión puede atribuirse al sector privado; es decir, puede decidirse una gestión externa, o externalizada como algunos dicen, lo que determina la existencia de tres figuras jurídicas clave del Derecho administrativo: la concesión, el concierto y la subvención. La última implica un grado mayor de privatización que en los otros dos casos en los que se cede una gestión que es propia en principio. La subvención en cambio implica que empresas privadas que realizan la gestión o las políticas que la Administración pública considera necesarias reciben una aportación económica para su mejor desarrollo, sin que la Administración, en cambio, haya de montar una organización propia. Debe, por tanto, inicialmente, ser una figura que conlleve ahorro para la Administración pública. Como ello supone, ya, adentrarnos en los procedimientos de gestión, ellos serán el objeto de reflexión otro día, sin perjuicio de que nos refiramos en su momento a la obtención de recursos y a las relaciones que en esta fase de implementación se producen. En todo momento, hay que insistir, se nos muestra la interrelación entre las distintas fases de las políticas públicas y entre las funciones administrativas que son las que precisamente se refieren a los factores administrativos que se han indicado.

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglos XX y XXI: La Constitución de 1978

2011-11-03T22:33:00.002+01:00

Corresponde, en el análisis de la cuestión de la centralización y la descentralización como sistemas, abordar el postfranquismo y el paso al período democrático actual, siendo el elemento principal y básico a considerar la Constitución de 1978 y los problemas de actualidad que se presentan bien como tales o como cuestiones abiertas al futuro. La referencia a la Constitución de 1978, en principio, resulta incómoda ya que cabe pensar que en cuanto al sistema autonómico que establece ha de ser de todos conocida y que existen mucha fuentes a las que acudir. Por ello, mi reflexión sólo puede realizarse desde el simple punto de vista de la opinión personal y de las vivencias propias.

En este sentido, la Constitución vigente, resultado de la transición de la dictadura a la democracia, lo es también de los antecedentes históricos que se han ido reflejando. Quizá lo primero a destacar sea, por supuesto por detrás del cambio a la democracia, que con la Constitución se pretende conciliar las posturas encontradas que se consideran que dividían a los españoles, de las que, también quizá, la más significativa sea la que afecta al sistema de descentralización y que abarca el problema de los nacionalismos. La Constitución, como ya he reflejado en un momento anterior, reproduce en buena parte el sistema que mantenía la de 1931, con la diferencia que no se hace mención a las regiones sino que, al referirse a la organización territorial del Estado, lo hace a las Comunidades autónomas que se constituyan, junto a los municipios y provincias. El artículo 2º de la Constitución que forma parte de su título preliminar dice que la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Estimo que en este artículo se refleja el problema principal que nos ocupa y que ha formado parte de nuestras anteriores reflexiones sobre el tema. En esencia, se puede afirmar que el sistema es el mismo de 1931, sin necesidad de tener que examinar los procedimientos o formas de constitución de las Comunidades autónomas; es decir, se afirma rotundamente la unidad de la Nación española (con mayúscula) y se establece un sistema de autonomías dentro la misma, pero con la diferencia de que junto con el término regiones aparece el de las nacionalidades. Creo que es evidente que estos reconocimiento y garantía, lo son, básicamente, en beneficio de aquellas regiones que se sienten como una nación y que vienen, prácticamente a coincidir con las que vieron aprobados sus Estatutos durante la 2ª República, principalmente, pues, Cataluña y las provincias vascas, sin perder de vista a Galicia y con las particularidades de navarros, valencianos y baleares y sus relaciones con dichos nacionalismos. La presencia de una lengua propia en estos casos es también significativa. Si de lo analizado, en todas las entradas referidas al tema, se puede decir que los nacionalismos fue un problema muy importante de división e, incluso, de la guerra civil, de lo dispuesto en 1978, dados los antecedentes y la actualidad, se puede afirmar que el problema tiene una vía abierta de persistencia, pese a lo rotundo del artículo 2, en su principio, y de la afirmación, también rotunda, del artículo 1.2 respecto a que la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado, hasta el punto que hoy la Constitución de 1978, se presenta no como el fruto de una transición y de un acuerdo definitivo de convivencia, sino como parte de la transición misma, aún viva, hacia una forma de Estado federal.

No creo que sea necesario insistir en esta perspectiva y problemas, que lo son y muy importantes, sino que es conveniente, en sí y por las características de este blog, el análisis de lo que el sistema de descentralización establecido por la Constitución nos ha ofrecido desde el punto de vista de la administración y gestión, pues nunca antes un sistema descentralizado había tenido el tiempo de vigencia del actual sistema autonómico, sobre todo si atendemos a las regiones, se les denomine como se les denomine. Sin embargo, también en este blog resulta ineludible que los asuntos de la Administración se analicen de modo separado de la Política, conexión inevitable en cuanto se realicen reflexiones que partan de la Ciencia de la Administración y no exclusivamente del punto de vista jurídico. Por ello, la valoración del período vigente de autonomía no puede partir sólo de la eficacia simplemente administrativa, sino de la eficacia política del sistema diseñado y conforme a los preceptos de la Constitución y su contenido, desde su interpretación jurídica estricta y no politizada. Y diciendo esto voy siendo consciente de que lo hago porque considero u opino que nuestro Tribunal Constitucional no ha actuado desde una interpretación de dicha naturaleza y que es un factor importante y corresponsable en los resultados y eficacia del sistema mantenido en la Constitución. Igualmente, de nuevo escribiendo, se me hace evidente que pienso que la Constitución, en orden al sistema autonómico por ella diseñado, ha sido modificada por las leyes orgánicas estatutarias y si no, al menos, dichas leyes han sido interpretadas de un modo que, entendiendo que son conformes a la Constitución o no inconstitucionales, sin embargo conduce a que el sistema sobrepase los límites racionales y se alienten las pretensiones soberanistas de algunas Comunidades autónomas. De nuevo, por ello y ante los posibles cambios de gobierno en el Estado, se plantea la disyuntiva que es objeto de nuestro análisis y frente a quienes abogan por un paso hacia el federalismo se presentan otros que consideran que el Estado, su Administración, ha de recuperar competencias, lo que es un modo de centralizar o recuperar centralización; incluso, ante la falta de capacidad presupuestaria para mantener el nivel de servicios, se escucha de algunas Comunidades autónomas la posibilidad de devolver al Estado las competencias recibidas o transferidas. Situación, que desde mi punto de vista y desde el estrictamente administrativo y de gestión pone en solfa las recientes modificaciones de los estatutos de las Comunidades autónomas.

Así, pues, tenidos en cuenta el factor político y la situación actual de crisis y el hecho de que los proovedores de las Administraciones públicas no cobran sus prestaciones y servicios y la, por algunos, considerada quiebra económica de aquéllas, y consecuentemente del Estado, hay que concluir que el sistema autonómico ha fracasado. ¿Pero quiere ello decir que ha fracasado la descentralización? ¿Quiere ello decir que sólo el Estado centralizado es el eficaz? Creo que no se puede afirmar nada de ello, simplemente, puesto que pienso que hoy no existe Administración pública y que a su defunción ha contribuido el sistema autonómico, sólo puedo concluir que ha fracasado el sistema político o, mejor dicho, que lo han hecho los políticos que han gobernado y gestionado del modo que lo han hecho, con la alegria del nuevo rico, con la arrogancia y soberbia del que se siente por encima de todo, por la corrupción de quien se sirve a sí mismo y no las instituciones y ciudadanos y con la que supone apropiarse de lo que es común y de todos para el enriquecimiento personal o de sus partidarios. Además, hay que destacar que en ningún caso se han desarrollado, ni aplicado, los sistemas de control y correccción que la propia Constitución prevé. Se ha alentado el despilfarro y la insolaridad y se ha propiciado la carrera desenfrenada, primero del "yo más" y después del "yo lo mismo". La carencia de coherencia de los partidos políticos y su afán de permanecer en el poder les ha arrojado en manos de minorias que han marcado la evolución del sistema autonómico constitucional fuera de sus límites, con dificil o imposible vuelta atrás. La responsabilidad, pues, es política y la gestión lo ha sido también, siendo la administración de los asuntos sólo una asistencia material de obedientes empleados respecto del amo y señor de la empresa; sin que, por tanto, haya habido una función pública propiamente dicha, ni las garantías que exige la Constitución y el Derecho administrativo.

Parece, pues, que aún resultan vigentes las consideraciones de Alejandro de Oliván sobre la centralización y la descentralización y sus abusos y el necesario equilibrio entre ellas. Consideraciones que partían de contemplar sólo la gestión material de los asuntos, pero en las que no cabía pensar en una descentralización legislativa basada en normas con rango de ley, si bien es cierto que tampoco había referencia a la región sino a la provincia. Aspecto éste, el de la función legislativa, que forma parte del sistema de descentralización vigente, que no es de una simple descentralización administrativa, sino que otorga este poder político de legislar, y que nos debía hacer reflexionar sobre su verdadera necesidad y eficacia, simplemente estudiando y analizando si las leyes dictadas por cada Comunidad Autónoma sobre las mismas materias, tanto en sus competencias exclusivas como en las de ejecución y desarrollo de la legislación estatal, son muy diferentes entre ellas o no, así como si su contenido ya existe reflejado en la legislación estatal, y si las diferencias que pueda haber tienen raíz en las diferencias sustanciales entre los distintos territorios, historia e intereses, o sólo obedecen a diferentes criterios burocráticos de organización o gestión. De este análisis cabría deducir la necesidad o no de tanto parlamento y diputados yd el gasto suntuario que muchos de ellos mantienen, así como de su verdadera eficacia.

En resumen, disyuntiva abierta y resultado negativo en el período más largo de autonomía regional en un Estado democrático en España. Pero en realidad un ejemplo de fracaso, y desvergüenza en algunos casos, de nuestros políticos, de los partidos y de los gobiernos que nos rigen.

LOS ADMINISTRADORES GENERALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS III: La formulación de políticas públicas 2

2011-10-31T08:00:00.001+01:00

De la última entrada, pues, se deduce que la intervención de la Administración en las fases de las políticas públicas es necesaria, para que su viabilidad y eficacia quede garantizada. Al respecto hay que considerar que la Administración pública profesional constituye la memoria de las acciones de gobierno y políticas públicas realizadas o simplemente proyectadas y de los resultados habidos. Memoria que se deposita en los correspondientes archivos y expedientes y en los funcionarios públicos de carrera, en especial en los de nivel superior y directivo. Consecuentemente, en la fase de formulación de las políticas públicas estos funcionarios pueden manifestar al nivel político los antecedentes existentes respecto de la política pública que se quiere establecer e implementar y, en su caso, las razones de su fracaso o ineficacia o de su no establecimiento o formulación y, si se conocen, las medidas necesarias para poder llevarla a cabo.

Así, pues, el nivel directivo, normalmente directores y subdirectores generales, y los servicios comunes a que se refiere la Ley 6/1997 y que se han descrito en nuestra primera entrada referida al tema que nos ocupa, son los que intervienen en esta fase de formulación y los administradores generales están presentes al estarlo, normalmente, tanto en dicho nivel como en los servicios comunes. En esta fase, lo normal también es que todavía no existan acciones concretas o actos formales o administrativos propiamente dichos. Conviene pues tratar de exponer las acciones concretas que en ella suelen producirse. La primera a reseñar es la serie de relaciones que se producen en el seno de la Administración correspondiente y que lo son entre políticos y altos funcionarios, con los servicios comunes y el área de mantenimiento, así como con los ejecutores de las políticas públicas en marcha sobre las que se va a incidir. Relaciones que se producen, además, en cada uno de estos grupos entre sí. La intervención de los altos cargos y administradores generales es, o ha de ser, simplemente administrativa y respecto a la viabilidad y recursos, pero no les corresponde una valoración política de lo que se propone, conforme a su posición en este orden o ideológica. Sin perjuicio de la posible relación con las organizaciones que prestan servicios públicos, el sector que interviene en esta fase es el burocrático o la estructura centralizada de cada Administración u organización.

Además de la incidencia en la actividad administrativa que ha de ser objeto de una apreciación general, de momento, también de modo general, estimo que es preciso realizar una sobre el ajuste de la política propuesta al ordenamiento jurídico existente y si él constituye o no un obstáculo formal para la viabilidad de aquélla. Apreciación que aún no es necesario que se produzca por los juristas propiamente dichos, sino que los mismos administradores generales la realizan, pues son los directos conocedores y más expertos en las normas específicas aplicables, los cuales pueden, además, apoyarse en los servicios jurídicos para mejor apreciar. De esta apreciación dependen en parte los pasos a realizar para la formalización de la política pública y su mayor o menor complejidad o necesidad de intervención política a nivel superior o no. Esta fase no determina la adopción de decisiones formalizadas o propiamente dichas; es una fase de estudio de un proyecto que puede estar más o menos detallado y, si lo es poco, el detalle puede surgir precisamente en la intervención administrativa.

Otra acción a señalar que se produce es la de la relación con los sectores y grupos de intereses afectados por la política que se pretende, relaciones aún de tipo informal, que se lleva a cabo por el aparato administrativo, sin perjuicio de la que realice el nivel político. En esta fase cabe la utilización de cualquier medio técnico de consulta o de manifestación de opinión y participación ciudadana, incluso. También, como, es lógico, se escucha a los que están ejecutando la politicas que serían objeto de cambio o de las que ejecutarían, en su caso, la política proyectada cuando fuera efectiva o que tienen los conocimientos precisos para hacerlo, en el caso que por su carácter innovador no existiera actividad anterior o antecedente alguno. Se han de analizar, pues, siempre de modo general, la incidencia que se produciría en los procedimientos existentes y los posibles cambios en ellos y y sus efectos, en particular respecto de los recursos necesarios y factores administrativos. Ya se está, pues, valorando la viabilidad de la política desde el punto de vista práctico y ejecutivo, no formal y jurídico, que depende de la conexión con el área de mantenimiento o ejecutiva que es la que informa sobre la posibilidad o de la obtención de los mencionados recursos y factores, para lo cual puede ser necesario conectar con los servicios de la hacienda pública correspondiente, de los que depende el presupuesto o la dotación de los medios económicos, que a su vez permiten la adquisición del resto de recursos y la configuración de los factores administrativos necesarios. De igual modo, en esta fase, hay que considerar la organización que llevará a cabo o ejecutará la política y la forma que revestirá o que debe revestir. Finalmente, del volumen o importancia de la organización y recursos necesarios considerados, puede, a su vez, resultar una repercusión en el área de mantenimiento y en los servicios comunes centralizados, que suponga la necesidad de más recursos humanos y más presupuesto. La función administrativa que se corresponde con esta fase es, pues, la de estudio y apoyo a la decisión, por parte de la Administración general, sin que ello excluya la intervención de los especialistas incardinados en la organización e implicados en la gestión y ejecución correspondiente.

Pero todavía hay que destacar que, al haber señalado que hay una valoración de la legalidad o adecuación al ordenamiento jurídico de la política propuesta, se ha dicho también que se produce un estudio o análisis de la formalización que correspondería a la política pública. Análisis en el que puede existir una estrategia política para ver si es posible formalizar en un sentido u en otro. Me explico, puede que los políticos quieran resaltar la importancia de la política pública correspondiente y quieran formalizarla con el rango de ley y con intervención parlamentaria o puede, por el contrario, que no deseen dicha intervención y quieran formalizarla por un reglamento o, incluso, seguir una política de actuaciones materiales. En estos casos, cuando la formalización en borrador se ha producido, es lógico que los administradores que intervienen en él valoren los cambios o enmiendas y las alegaciones que al mismo se produzcan, pues pueden repercutir en los factores administrativos previamente considerados. También en esta decisión, en la que intervienen los administradores generales y los servicios jurídicos, se producen valoraciones de riesgos y viabilidad y se contribuye a que el político conozca dichos riesgos que normalmente, si afectan al rango de la norma y las reservas de ley existentes, corresponden a análisis jurídicos, pero que si comprenden o implican decisiones respecto a la forma de la organización que desarrollará la política implican, también, reparto de poder en el seno de la organización y concesión de autonomía funcional y de potestades a la organización, constituyéndola, incluso, como una persona jurídica.

En consideración a que en otro momento será necesario referirse a los procedimientos de ejecución atendiendo a la distinción entre políticas prescriptivas y operativas, hay que tener en cuenta que en las primeras sí que se manifiesta claramente la reserva de ley y la colaboración del reglamento en las relaciones de sujeción especial y las funciones administrativas de regulación y control, por tanto.

Estimo que con posibles insuficiencias e indeterminaciones se ha referido la intervención que en la fase de formulación y en la función administrativa de estudio y apoyo a la decisión realizan o han de realizar los administradores generales; por lo tanto, en el futuro, se habrá de analizar su contribución en la fase de implementación de las políticas públicas.

LOS ADMINISTRADORES GENERALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS II: La formulación de las políticas públicas 1

2011-10-27T08:00:00.003+02:00

En el análisis de la intervención de los administradores generales en la formulación de las políticas públicas, hay que, inevitablemente, fijar la concepto o noción de las mismas que se va a utilizar, ya que para conocer adecuadamente la actuación administrativa en este orden, no sirven todas las políticas públicas o actuaciones políticas que se pretenden realizar. Sólo interesan aquellas en las que la Administración ha de intervenir para proporcionar los recursos necesarios para su efectividad y realización y, de ellas, las más significativas, las que más información nos pueden proporcionar son las que suponen una repercusión social (es decir, lo que Baena considera como una decisión conformadora) y que en principio tenga un carácter innovador. Y ello porque cuando se produce la confluencia de estas dos condiciones es cuando los administradores han de desarrollar una actividad más intensa, profesional y técnica, ya que de otro modo la actividad administrativa se puede reducir a un simple cálculo de los recursos humanos y económicos necesarios, como puede ocurrir en el caso del mantenimiento o modificación simple de políticas que ya están ejecutándose. Si la política es innovadora, lo que ha de referirse a la Administración correspondiente, ya que aunque exista en otras Adminstraciones, para ella es nueva, resulta que todas las fases de actuación administrativa se hacen evidentes o se manifiestan, mientras que en otros casos no.

Dado, además, que la actuación administrativa ha de dirigirse a la eficacia de la política pública mediante la adopción de medidas administrativas y la proporción de los recursos necesarios para ello, hay que considerar la intervención en todas las fases de las políticas públicas correspondientes y hay que empezar por la fase de la formulación o adopción de las mismas. Es evidente que en toda política pública existe un momento que es el de su iniciativa, que se incluye en esta fase de formulación. Se puede considerar que una política pública obedezca o tenga inicio en un programa de partido político y promesa electoral, pero la intervención administrativa sólo es necesaria o se produce cuando se convierte en acción de gobierno, esta es la iniciativa que interesa, que es cuando se analiza la necesidad de la política pública y la decisión de su puesta en marcha o no y se estudia la decisión y cuál será su forma. En este momento, y pensando en la eficacia de la política, es cuando ha de producirse una primera relación entre políticos y administradores o funcionarios. Esta relación, en esta fase, se produce con el nivel superior de la organización o estructura administrativa, sin perjuicio del contacto con los sectores sociales o grupos interesados o que pueden ser afectados por la política pública, a efectos de apreciar sus posibles reacciones y obtener unas primeras informaciones. Este contacto tanto puede producirse en el nivel político como en el superior administrativo.

La relación de los políticos con el nivel superior administrativo de enlace con los niveles administrativos inferiores y de carácter ejecutivo, supone o determina que aquél tenga forzosamente que acudir a éstos para adquirir una información o valoración previa de la viabilidad de la política que se propone. El nivel de intervención de los técnicos y funcionarios en esta fase depende en mucho de la configuración y estructura de los puestos de trabajo y de si en los puestos políticos existen nombrados funcionarios técnicos que actúan como políticos o simplemente políticos que no conocen bien el funcionamiento de la Administración. Las Direcciones generales son, en principio, los órganos políticos y de ejecución por excelencia y dependiendo, pues, de la formación de las personas que los desempeñen dependerá la actuación administrativa de los órganos inferiores y la configuración, incluso, de los mismos, dado el alto nivel de libre designación existente en nuestras Administraciones públicas, que es en definitiva la que determina la real preparación de los funcionarios superiores y el conocimiento de la organización concreta y de los procedimientos a seguir. La organización, pues, puede estar politizada o no y puede predominar en ella la existencia de especialistas o la de generalistas, de lo cual, en el nivel político, dependerá el momento y la forma en que intervenga la Administración general o los administradores generales y, con ello, la consideración de los factores administrativos o recursos necesarios para la eficacia de la política pública concreta.

Hay que recordar que por factores administrativos, desde nuestra perspectiva, se entiende la organización o diseño orgánico, los recursos humanos, los medios financieros, el procedimiento de gestión y la información sobre los medios de que se dispone y la realidad social y económica sobre la que se va a incidir con la política pública. Todos los cuales están interrelacionados.

Según, pues, sean los administradores generales los que estén al frente de los cargos políticos o, en cambio, sólo aparezcan en el nivel de enlace, o superior administrativo, o en el puro y simplemente administrativo, la intervención de los administradores generales será mayor o menor, más pronta o más tardía, y de mayor o menor calidad, influyendo todo ello en el adecuado estudio de la viabilidad de la política pública o en la acertada, o no, previsión de los factores o recursos administrativos y generales necesarios. La presencia de los especialistas en los puestos políticos implicará, normalmente, un peso mayor de la cuestión técnica que constituya la esencia de la política pública y acentuará, previsiblemente, los aspectos políticos y finalistas e, incluso, la formulación de políticas fundamentalmente idealistas y, según, cual sea la configuración de los puestos superiores administrativos, puede otorgarse menor importancia a los factores administrativos y quedar en parte relegada o minimizada la intervención de los administradores generales o del área de mantenimiento o de ejecución. En la medida, pues, que relegada la Administración general no se consideran los factores administrativos y, por tanto, la viabilidad y eficacia de la política pública, se puede dar no sólo una política idealista, sino una política cínica, si, a conciencia, se evita la intervención de la parte administrativa y se realiza un simple acto político de propaganda sin pretensión de eficacia práctica.

Bien, como habitualmente, no quiero otorgar demasiada extesión a las entradas del blog, seguiré con el tema en otra posterior.

LOS ADMINISTRADORES GENERALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS I

2011-10-23T08:00:00.004+02:00

Pasados casi diez meses de la publicación del libro homenaje a Mariano Baena, La Administración española entre dos siglos, considero que puedo ya abordar en el blog, las cuestiones que forman parte del contenido de mi aportación al mismo; la cual se centra en La Administración general y su papel respecto de las políticas públicas.

Como mis lectores conocen en el blog trato de, a través de mi experiencia y dedicación, delimitar las características propias de la administración pública, para insistir en sus diferencias con la administración de empresas, sin despreciar por ello, ni mucho menos, la aplicación a aquélla de las técnicas y estudios propias de la segunda y su consideración. He pretendido que la transcendencia de la administración pública fuere evidente, sobre todo haciendo ver su papel respecto del Derecho y la Política, por ser éste el que permite marcar las diferencias con la administración de una empresa o con la simple tarea administra asistencial y de apoyo que se ofrece en toda organización. Además son estos aspectos los que nos muestran la dimensión social de la Administración pública, que es total, porque alcanza a todos los ciudadanos o a todo individuo que permanente o transitoriamente reside o vive en el territorio de un Estado, región, provincia o municipio y además le afecta, prácticamente, en diferentes aspectos de su vida; la cual, en su calidad y bienestar, depende, en muy buena parte, de cual sea la acción administrativa de tales organizaciones territoriales. Se transciende a la empresa privada, la cual a su vez está sujeta y depende también de dicha acción administrativa.

Por ello, resulta esencial realizar la explicación de lo que hace una Administración pública al administrar o lo que es lo mismo cómo se administra en una Administración pública. La explicación jurídica de la acción administrativa no es suficiente para comprender a la Administración pública, aunque sea y haya sido el Derecho administrativo el que, considerando las normas jurídicas concretas, nos haya descrito y conceptuado no sólo los actos administrativos sino la acción de la Administración en los distintos campos y sectores de la sociedad, bien para regularlos u ordenarlos, bien para sujetar la conducta de los ciudadanos en general o en sus particulares condiciones. Por tanto, conociendo la acción administrativa, habiendo sido, en la misma, sujeto activo como funcionario y cargo político, y pasivo como ciudadano, y habiendo ejercido de profesor, tanto en Derecho administrativo como en Ciencia de la Administración, a la hora de homenajear a mi maestro, consideré que analizar la acción administrativa pública a través de la formulación de las políticas públicas y de la intervención en ellas de los administradores generales era una buena vía de destacar las peculiaridades de la Administración pública y de describir la acción administrativa que le es más propia y singular.

También, pues, es necesario que el lector vea aquellas entradas en las se hace referencia a la Administración general y la especial, en las que se señala la diferencia entre los administradores generales y los especiales, para mejor comprensión de lo que expongo y expondré. Igualmente, hay una relación importante con el concepto de directivo público que se viene manteniendo en el blog y sus matices frente al directivo en general. No obstante, a continuación copio lo dicho al respecto en mi colaboración al libro homenaje a Mariano Baena.

Al efecto de la Administración general digo:

"Para un detalle mayor del papel de la Administración general hay que considerar la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado, no para entrar en la concepción de la misma sobre la Administración General del Estado -idea creada en evitación del empleo de términos o calificativos tales como nacional o central, sino para seguir penetrando en el concepto de general como contrapuesto a especial y equivalente a común, que nos ofrece el análisis histórico de la función pública y de la organización de la Administración española. Desde la perspectiva de lo común, la citada Ley, en su distinción entre órganos superiores y órganos directivos se ocupa de los Servicios comunes de los Ministerios y en su artículo 20.1 nos dice que: Los órganos directivos encargados de los servicios comunes, prestan a los órganos superiores y directivos la asistencia precisa para el más eficaz cumplimiento de sus cometidos y, en particular, la eficiente utilización de los medios y recursos materiales, económicos y personales que tengan asignados.

Corresponde a los servicios comunes el asesoramiento, el apoyo técnico y, en su caso, la gestión directa en relación a las funciones de planificación, programación y presupuestación, cooperación internacional, acción exterior, organización y recursos humanos, sistemas de información y comunicación, producción normativa, asistencia jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares, seguimiento, control e inspección de servicios, estadísticas para fines estatales y publicaciones.

El artículo también señala que estos servicios comunes se organizan y funcionan de acuerdo con las disposiciones y directrices adoptadas por los Ministerios con competencia en dichas funciones. Apuntando con ello al Ministerio de Hacienda o al encargado de las Administraciones públicas o al de Presidencia según los casos.

En definitiva, el artículo nos evidencia la esencia de la Administración general y nos conecta con lo expuesto por Baena respecto de la implementación de las políticas públicas y sobre todo con la función de mantenimiento y la de apoyo a la decisión y confirma también nuestras afirmaciones anteriores. Todo ello sin perjuicio de que algunas de las funciones y actividades que enumera el artículo puedan ser desempeñadas por especialistas, de modo que no todo servicio común es patrimonio de funcionarios generalistas.

No obstante, no puede dejar de evidenciarse que en la reforma de 1964 de la función pública y ya con anterioridad lo que se pretendía era circunscribir a los especialistas exclusivamente al ejercicio de su profesión y evitar la ocupación por ellos de puestos de gestión burocrática. Por ello se configura el Cuerpo General Técnico de Administración Civil sobre la posibilidad del acceso al mismo de personas con cualquier titulación superior, que sobre la base de la clasificación de puestos de trabajo, podrían desempeñar puestos que requirieran conocimientos propios de su titulación concreta, con la ventaja de tener adquiridos y demostrados, en el proceso de selección y en el ejercicio de su carrera, el resto de conocimientos propios de los generalistas. Esta configuración pretendía una clara separación entre los cuerpos generales y los especiales o facultativos, pero apuntaba ya también a la configuración de un cuerpo directivo público; pero esta es la cuestión que tratamos a continuación"

Por su parte respeto de la función directiva es esto lo que se dice:

"B) La conexión de la Administración general con la función directiva pública.

Baena cuando se refiere a las relaciones en el seno de la propia Administración en orden a las políticas públicas lo hace respecto a las que se producen entre políticos y altos funcionarios y elude equipararlos a los directivos públicos, quizá por ser este un concepto utilizado de un modo polivalente o equívoco. Sin embargo, desde 1989, ha sido objeto de mi preocupación la configuración de un concepto de directivo público, como singular y propio de la Administración pública y sin equiparación con el directivo de la empresa privada, sin perjuicio de que en las Administraciones públicas este tipo de directivo también exista. Es decir, se puede hacer referencia a los directivos de la Administración pública, pero de ellos se singulariza un tipo que, por sus funciones y conexión con las políticas públicas, sólo se produce en el seno de la Administración pública[1]. Esta concepción del directivo público ha de desconsiderar a los cargos políticos propiamente dichos o de libre nombramiento y que en las categorías de Subsecretarios o Secretarios Generales Técnicos dirigen servicios comunes, pero ha de incluir a los Subdirectores generales, ya que es el cargo reservado para funcionarios de carrera y cuyo nombramiento lo es, al menos por la configuración legal, por uno de los sistemas de mérito y capacidad, el de libre designación, y sus puestos figuran en las relaciones de puestos de trabajo y no son, por tanto, cargos políticos. Otra cosa es la crítica que pueda establecerse de esta configuración o de dicho sistema de mérito.

Desde esta configuración que considero, el directivo público supera la actividad del mero generalista o gestor administrativo y burocrático, porque ya no se encarga directamente de realizar las actividades señaladas en el artículo 20 que hemos reflejado, ni su función es, por tanto, compleja o múltiple, es la misma en todos los casos y sea cual sea el órgano que desempeñe y sea cual sea actividad de éste y la normativa que la regule, de tal forma que, frente a lo que decíamos de la administración general propiamente dicha, ya no podrían los puestos directivos en si mismos configurarse como una escala, sino que constituyen un cuerpo con las mismas funciones. Así, por ejemplo, si atendemos al artículo 19 que regula a los Subdirectores generales, la responsabilidad que se les atribuye es ya la de ejecución de los proyectos, objetivos y actividades que les sean asignados y la gestión ordinaria de las competencias de la Subdirección correspondiente. Pero este órgano es el de enlace entre la zona directiva política y la zona ejecutiva y sobre todo el de relación con los servicios comunes a los efectos de configurar el apoyo a las decisiones, valorar su idoneidad y viabilidad y prever su ejecución y eficacia. Ello obliga a conocer adecuadamente el funcionamiento de los servicios comunes y los procedimientos que en este orden se establecen para la implementación de las políticas públicas que su subdirección formula y luego ejecutará. No es suficiente, ni imprescindible, que sea un experto en la materia o actividad propia del órgano, sino que ha de serlo en la más abstracta de su conexión con el resto de la organización y con los procedimientos administrativos, más que con la ejecución directa de una política pública. De este modo, desde mi punto de vista, el directivo público, propiamente dicho, precisa de una condensación y abstracción de estos conocimientos técnicos y prácticos, que configuran, finalmente, una técnica específica que constituye la función directiva propiamente dicha y que conecta con la Ciencia de la Administración, por un lado, en cuanto ha de conocerla y aplicar sus principios y, por otro, en cuanto al aplicar dichos principios, mediante el ejercicio de la actividad técnica y a través de la experiencia, se llegan a configurar conocimientos que se constituyen como fuente para los contenidos de dicha Ciencia.

Supera, pues, la mera Administración general, en cuanto no utiliza sus técnicas y conocimientos en un servicio común, meramente administrativo o de servicio a toda la organización correspondiente, sino que lo hace en orden de ejecución de carácter político –administrativo y referido sólo al órgano correspondiente al que sirve el alto funcionario o directivo, con la doble vertiente de asistencia al político superior y de ejecución y eficacia de cada política pública que tiene encomendada, pero precisa del conocimiento adecuado y técnico y experiencia de los generalistas para conectar con los servicios comunes, al efecto de configurar, con conocimiento de causa y sin que se le pueda engañar, la previsión de los recursos necesarios y su asignación futura, contribuyendo directamente con ello a la función de apoyo y estudio de la decisión y a la determinación de su viabilidad y, con todo ello, a la formalización e implementación final. En resumen, el directivo público tiene una importante función en la conexión y buen entendimiento con el área de mantenimiento.

Todo esto se produce de un modo u otro en el seno de la Administración pública, pero su real eficacia depende de la cultura política del momento y del diseño de la estructura de los puestos de trabajo y del sistema de nombramientos, ya que si estos cultura, diseño y nombramientos no apuestan por el mérito y la capacidad y por el conocimiento, sino que se apoyan, por ejemplo, en la mera confianza política y en otros factores espurios, no se cumplirán las condiciones que conducen a la existencia de la técnica que hemos descrito y a la del directivo público profesional. Por tanto, al atender a las cuestiones expuestas, hay que concluir que no sólo se refieren al cómo se administra sino que entra a formar parte de las reglas de cómo se debe administrar, ya que vemos que existe en esta configuración, además, una base legal directa para ella, al menos en la denominada Administración General del Estado.

Lo dicho en este punto nos lleva a considerar cuál es la intervención administrativa, en especial de la Administración general, respecto de las políticas públicas, que es la finalidad de los siguientes puntos."

Bien, he reiterado, pues, ideas ya expuestas en el blog pero necesarias para la total comprensión de las siguientes entradas que dedicaré al tema y de las concepciones que manejo y su diferencia respecto de otras al uso.

[1] El interesado en conocer mi evolución en este concepto puede ver mis trabajos La selección de personal en la Administración Pública. Editado por el Instituto Valenciano de Administración Pública. Conselleria de Administración Pública. Colección Treballs núm 1. Valencia, 1989, en especial el punto 3 de su Capítulo tercero. Pero también, aun cuando falto de adaptar a las modificaciones producidas por el Estatuto Básico del Empleado Público, el tema 9 de mis apuntes de empleo y función pública en www.morey-abogados.com

RECUPERACIÓN ENTRADA PERDIDA

2011-10-22T08:33:00.001+02:00

Habiendo observado que la entrada del día 7 de abril de 2008, correspondiente a la serie de los elementos constitutivos de la organización en concreto a los medios y recursos administrativos, aparecía vacía de contenido, he podido recuperarla, por lo que ya figura correctamente. Releída ahora, al ser un tema general, conserva su actualidad y considerada en esta época de crisis económica adquiere nuevos matices y un valor añadido.

A aquellos que al acceder a dicha entrada la encontraron vacía les ruego perdonen el despiste

MI HEMEROTECA: Utopía y derecho.

2011-10-18T23:22:00.000+02:00

Al volver a archivar el artículo de opinión reflejado en la última entrada, encuentro otro que guarda conexión no sólo con la referida al principio de legalidad, sino también con las cuatro referidas a la organización, la legalidad, la racionalidad y la práctica y la realidad. Por ello, me ha parecido oportuno reflejarlo. Se publicó, como los anteriores artículos de opinión, en el diario Las Provincias de Valencia, el día 11 de abril de 1992 y decía así:

Con frecuencia al exponer en conversaciones mis ideas respecto de cuestiones profesionales, políticas o de actualidad, me veo calificado de teórico, idealista, utópico o intelectual. Confieso que alguno de estos calificativos me halaga, si bien, en cambio, me molesta que, como contrapartida, en el fondo, lata una apreciación de que mi carácter es poco práctico o que el proyecto que propongo es irrealizable o de que no tengo idea de lo que digo. Cuando esa opinión, en lo profesional, me coloca en el plano de los teóricos como contrapartida al nivel de gerencia, me siento al mismo tiempo halagado y molesto, ya que no hay teoría sin práctica ni práctica sin teoría: La mayor parte de las veces cuando no quiero caer en una impropia exposición de mis experiencias o conocimientos prácticos, suelo contraatacar con una frase que recuerdo atribuida a Eugenio D´Ors: "Nadie hay más realista que un utópico"

Viene todo esto a cuento porque reflexionando sobre ello, al discutir sobre determinadas actuaciones sociales y de la Administración Pública, yo defendía una postura jurídica y mi interlocutor una eminentemente práctica, y al uso, pero antijurídica. Ha sido así como he apreciado que el derecho es utopía, que la norma, preferentemente, es una manifestación de voluntad y de efectos en el futuro, constituye un deseo, una previsión, no es una realidad. Su realización práctica, su cumplimiento, depende de nuestra acción, de nuestra conducta. Por eso los poco prácticos reclamamos justicia, pedimos que el derecho sea realidad, que la ley se cumpla; pero los prácticos se limitan a negociar, a pactar, a hacer realidad inmediata sus intereses, no esperan la acción de la justicia, no quieren cambiar o quieren que el cambio sea poco, les va mejor no ir contracorriente.

Quizá es por esto que son utopías, el propio derecho y la justicia, la igualdad de todos los hombres, la libertad, la dignidad de la persona, el progreso social, la educación y el libre desarrollo de la personalidad, el principio de la legalidad, la participación en los asuntos públicos, el principio de mérito y capacidad y la eficacia de las Administraciones Públicas, etc.

La realización práctica de la ley resulta que depende, básicamente, de una acción de gobierno o de la Administración Pública y la mayoría de las veces de la acción de los tribunales de Justicia. Cuando no existe voluntad real de cumplir las leyes, cuando los hechos de gobierno y administración son contrarios a la voluntad legal, la ley refuerza su carácter utópico, no constituye una realidad, aparece como instrumento de propaganda y revela la contradicción con los hechos. Entonces la única esperanza es la Justicia y ésta no es tal si llega tarde. Y se crea, con todo ello, el caldo de cultivo que favorece la corrupción.

Casi veinte años después la situación me parece que ha ido a peor y la Justicia también; sigue siendo posible, a la vista de lo escrito, encontrar múltiples ejemplos en que ello tiene aplicación y por los que pudiera pensarse que se escribe lo reflejado.

MI HEMEROTECA: Contratos y corrupción

2011-10-15T11:57:00.001+02:00

La contratación pública como medio de financiación de los partidos políticos y de corrupción es un tema de permanente actualidad. Parece que cada día surge alguna noticia al respecto y que afecta tanto a tirios como a troyanos. Es posible que siempre, de un modo u otro, la gestión de las obras públicas, suministros, etc. haya sido campo abonado a irregularidades o componendas en las resoluciones de adjudicación, pero desde mi punto de vista y mi experiencia, nunca como hasta ahora la corrupción en dicho campo había adquirido la categoría de sistema. Por ello, me ha parecido oportuno, reflejar lo que hace diecinueve años, en un 8 de octubre de 1992, en un artículo publicaba en la sección de opinión del diario Las Provincias. Este era su contenido:

A través de la lectura de la prensa diaria advierto que el proyecto de la ley de Contratos de las Administraciones Públicas se presenta como fundamentalmente encaminado a evitar la corrupción, presentando como medida principal la de la prohibición de contratar para los empresarios que hayan sido condenados por delitos de tráfico de influencias, cohecho o uso de información privilegiada. Naturalmente, es de esperar y lógico que la reforma no se limite a estos aspectos.

Sin embargo, el comentario de hoy no se dirige a analizar el procedimiento de los contratos públicos y sus defectos o virtudes, sino a señalar que la publicidad que se ofrece de sus efectos anticorrupción es engañosa, porque una medida como la anunciada no es una solución a los problemas de la corrupción, ni ésta proviene sólo de los empresarios.

La política pública en este sentido se mueve de modo confuso, hoy parece insinuar que los políticos son perseguidos con falsas denuncias, mañana elimina de la concurrencia contractual a los empresarios corruptos.

La corrupción se elimina mediante la conciencia moral y ética de la sociedad, por la confianza de los ciudadanos y de los políticos en la eficacia de la ley y de las instituciones. Eliminando, a su vez, los partidos políticos de su seno a los arribistas y castigando las desviaciones de poder. Profesionalizando a la Administración. estableciendo procesos judiciales rápidos que hagan justicia a los meses de ocurrido el hecho que los provoca y no a los varios años: Suprimiendo la posibilidad de reformados, previsibles desde el inicio, en los proyectos de obras públicas. Evitando las coaliciones y convenios entre empresas para alcanzar o repartir las contratas, Y con tantas y tantas otras medidas similares; pero, sobre todo, con el ejercicio de la voluntad y la autoridad que confiere el poder público derivado de la ley.

Como en el tango resulta que veinte años no es nada y que sigue febril la mirada, pero sobre el patrimonio público y el dinero de todos. La ley a que se refería el artículo ya esta derogada, la actual no ha mejorado nada y, como la anterior, parece no mejorar a las regulaciones más antiguas, sino que cada día resultan textos más difíciles de leer y abarcar. Todo un mundo.

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX: El régimen franquista

2011-10-11T08:00:00.001+02:00

Llegamos, pues, al necesario análisis de la cuestión de la centralización y descentralización durante la dictadura de Franco. Hay que recordar que se trata de analizar este tema y que ello supone de un modo u otro, fundamentalmente, un análisis de la administración pública y lo digo porque indudablemente, hoy en día, parece que al hablar de este período histórico, que comprende 35 años de mi vida, no se puede hacer ninguna referencia favorable sin que no puedas ser tratado de facha o cavernario, lo que siempre puede suponer un freno para manifestarse libremente y sin complejos. Espero, pues, que ello no influya en la reflexión de hoy.

Estimo que el análisis de este período no puede producirse sin partir del hecho de la guerra civil, que hay que considerar, de modo general, como consecuencia de las situaciones producidas durante la 2ª República, en las que marcada influencia tienen los desordenes políticos y sociales y también los nacionalismos. Repito que no soy historiador, pero en este caso, hay vivencias personales que conforman mi opinión. Que la guerra civil es elemento clave, para mí, no cabe duda, y en ella radica la razón principal de la permanencia del régimen franquista durante más de treinta años. La paz, creo, que es el valor más predicado por Franco y, también, valorado por quienes sufrieron la guerra. Los hechos de la 2ª República que son objeto de revisión por Franco, se puede decir que coinciden con las situaciones antes mencionadas y que más rechazo pudieron producir no sólo políticamente, sino también socialmente; así Franco, basa su política, principalmente, en el rechazo de los partidos políticos, los nacionalismos y los sindicatos, sin perder de vista los ataques sufridos por los católicos, cuya religión era la mayoritaria en España.

Establecidos estos presupuestos, al igual que en la dictadura de Primo de Rivera, el rechazo a los nacionalismos es la causa principal de que la región no sea objeto de consideración en el régimen franquista y en la organización de su Administración pública, volviéndose a la tradicional de la Administración central y la Administración local, comprensiva sólo de dos niveles: el provincial, con las Diputaciones como su organización, y el municipal. El municipio, además, se configura como elemento constitutivo del sistema de democracia orgánica del régimen, en el que, junto con la familia y los sindicatos, conforma las fuentes para el sistema electoral que se establece. Se vuelve a un centralismo que se consolida no sólo por una Administración central fuerte con presencia sustancial en todo el territorio nacional, mediante la existencia de Delegaciones provinciales de cada ministerio, que ejecutan o administran las leyes de su materia o competencia correspondiente, sino también, por los Gobiernos civiles, que no sólo son la cabeza formal de esta Administración central, sino que sus titulares asumen la jefatura política o la representación del Movimiento en la Provincia, y la presidencia nata de las Diputaciones. Los alcaldes asumen igualmente la doble jefatura indicada, administrativa y política, de tal manera que los gobernadores civiles dominan toda la Administración local, política y administrativamente, y tienen, además, un instrumento eficaz para ello, como es la configuración y decisión respecto de los Planes provinciales a través de los que se realizan las obras públicas que han de hacerse en la Provincia. En cambio, en el transcurso de la dictadura, los gobernadores civiles pierden poder respecto a la gestión y política de la Administración central en la provincia, ya que, aun cuando se pueda contar con su opinión a la hora de designar a los delegados provinciales ministeriales, son los Ministerios los que mandan en su sector y marcan la política correspondiente, sin perjuicio del respeto a los planes provinciales y a la coordinación correspondiente. Las relaciones con la Administración central, pues, no revisten la posición de poder que en cambio se produce respecto de la Administración local, sujeta a un claro y fuerte régimen de tutela administrativa, que no sólo supone el control político señalado, sino que también alcanza a la posible suspensión directa de los acuerdos locales por el Gobernador, sin perjuicio de su posterior impugnación en vía contencioso administrativa. Sistema, en la que los cuerpos nacionales de Administración local juegan un papel principal o fundamental, complementado por la existencia de un Servicio de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones locales, que en otras funciones, mantiene un control en materia presupuestaria y contable de los municipios, con la finalidad principal de que no peligre su patrimonio y evitar el endeudamiento exagerado. Una gran eficacia se produce en el control político, administrativo y económico de los entes locales. No se puede, pues, hacer referencia a autonomía, pero si a la existencia de la eficacia mencionada y sobre todo al control del gasto municipal. Cabe hacer referencia, pues, a que el sistema es una reacción clara al desorden que se produjo en el período republicano en el seno de la administración local, que tantas veces evidenciaron los políticos en sus declaraciones y debates.

Desde estas bases, la descentralización se puede decir que no existe sino la simple desconcentración, y cuando, en escasísimos supuestos, se contempla la región como territorio administrativo, sigue siendo como parte de la organización de la administración central. La descentralización que empieza a desarrollarse como forma de gestión es la de la creación de personas jurídicas dependientes de la Administración pública correspondiente, denominadas doctrinalmente como fundaciones públicas, pero que adquieren peso al regularse los organismos autónomos, mediante la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 y la regulación que también efectúa la legislación de régimen local. Esta regulación y existencia de personas jurídicas da lugar a que la doctrina haga referencia a la Administración institucional, junto a la central y local. La definición que la mencionada Ley de 1958 ofrece de los organismos autónomos es la de entidades de derecho público creadas por Ley, con personalidad jurídica y patrimonio, independientes de los del Estado, a quienes se encomienda expresamente en régimen de descentralización la organización y administración de algún servicio público y de los fondos adscritos al mismo, el cumplimiento de actividades económicas al servicio de fines diversos y la administración de determinados bienes del Estado, ya sean patrimoniales o de dominio público. La regulación puede considerarse, ya, como perteneciente al período tecnocrático de la administración franquista. Al mismo tiempo, y a través de la Ley presupuestaria, se conforma el concepto de sociedades estatales que comprende a las entidades de derecho público con personalidad jurídica que por Ley hayan de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídico privado. Se configura así el espacio que va a dar lugar a la denominada huída del Derecho administrativo y a la proliferación de, primero, personas jurídicas de derecho público y, después, de las sometidas a derecho privado y a los problemas que se generan y que en la actualidad se somete a revisión ante la crisis económica y la corrupción propiciada.

La configuración administrativa que se ha descrito antes, se fundamenta en unas leyes, claras y cada vez más técnicas, con una separación formal entre Administración y Política, en la que la primera sólo ejecuta y si interviene en la configuración de las políticas públicas sólo lo es en el sistema de su cumplimiento y administración, pero nunca en su configuración o aprobación. Situación que sólo puede ser matizada en la medida en que los técnicos estén presentes en el nivel político y en los ámbitos de las decisiones políticas, lo cual sí se produce en el citado período tecnocrático. Creo que a medida que la técnica se impone, la eficacia pasa a constituir un elemento retórico y resucitan las variables políticas, las leyes acogen más ambigüedades y posibilismos, permitiendo alternativas en las decisiones administrativas. La Administración antes de esta situación, y aún en ella, se muestra muy eficaz, pues puede decirse que la aplicación de la ley es sencilla y las soluciones, salvo en algunos puntos, determinadas por la ley, así como sus alternativas. En la medida que el régimen se ablanda es posible que quepa considerar que la ley muestra más posibilidades de ser interpretada o que sea consecuencia de pactos entre las distintas corrientes políticas, cada día más evidentes en el seno del régimen, con lo que este factor de interpretación de adopción de soluciones diferentes se puede afirmar que, según quien domine la organización, se haga más frecuente y presente. Sólo en este período vuelve a hacerse referencia doctrinal, y puede que políticamente, a la regionalización y a su valor para acercar la administración al ciudadano, sin que exista regulación legal de la cuestión.

De otro lado, la organización administrativa del Movimiento cada día está más separada de la Administración pública propiamente dicha, hasta el punto de que los funcionarios de provincias, en nuestro trabajo apenas la percibíamos. Lo mismo cabe afirmar de la organización sindical. Los sindicatos están, además, prohibidos en el ámbito funcionarial. Todo ello, junto con el avance tecnocrático, hace más evidente la pérdida de poder de los gobernadores respecto de la gestión administrativa central, en cuanto cada día más los altos cargos no provienen del Movimiento, sino que se eligen por otros criterios, bien sea por el de mérito, corporatividad o profesionalidad, o bien por el de pertenencia a determinadas corrientes presentes en el régimen. De ahí que se reivindique que se haga depender de los gobernadores a todos los servicios provinciales de la Administración central, cosa que no se consigue, pues ningún ministerio está dispuesto dejar su poder al respecto.

En definitiva, en orden a los fines que persigue el régimen político, en esta época se puede decir que existe una Administración eficaz y que además coincide con el que se puede denominar siglo de oro del Derecho administrativo, que consolida, pese a ser en un régimen dictatorial, los principios generales que dicho derecho mantiene y que apoya la tecnocracia, si bien como es lógico, y aunque sean buenas, por leyes que se aprueban en un régimen, en sus bases, no democrático. Pero es en este período en el que se produce una estabilidad y un desarrollo económico importantes que permiten abordar la transición y el establecimiento del nuevo sistema constitucional hoy vigente. Este período, pues, será objeto de nuestra siguiente reflexión en el tema.

LA AUTONOMÍA DE LAS UNIVERSIDADES

2011-10-07T12:58:00.003+02:00

La prensa valenciana se ocupa estos días de los problemas financieros de las universidades públicas de la Comunidad y se habla del coste de cada alumno. Así Las Provincias el pasado día 3 señalaba que cada universitario cuesta 6.000 euros y que la inversión pública financia el 90 % del coste de formación de cada estudiante. De otro lado, el diario Levante emv el 9 de junio de este año nos decía que la financiación de las universidades no se corresponde con su calidad. Estas noticias que se producen en momentos de crisis económica presentan un lado negativo que, sin duda, ha de impactar en los ciudadanos, los cuales son, finalmente, los que costean este gasto. De otro lado, también, el gasto ha de ponerse en consonancia con el rendimiento que los estudios universitarios ofrezcan a la sociedad que los financia, el artículo de Las Provincias se refiere a ello y el Levante en un artículo de 21 de julio se refiere a la rentabilidad de los estudios universitarios en España.

Pero lo que revelan las noticias de la prensa es que la autonomía universitaria no es tal, por lo menos en lo económico y, por ello, son también noticia los recortes presupuestarios o que los malos estudiantes pagarán más matrícula y se pone en duda que se les subvencione, tal como se dice en Las Provincias de hoy, mientras también destaca que peligra el pago de las nóminas del profesorado de la Politécnica. La situación, pese a la referida existencia de un rendimiento global, ante la crisis y el coste de este nivel de enseñanza, creo que obliga a muchas reflexiones y planteamientos sobre múltiples cuestiones que afectan a los estudios universitarios. Incluso, puede que el simple ciudadano no tenga una visión optimista del rendimiento de aquéllos y tampoco los estudiantes que pretendían obtener una capacitación para incorporarse profesionalmente a la sociedad y no tienen posibilidad de hacerlo, porque no hay demanda para su especialidad o son muchos los aspirantes y pocos los puestos existentes y tampoco les son útiles los masters que han realizado. La imagen y la consideración del estudiante y su vinculación al botellón, en Valencia, precisamente en el seno del campus universitario, no puede ser naturalmente muy buena para los ciudadanos.

También corresponde que se analice la pretensión, en estos casos, de que cada administración actúe como una empresa, sobre todo en este caso en que las universidades son consideradas como entes autónomos y en el que sí parece justificado que la pretensión sea efectiva; salvo que quede claro que la Universidad no es una formación profesional sino científica y que sólo ofrece la posibilidad de adquirir unos conocimientos teóricos e incluso prácticos, pero que no garantiza el trabajo. Claro es que todo es relativo, pues lo normal o lo más frecuente es que los jóvenes que acceden a los estudios universitarios lo hagan desde la perspectiva de que les sean útiles para trabajar o ejercer una profesión. En este sentido lejos están los tiempos en que Derecho, Filosofía, Medicina, Arquitectura e Ingenierias, eran el núcleo fuerte de la Universidad de mediados del siglo XX y del ejercicio de profesiones libres, sin que ello suponga que no tuvieran también su posible ejercicio en empresas privadas. Hoy la proliferación de estudios, grados, especialidades, masters, etc. han convertido lo que antes eran simples trabajos y profesiones en titulaciones exigibles y han incrementado las plantillas de profesorado y el número de universidades, dicho sea simplemente para señalar el hecho y que sea comprensible el elevado coste presupuestario de la enseñanza pública, que no se financia a través de las matriculas sino de presupuesto y subvención pública. Por ello, introducir racionalidad en este campo resulta difícil, sobre todo porque así como la autonomía económica no existe y los recursos son limitados, en cambio en cuanto a la implantación de estudios y planes, hay un margen mayor de autonomía o de negociación con el poder político y administrativo para conseguirlo. De modo que una autorización irracional acaba en un incremento presupuestario indebido. Frente a todo ello, es indiscutible que el acceso a la Universidad no es hoy el privilegio de unos pocos sino que se ha ampliado a todos, hasta el punto de que lo que se empieza a discutir es si hay que volver a implantar el valor del mérito y sancionar la falta de rendimiento. Incluso, en este punto entraría la consideración de las tasas universitarias públicas, de modo que el coste de la financiación pública descienda. Vamos, algo similar al copago. Las mismas becas hace años que pasaron de ser un incentivo para el buen rendimiento para personas de débil economía, a una simple subvención económica para personas con determinados niveles bajos o medios de renta personal, sin que sea fundamental el rendimiento superior en los estudios. Un nivel del 90% de financiación como el comentado parece mucho para el nivel superior de estudios, al que, por lógica, sólo deberían acceder los mejores, una vez superados los niveles inferiores. Las pruebas de acceso a la Universidad sería otro aspecto a considerar, sin perjuicio del funcionamiento de los niveles inferiores.

Igualmente, es de considerar, dentro del tópico de que las Administraciones públicas han de actuar en competencia como si del mercado se tratara, la necesaria coordinación entre la enseñanza universitaria pública y privada; de modo que, autorizados unos planes o clases de estudios en uno de estos niveles no se autorice en el otro, cuando haga inviable el sostenimiento económico de los estudios en el primero autorizado. Estimo, pues, que no ha de haber competencia entre un sector y el otro, de manera que demostrada la existencia de un elevado número de alumnos en el sector y en una universidad, la de al lado se apresure a implantar los mismos estudios por razón de rentabilidad económica, ya que la social puede que incluso no exista y que el resultado final sea un mayor número de personas destinadas al paro. Al efecto, recuerdo el caso de los estudios de periodismo, cuando el éxito de matricula en una universidad privada valenciana generó la inmediata implantación de los estudios en la pública, perjudicando a aquélla de modo muy sensible; también cabe considerar el caso de los estudios de ciencias políticas, más sangrante que el anterior, o quizá también, pero al revés, los casos de la odontología. ¿Son rentables empresarialmente estos estudios? ¿Lo son socialmente? ¿Debe la Administración autorizar estudios que supongan la quiebra de los mismos en otra universidad? ¿Debe la Administración pública mantener económicamente estudios no rentables socialmente? Hay que tener en cuenta que en la autorización de las universidades privadas existe un riguroso control del mercado posible de estudiantes y de los medios que se destinan a los estudios, al menos formalmente.

En consecuencia, estimo que funcionar como una empresa exige que la Administración pública que financia a una organización haya de considerar el gasto público y la existencia en el mercado de oferta o no; de modo que, cuando exista, no se financie a nuevas organizaciones o se creen, sino que se subvencione a las personas, en este caso estudiantes, por su rendimiento y situación económica para que puedan estudiar en la organización que exista y que sólo se autoricen nuevas cuando sea evidente que todas pueden subsistir o coexistir o cuando socialmente sea una exigencia. No cabe actuar en competencia cuando ello supone la quiebra de la Administración pública por exceso de gasto y presupuesto deficitario. Todo ello sea dicho sin entrar en la necesidad o no de determinados estudios o de niveles en los mismos, que es cosa que dejo para los expertos.

La verdadera autonomía supone tener capacidad con los propios ingresos para subsistir o, en su caso, unas subvenciones que partan del estudio previo de la necesidad de los estudios a impartir y de su viabilidad económica, considerando el mercado existente y la capacidad económica de la Administración pública subvencionadora, la cual es la que ha de contar con la organización que mantenga al día los datos sociales, la información y su tratamiento, a efectos de tomar las decisiones más eficaces y eficientes y, en su caso, atendiendo a criterios políticos derivados de intereses públicos, mantener estudios aunque no exista rentabilidad económica. Finalmente, es necesario preguntarse, ante el hecho de que socialmente una universidad pública no puede mantener unas tasas de matricula que cubran el coste real de la enseñanza, por qué se organizan como entes autónomos, si carecen de la base inicial para serlo. ¿Qué intereses son realmente la causa de su autonomía? ¿La mera autonomía de gestión o los intereses corporativos y de grupo?

ANIVERSARIO Y ESTADÍSTICAS

2011-10-05T10:32:00.002+02:00

El pasado día 3 cumplió este blog sus cuatro años de vida y durante este último mes el número de visitas, dentro de nuestro modesto nivel, ha venido incrementando su media diaria. Precisamente el día del cumpleaños se producía nuestro record de visitas en un día, llegando al número de 201. Las cifras que me ofrece Adsense es que durante todo el año, desde 3 de octubre de 2010 al pasado día 3 de este mes, se han producido 35.937 visitas y se han visto 1522 páginas un total de 55.660 veces.

El mapa geográfico nos ofrece, naturalmente, que el mayor número de visitas son de España con 22.266. De las capitales, Madrid encabeza la lista, seguida por Valencia, Barcelona y Sevilla. Sudamérica contribuye de modo muy importante en las cifras alcanzadas, estando a la cabeza de nuestro seguimiento México, Venezuela y Colombia. Mucho menor es el seguimiento en Europa, donde el mayor número de visitas, sólo 48, corresponden a Inglaterra o Reino Unido. Las visitas desde el resto de mundo no son significativas, salvo las de Estados Unidos con 123 visitas. En este momento en el marcador que se inició en marzo del 2008, consta la cifra de 136.997 visitas.

La página más visitada es la que corresponde a la entrada Acerca de las incompatibilidades de los funcionarios, seguida de cerca por la dedicada al Régimen disciplinario de los funcionarios públicos y sanciones penales. La cuestión de la libre designación también muestra un buen seguimiento.En general los temas más seguidos se corresponden con aquellos que más interés tienen para los funcionarios públicos, por lo que hay que considerar que éstos son los mayores contribuyentes a las cifras que se nos ofrecen.

Una vez más hay que agradecer a todos nuestros seguidores su fidelidad al blog y, naturalmente, la especial y significativa contribución de Manuel Arenilla al que hay que atribuir buena parte de las cifras alcanzadas, modestas como digo, pero importantes para nosotros y para continuar con el esfuerzo. Gracias a todos y esperemos poder seguir aportando cosas en el futuro

ACTIVIDAD PÚBLICA Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD

2011-10-04T08:00:00.005+02:00

Pese a que entre mis seguidores hay un buen número de estudiantes siento una cierta desazón por tener que referirme al principio de legalidad en la actuación administrativa y política, ya que me parece un tema tan principal y básico que por todos debe de ser conocido, al menos en sus líneas generales. Cualquiera que ha tenido que estudiar el Derecho político y el administrativo conoce que el fundamento principal del Estado de Derecho, es el sometimiento del poder público a la ley y, del mismo modo, ha de saber que ésta supone la existencia de una jerarquía en la que la Constitución es la norma suprema a la que se someten todas las demás. No conocer estas bases en un licenciado en las ramas de la ciencia política o en la jurídica, de manifestarse el desconocimiento, necesariamente debería suponer la anulación de la titulación concedida o su descalificación profesional.

De otro lado, es cierto que para el ejercicio de la actividad política no existen exigencias formales de posesión de determinadas titulaciones o conocimientos, pero también lo es que en los cargos públicos del nivel superior no se pueden ignorar dichos conocimientos y, particularmente, creo que no les es permisible hacer demagogia o electoralismo ignorando los principios generales que conforman el Estado de derecho o, en su caso, que si no están conformes con un determinado Estado y su Constitución no pueden seguir en la más alta dirección de su gobierno y administración o pretender estarlo, sino que la congruencia les debe hacer manifestar claramente su disconformidad con la Constitución y con el ordenamiento jurídico y predicar las modificaciones que se acomoden a su forma de considerar el Estado que a su juicio procede establecer.

Viene todo esto a cuenta de las declaraciones o manifestaciones de Alfredo Pérez Rubalcaba, ex ministro y ex vicepresidente del Gobierno de España y aspirante a ser elegido presidente del mismo, al amparo de la Constitución española, vigente y refrendada por los españoles, y fuente de todos los poderes existentes en la actualidad en España y establecedora de sus límites y de sus sometimientos. De tal modo que establece el derecho y realiza declaraciones tales como:

La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de:

Garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las leyes conforme a un orden económico y social justo.

Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular.....

Artículo 1.2 La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.

Artículo 2 La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.

Artículo 9

1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

2 Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en la que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

3 La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de la disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

No hace falta reflejar nada más, estos puntos son, como conformadores del Título preliminar de nuestra Constitución, principios generales informadores del resto de la misma y de todo el ordenamiento jurídico español y de la actividad política y administrativa de todos los poderes, cargos y funcionarios del territorio español. Su ignorancia, ya que no puede considerarse por sí misma como delito, es imperdonable y descalifica al que la manifiesta. Todos ellos han jurado o prometido respetarla y cumplirla en el ejercicio de su actividad. Comparen lo que dice nuestra Constitución y que se ha reflejado con lo que se atribuye al mencionado Sr. Pérez Rubalcaba, aquí y aquí Cierto es que se trata de declaraciones de quien, ahora, sólo es un candidato, pero los tics que en ellas se manifiestan se corresponden con una conducta política habitual hoy en día en España, la cual parece considerar que la Constitución es una carga que se nos ha impuesto y no el resultado de una voluntad de los españoles al refrendar la propuesta del poder constituyente, conducta que presenta a España y Cataluña como cosas distintas y no como partes del mismo Estado, tal como hemos visto que se establece en dicha Constitución. De igual modo, con carácter general, determinadas autonomías son consideradas como soberanías. Nuestra política está llena de comportamientos similares, de correcciones fácticas de nuestro mandato constitucional, para mi inequívoco. Si se propugna otro modelo constitucional, pienso yo, que lo correcto es exponerlo, pero no mantener que nuestra Constitución dice lo contrario de lo que dice y que no se puede hacer lo que precisamente dice que hay que hacer. Naturalmente, la inconformidad de las leyes con la Constitución ha de ser apreciada por órganos imparciales y a través de los procedimientos y formas establecidas y garantes del derecho establecido. La reforma de la Constitución a su vez, sólo cabe, igualmente, por los procedimientos establecidos y mayorías correspondientes.

Por la profesión del ex ministro viene como anillo al dedo el decir que no se puede hacer química con la Constitución y el Derecho. Muchas más cosas pueden manifestarse en este orden, pero es evidente que el Derecho no es hoy, de hecho, el elemento estructural básico de nuestra sociedad y que la política, mal entendida, desligada de aquél, no es política sino alquimia y que a fuerza de ignorar el Derecho administrativo, esta generación, contempla a cada organización como una empresa soberana, no sujeta a formas ni límites. La sobredimensión que se otorga a las formas de gestión y a la eficacia sobre el derecho establecido y la configuración de la organización administrativa como un ámbito separado del derecho y discrecional, hace que principios elementales de la actividad pública acaben ignorados y que se haya llegado a una utilización de las formas de organización de derecho privado como un medio de enriquecimiento de unos cuantos y de corrupción, como cada día se evidencia en múltiples casos, bien sea de empresas incluidas en el sector público, bien sea de organizaciones privadas que patrimonializan los políticos a través de sus consejos. Mucho se ha dicho a propósito de la huida del Derecho administrativo, pero sirvan de referencia este post de Javier Pinazo y el que, basado en él, exponía Antonio Arias.

ORGANIZACIÓN, LEGALIDAD, RACIONALIDAD, PRACTICIDAD Y REALISMO IV.

2011-09-30T08:00:00.001+02:00

Hemos visto que la reorganización de la Administración de la Generalitat Valenciana se presenta como un condicionante de las relaciones de puestos de trabajo y que alcanza hasta el nivel de los Servicios. Nivel que hay que señalar que, según el artículo 102 de la Ley de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana, son puestos de libre designación, así como las Subdirecciones Generales. Esta decisión legal es, desde mi punto de vista, y visceralmente lo digo, contraria a Derecho e inconstitucional, si bien es seguro que, dados los antecedentes existentes, es casi imposible que prosperara una reclamación en este sentido. Se necesitaría más valentía judicial y mejor Tribunal Constitucional. Y digo que es inconstitucional porque significa la total politización del ápice superior y el nivel medio de la organización administrativa pública valenciana, la que adopta las decisiones o las propone o las garantiza en derecho y eficacia y racionalidad. Se incumple por el legislador su obligación de regular las garantías que establece el artículo 103 de la Constitución a favor de la imparcialidad para el ejercicio de las funciones de los funcionarios públicos y, por ello, tampoco se garantiza el principio del servicio objetivo a los intereses generales y del sometimiento pleno a la ley y al Derecho. De esto se ha hablado suficientemente en el blog y es para mí uno de los problemas más graves de la organización de nuestra función pública que afecta, hasta congelarlo, al sistema de mérito y capacidad. Si algún valiente hay le propongo un tema de tesis doctoral, el estudio de las convocatorias de libre designación, candidatos presentados, estudios de sus méritos, si hubo o no concurrencia, etc. y decisión adoptada y crítica de la misma a la vista del expediente y, en su caso, estudio jurisprudencial ante las reclamaciones o recursos existentes en la materia.

Por lo tanto, todo lo regulado ahora en el Decreto 75/2011 y los reglamentos orgánicos de las Consellerias se refiere a puestos que han de ser cubiertos por libre designación o que ya lo están, en algunos casos por concurso. En consecuencia, la reorganización que se nos muestra tiene unas consecuencias en la práctica que, en cambio, no aparecen o evidencian. Supresiones de unidades administrativas de todos los niveles, reajuste en sus puestos de trabajo, fusiones con otras, acumulación de funciones nuevas, recolocación de personal, etc. Tampoco queda manifiesto el procedimiento por el que todo ello se llevará a cabo y si se cumplirá con el sistema de mérito y capacidad. Puede que me equivoque, pero opino que todo se hará mediante actos concretos y decisiones más o menos negociadas con los afectados, evitando, como es natural todo un sistema de provisión, aunque sea por convocatorias de libre designación. Nadie, dada esta circunstancia, irá a un contencioso salvo que no obtenga un beneficio y su situación resulte injusta a todas luces. El caso que presentaría más problemas sería el de fusiones de servicios o supresiones, en las que otro servicio asuma las funciones del suprimido y éste estuviere ocupado o cubierta en su momento por concurso. En resumen, el lío está montado y los movimientos internos también y todo, además, ha de tener reflejo en las relaciones de puestos de trabajo. Por tanto, éstas no aparecerán hasta que las negociaciones se finalicen y porque han de acomodarse a ellas y procurar que los requisitos de puesto se acomoden a los méritos del destinado a ocuparlo. El mundo al revés. ¿Me equivoco? Creo que no. ¿Es esto lo práctico? Creo que no, pero será lo real, que acaba siendo lo práctico para políticos y funcionarios; de éstos, los perjudicados reclamarán o recurrirán y a esperar que la potestad organizatoria y la discrecionalidad, como excusas generales, no se impongan a la justicia y a la racionalidad legalmente exigida. Pero esta acomodación de personal hay que considerar que afectará niveles inferiores a los de los Servicios, por lo que ya no cabe la discrecionalidad y hay que seguir los sistemas legalmente establecidos, principalmente por la reasignación de efectivos, complicada, a lo mejor, o a lo peor, por el pase de un sistema de puestos a uno de cuerpos.

De otro lado y para finalizar, la decisión centralizada, o sólo política, en la reorganización de las Consellerias puede que muestre con el tiempo efectos perversos u obligue a nuevas reformas, dado que hay decisiones concretas que no son muy comprensibles o que promueven dudas. Comento sólo algunas que llaman mi atención. Una es la decisión de los reglamentos orgánicos de crear una Subdirección general del Gabinete Técnico, en un artículo titulado De los Gabinetes, en los que se hace referencia al gabinete de la persona titular de la conselleria y en el que se menciona al citado gabinete técnico como Subdirección general con dos servicios; uno de Informes y Actividad parlamentaria y otro de Servicio de Documentación, Publicaciones y Estadística Departamental, al que se hace depender de la Subsecretaria. ¿Por qué Subdirección General? ¿Estos servicios dan para tanto? De otro lado las Subsecretarias sólo se regulan por remisión a la Ley del Consell o Gobierno valenciano.

La Conselleria de Sanidad en realidad es un Conseller del que depende un organismo autónomo que es la Agencia Valenciana de Salud, que es la que tiene toda la organización administrativa y todas las Direcciones Generales. Cabría decir que no hay Conselleria sino un organismo autónomo con una cabeza superior que es un Conseller. Se dice que es un organismo autónomo adscrito a la Conselleria y durante cierto tiempo los Directores generales lo eran de la Conselleria y de la Agencia, hoy se aclara y el resultado final se podría decir que es una Conselleria que tiene el carácter de organismo autónomo. Bueno, cosas veredes.

De otro lado, esta Conselleria o Agencia tiene una Dirección General de Recursos humanos y la otra conselleria que tiene una complicada gestión de personal, la de Educación, Formación y empleo, no tiene órgano equivalente. En fin, dejo a los estudiosos y el tiempo el resto de cuestiones que se plantean, salvo que algún funcionario nos deje sus comentarios sobre la cuestión. Sólo queda decir que es evidente la interrelación entre organización, legalidad, teoría, practica y realidad, pero es el realismo el que se impone al final, que no es ninguna de las anteriores ideas o conceptos.

ORGANIZACIÓN, LEGALIDAD, RACIONALIDAD, PRACTICIDAD Y REALISMO III.

2011-09-27T10:05:00.002+02:00

Espero que haya quedado claro que desde el punto de vista teórico o técnico, que hay que considerar como lo racional que la organización administrativa y la estructura orgánica debe ser el resultado de una permanente actuación de análisis de la actividad que se desarrolla y, por tanto, del trabajo realizado a través de un análisis de cada puesto de trabajo, de cuyo resultado ha de surgir una clasificación del mismo, determinando sus funciones, responsabilidad e importancia y situación respecto de toda la organización y que, a su vez, determinan las condiciones que ha de tener la persona que lo desempeñe. El conjunto de esta clasificación se muestra en las relaciones de puestos de trabajo. Sin embargo, la realidad es que son los decretos o las normas reglamentarias las que determinan la organización y que las relaciones de puestos de trabajo se dedican a ajustar los puestos al nivel predeterminado por dichas normas o por los políticos y funcionarios dominantes de cada departamento.

Dos presupuestos organizativos más condicionan o condicionaban la organización, uno era el previo estudio y aprobación de la organización proyectada por cada departamento por el de la Presidencia respectiva o departamentos encargados de la Administración pública y sobre todo por el departamento de Hacienda, del que depende la dotación económica o no de cada puesto u órgano administrativo. La actual organización de la Administración valenciana ha unido estas dos acciones, personal y presupuestos en la misma Conselleria, lo que, en teoría, ha de facilitar la coordinación y la racionalidad, al mismo tiempo que permite controlar a cada departamento y, en su caso, racionalizar o encauzar y equilibrar sus decisiones en materia de organización y eliminar diferencias sensibles entre departamentos.

En la reorganización producida en la Generalitat Valenciana después de las elecciones, un Decreto 75/ 2011 fija la estructura básica directiva, de modo que establece las Consellerias que la componen y sus Direcciones generales y órganos superiores a éstas. Posteriormente una serie de Decretos fija la organización de cada Conselleria, desarrollando las Subdirecciones Generales, órgano que aparece por primera vez en la organización sustituyendo a las denominadas Áreas, y estableciendo sus Servicios. La reorganización supone la creación de nuevos órganos y la fusión o supresión de otros, sin indicación expresa de cada caso, por lo que todo ello se conoce en cada Conselleria y sus funcionarios, pero que desde fuera ha de ser conocido mediante estudio e investigación. Toda esta organización de órganos administrativos y no políticos queda condicionada a las modificaciones presupuestarias derivadas del presente reglamento y tanbién se dice que todo ello hasta que se aprueben las relaciones de puestos de trabajo adaptadas a la estructura orgánica prevista en este reglamento, sin perjuicio de que, desde su entrada en vigor, se produzcan determinados cambios de adscripción de unidades administrativos de conformidad con la reorganización efectuada. Es decir, como decíamos, es la voluntad política la que determina la organización y las unidades administrativas se adaptan a ella y se adscriben, crean, fusionan o suprimen por actos concretos.

La reorganización, pues, no se presenta como resultado de la racionalidad a que hemos hecho referencia, ni las relaciones de puestos de trabajo son los denominados por el EBEP como instrumentos organizativos. De otro lado, se abandona la tradición de que cada Conselleria, mediante Orden, desarrolle su propia organización, sino que es el Gobierno valenciano el que dispone su organización. Lo que quiere decir que bien personas de la Presidencia, bien de la nueva Conselleria de Hacienda y Administración Pública, han sido las que han determinado la nueva organización, si bien hay que suponer, pues la más elemental racionalidad lo impone, que se haya coordinado con personas de cada Conselleria. Hay que entender que esto es el inicio o el síntoma de que estos organismos son los que determinarán de ahora en adelante la organización, la estructura, las plantillas de personal y el presupuesto en general, restando poder a cada Conselleria. Ello se muestra conforme a la lógica y a una tradición teórica nunca plenamente eficaz, pero no garantiza la racionalidad que hemos venido comentando, pues en ningún momento se ha evidenciado que se hayan seguido los principios de organización y presupuestos a que nos hemos venido refiriendo. En cambio, queda abierta la posibilidad de que existan apreciaciones subjetivas o, incluso, arbitrarias que afecten negativamente a la eficacia y racionalidad de la organización de cada Conselleria, afectada por aquéllas. Hay una legalidad, que establece una organización pero no queda garantizada la racionalidad y hay una actuación que no se puede llamar práctica, pues no es resultado de una aplicación de lo teórico o de los principios científicos de la organización pública, pero que sí es realista, pues cumple con los presupuestos políticos del momento y trata de evitar consecuencias jurídicas negativas. Por eso, me reservo otro posible post en el que se analizarían algunas cuestiones concretas que plantee la reorganización administrativa valenciana.

DOMINIO PÚBLICO, TABACO, CURSO DOCENTE

2011-09-24T13:54:00.001+02:00

Ya han venido los estudiantes, ya ha empezado el curso docente, cada vez más indecente para los que tenemos que sufrir las consecuencias de las costumbres actuales, malas en mi opinión, aunque supongo que no será compartida por buena parte de los jóvenes que lean el blog. Ya tenemos el barrio en plena efervescencia. El dominio público conformado por las aceras está ocupado por las sillas y mesas de los nuevos bares restaurantes, sustitutos de antiguos pubs, dado que como hay que fumar y en el interior no se puede hacer, hay que incrementar el número de mesas en la calle. La Administración debe pensar que la economía de los dueños de los bares no ha de sufrir y los ciudadanos apenas tiene espacio para caminar entre mesas y bicicletas. Es lo que hay. El dominio público ya no es tal, forma parte del patrimonio de bares y bicicletas, pues suponen, además, ingresos municipales. Mientras los ciudadanos del barrio, propietarios de sus viviendas, pagan un IBI a un coste que no se corresponde con la devaluación de las mismas, por la propia actuación permisiva del municipio. Una indignación más y un desánimo permanente, pues la lucha de los vecinos resulta inútil pese al derecho que les corresponde y que incluso los tribunales han reconocido.

El jueves, en el diario Las Provincias, ya se manifestaban los vecinos respecto al macrobotellón que para dicho día era de prever, dado el antecedente del jueves anterior. Este último jueves a las 12 de la noche al retirarme a descansar en la acera de enfrente de mi casa se iniciaba una cena en un establecimiento pizzeria y hoy restaurante y expendeduría de líquidos callejero. Vean el panorama que presentaba

Bueno, la imagen no se carga con calidad, pero puede verse la longitud de la mesa en la acera, la gente en la puerta del local y es fácil imaginar el ruido que en las horas siguientes habría que soportar. Ello, además, en una zona acústicamente saturada. Junto a estas mesas, cinco locales más, en el tramo de calle, también desarrollan similar actividad. Unos metros más allá el macrobotellón se inicia y sus consecuencias pueden verse aquí, en este otro artículo del diario Las Provincias, que refleja la situación real y de modo adecuado. Por esas toneladas de basura debe de ser que nos incrementan abusivamente las tasas de recogida. No sé si el coste del servicio aumenta, pero no es por los vecinos, es por la actividad ilegal de los jóvenes y por el consentimiento municipal. De otro lado, cada día es mayor la tropa de colaboradores con el servicio de recogidas que hurgan en los contenedores. Hasta he leído que en algún municipio se les multa por apropiarse de un patrimonio municipal: la basura. ¿Pero es sólo esa la basura patrimonio del municipio?

También puede que, finalmente, el problema tenga origen en una educación alejada de las buenas costumbres, ya que, desde mi punto de vista nada bueno puede resultar de que nuestra juventud vea en la bebida una salida a sus problemas o un medio fácil de diversión. Tampoco me parece normal el horario en que se empieza a cenar, sobre todo porque se hace en plena calle en lo que para mí constituye un feo espectáculo.

En definitiva, el tabaco no está permitido en los locales, en su día preparados para ello y otros que no lo estaban y donde sí era permitido fumar y te molestaba, bastaba con no entrar; (ahora pasas por las aceras y tragas más humo que antes); el dominio público es patrimonializado por unos determinados intereses y el ciudadano peatón ha de hacer equilibrios para supervivir en él; el ruido permanece, el ayuntamiento ingresa, los chicos se divierten y ensucian lo que pueden, no sólo de papel y botellas sino de meados y vomitonas, y el propietario y vecino del barrio paga sin obtener beneficio a cambio. Todo un panorama de buenas costumbres y buena Administración pública. Todo gracias a los políticos municipales y esta sociedad que cada día más carece de principios y que no premia el esfuerzo, sino que fomenta la alienación para que nadie perciba la situación real en que se encuentra y el futuro que le espera. Y ante todo esto, ¿es verdad que hay crisis? Seguramente para algunos, otros hacen su agosto.

ORGANIZACIÓN, LEGALIDAD, RACIONALIDAD, PRACTICIDAD Y REALISMO II.

2011-09-22T11:40:00.002+02:00

De lo dicho en la anterior entrada sobre el tema arriba titulado hay que destacar pues que la organización administrativa no es sólo una decisión política y técnica, sino que está condicionada por unos principios generales que se recogen en las leyes y por una serie de procedimientos, también en ellas establecidas, que se traducen en actos técnicos que son administrativos también y que configuran los elementos ordenadores de la organización. De todos los que podríamos apuntar ahora, dado que esta reflexión ha de conectarse, finalmente y sin remedio, con problemas de gestión de personal, he de destacar y ocuparme de las relaciones de puestos de trabajo, pues ellas, sin perjuicio de la gestión presupuestaria, pero junto con ella, son el principal condicionante de las estructuras y órganos administrativos y de su dimensión.

Mucho se ha dicho sobre las relaciones de puestos de trabajo, pero lo que me interesa manifestar es la dimensión jurídica que adquirieron al considerarlas no sólo como un elemento ordenador de la función pública sino como equivalentes, a la hora de su impugnación contencioso administrativa, a disposiciones de carácter general, con las ventajas e inconvenientes que ello supone. La dimensión jurídica adquirida por las relaciones de puestos de trabajo y la idea de la potestad organizatoria, creo que han hecho que el problema desde el punto de vista procesal se haya centrado las más de las veces en si la clasificación de un puesto se ajustaba o no a las funciones realmente realizadas por la persona que lo ocupa o si se había producido de modo desigual a otros de la misma naturaleza o con las mismas funciones. De este modo, queda desdibujado el elemento de racionalidad, de procedimiento administrativo técnico, que supone el análisis de un puesto de trabajo o de varios, a través de lo que se hace en él con participación de la persona que lo desempeña y de las personas que dirigen y controlan su actuación, para, dados unos niveles previamente establecidos y teniendo en cuenta el resto de la organización analizada y existente, situarlo y fijar, finalmente, sus funciones, responsabilidad, retribución y requisitos para su desempeño. Actos previos, pues, sin los cuales las relaciones de puestos de trabajo no son tales, sino meras disposiciones o manifestaciones de voluntad, meras resoluciones que se incorporan al documento global o relación de puestos de trabajo, que no justificarían que el procedimiento técnico y garante del acierto y eficacia de la clasificación se ha seguido y que, por tanto, las relaciones de puestos de trabajo se ajustan a la legalidad establecida. Esta es la teoría de las relaciones de puestos de trabajo y lo práctico es su aplicación y cumplimiento. Para dar validez a las relaciones de puestos de trabajo hay que exigir que quede manifiesto el procedimiento que justifica cada clasificación de puestos; es decir, el proceso analítico que lleva a la clasificación y ordenación del puesto en el conjunto de la organización y estructura correspondiente. De este modo las relaciones serían la garantía de la disposición administrativa o general que establece la estructura de los órganos administrativos y que no se trata de una simple decisión política o meramente burocrática que no cumpla con los intereses generales.

En la Revista General de Derecho, num. 670-671, de julio-agosto 2000 publiqué un artículo referido a Las relaciones de puestos de trabajo: su naturaleza jurídica y su problemática, en el que tras considerar a dichas relaciones como un acto complejo; es decir un acto que comprende en su seno a otros, concluía lo siguiente: Conforme a todo lo expuesto, pues, no es lo importante determinar la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo, sino poner al descubierto la compleja actividad técnica que es la base y fundamento de las decisiones organizativas y también de los sistemas de selección de personal y de provisión de puestos de trabajo y, además, que esta actividad, desde el punto de vista judicial, constituye un expediente exigible como justificación y prueba de racionalidad y necesidad de los requisitos establecidos en los puestos de trabajo y que sólo este expediente y actividad da sentido y legalidad a las relaciones. Su inexistencia o la mera alegación abstracta de una conveniencia o necesidad, sólo es justificable en órganos de nueva creación con funciones nuevas y distintas a las existentes, pues en los demás casos, es frecuente que la decisión que se adopte carezca de fundamento técnico o que existan desviaciones de poder, aprovechando o acudiendo a reformas estructurales, para eliminar a personas determinadas de puestos concretos o para convertir en decisión política lo que debe ser decisión técnica. Cuando los Tribunales de justicia no exigen la justificación técnica, el análisis y la clasificación previa de los puestos de trabajo, cuando consideran que se trata de una actividad discrecional o de una potestad no controlable, eliminan un elemento probatorio y contribuyen a que no se cumpla una parte esencial del ordenamiento jurídico administrativo y la irracionalidad queda consagrada y la función pública se desprofesionaliza…(pág. 8997) Más cosas se siguen diciendo para destacar la importancia de los actos técnicos previos que son la base de una buena Administración pública.

La reflexión de hoy debe de poner en relación los tres puntos primeros o cuestiones del título del post. El procedimiento para confeccionar las relaciones de puestos de trabajo, que han de ser el fundamento de la estructura orgánica de las Administraciones públicas, forma parte de los principios de actuación que recoge el EBEP en su artículo 1º, y de la vigente ley valenciana de función pública en su artículo 2, pues es garantía para muchos de ellos y para su eficacia. Sin análisis de la organización y de los puestos de trabajo no es posible que se produzca correctamente la planificación de recursos humanos que regula el artículo 69 del EBEP, por ejemplo, pero tampoco la estructuración del empleo público. El artículo 74 de este Estatuto Básico considera a las relaciones de puestos de trabajo u otros procedimientos similares como instrumentos organizativos. Bien, para acabar y resumir por hoy, ya que habrá que seguir, la teoría nos dice que las relaciones de puestos de trabajo, que parten del análisis previo o continuo de los puestos de trabajo y de su clasificación, son el instrumento técnico para organizar y ello constituye un presupuesto legal; es decir, es ley y obliga. Las relaciones de puestos de trabajo, pues, y su procedimiento son derecho y una obligación jurídica; son teoría convertida en derecho. Por ello lo práctico no es eludirlas en sus requisitos técnicos para convertirlas en meras decisiones sin fundamento técnico. Lo práctico es llevar la teoría a efecto y hacer eficaz el sistema legal establecido y valdría aquí repetir lo que se concluía en mi trabajo del año 2000 y antes reflejado en parte.

Continuaremos.

FORO DE AEINAPE

2011-09-21T20:30:00.003+02:00

La Administración Pública: Situación actual y perspectivas

1. La Administración Pública española está sobredimensionada. ¿Realidad o leyenda urbana?

La pregunta admite varias respuestas. La dimensión de una organización debe estar en función de sus objetivos y de los resultados que produce. En él ámbito público existen algunos medibles y otros para los que es más difícil asignar indicadores de rendimiento. En general, se puede considerar que la productividad de las Administraciones Públicas españolas es baja y existen áreas de actuación duplicadas en diversos niveles territoriales.

Si atendemos a la estructura de costes de producción del conjunto de las Administraciones Públicas españolas, en 2009 nuestro país superaba a la media de la OCDE en el porcentaje de gastos de personal sobre el total de los presupuestos públicos, ocupando la octava posición de 32.

Si consideramos el porcentaje de empleados públicos sobre el total de la población activa del país, España está por debajo de la media de la OCDE, ocupando el puesto 19 de 31 en 2008. El porcentaje es sustancialmente el mismo que el de 2000.

Este tipo de comparaciones debe considerarse con precaución, ya que, por ejemplo, el grado de externalización de los servicios o actividades públicas es muy distinto en los distintos países.

2. ¿Cuáles son, a su juicio, los principales problemas a los que se enfrenta la Administración Pública en la actualidad?

a. La deslegitimación de su función en el Estado y en la sociedad.
b. La debilidad y deslegitimación de los dirigentes políticos.
c. La falta de orientación a las necesidades y expectativas de los ciudadanos.
d. La degradación de la misión de la Administración Pública y su relegación a la condición de mera gestora y no de garante de la cohesión social y de los derechos y libertades de los ciudadanos.
e. Carecer de un discurso que dé valor a lo público y a la satisfacción del bien común.
f. La falta de determinación de objetivos políticos estratégicos en la mayoría de las políticas públicas.
g. La debilidad de los principios y valores asociados a la ética y el comportamiento públicos.
h. La creciente politización.
i. La falta de transparencia.
j. La inexistencia práctica de rendición de cuentas.
k. La falta de evaluación del rendimiento individual e institucional.
l. La descoordinación, fragmentación y duplicación de las Administraciones Públicas.
m. La existencia de algunas condiciones de trabajo y beneficios alejados del común de los trabajadores.

3. Tras los sucesivos procesos de modernización abordados en los últimos años y en el actual contexto de crisis económica e institucional, ¿cree necesaria una nueva reforma de la Administración Pública en España? Si lo considera así, ¿cuáles deberían ser los principales elementos a tener en cuenta?

La Administración siempre está en proceso de reforma, se concrete en grandes planes o no. La novedad es que nos encontramos en una crisis institucional que obliga a repensar la relación entre Estado y la sociedad, entre el Estado y el ciudadano y la misión que debe tener la Administración Pública. Esto es debido a la grave crisis de legitimidad del Estado y de la Administración Pública.

La reforma debe replantear la misión de la Administración Pública, lo que exige un profundo debate político y público. Esto debe conducir a repensar lo que hace y a volver a ordenar las prioridades públicas desde la redefinición del interés general y del bien común. Los fundamentos en los que sustentar la reforma serían:

a. El contraste de toda actividad pública con la satisfacción del interés general.
b. La rendición de cuentas y la transparencia.
c. La optimización de los recursos públicos.
d. La medición, evaluación y comparación del rendimiento de los servicios públicos.
e. La simplificación de estructuras y procedimientos.
f. La necesidad de abordar de una manera conjunta e integrada las reformas en las diversas Administraciones Públicas.
g. La extensión generalizada de la eAdministración.
h. La interoperabilidad entre Administraciones Públicas.

4. ¿Cree que la Administración Pública responde en España a las expectativas de los ciudadanos?

En los distintos estudios y encuestas realizados, los ciudadanos ven a la Administración Pública lejana a sus necesidades y expectativas. Pueden evaluar algunos servicios públicos de forma positiva, pero la valoración de las instituciones públicas, de sus dirigentes e integrantes es invariablemente negativa. En la actualidad, se observa además una tendencia a la evaluación negativa de los servicios públicos.

La razón fundamental hay que buscarla en que los ciudadanos sienten que la Administración Pública actúa desde los intereses de los políticos, de sus integrantes y de los grupos de interés. Actúa “para” los ciudadanos pero no “desde” sus necesidades y expectativas. Los enfoques de la calidad o vinculados a la Nueva Gestión Pública no han resuelto esta mala valoración y se puede considerar que incluso la han agravado al reducir al ciudadano a la condición de cliente, cuando es sujeto de derechos y libertades. Su garantía es la razón última de la actuación de la Administración Pública y no, con ser una condición necesaria, la eficiencia.

5. ¿Considera adecuada la formación que reciben los empleados públicos para un correcto desempeño de sus funciones?

Los estudios españoles más recientes muestran que existe un desajuste entre la actividad administrativa, las necesidades sociales y las capacidades actuales de los empleados públicos. Lógicamente, hay que distinguir entre los distintos colectivos de empleados, ya que las capacidades requeridas son muy distintas. Si tomamos a la función pública superior española, las necesidades actuales formativas demandadas por este colectivo son las siguientes:
a. Gestión directiva y dirección de equipos.
b. Idiomas.
c. Recursos humanos.
d. Marketing.
e. Formación técnica especializada en su área de actividad.

Hay que destacar que, en general, los estudios realizados no detectan una petición significativa de formación en innovación y cambio en la Administración Pública, en la necesidad de modificar sus referentes de actuación. Sin embargo, esta es esencial y previa a la impartición del resto de los programas formativos, especialmente en el nivel superior de la Administración.

ORGANIZACIÓN, LEGALIDAD, RACIONALIDAD, PRACTICIDAD Y REALISMO I.

2011-09-19T11:23:00.004+02:00

Había prometido ocuparme de un asunto que no es otro que la reorganización emprendida por la Generalitat Valenciana, por las cuestiones que plantea y que guardan una relación directa con uno de los problemas al que más tiempo he dedicado y que es el de la relación entre derecho y organización y que los lectores pueden seguir en los capítulos editados en mi trabajo Juridicidad y Organización en la Administración española, en la página morey-abogados.com y cuyo capítulo V tengo interrumpido hace tiempo, por dudas respecto a su extensión y contenido.

La verdad es que no sé, en este momento en que comienzo a escribir, cuánto tiempo me puede ocupar la reflexión que inicio y si tendré que ocupar más de una entrada para no cansarles. De otro lado, el título elegido es abstracto y muy general, siendo así que la reflexión parte, como ya he dicho, de la reorganización administrativa en la Generalitat Valenciana, concretamente de la adoptada a través de los nuevos reglamentos orgánicos de sus Consellerias. Antes de analizar el aspecto principal de esta regulación, empezaré por recordar que este verano el PP, y creo que en la misma Generalitat Valenciana, no se ha parado de decir que se pretendía hacer una reducción sensible de puestos, tanto de los de carácter político como de los funcionariales, en este último caso se apuntaba a los de libre designación. Todo muy lógico ante la crisis económica existente. Pero estos anuncios o intenciones hay que llevarlos a la práctica y es entonces cuando hay que analizar la realidad de las promesas y declaraciones realizadas.

Pues bien, en este sentido, los que me siguen a través de este blog o de mis escritos figurantes en la red, saben de mi constante referencia a que no cabe que se puedan realizar reformas serias y congruentes si la Administración pública correspondiente no cuenta con una organización que analice su funcionamiento, estructura, gestión, eficacia, etc. Incluso hemos comparado este tipo de organización con la tecnoestructura a que se refiere Mintzberg. Sin datos, sin conocimiento detallado de la propia organización, lo normal (y lo sé por experiencia) es que las reformas estructurales y orgánicas se realicen en petit comité o en reducida asamblea de funcionarios y políticos en donde se dispone a ojo de buen cubero qué organismos sobran o quienes son las personas a desplazar. Posteriormente se viste la decisión de la forma correspondiente, bien sea reglamento, bien modificación de las relaciones puestos de trabajo. Todos los autores de la “reforma”, confían o saben que, frente a las reclamaciones de corte jurídico, van a verse amparados por el concepto de la potestad organizatoria y su pretendido carácter discrecional. Concepto en el que, a su vez, se va a amparar la jurisdicción contencioso administrativa (léase jueces y magistrados) para quitarse el muerto de encima y acogerse a un formalismo más de los que Sevach critica recientemente.

Pero, antes de seguir, conviene que exponga la cuestión que en la reorganización valenciana provoca mi atención, reflexión y crítica. Hasta ahora los reglamentos orgánicos de las Consellerias, regulados por Decreto del Gobierno valenciano, alcanzaban sólo a la organización que podemos considerar política; es decir, regulaban solamente hasta el nivel de las Direcciones generales. La regulación del resto de la organización u órganos administrativos se encomendaba a unas ordenes de desarrollo por cada Conselleria que quedaba condicionada por las relaciones de puestos de trabajo. Precisamente en el punto 1 del Capitulo V de Juridicidad y organización me ocupo de las decisiones de organización por norma jurídica y, por ello, remito al lector más interesado a este punto. Ahora, lo que quiero resaltar es que la regulación de la organización se ve afectada por los mismos principios que rigen la reserva de ley o la remisión a normas reglamentarias de un rango superior u otro inferior. En el caso que tratamos ahora, como la organización política se presenta como plenamente discrecional, parece que está reservada al máximo órgano ejecutivo y político su configuración y regulación. Pero ello no quiere decir que sea plenamente discrecional, pues, por ejemplo, vemos que, hoy en día, por la crisis se nos presenta en primer plano el principio de economía y reducción o equilibrio en el gasto público, lo que desde mi punto de vista implica que, a su vez, la estructura orgánica sea también equilibrada y racional; de modo que no se establezca ningún órgano, aunque pertenezca al nivel político, que no sea fruto de una necesidad real y que no tenga una carga de trabajo suficiente para requerir una estructura conforme a los niveles jerárquicos posibles o correspondientes según la ley. De establecerlo o crearlo con estructura menor que el resto de los órganos, las retribuciopnes de sus titulares y funcionarios habrian de ajustarse a su carga de trabajo y responsabilidades.

Si mantuviéramos la lógica del sistema establecido por las leyes españolas de organización y función pública, la organización política y administrativa no tendría que ser un presupuesto de una acción administrativa posterior, sino, por el contrario, una consecuencia de la actividad administrativa previa y permanente de estudio y análisis de la organización existente y de la necesaria, partiendo de una revisión permanente y continua de lo existente para ajustarse a lo racional y necesario. La regulación de la organización sería consecuencia, pues, del permanente y continuo análisis de los puestos de trabajo, de su contenido y funcionamiento, eficacia, nivel de carga, competencias y responsabilidades; lo que, a su vez, implica o conlleva la evaluación del trabajo desempeñado. No podría producirse que se creara una organización que determinara forzosamente unas relaciones de puestos de trabajo que no han conllevado estudio alguno sino que supongan sólo un vestir la decisión política y que implicaran una organización no garantizada en su racionalidad y eficiencia y que puede verse condicionada en su eficacia por la no existencia de crédito para su dotación.

Estas bases de racionalidad son las que constituyen la raíz de lo que se dió en llamar la organización científica de la Administración pública y que cosntituye parte del contenido de nuestra Ciencia de la Administración. Lo dejo por hoy aquí y continuaremos con el tema.

2011-09-18T11:08:00.003+02:00

La Asociación española de antiguos alumnos del INAP de España (AEINAPE) presenta el “FORO ADMINISTRACIÓN PÚBLICA” en el que intervendrán Manuel Arenilla Sáez y Manuel Villoria Mendieta sobre el tema ”La Administración Pública: Situación actual y perspectivas”.

Tendrá lugar en el Aula Magna de la sede del Instituto Nacional de Administración Pública, C/Atocha,106, Madrid-28012, el día 21 de septiembre a las 19:00 horas.

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX:Los Estatutos regionales

2011-09-15T13:55:00.002+02:00

En el último post dedicado al tema se analizó la Constitución de 1931 y quedó pendiente el análisis del Estatuto catalán que consideré que estaba destinado a marcar la pauta del resto de Estatutos. Dicho Estatuto se aprobaba en 1932 y si inicialmente se impulsa en virtud de la proclamación por Maciá de la República catalana que ya hemos comentado, posteriormente se ve afectado en su contenido por el intento de golpe de Estado del general Sanjurjo, de tal modo que las ideas más nacionalistas se ven frenadas y el Estatuto se ajusta al contenido de la Constitución, por lo que su artículo 1º dice que Cataluña se constituye en región autónoma dentro del Estado español. Su territorio es el de las provincias de Barcelona, Tarragona, Lérida y Gerona en el momento de aprobarse este Estatuto. Por tanto, las tendencias a configurar a Cataluña como un Estado o una nación no se convierten en expresión o manifestación legal.

En resumen, hay que considerar que se reafirma legalmente la configuración de un régimen de autonomía basado en la constitución voluntaria de regiones autónomas, mediante Estatutos que se aprueban por el Estado.

Dada la actualidad de la cuestión de la lengua en Cataluña, en particular por lo que respecta al español o castellano, reflejo el artículo 2º del Estatuto que establecía que: El idioma catalán es, como el castellano, lengua oficial en Cataluña. Para las relaciones oficiales de Cataluña con el resto de España, así como para la comunicación de las autoridades del Estado con las de Cataluña, la lengua oficial será el castellano.

Toda disposición o resolución oficial dictada dentro de Cataluña deberá ser publicada en ambos idiomas. La notificación se hará también en la misma forma, caso de solicitarlo parte interesada.
Dentro del territorio catalán, los ciudadanos, cualquiera que sea su lengua materna, tendrán derecho a elegir el idioma oficial que prefieran en sus relaciones con los Tribunales, autoridades y funcionarios de todas clases, tanto de la Generalidad como de la República.
A todo escrito o documento judicial que se presente ante los Tribunales de Justicia redactado en lengua catalana, deberá acompañarse su correspondiente traducción castellana, si así lo solicita alguna de las partes.

Los documentos públicos autorizados por los fedatarios en Cataluña podrán redactarse indistintamente en castellano o en catalán, y obligadamente en una u otra lengua, a petición de parte interesada. En todos los casos, los respectivos fedatarios públicos expedirán en castellano las copias que hubieren de surtir efecto fuera del territorio catalán.

Como la cuestión guarda íntima conexión con el principio de igualdad y también con el de libertad también hay que hacer constar la garantía que se establecía en el artículo 3º al determinar que: Los derechos individuales son los fijados por la Constitución de la República española. La Generalidad de Cataluña no podrá regular ninguna materia con diferencia de trato entre los naturales del país y los demás españoles. Estos no tendrán nunca en Cataluña menos derechos que los que tengan los catalanes en el resto del territorio de la República.

El estatuto naturalmente configuraba la organización de la región autónoma con un poder legislativo y uno ejecutivo. Por lo demás y por lo que afecta a las competencias el Estatuto seguía el sistema de listar las materias en las que la Generalidad ejecutaba la legislación estatal y de aquellas en las que tenía la legislación exclusiva y la ejecución y dirección, sin perjuicio de que en el resto de su artículado precisara competencias o funciones en otros campos o materias no listadas.

Creo oportuno reflejar cómo el estatuto perfilaba la cuestión del orden público en Cataluña. Sus artículos 8º y 9º disponían lo siguiente:

Art. 8.º En materia de orden público, quedan reservados al Estado, de acuerdo con lo dispuesto en los números 4, 10 y 16 del artículo 14 de la Constitución, todos los servicios de seguridad púbica en Cataluña, en cuanto sean de carácter extrarregional o suprarregional; la policía de fronteras, inmigración, emigración, extranjería y régimen de extradición y expulsión.

Corresponden a la Generalidad todos los servicios de policía y orden interior de Cataluña.

Para la coordinación permanente de ambas clases de servicios mutuos, auxilio, ayuda e información y traspaso de los que correspondan a la Generalidad, se creará en Cataluña, habida cuenta de lo ordenado en el artículo 20 de la Constitución, una Junta de Seguridad, formada por representantes del Gobierno de la República y de la Generalidad y por las autoridades superiores que, dependientes de una y otra, presten servicio en el territorio regional, la cual entenderá en todas las cuestiones de regulación de servicios, alojamientos de fuerzas y nombramiento y separación de personal.

Esta Junta, cuyo reglamento ordenará su organización y funcionamiento, de acuerdo con lo contenido en este artículo, tendrá una función informativa, pero la Generalidad no podrá proceder contra sus dictámenes en cuanto tengan relación con los servicios coordinados.
En cuanto al personal de los servicios de policía y orden interior de Cataluña atribuidos a la Generalidad, las propuestas de los nombramientos las hará su representación en la Junta, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior.

Art.9.º El Gobierno de la República, en uso de su facultad y en ejercicio de sus funciones constitucionales, podrá asumir la dirección de los servicios comprendidos en el artículo anterior, en el mantenimiento del orden interior en Cataluña, en los siguientes casos:
Primero. A requerimiento de la Generalidad.

Segundo. Por propia iniciativa, cuando estime comprometido el interés general del Estado o su seguridad.
En ambos casos será oída la Junta de Seguridad de Cataluña para dar por terminada la intervención del Gobierno de la República.

Para la declaración del estado de guerra, así como para el mantenimiento, suspensión o restablecimiento de los derechos y garantías constitucionales, se aplicará la ley de Orden público, que regirá en Cataluña como en todo el territorio de la República.

También regirán en Cataluña las disposiciones del Estado español sobre fabricación, venta, tenencia y uso de armas y explosivos.

En definitiva, puede considerarse que el sistema establecido es el antecedente del que rige en el momento actual y, repito, que formalmente el nacionalismo no se manifiesta en el texto legal, de tan sólo 18 artículos. Otra cosa es la realidad política y social. El interesado en más detalle puede tener más información sobre la situación del nacionalismo o del regionalismo y autonomía en el siguiente artículo de Justo Beramendi González.

Por lo que respecta al Estatuto Vasco, el otro aprobado en este periodo y publicado el 7 de octubre, ya en guerra civil, igualmente constituía, conforme a la Constitución de la República, al País Vasco (Álava, Guipuzcoa y Vizcaya) en región autónoma y por lo que respecta al idioma decía que: El vascuence será, como el castellano, lengua oficial en el País Vasco, y, en consecuencia, las disposiciones oficiales de carácter general que emanen de los Poderes autónomos serán redactadas en ambos idiomas. En las relaciones con el Estado español o sus autoridades el idioma oficial será el castellano. En cuanto a la condición de vasco el determinante de la misma es el criterio de vecindad.

Resumiendo, el estatuto vasco seguía las mismas líneas generales que el catalán y constaba tan sólo de 14 artículos. Un estatuto de Galicia fue admitido a trámite en las Cortes españolas el 15 de julio de 1938, ya en plena guerra civil, pero no entró en vigor. La guerra civil, por tanto, frustró el proceso autonómico. Desde el punto de vista y en la línea de esta serie de entradas del post, lo destacable es que lo que diseña la Constitución de la 2ª república es un régimen de autonomía y no un modelo de soberanías o federal. No obstante, materialmente existen corrientes nacionalistas y federalistas que pretendían otro modelo, pero ello forma parte de la historia política no del análisis de la legalidad formal y del modelo administrativo por ella conformado. Dada la citada historia y la situación actual, para la comprensión del problema es interesante el debate en las Cortes por Ortega y Gasset y Manuel Azaña en la tramitación del Estatuto catalán; así como las opiniones del segundo y su cambio posterior, siendo llamativa la frase que se le atribuye: "Yo nunca he sido españolista ni patriotero. Pero ante estas cosas me indigno. Y si esas gentes van a descuartizar a España prefiero a Franco. Con Franco ya nos entenderíamos nosotros, o nuestros hijos o quien fuere. Pero esos hombres son inaguantables. Acabarían por dar la razón a Franco. Y mientras, venga poderes, dinero y más dinero" Entra así Franco en el panorama de la disyuntiva que estamos y seguiremos analizando.

LOS ELEMENTOS NUCLEARES DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

2011-09-11T11:08:00.003+02:00

El protagonismo y actualidad de la situación política y económica puede que me haya alejado, en parte, de los contenidos iniciales y pretendidos en el blog, por ello, quizá venga bien que vuelva un poco a los orígenes y recapitule algunas ideas que se han expuesto reiteradamente, conexa o inconexamente. Creo que al referirme a la Administración pública vengo haciéndolo desde sus diferentes perspectivas, básicamente del Derecho administrativo y de la Ciencia de la Administración, por tanto desde una perspectiva jurídica y desde la política, sin olvidar cuestiones de gestión en las que mi experiencia pueda permitirme aportar algo y configurar una opinión. Algunas situaciones actuales en la Administración valenciana me han hecho reflexionar de nuevo sobre las cuestiones que se presentan como organizativas y, en conexión con ello, con los principios básicos de la organización y su regulación legal.

La posibilidad de que la Administración pública sea objeto de estudio por diferentes ciencias y perspectivas que se presentan aisladas, hacen que haya sido la Ciencia de la Administración a la que, por algunos, se le haya atribuido una función de análisis integral de la misma, con las dificultades metodológicas que ello supone y que considero que Baena del Alcázar ha conseguido superar al partir del estudio de la actuación administrativa alrededor de las políticas públicas. Éstas, pues, desde esta Ciencia de la Administración se presentarían como uno de los elementos nucleares de ese estudio de la Administración pública. Pero partiendo del tradicional estudio jurídico de la Administración pública, y dada la juridificación de parte de la organización administrativa, a este elemento nuclear podemos añadir los del Derecho y la propia organización administrativa.

Desde la perspectiva jurídica y del Derecho administrativo, a su vez, el elemento nuclear sería el acto administrativo. Concepto que tiene una concepción restringida y una amplia, en la medida que la visión jurídica sea más o menos intensa o se contemplen los aspectos de la acción administrativa sólo desde la perspectiva de sus efectos en los derechos subjetivos de los particulares o ciudadanos o desde la más amplia de la actividad administrativa que afecta a la organización y la gestión y que ha de estar presidida por su ajuste a los intereses generales o públicos. La visión jurídica estricta atiende básicamente a las resoluciones administrativas y al procedimiento administrativo dirigido a su producción. El resto de la actividad, sin perjuicio de que pueda tener efectos jurídicos, se correspondería con un concepto amplio de la organización, la cual puede estar regulada, y, por tanto, condicionada, bien en sus principios, bien en sus estructuras principales o bien en sus competencias, facultades, funciones e, incluso, formas de gestión, por el Derecho. De ahí que exista una referencia al Derecho de la organización administrativa.

La organización, pues, como elemento nuclear, sin perjuicio de la perspectiva jurídica, se presenta, principalmente, como centro o punto de eficacia administrativa; es decir, la organización ha de dirigirse al cumplimiento de los fines, con eficacia y eficiencia. Su principal condicionamiento sería, pues, el interés general, el cual, normalmente, vendría determinado en la normativa legal. También, en consecuencia, desde el principio de eficiencia, la racionalidad y la economía en el gasto público son principios condicionantes y reguladores. Ya he dicho, en múltiples ocasiones, que, particularmente, parto de un concepto amplio de la organización, comprensivo de la gestión y sus formas. Por ello, a su vez la organización administrativa presenta otros elementos nucleares del estudio de la Administración pública, tales como la estructura, la potestad y la competencia, y las formas de gestión con su concepto básico del servicio público, que permite la denominada gestión indirecta o prestada por el sector privado, sin que deje de ser una actuación administrativa pública.

El manejo de estos conceptos o elementos nucleares: acto administrativo o resoluciones administrativas; políticas públicas; estructuración; potestades; competencias: servicio público, etc., es fundamental para cualquier fucionario público y para todo aquel que se adentre en el estudio de la Administración pública o que tenga que explicarla. Todo ello, sin perjuicio de que en orden al estudio de la eficacia administrativa pública y a la gestión pública sea adecuado, a su vez, el estudio de la eficacia y gestión en la empresa privada y la ciencia creada a su alrededor, adaptada a los principios fundamentales de la Administración pública y la legalidad vigente que la regula. Esta adaptación, bien puede hacerse en la propia enseñanza o, posteriormente, por el funcionario o empleado público a la hora de actuar y decidir, en su caso. La Ciencia de la Administración, es cierto, puede ser el campo en que todo este conjunto se muestre ordenado, pero ello supondría el desarrollo, como en el Derecho administrativo, de una parte especial descriptiva de la organización, gestión y actuación administrativa pública. La perspectiva general es la que nos ofrece Baena y su centro las políticas públicas, cuyo concepto nos ofrece, a su vez, la conexión con la actividad política que no ofrece la concepción jurídico formal de la Administración pública o el Derecho administrativo.

Es bueno, creo, recordar estas bases y tenerlas presentes. Otro día espero poder referirme al problema que en la Administración valenciana ha promovido el comentario de hoy.

MI HEMEROTECA: La privatización de servicios públicos

2011-09-08T08:00:00.001+02:00

En 14 de octubre de 1992 se publicaba en el diario valenciano Las Provincias mi siguiente artículo de opinión:

La privatización de servicios públicos se ha convertido en un programa común a distintos sectores políticos, Gobierno y oposición mayoritaria, y en muchas ocasiones se presenta como una panacea favorecedora de la disminución del gasto público.

Sin embargo, la realidad no permite realizar afirmaciones tajantes ni determinar en todos los casos la bondad de la medida. Lo lógico es que la iniciativa privada acuda a los sectores y actividades en las que puede obtener un beneficio. Por ello, es tradicional que la gestión de servicios públicos por particulares se realice en el sector económico.

La realidad nos muestra que en los contratos de gestión de los servicios públicos la empresa privada acude porque abona un canon pequeño a la Administración y puede percibir por los servicios un precio que le resulta rentable o comparte el riesgo de la gestión con la Administración Pública.

Como, además, hoy no sólo se encomienda la gestión de servicios públicos en su sentido técnico, sino también funciones públicas, la consecuencia es que en estos casos o se permite la percepción por la empresa privada de un precio de los particulares, o la Administración abona una cantidad para que la empresa pueda mantener su organización y obtener un beneficio, o si la actividad produce rendimiento económico, suficiente, igualmente, para que mantenga su organización y beneficio.

En, definitiva, gasto público sigue habiendo, La Administración algunos casos puede no gastar, pero deja de percibir unos ingresos. Los ciudadanos pueden ver, en cambio, que los precios del servicio se incrementen y no siempre tienen garantizada su mejora, ya que como la empresa se haya equivocado en sus cálculos rebajará la calidad para obtener el beneficio, y si se trata de funciones públicas pueden encontrarse con verdaderos ignorantes del derecho público y de la Administración ejerciendo las mismas, salvo que se trate de especialistas o ex funcionarios públicos.

La verdad es que lo que está reconociendo el sector político que propone la medida, sean cuales sean sus razones, es la incapacidad de la Administración de gestionar con eficacia los servicios públicos y las funciones públicas, lo que es verdaderamente triste, ya que al no poderse privatizar todos los sectores, tenemos que llegar a la conclusión de que en los restantes tendremos que soportar la mala gestión. Existe implícita en la propuesta una renuncia a dirigir la Administración Pública y a racionalizarla científicamente y de acuerdo con sus propios principios de funcionamiento. La privatización sin estudios serios de sus repercusiones, de la preparación del sector privado para ejercer funciones públicas mejor que los funcionarios, es una solución cómoda demostrativa de la incapacidad de los políticos y de la ausencia de verdaderos directivos que suplan dicha incapacidad,

¿Será todo, finalmente una cuestión de poder? Esperemos que que las decisiones en estos aspectos se sospesen adecuada y técnicamente y que no se acabe abriendo un sistema de subvenciones y financiaciones indirectas, y esperemos que los funcionarios acaben recuperando la dignidad perdida, aunque la pérdida no les sea totalmente atribuible.

Esto fue escrito antes de tener que gestionar la preparación y gestión del primer expediente en la Generalidad Valenciana de un concurso para la gestión de un hospital público por empresa privada, sistema este de gestión que daría lugar a muchas reflexiones más, de las que yo, particularmente, sólo puedo referirme a dicha preparación o la gestión de los expedientes de contratación, si bien, si puedo afirmar, que en el primer momento, el estudio de los costes del servicio fueron deficientes o insuficientes y que, tal como me dijo un político valenciano, no se conocía exactamente lo que nos costaba un hospital público. Bien, si era así o no se había establecido un estudio, entonces había que concluir que el cálculo del coste de la gestión privada mal podía calcularse adecuadamente y, por tanto, el contrato correspondiente estaría destinado a sufrir las correspondientes revisiones derivadas de la acción diaria y de la experiencia. De otro lado, ha resultado evidente que sí se abrió un sistema exagerado de subvención pública y de financiaciones a empresas privadas, incluso se fomento su creación con el fin exclusivo de percibir la subvención encubierta de gestión o prestación de servicios-

INTERINOS Y CRISIS

2011-09-05T08:00:00.002+02:00

De nuevo las noticias de medidas para paliar la crisis económica o reducir el gasto público que afectan al personal, hacen que haya que redundar en comentarios respecto de los interinos, el último el pasado mes de julio. La medida que más críticas parece que suscita es la que afecta al horario lectivo de los profesores que supondría una reducción en el número de interinos. De todo lo que se viene diciendo, estimo que lo que resulta más considerable es que la reducción en el número de interinos repercute en el paro de parte del profesorado que venía trabajando con dicho carácter de interinos y que contaban, de seguir el sistema, con expectativas de seguir trabajando. Pero también hay que considerar que el interino no cuenta con el derecho de permanencia y que resulta completamente lógico y racional que las administraciones públicas traten de aprovechar al máximo sus efectivos y que sean los interinos los primeros en sufrir las consecuencias de cualquier medida reductora del gasto de personal o de la reorganización de plantillas y estructuras.

Ya constituye casi un clásico en este Blog la referencia a Chapaprieta y a la Ley de restricciones de los gastos del Estado de 1935, que también es objeto de análisis en mi contribución La función pública en época de crisis económica en el libro "Herramientas para enfrentarse a la crisis", en la que expongo las medidas que adoptaba dicha ley, destacando que la base 4ª de su artículo 1º establecía un orden para las reducciones de personal que es el siguiente: primero, personal temporero; segundo, interinos; tercero, personal comprendido en la base segunda del artículo tercero. Ésta base establecía lo siguiente: Todos los Centros, dependencias y organismos del Estado, incluso los que disfrutan de autonomía administrativa o presupuestaria, deberán remitir al Ministerio de Hacienda……relación nominal de los funcionarios que, sin pertenecer a Cuerpos del Estado, formen parte del personal de aquellos organismos, con expresión de la fecha de su nombramiento, Autoridad que le hizo, sueldo de entrada, procedimiento seguido para la designación, fecha de ingreso, sueldo actual y cuantas circunstancias consideren convenientes para el mejor conocimiento de la materia. El Gobierno queda autorizado para revisar dichos nombramientos y ordenar su nulidad si no se ajustasen a las disposiciones legales vigentes en el momento de su designación, y para disponer la amortización de las plazas de que se trata o su provisión mediante oposición, excepcionalmente por concurso o utilizando los servicios de empleados públicos que resulten excedentes por motivos de reorganizaciones llevadas a cabo en otros servicios, así como para regular la forma en que en lo sucesivo hayan de proveerse las correspondientes vacantes. Se deja a la regulación por decreto las normas según las cuales han de revisarse los nombramientos y vicios legales o defectos legales que constituyan motivo de invalidación, que habrán de ser comunes para cada clase de empleados. Sólo en cuarto lugar se afectaba al personal perteneciente a Cuerpos del Estado, dando preferencia a aquellos funcionarios que solicitaran la excedencia voluntaria. A la vista de lo que consideraba la base segunda del artículo tercero, podemos imaginar cual era la situación y el desconocimiento que se tenía de la misma.

En conclusión, la lógica impone que cualquier empleo temporal se vea afectado antes que el fijo, todo ello sin perjuicio de la racionalidad y actuación permanente que vengo reclamando en materia de gestión y administración de personal, que de ser realidad acabaría con estas medidas precipitadas que, en realidad son fruto de la mala administración anterior y de alegrías que, conforme a los principios de buena administración pública, nunca debieron producirse. Por ello cuando se producen lo hacen repentinamente y afectando a un mayor número de personas. La Administración pública, hoy, no puede permitirse ser la fuente de empleo alegre y desmedida que ha sido hasta ahora, pero, insisto hasta el aburrimiento, que si la administración de personal y su gestión fuese una verdadera política pública estos hechos no se producirían. Sin embargo, puede que, a la vista de los que va manifestándose en diversa autonomías y municipios, la cosa no haya hecho más que empezar. Sólo hay que pensar en el incremento de personal de los entes locales que se produjo al amparo de los ingresos derivados del urbanismo que hoy es un gasto insostenible o que provoca el incremento en la carga impositiva de los ciudadanos como primera solución, pero también con repercusiones económicas generales.

REFORMA CONSTITUCIONAL Y ACCIÓN POLÍTICA

2011-09-01T08:00:00.002+02:00

Parece que no hay más remedio que hacer referencia a la modificación del artículo 135 de la Constitución que se manifiesta pomposamente como "reforma constitucional", que lo es, pero de menor alcance que la que pudiera ser necesario hacer a juicio de muchos españoles. Sevach ya ha hecho una acertada crítica de la modificación y reforma. Ciertamente, pienso que la limitación que se propone del gasto público y el estabilidad presupuestaria son medidas necesarias, siendo discutible que haya que acudir a convertirlas en contenido de un precepto constitucional, si bien sea como enunciación o concreción de un principio, el cual entiendo que ya cabe considerar comprendido en otros de los contenidos en la Constitución. No voy a entrar en los aspectos técnicos de estas medidas, sino a reflexionar respecto del hecho de que se remitan a la Constitución, cuando ya existían medidas similares adoptadas por normas con rango de ley y, como digo, que pueden corresponderse con principios ya enumerados en la Constitución, por ejemplo, en el artículo 31.2.

En este sentido, lo primero que me hace pensar es que la solución propuesta lo que muestra es la incapacidad de los políticos de gobernar y administrar conforme a las reglas y principios de buena administración y la consiguiente incapacidad de los partidos políticos de dominar a sus miembros, una vez alcanzan altas cotas de poder. Se corresponde esta incapacidad con la necesaria consideración de la impotencia del Estado y de su ordenamiento jurídico para que se cumplan las leyes y normas más elementales de gobierno y administración y carencia de poder para obligar a ello o exigir responsabilidades de cualquier tipo. Son los propios políticos que proponen la reforma los que han llevado a la situación actual y los que han sido incapaces de considerar los intereses de España a los que la propia Constitución alude como elemento que permite el control de la actuación de los entes autónomos y el ejercicio de su actividad, conforme a los principios que se deducen y establecen en los artículos 150, 153, 154, 155, 156 y 157 de aquélla, sin perjuicio de los preceptos legales que en el mismo sentido alcanzan a la autonomía local. La Constitución ha sido inaplicada y los intereses de partido y pactos con autonomías nacionalistas han llevado el concepto de la autonomía más allá de su alcance, que implica la subordinación a un ordenamiento jurídico superior y que no es soberanía.

La inmoralidad en el ejercicio de potestades y funciones públicas es la causa del despilfarro económico actual y frente a ella no hay preceptos legales ni constitucionales que valgan, si no hay autoridad y control para hacerlos efectivos o si la Administración pública es un grupo de "empleados" y cargos de confianza. El sistema jurídico queda en mero esquema formal sin eficacia real, dominado por el poder político sin control. Por tanto, de nada valdrá la reforma constitucional si los partidos políticos y sus miembros de gobiernos no están dispuestos a hacerla real.

Se reclama, además, por algunos un referendum y la verdad es que me parece exagerado, pues la reforma no alcanza a una cuestión sustancial en estructura ni principios fundamentales, pese a que se considere que, por algunos que afecta a la autonomía. Otras decisiones legales de más calado y con más repercusión en la Constitución, verdaderas reformas del sentido constitucional, se han realizado a través de leyes orgánicas, tales como los Estatutos de Autonomía, sin que haya habido la posibilidad de que los españoles, todos, mostráramos nuestra conformidad o inconformidad al respecto. Estamos prácticamente en un Estado federal que no se corresponde con el modelo autonómico de la Constitución, reformada por leyes orgánicas o reinterpretada por el Tribunal Constitucional. Nada se opone a que los españoles consideraramos una reforma constitucional y una propuesta seria, en el sentido que se quiera, federalismo o recuperación de competencias por el Estado, aquí sí con referendum.

Dado que estoy desarrollando la serie sobre centralización y descentralización, hay que tener en cuenta que la reforma constitucional en la actualidad se plantea, en general, en relación con dicho problema. Ya en 1935 se discutió algún proyecto de reforma de la Constitución de 1931, en pleno debate y crítica sobre la Ley de restricciones de Chapaprieta, encargado luego de formar Gobierno, y responsable pues del proyecto de reforma del que Gil Robles, miembro de aquél, nos dice en las páginas 321 y 322 de su libro No fue posible la paz, lo siguiente:

Elevada cinco días más tarde a proyecto de ley nuestra ponencia, obtuvo la firma del Presidente del Consejo del 22 (junio) y fue leído en las Cortes por el Jefe del Gobierno en la tarde del 5 de julio.

Alcanzaba esta reforma a unos cuarenta artículos. No sólo cuantos permitieron la persecución religiosa, y en primer lugar el 26, de acuerdo con el tercero de la Constitución, sino también otros que afectaban a la familia, sobre todo lo relativo a efectos del matrimonio; la enseñanza, sin que se mermaran las facultades docentes y las atribuciones que en materia de inspección y vigilancia deben corresponder al Estado; la propiedad, en el sentido, por ejemplo, de reconocer la validez de ciertas expropiaciones sin indemnización; y, en fin, el régimen autonómico, al sistema de elección, a las atribuciones del presidente de la República y a la posibilidad de establecer el sistema bicameral.

Sin perjuicio de la lectura del libro de José Mª Gil Robles, sobre la fragilidad de la Constitución de 1931 puede verse lo escrito por Manuel Contreras y José Ramón Montero aquí. En definitiva, poco antes de iniciarse la guerra civil, la elogiada y, en parte, reproducida Constitución de 1931, en poco tiempo, ya reclamaba su reforma y entre los temas incluidos figuraba el régimen autonómico. Hay que considerar, pues, si el problema es la Constitución o, en realidad, la acción política en el ejercicio de su aplicación y desarrollo o la interpretación de la misma por los órganos encargados de ello.

CÓMO SALIR DE LA CRISIS

2011-08-27T08:08:00.001+02:00

La salida de la crisis actual requiere una mayor implicación de los ciudadanos que desemboque en una democracia más deliberativa o de alta confianza que esté en la base de un nuevo compromiso entre políticos y ciudadanos. En definitiva, lo que se solicita desde diversos sectores es más política y democracia y menos tecnocracia.

Las soluciones basadas en una mayor implicación ciudadana tienen que abordar diversos problemas, uno de ellos es cómo lograr que la sociedad adquiera el conocimiento suficiente para poder tomar decisiones bien fundadas. Esto implica que los responsables públicos deben adoptar una posición proactiva en materia de transparencia y de rendición de cuentas. La participación ciudadana abre nuevas situaciones de riesgo, pero una política transparente hace más legítimas y aceptadas las decisiones públicas, por lo que ayuda a soldar la brecha existente entre los gobernantes y los ciudadanos.

La principal causa del ángulo muerto de visión de los responsables públicos es pensar que los Gobiernos fabrican o producen servicios, cuando realmente lo que hacen es construir democracia y convivencia a través de garantizar el ejercicio de los derechos y deberes de los ciudadanos. Situarse sólo en una lógica productivista ahonda en las situaciones de riesgo, ya que el mayor es la desafección ciudadana y la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas y de sus integrantes. Esto conduce inevitablemente a una situación de crisis institucional.

Considerar que el ciudadano se mueve principal o exclusivamente en el nivel lógico de actuación que está dominado por valores de búsqueda de la eficacia de la actuación pública refuerza el ángulo muerto de visión de los políticos. La mayor parte de la valoración ciudadana y donde se pueden lograr grandes éxitos de validación y legitimidad institucionales se encuentra en la gestión del nivel emocional de los ciudadanos. Esto implica detectar las expectativas y deseos de los ciudadanos, una planificación de la incertidumbre a largo plazo y la exigencia de responsabilidad, transparencia, rendición de cuentas, control de la efectividad y que el ciudadano sienta que es verdaderamente la referencia de los gobernantes.

En épocas de crisis se suele afirmar, a veces como consuelo, que se viven momentos de gran oportunidad para cambiar el futuro. Para que esto sea cierto en las instituciones públicas, sería necesario que los gobernantes y los políticos en general contemplaran más elementos y actores del entorno en el que actúan los Gobiernos, innovaran internamente y eliminaran inflexibilidades organizativas. Sin embargo, no basta una mera innovación ya que, si no se establecen nuevos referentes de actuación, la innovación se implementaría con unos mismos referentes lo que mantendría o profundizaría los riesgos actuales y conduciría a la institución a caer en un futuro próximo en nuevas situaciones de crisis. Sin unos nuevos referentes para las organizaciones públicas y para los políticos se reproducirían inevitablemente las rigideces organizativas, por lo que la caída en nuevas crisis sería inevitable.

Desde esta perspectiva, la crisis institucional es, por un lado y fundamentalmente, el resultado de la falta de adaptación de las instituciones públicas y de los políticos a los referentes de los ciudadanos y, por otro, consecuencia de no ofrecer un buen rendimiento en sus prestaciones. La quiebra resultante de una crisis profunda supone para el poder político el fracaso en el papel vertebrador y cohesionador de la sociedad que tiene encomendado.

Lo contrario a la quiebra es la obtención del reconocimiento, la confianza y del valor ciudadano, tanto de las instituciones públicas como de sus gobernantes y de los políticos en general. Así, si éstos se alinean con los referentes ciudadanos concretados en las exigencias a sus responsables públicos (planificador de las actuaciones públicas; experto en su área de actuación; que informe al contribuyente del destino de los fondos públicos; que regule eficazmente las ayudas con dinero público; que reduzca el gasto ordinario; con capacidad de gestión y que asuma riesgos; que sea evaluado y se le exijan responsabilidades) el ciudadano obtendría confianza en el sistema, en la democracia; confianza en los responsables públicos; Ilusión en el futuro como ciudadano; y gran avance en su calidad de vida. Todos ellos son aspectos que no se gestionan fundamentalmente desde el nivel lógico, sino desde el emocional.

Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120.

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX: La Constitución de 1931

2011-08-24T08:00:00.001+02:00

Hemos visto como en la dictadura de Primo de Rivera se manifiesta la primera crítica respecto de la organización regional, en concreto ante la experiencia de la Mancomunidad de Cataluña. Podemos decir que, desde el federalismo de la I República hasta la dictadura antes mencionada, la región como forma de descentralización está presente y que la primera experiencia produce una visión negativa para los que mantienen la unidad de España como nación. Quizá -es sólo una reflexión por mi parte-, se pueda decir que al manifestarse el rechazo en el momento de la dictadura mencionada, comience a formarse la idea de que la defensa de la región y de los nacionalismos es una postura progresista o de izquierdas y, lo contrario, la oposición a la misma, lo es de los conservadores y de la derecha. Cuestión que, si se plantea no desde el punto de vista de una descentralización administrativa sino de los nacionalismos, puede no ser exacta o correcta.

Sea como sea, lo cierto es que proclamada la II República y promulgada la Constitución de 1931, ésta, en su artículo 1º, decía que: La República constituye un Estado integral, compatible con la autonomía de los Municipios y las Regiones. Se utilizaba, al parecer, el término integral como sustitutivo de unitario o de federal, quizá, huyendo de dichos términos y provocando una cierta ambigüedad. Por su parte, el artículo 8º establecía que El estado español, dentro de los límites irreductibles de su territorio actual, estará integrado por Municipios mancomunados en provincias y por las regiones que se constituyan en régimen de autonomía. También aquí ha de hacerse notar que la referencia principal de la organización territorial se realiza respecto del municipio y la región, y la provincia aparece como una mancomunidad de municipios cuyo régimen, decía el artículo 10, que se establecerá por ley, pero a la que se atribuyen fines político administrativos. El artículo 9º establecía la autonomía municipal en las materias de su competencia.

Por lo que respecta a la región. se regulaba en el artículo 11º y se presenta como consecuencia del acuerdo de una o varias provincias limítrofes, con características históricas, culturales y económicas, comunes para constituirse como una organización autónoma que conforma un núcleo político administrativo y que se constituye mediante la presentación de un Estatuto que se aprueba por las Cortes estatales y que constituirá la ley básica de la organización de la región autónoma y que se integra en el ordenamiento jurídico estatal. El artículo 12 regulaba la aprobación de los Estatutos, que lo era por propuesta de la mayoría de Ayuntamientos o, cuando menos, aquellos cuyos municipios comprendiesen las dos terceras partes del censo electoral de la región, Se requería la aceptación, por el procedimiento que señalase la Ley Electoral, de, por lo menos, las dos terceras partes de los electores inscritos en el Censo de la región. La Constitución denominaba plebiscito a esta aceptación. Finalmente, se requería la ya citada aprobación de las Cortes. En consecuencia con este procedimiento, el artículo 13 prohibía la instauración de regiones autónomas. Hay que tener en cuenta que, casi siete meses antes de dictarse la Constitución, Francesc Maciá había proclamado la República catalana y dado lugar a un proceso de negociaciones con el gobierno provisional de la República española.

La distribución de competencias entre Estado y regiones se regulaba en los artículos 14 y 15, básicamente. El primero establecía las competencias exclusivas en legislación y la ejecución directa del Estado en una serie de materias. El 15 establecía las materias cuya legislación correspondía al Estado y cuya ejecución puede corresponder a las regiones. El siguiente artículo, el 16, señalaba que, en las materias no comprendidas en los dos artículos anteriores, podría corresponder a las regiones autónomas la legislación exclusiva y la ejecución directa conforme a lo que dispongan sus estatutos. En el artículo 17 se decía que: En las regiones autónomas no se podrá regular ninguna materia con diferencia de trato entre los naturales del país y los demás españoles. En el artículo 19 se preveía la posibilidad de que el Estado, por ley, fijara bases a las que hubieran de ajustarse las disposiciones legislativas de la regiones autónomas cuando así lo exigiera la armonía entre los intereses locales y el interés general de la República. La apreciación de la necesidad de esta ley o leyes básicas de armonización se dejaba a decisión del Tribunal de Garantías Constitucionales. Finalmente, hay que resaltar que el artículo 23 admitía que cualquiera de las provincias que forme una región autónoma o parte de ella podía renunciar a su régimen y volver al de provincia directamente vinculada al Poder central, por acuerdo adoptado a propuesta de la mayoría de sus ayuntamientos y aceptado, por lo menos, por las dos terceras partes de los electorales inscritos en el censo de la provincia.

La Constitución no se ocupaba de fijar o regular la organización de las regiones autónomas, si bien se deduce su capacidad legislativa, sin que el rango de la norma quedara claramente establecido. Vemos pues un antecedente claro de la actual organización de las Comunidades autónomas. Tampoco la organización administrativa estatal era objeto de regulación y no hay referencia a la Administración pública propiamente dicha. En consecuencia, parece necesario analizar lo que en cada Estatuto de región autónoma, aprobado durante la República, se estableciese. Análisis que pospongo para otro momento. La utilización del término integral para el Estado, la indefinición del rango de las disposiciones legislativas o legislación de las regiones y la remisión a los Estatutos de su organización dejaban muchos frentes abiertos para la regulación estatutaria y, dados los antecedentes, resulta lógico que Cataluña fuera a marcar la pauta en estos órdenes.

TODO SERÁ MÁS PEQUEÑO

2011-08-21T08:38:00.004+02:00

Hace unos años, cuando se insistía todavía en negar esta interminable agonía, un compañero me preguntó cuál sería el resultado de la crisis, especialmente en el ámbito público. Le respondí: todo será más pequeño. La contestación expresaba la intuición de que nos enfrentábamos a una situación duradera que no se iba a resolver con las medidas habituales. Ya se puede afirmar que nos encontramos ante una crisis sistémica que en el ámbito público, muy especialmente el español, es profunda e institucional. Sin embargo, las medidas que se proponen a corto y medio plazo siguen insistiendo en el intento de revitalizar un modelo político y público que ya ha dejado de existir.

El presupuesto público se ha reducido y lo seguirá haciendo. Esto implica enfatizar en la planificación, el análisis de las necesidades y las prioridades sociales, sus fuentes de financiación, así como evitar los recortes lineales, ya que generan desincentivación y beneficia a los gastos socialmente improductivos.

El número de efectivos en la Administración disminuirá atendiendo a los nuevos objetivos. A la vez será necesario trasvasar personal de las tareas de mantenimiento a las prestacionales. Se tratará de eliminar el exceso de burocratismo de estas dos últimas décadas de expansión poco meditada, a la vez que de no debilitar las áreas que producen beneficios directos a los ciudadanos y a las empresas.

Las retribuciones públicas se han reducido por primera vez en décadas y lo seguirán haciendo en relación con el IPC. Es preciso un ajuste de las condiciones salariales y de empleo al mercado privado y evitar la descapitalización y la incapacidad de atraer y retener el talento. Este es mucho más necesario en los tiempos actuales, ya que requiere personas con nuevos referentes públicos de actuación.

La estabilidad en el empleo disminuirá. La alta temporalidad en el ámbito público, los recortes de plantilla, el clima laboral desmotivador, el alto absentismo, el bajo rendimiento y la creciente contestación social favorecerán la dualización de un reducido empleo estable y el sujeto a condiciones similares al mercado. En ambos casos se generalizará la evaluación del rendimiento ligada a objetivos y a retribuciones. El riesgo a sortear es, como muestran los estudios comparados, la politización de la Administración Pública.

Las más de trece mil Administraciones territoriales son muchas, incluso para un país rico. Su número se reducirá en el nivel local, al margen de la discusión en torno al papel de las diputaciones provinciales. El reto será que su disminución no destruya la identidad territorial ni debilite la democracia local.

Los varios miles de entes instrumentales estatales, autonómicos y locales se someterán a un profundo proceso de racionalización. Se trata de evitar las actuales duplicaciones con sus Administraciones matrices y de que no realicen actividades propias del mercado o de la sociedad. El límite es que el nuevo modelo de descentralización funcional no caiga en la ineficiencia y el burocratismo.

La reducción del número de cargos políticos y de confianza empieza a ser un hecho. Es consecuencia de la reducción de órganos y entes en los distintos gobiernos. Esta eliminación favorecerá la responsabilidad política y hará más transparente la acción gubernamental, pero debe evitar el debilitamiento de lo público.

El gasto corriente ha experimentado recortes en los últimos años que han sido consecuencia de las tensiones presupuestarias y financieras. Sin embargo, no se ha producido una reordenación del mismo atendiendo a las prioridades y necesidades sociales. Urge la reducción del gasto suntuario e improductivo socialmente, del gasto destinado al mero beneficio político y burocrático y de las ingentes transferencias corrientes en forma de subvenciones. El riesgo a soslayar es la eliminación de los servicios esenciales y del tejido social más integrador, innovador y dinámico.

El conjunto de las Administraciones Públicas ofrecerán menos servicios. Se debe producir un ajuste entre los ingresos y los gastos y estos deben estar modulados por las prioridades de la sociedad. Se abandonará el concepto de Estado universal y se sustituirá por un Estado posible pero fuerte que deberá evitar la quiebra social y liderar las iniciativas sociales y económicas.

Las prestaciones gratuitas desaparecerán de forma general y se mantendrán para los colectivos más desfavorecidos. Ya estamos viviendo en algunos servicios una carta de tarifas según la situación individual o social. Este modelo se generalizará y se extenderá la colaboración público-privada. Se trata de evitar situaciones de regresión social y de marginación social y quiebra, así como de otorgar valor a lo público.

Se reducirá la ambición de los proyectos y planes públicos, se volverá a la tradicional modestia del gestor de lo común. El valor del dinero público y la rentabilidad social habrán de ser los referentes de la planificación y las actuaciones públicas, que deberán conjugarse con el fortalecimiento de la iniciativa del Estado, el fomento de la innovación y el progreso social.

La distancia entre los políticos y los ciudadanos será más pequeña. En juego está la legitimación del sistema político y una democracia efectiva, inclusiva y de calidad. La tentación es volver a caer en el populismo, el clientelismo y la dilución del interés general. Sin esta reducción de distancia no será posible lograr el consentimiento ciudadano de las profundas reformas que hay que afrontar.

Publicado en El Imparcial el 23 de agosto de 2011.

EL ÁNGULO MUERTO DE VISIÓN DE LOS POLÍTICOS

2011-08-20T08:08:00.002+02:00

Los responsables públicos no son conscientes de la situación de riesgo institucional en la que se encuentran las organizaciones públicas. Esta situación hace que tengan un ángulo muerto de visión cuando se enfrenten a los problemas sociales, políticos y económicos. Esto implica que los responsables políticos no consideran el riesgo de sus instituciones o de la sociedad o que crean que lo están gestionando adecuadamente. Se podría decir que en esa situación, los responsables políticos no son capaces de encontrar una solución distinta a la que están aplicando. Esta incapacidad no mejora su validación ciudadana ni impide que las instituciones o a la sociedad se encaminen a una posible quiebra futura.

El ángulo muerto de visión hace que los cambios que se introduzcan ante situaciones de riesgo o de crisis no alteren los principales referentes de actuación de los integrantes de las instituciones políticas. Antes bien, estos referentes se refuerzan porque las organizaciones del entorno los comparten, porque sus prácticas se asemejan y porque las prioridades en la gestión, y parcialmente en el gasto público, han permanecido estables en las últimas décadas. Por ello, no debe extrañar que la actuación política sea recurrente en cuanto a sus productos, a sus procedimientos y a sus resultados. Es cierto que los ciudadanos no otorgan una alta validación a las instituciones políticas y a sus resultados, pero a todas las instituciones políticas les sucede lo mismo y los expertos y organismos internacionales han venido marcando una senda común para las instituciones. De esta manera, haciendo lo que se ha hecho en el pasado o lo que hacen otros se obtiene seguridad y se entiende que se conjura el riesgo de crisis, aunque esto no significa que sea real.

El ángulo muerto de visión también se puede reforzar por elecciones ventajosas para los responsables políticos conducentes a mantener su carrera o a progresar en ella. En este caso piensan también que están actuando desde la mejor opción posible dados los modelos de carrera y de progreso que existen en las organizaciones políticas y administrativas. Dicho de otra forma, su desarrollo profesional se referencia con unos indicadores de consecución que cuando los cumplen les indican que actúan de una manera correcta al obtener ganancia en términos de progreso político. Por tanto, la permanencia en las zonas de riesgo o de crisis no proviene de la naturaleza de los políticos, sino en los referentes que adoptan como guía de actuación. Es posible pensar que con otros referentes los políticos podrían obtener ganancia en términos de carrera y podrían sintonizar mejor con los ciudadanos.

Los responsables públicos, como hacen sus homólogos privados, se orientan más a gestionar el riesgo específico de las organizaciones que el sistemático o propio de los sistemas político, económico o social. Una razón de esto es entender que la constitución, las leyes, los mercados internacionales y la interacción con los grupos representativos aseguran la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, el funcionamiento de la democracia, del sistema político y del sistema económico y el equilibrio social. De esta manera, el riesgo sistemático se remite a las grandes reformas de los sistemas mencionados para lo que se requiere modificar lo que antes se ha denominado “leyes” o caen en el marco de unos pocos organismos internacionales en los que se tiene una influencia relativa. Se trata de algo excepcional que se aleja de la gestión del riesgo específico de los gobernantes y que solo está al alcance de los políticos situados en los puestos de más alta responsabilidad del país y de los principales partidos políticos.

El riesgo específico de cada institución aparece para los responsables públicos como lo único gestionable, o aquello que puede ser gestionado con un menor costo. Esta es la razón que hace que en la práctica la mayoría de los políticos se centren en cuestiones de carácter operativo o de ejecución, es decir, de corto plazo, y entiendan que deben ser otros los que adopten las reformas estratégicas. Claro es, que esos otros suelen tener también el mismo ángulo muerto de visión.

La situación descrita hará que el gobernante centre su labor en la reducción del riesgo específico de su área de actuación. Tratará de gestionar el que resulte relevante para su carrera, aunque deberá conciliar los objetivos de todos los grupos de interés que mantienen relaciones con la organización.

Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120.

Doble contabilidad

2011-08-18T08:30:00.001+02:00

Es normal que en tiempos convulsos y de adversidad se trate de reducir la incertidumbre y buscar explicaciones sencillas a fenómenos complejos. El volumen de las Administraciones y el número de sus funcionarios no preocupan cuando las arcas públicas están llenas y aparecen como un grave problema cuando se vacían. Basta observar los titulares y los artículos de fondo de la prensa salmón, y aún de la generalista, de los tres últimos años para ver que ambas cuestiones preocupan. Llama la atención, no obstante, que en los diarios en raras ocasiones se plantee el debate sobre su causa: qué servicios públicos nos podemos permitir. Tampoco se aborda la cuestión de las prioridades del gasto público, sus límites y su financiación.

A la cultura anglosajona le parecería un desatino esta desligazón entre gastos e ingresos, pero a los españoles nos parece de lo más normal que convivan la concepción de lo público como un derecho social; una compensación histórica de los tiempos pasados duros; una inercia del pasado; una manera de sentir el territorio; el resultado de las reglas del mercado; un regalo paternalista o clientelar; o el botín del mal gobernante. El resultado es una Administración por capas, cada una de las cuales tiene sus organismos y sus correspondientes grupos funcionariales, muchas veces duplicados, y en la que muchos colectivos se ven representados y favorecidos. En primer lugar, parece evidente, los integrantes del aparato público, pero también el tejido social y empresarial de un país que a duras penas sobreviviría sin las ingentes subvenciones que comprometen una parte muy significativa de los presupuestos públicos.

La cuestión de cuánto gastar no se puede separar de en qué servicios y a quién se debe favorecer con la acción pública; esto es, cuáles son las prioridades y los beneficiarios. Lo interesante del incipiente debate sobre el gasto público es que pone de manifiesto que el actual orden del gasto está en profunda crisis.

La carencia de instrumentos de medición y de evaluación de la gestión pública y de sus resultados hace que echemos mano de indicadores básicos, como el número de empleados y su volumen de gasto. Esa carencia lleva a que ante el embate de los mercados financieros se ofrezca el sacrificio lineal del gasto en materia de personal por parte del Gobierno de la Nación. Siempre es más fácil un recorte del 5% de la masa salarial que reordenar el gasto público de las Administraciones Públicas.

Este tipo de recortes trata por igual a servicios básicos para el desarrollo futuro del país como la educación o la investigación, a servicios esenciales para la comunidad como la salud o los servicios sociales o a servicios meramente suntuarios. Es urgente que se produzca una profunda reflexión y un debate público sobre las necesidades sociales, su priorización y su financiación con el fin de no descapitalizar lo que ha sido el legado y el esfuerzo de varias generaciones de españoles.

En la opinión publicada aparecen las comunidades autónomas y los entes locales como causantes principales de lo que se llega a calificar “despilfarro público”. No se trata de agobiar con cifras, pero el gasto público total en 2009 en España representaba el 38,5% del PIB y en la Eurozona el 46,7% y existen importantes diferencias en protección social y en sanidad a favor de ésta. Es cierto que tenemos un país fuertemente descentralizado, pero también lo es que el nivel central mantiene importantes funciones, la mitad del gasto público total y la casi la cuarta parte de los efectivos públicos. Por su parte, las comunidades autónomas destinan el 60% del gasto a educación y sanidad y más de un 12% a infraestructuras.

La Administración General del Estado (AGE) conserva una importante capacidad de intervención económica y un poderoso aparato público con cientos de delegaciones en el territorio y casi quinientos entes públicos. A pesar de ello, su reacción ante la crisis no ha sido la de liderar el conjunto de las Administraciones Públicas, predicar con el ejemplo en el recorte de organismos, buscar fórmulas de simplificación administrativa y de colaboración intergubernamental que permitan suprimir organismos y reunificar la gran cantidad de competencias fragmentadas.

Existen muchas posibles explicaciones de por qué no se ha hecho esto. Una de ellas es que la AGE ha mantenido en las tres últimas décadas una doble estrategia de resistencia y de victimismo frente a las comunidades autónomas que, en general, le ha ido bien. Esto le ha permitido mantener una posición central en el sistema gubernamental, especialmente mediante el mecanismo financiero y el de subvenciones y su relación directa con los gobiernos locales, como se ha visto con el Plan E que drenó 13.000 millones de euros hacia nivel local entre 2008 y 2009 sin tener en cuenta las políticas de las comunidades autónomas.

La doble contabilidad consiste en computar en el debe de los gobiernos territoriales el déficit y el incremento de plantilla y no hacerlo cuando es la AGE la que aumenta el gasto. Así, la AGE incrementó su plantilla, excluidas las Fuerzas Armadas, entre enero de 2005 y julio de 2010 un 7,6%. En el mismo período las comunidades autónomas lo hicieron en un 13% y los entes locales en un 5%. En el primer caso destacan el aumento en Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (casi 30.000) y en el segundo en sanidad y educación. Finalmente, hay que llamar la atención sobre la Administración Local, que ha duplicado su plantilla en los últimos veinte años.

Apuntar, como ha hecho recientemente el FMI, que es preciso reducir el gasto en funcionarios remite a recortar determinados gastos que hoy se consideran prioritarios por la sociedad española; determinar cuáles han de ser exige un debate sobre si deseamos, por ejemplo, estar a la cabeza de la UE en gasto en seguridad y orden público, como ahora, o estarlo en educación e investigación.

La priorización de servicios públicos y su reflejo en las plantillas implica que debe haber una sola contabilidad del gasto y del personal en el conjunto de las Administraciones públicas, una reordenación profunda de los servicios y prestaciones públicas, la introducción de una cultura clara de la cooperación intergubernamental y la conciencia colectiva de que los gastos se cuadran a partir de ingresos reales. Todo ello se completa con una efectiva dirección del Estado, el entendimiento que éste es más que la suma de sus partes y que existe un interés general al que atender fundamentado en los principios de igualdad y solidaridad.

Publicado en El Imparcial, el 8 de agosto de 2011.