domingo, 27 de junio de 2010

MI HEMEROTECA: Coacción administrativa

Hoy que es de actualidad hacer referencia a la colaboración de las empresas con la Administración o del sector privado con el público e, incluso, la vigente legislación de contratos del sector público contempla la figura de un contrato de colaboración entre los citados sectores y que, además, existe una crisis económica y es noticia en la prensa la deuda de las Administraciones públicas con las empresas privadas y contratistas, me parece oportuno insertar el artículo de opinión mío que se publicó en el diario Las Provincias en 26 de mayo de 1992:

    Un prestigioso catedrático de derecho administrativo, el profesor García de Enterría, incluye bajo el concepto de coacción administrativa, entre otros, a los supuestos de acción administrativa de ejecución forzosa de los actos administrativos o de defensa policial del orden público.
    Pero la realidad nos muestra otro tipo de coacción administrativa que no tiene ninguna base ni fundamento legal, sino que, por el contrario, constituye una corruptela, ilegalidad y abuso de poder de las Administraciones Públicas, cuaando no es resultado de la falta de capacidad económica de nuestros municipios y consiguiente carencia de autonomía real.
    El hecho nos lo denuncia la noticia de que la deuda de las Administraciones Públicas respecto de las empresas privadas por la prestación de servicios públicos puede eleverse a 1' 8 o 2 billones de pesetas, es decir el sector empresarial privado que presta servicios para las Administraciones Públicas está, de uno u otro modo, haciéndolo a precio aplazado, (a veces bastante aplazado), y sin intereses a su favor, mientras que por su parte tiene que cumplir religiosamente con el pago a sus trabajadores y el de los impuestos y tasas públicas. De otro lado, la Administración evita el montaje de una organización propia y los problemas de una gestión directa, ganando todos, con seguridad, en la eficacia del servicio y en su coste económico.
    Conozco múltiples casos en este sentido dentro de sectores como la construcción, recaudación impositiva, limpieza, etc., y jurisprudencia que pone de manifiesto la ilegalidad de estos hechos e, incluso, condena a la Administración al pago de intereses de los prestamos y créditos bancarios que la empresa ha tenido que solicitar para hacer frente a sus obligaciones y subsistir. Pero el miedo guarda la viña. El temor a perder el contrato, o a no obtener nuevas contrataciones en el futuro, la amenaza velada o la simple alusión a los años que costará obtener una sentencia judicial favorable, propician el abuso y la persistencia de una muestra más de la incapacidad de gestión y de ineficacia del sistema presupuestario público.
    Urge, pues, que los principios constitucionales del derecho a una justicia rápida y eficaz habiliten nuevas medidas y procesos contencioso-administrativos breves, que lo hagan realmente efectivo y garanticen el sistema democrático y la participación de la sociedad en la gestión pública sin temores a represalias, ni solicitud de "favores", y contribuyendo por ello eficazmente en la mejor y más racional prestación de los servicios públicos.

Este artículo no deja de hacer referencias retóricas al principio de participación y digo retóricas porque en mi tiempo de funcionario y cargo de la Administración no he conocido más partcipación formal que la dispuesta en orden a la normación administrativa el resto venía constituido por relaciones informales y de hecho, en las que ambas partes, burócratas y particulares, pretendían satisfacer mútuamente sus intereses. Ignoro, pues hoy resulta inabarcable conocer todo lo publicado e investigado (y más para un jubilado),  si alguna obra científica y empírica ha sistematizado la participación y la colaboración con las Administraciones públicas, pero me parece bastante necesario conocer la realidad de ambas, pues ello nos permitirá hablar con propiedad y conocimiento del tema.


miércoles, 23 de junio de 2010

¿SOBRA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?


El dia 13 de este mes el diario EL MUNDO Comunidad Valenciana publicaba en Tribuna invitada mi siguiente colaboración:

En tiempos de crisis económica la mirada se pone en el gasto público y, consecuentemente, en la dimensión de las Administraciones públicas. Las primeras medidas suelen dirigirse hacia las plantillas de funcionarios y sus retribuciones. La reducción de aquéllas, es decir del número de funcionarios, goza de buen predicamento, si bien rompe las esperanzas de muchos que las tenían puestas en acceder al empleo público y en superar unas oposiciones. Más popular, por tanto, resulta la congelación o reducción de los sueldos de los empleados públicos. El funcionario público no goza de buena prensa y el carácter de permanente de su empleo es envidiado por quienes no tienen este privilegio o por quienes no tienen noción clara del papel que una Administración pública representa en el cumplimiento y efectividad de los intereses generales y tampoco de la legitimidad que otorga la aprobación de las oposiciones.

Pero lo que preferentemente se trata de analizar aquí, es si es exacto que la estructura de nuestras Administraciones públicas es exagerada o no. Cuestión compleja que no puede reducirse a una simple afirmación en uno u otro sentido, aunque a simple vista y según mi experiencia quepa, inicialmente, decir que sí. Sea como sea, en tiempos de crisis, los expertos y profesores y, especialmente, los liberales, proponen reducir la Administración pública y privatizar servicios públicos. La medida guarda relación evidente con la reducción del gasto: menos organización, estructura y personal es igual a menos gasto. Frente a esta postura, otros matizan, que no es que sobre personal sino que está mal distribuido y que hay sectores de las Administraciones públicas que están sobrados de medios y otros en los que las carestías son evidentes.

La respuesta sobre el exceso o no de Administración pública es compleja, ya que esta institución de por sí lo es. No sólo es que tenemos distintos niveles de Administración: estatal, Comunidades Autónomas y Administración local, sino que cada una de ellos se organiza de modo complejo con diferentes estructuras que, además, se presentan como personas jurídicas diferentes, cuando se sabe que son simples marionetas manejadas por la Administración matriz. La complejidad, también tiene origen en que normalmente la prensa y los ciudadanos no distinguen Gobierno y Administración, siendo así que el primero (sus componentes, ministros o consejeros, ayuntamientos y concejales), es el que toma las decisiones, al menos formalmente, y especialmente aquellas que tienen trascendencia política, económica o social y, salvo excepciones, las firman todas. La Administración es, o debe ser, la parte técnica, de asistencia a la parte política, pero cuando se le califica de pública, no es sólo eso, que sería común a todo tipo de administración, sino que es garantía de la legalidad, de los intereses generales y de los derechos individuales o colectivos de los ciudadanos y que forman parte de las leyes aprobadas por los parlamentos.

Conviene que al referirnos a una Administración pública, distingamos en ella el nivel político, compuesto de personas a las que no se exige mérito ni capacidad y que son objeto de libre nombramiento de gobiernos y partidos políticos, parte que ha sufrido un incremento muy importante, sobre todo con la creación de las Comunidades Autónomas, y cuya dimensión es discutible, sin contar con la estructura y administración de las distintas asambleas legislativas. La partitocracia, la necesidad de contar con personas fieles y la inseguridad de los políticos, han hecho que la estructura política no sólo pueda ser excesiva sino que haya ocupado parte del sector profesional de la Administración. También hay que considerar el sector burocrático formado por los funcionarios y personal de confianza que trabaja en Ministerios y Consejerias, en los centros de poder y sector de mayor papeleo y utilización del derecho. También este sector es seguro que sería reductible, salvo en las funciones de policía y control. En tercer lugar, el sector de servicios públicos es aquel en que se realizan prestaciones materiales en favor de los ciudadanos; servicios clásicos son la sanidad, la educación, el transporte, etc. En este sector se puede hablar tanto de necesidades como de excesos. Es además el sector en que los procedimientos de gestión empresarial son más fáciles de aplicar y en el que se acude a organizaciones con personalidad o basadas en el derecho privado y en el que se pueden conceder servicios a empresas privadas o privatizarlos completamente. Más recientemente han proliferado fundaciones en el sentido del derecho privado, consideradas personas jurídicas privadas, pero que se alimentan de presupuesto público y que ofrecen actividades, en campos como la cultura, la sanidad o la asistencia social, por ejemplo. Suponen un importante gasto y pueden encubrir subvenciones a grupos y financiaciones a partidos. Famoso es el caso del Palau en Cataluña y no son descartables otros ejemplos parejos.

Reducir todas estas estructuras es una decisión política. El caso de las Diputaciones es incluso decisión constitucional. Pero la pregunta final es ¿están los partidos y gobiernos dispuestos a sufrir el desgaste que suponen los despidos, el pase de servicios gratuitos a servicios sujetos a precio, etc.? Si su repuesta es negativa, ya saben la razón de la desproporción de la Administración. No es un problema de funcionarios es un problema político y de organización."

Sobre el tema hay mucho que decir, en el blog se vienen diciendo muchas cosas, siempre he pensado que no hay en las Administraciones públicas quienes de modo centralizado analicen y estudien su propia organización, considerada ésta en sentido general, ni que genere serias y meditadas propuestas de modificación, reforma o reorganización, por lo que no hay una respuesta tajante y general a la cuestión abierta en el título de la colaboración reflejada.

jueves, 17 de junio de 2010

EL PROYECTO DE LEY DE FUNCIÓN PUBLICA VALENCIANA, REQUISITOS PARA EL ACCESO Y SEPARACIÓN DEL SERVICIO.

Ya me he refrido en distitas ocasiones al tema de la separación del servicio y su carácter de sanción a perpetuidad que adquiere en cuanto para el acceso a la función pública se viene requiriendo que el aspirante no haya sido separado en ninguna Administración pública. No voy a insistir de nuevo en las cosas ya referidas o dichas con anterioridad. Quiero recordar que el tema lo trató antes Antonio Arias Rodriguez en su blog y su post tiene varios comentarios al respecto. Uno de los primeros hacía mención a que el Consejo Consultivo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana no recogía el requisito del mismo modo, refiriéndose sólo al no estar inhabilitado para el desempeño de funciones públicas y animaba a que los restantes Consejos de las Comunidades Autónomas y resto del Estado siguieran el ejemplo. Muchos más comentarios hay en esPublico, uno de ellos escrito por "separados de servicio y despedidos admitidos como jueces y fiscales, February 22, 2010" nos dice que  El Consultivo Valenciano y las Cortes fulminan el EBEP admitiendo como Letrados a aspirantes separados del servicio y despedidos y recoge la siguiente :

"RESOLUCIÓN de 19 de julio de 2007, de la Presidencia del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, por la que se convoca oposición para la provisión de DOS PLAZAS DEL CUERPO DE LETRADOS DEL CONSELL JURIDIC CONSULTIÚ.[2007/9710]


De conformidad con lo dispuesto en los artículos 5 y 18 de la Ley de la Generalitat Valenciana 10/1994, de 26 de diciembre, de creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, y 24.a y 41 de su reglamento orgánico, he resuelto convocar oposición para cubrir dos plazas del cuerpo de letrados, las señaladas como 7 y 8 de la relación de puestos de trabajo, conforme a las bases y programas que se reseñan a continuación y que fueron aprobadas por el Pleno del Consell Jurídic Consultiu en sesión de 5 de julio de 2007.

1.REQUISITOS para participar en la oposición

Podrán concurrir quienes reúnan los siguientes REQUISITOS:

1.Ser mayor de edad y tener la nacionalidad española o ser nacional de un estado miembro de la Unión Europea o nacional del Reino de Noruega o de la República de Islandia. Asimismo podrán participar el cónyuge, descendientes y descendientes del cónyuge de los antedichos nacionales, siempre que no estén separados de derecho, sean menores de 21 años o mayores de esa edad que vivan a sus expensas. También podrán concurrir las personas pertenecientes al ámbito de los tratados internacionales celebrados por la Comunidad Europea y ratificados por España, en los que sean de aplicación la libre circulación de los trabajadores.

2. Poseer la licenciatura en Derecho.

3. No padecer enfermedad o limitación física o psíquica que sea incompatible con el desempeño de las correspondientes funciones.

4. NO HALLARSE INHABILITADO PARA EL DESEMPEÑO DE FUNCIONES PÚBLICAS"

Dados estos antecedentes valencianos es de extrañar que el Proyecto de Ley, de la Generalitat, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana en su artículo 52, que recoge los requisitos de acceso, siga exigiendo, en su punto 1. apartado d), No haber sido separada o separado, o haberse revocado su nombramiento como personal interino, con carácter firme mediante procedimiento disciplinario de ninguna administración pública u órgano constitucional o estatutario, ni hallarse inhabilitado por sentencia firme para el ejercicio de cualesquiera funciones públicas o de aquellas propias del cuerpo, agrupación profesional o escala objeto de la convocatoria... figurando escrito que el proyecto es conforme con el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana.

No parece que haya congruencia y aún queda al esperanza de que alguien en las Cortes recuerde sus potestades de autoorganización y las bases constitucionales y mantengan el mismo sentido en sus decisiones sin que existan tratos diferentes en unos y otros casos.




lunes, 14 de junio de 2010

NOTA INFORMATIVA.

El INAP en su libreria electrónica edita mi libro, ebook: La Función Pública: necesidad de un análisis conceptual y de la revisión del sistema de libre designación, cuyo acceso es este. en su momento la edición en papel, tras mi última corrección contenía dos errores, no apreciados por mí, y que se comunicaron a los compradores mediante una nota que acompañaba al libro. En libros Google se accede a dicho libro y veo que los dos errores perisiten. Para los interesados y lectores del mismo les informo que los errores se contienen, en página 20, último párrafo, segunda línea, que pone siglo XIX cuando debe decir  siglo XX  y página 92, segundo párrafo, línea 7, donde dice:"la instrucción del procedimiento dedica un artículo..." y debe decir no dedica. Esta página 92 no la muestra el libro Google.


sábado, 12 de junio de 2010

¿ES POSIBLE UNA ADMINISTRACIÓN PROFESIONAL?

Es permanente la referencia a la necesidad, por ejemplo, de una administración profesional o de directivos profesionales o, simplemente, de verdaderos profesionales en la Administración pública. Pero no es lo mismo referirse a profesionales que trabajan en la Administración que a profesionales en administración pública. En ocasión anterior me ocupé de las acepciones del término "profesional" y de todas las que expone el Diccionario de la Lengua Española, al efecto de mis comentarios creo preferible, frente a las ideas ligadas a la permanencia o dedicación, el aceptar como mejor aquella que considera al profesional como persona que ejerce su profesión con relevante capacidad y aplicación. El profesional en Administración pública ha de ser conocedor de ésta y de sus procedimientos y modos de gestión. Normalmente, en los funcionarios de los cuerpos superiores de Administración general han de encontrarse o ser posibles estos conocinientos o su adquisición. En el profesional en Administración pública no hay tanto un dedicación a ser directivo experto en el apoyo a las políticas públicas como el ser perito en las distintas formas de gestión necesarias para hacer efectivas dichas políticas y administrar ejecutándolas y otorgando la asistencia necesaria en orden a la gestión de recursos y medios. Lo especialistas, en el sentido en que se habla al referirse a los cuerpos especiales, son, en realidad, profesionales en la Administración, sin perjuicio de que adquieran, en mayor o menor medida, conocimientos de administración o propiamente administrativos.

Pero se trata de exponer o reflexionar si en la situación actual de nuestra Administración pública existe o puede existir esa Administración profesional, y ha influido en que aborde el tema hoy, el hecho de haber repasado los que el Estatuto Básico del Empleado público califica en su artículo 1.3 como fundamentos de la actuación, los cuales no voy a repetir ahora, pero sobre los que sí quiero señalar que su eficacia requiere de una organización dedicada a conseguir su cumplimiento y realidad y, para mí, está claro que de modo unitario esta organización no existe. También ha influido la lectura de la última aportación de Manuel Arenilla, Las razones de un fracaso, en las que, magnificamente y desde su especialidad, describe una situación de la que poco puede deducirse en favor de la existencia de una administración verdaderamente profesional, y en la que los niveles superiores de la Administración, en consecuencia, bien están polítizados o bien están permanentemente preocupados por subsistir en sus cargos o en otros equivalentes y garantizar su "carrera".

Como he dicho en múltiples ocasiones no puede haber una Administración profesional, entendida como aquella que se dedica a la propia administración pública, a su conocimiento y mejora, si no existe una organización o varias que se ocupen del tema. Tema que consiste en conocer la organización, fines, estructura, clases de puestos, medios, eficacia, los recursos humanos existentes y su preparación y reclutamiento, y que intervenga a efectos de la reorganización y de los cambios necesarios con independencia y sin perjuicio de la decisión política final. En la época de crisis económica actual y con la medidas posibles a realizar la inexistencia de esta organización y la inexistencia posible, incluso, de la función o su dispersión, se hace evidente. En consecuencia, independientemente de que existan profesionales en las Administraciones públicas y existan actuaciones profesionales, estimo que si no hay una organización centralizada, en cada una de ellas, dependiente de su máxima jeraquía, de carácter técnico y ocupada del hecho administrativo: gestión económica al máximo nivel, análisis de procedimientos y estructuras, análisis de la organización, evaluación de políticas públicas, planificación y gestión de recursos humanos, análisis de los procedimientos de adquisición y provisión de medios y recursos y coordinación administrativa y control general, no puede existir una administración profesional. Y es indudable que dicha existencia depende de una voluntad política clara, lo que significa que el político tenga conciencia de su espacio y función y de la necesaria ayuda de un equipo o varios de carácter profesional y técnico y de la imprescindible existencia de una organización dependiente del máximo responsable que le proporcione los datos necesarios para tomar deciciones y para adoptar cambios y reformas, sobre bases y fundamentos racionales y no improvisados; es más, si la organización existe y funciona, la reforma es un proceso permanente y no una medida crítica..



jueves, 10 de junio de 2010

LAS RAZONES DE UN FRACASO

Ha tenido que producirse un recorte del 5 por ciento de las retribuciones de los empleados públicos para que la Administración pública española empiece a tomar conciencia de su situación. Esta no es otra que su progresivo aislamiento de la sociedad a la que debe servir y en la que justifica su existencia. Lo más significativo de lo sucedido en estas últimas semanas es el apoyo mayoritario de los ciudadanos al mencionado recorte y el silencio complaciente de los partidos políticos. Éstos han pasado de temer las reacciones de los funcionarios en las elecciones a entender que un ataque a su situación reporta más beneficios que pérdidas. Se rompe así la alianza entre políticos y funcionarios de los últimos cincuenta años.

Los términos de esa alianza se pueden resumir en que los políticos disponían de un amplio conjunto de puestos a ocupar en la Administración pública y a los funcionarios se les permitía un apreciable margen de discrecionalidad para regular sus condiciones de trabajo y manejar el interior de la organización. Algunos de los efectos de este acuerdo ha sido la progresiva politización de la Administración española en todos sus niveles y la consolidación de una serie de condiciones de empleo cada vez más alejadas de las que afectan al común de los trabajadores. Esta realidad se convierte en lacerante en periodos de crisis como el actual.

La politización se concreta en que el ápice superior profesional de la Administración se cubre atendiendo fundamentalmente a criterios políticos; en la creación de una amplia estructura paralela de gabinetes y asesores que en muchas ocasiones realizan funciones administrativas; y en la creación de un inmenso sector público opaco dirigido por burócratas de partido, cada vez más presentes en toda la estructura político-administrativa. Por su parte, los empleados públicos han reducido su jornada semanal y anual, cada vez más alejada de los convenios de sus homólogos privados; han incrementado sus retribuciones, incluso en épocas de congelación salarial, a través de la modificación incesante de los complementos retributivos y de los convenios colectivos; han visto incrementadas sus plantillas en los últimos veinte años en un 30 por ciento, esto es, en casi 600.000 empleados; han desarrollado un creciente sistema paralelo y cerrado al resto de la sociedad de ayudas, becas y acción social; y se han dotado de un sistema de licencias, permisos, reducciones de jornada y excedencias inalcanzable para el resto de los trabajadores.

La alianza entre políticos y funcionarios ha tenido una especial transcendencia en el sistema de ocupación de los puestos de nuestro sistema político. En España es estructural que la titularidad de una buena parte de ellos, cuando no de la mayoría, corresponda a los funcionarios públicos. Para ello, las diferentes leyes de función pública, hasta llegar al cénit en 2007, han ido facilitando la ida y vuelta de la Administración a la política. De esta manera, nuestros dirigentes políticos presentan un claro sesgo funcionarial y de la burocracia de los partidos. El resultado es una insuficiente representación de la variedad social en los puestos políticos.

En los últimos años se viene observando otro fenómeno claramente preocupante y que refuerza la endogamia y el aislamiento de nuestras Administraciones públicas. La exigencia constitucional de garantizar la igualdad de acceso al empleo público está siendo soslayada, o directamente contravenida, mediante el favorecimiento anómalo de la promoción interna, esto es, del ascenso a los cuerpos y categorías superiores de los que ya están en la organización. Así, en muchos convenios y acuerdos sindicales vigentes y en varias leyes autonómicas en tramitación, se recoge una reserva de hasta un 60 por ciento para la promoción interna o bien se reconoce como el sistema normal de acceso a los cuerpos de Administración General, incluidos los superiores. En esta situación el sistema de oposiciones libres pasa a ser residual y aplicado a los niveles inferiores.

En esta alianza han tenido un papel decisivo los sindicatos. En la Transición se reconoció la representación dominante de los trabajadores a UGT y CCOO que se formalizó en 1985 a través de la Ley Orgánica de Libertad Sindical. En ella se extendió el modelo de representación privado al ámbito público, cuando en la Constitución se posibilita un modelo diferenciado. Veinticinco años después asistimos a un panorama de representación en las Administraciones públicas muy fragmentado, reflejo de los interese tan diversos que hay en ellas. El resultado es que el acuerdo con esos dos sindicatos no garantiza ya la paz social en el ámbito público, como tenemos ocasión de comprobar constantemente en numerosos sectores. Sin embargo, la base organizativa de los sindicatos llamados de “clase” se nutre fundamental de las subvenciones del ámbito público y de la creciente plantilla de liberados sindicales de las Administraciones públicas.

La situación anterior produce que la fuerte inercia incrementalista de la Administración española no se detenga con la congelación salarial ni, es más que probable, con el recorte realizado. Así, de enero de 2008 a julio de 2009 la plantilla del conjunto de las Administraciones públicas creció el 2,95 por ciento o 76.000 empleados, 22.000 en la Administración General del Estado, y la masa salarial se incrementó en 2009 en un 5 por ciento, a pesar de que la revisión salarial fue del 0,3 por ciento. Esto hace que sea urgente acometer profundas medidas estructurales, parecidas a las que ya han realizado nuestros socios británicos, irlandeses o alemanes.

Los factores anteriores, la politización de la huelga del 8 J y el abandono a su suerte de los funcionarios por los políticos han provocado que los empleados públicos no secunden las movilizaciones. Es claro que han dejado de ser, si alguna vez lo fueron, la avanzadilla en la lucha obrera. El problema es que la Administración se encuentra sola frente a los ciudadanos y que, como Weber diagnosticara, los burócratas son malos para la representación política.



Este artículo se ha publicado en El Imparcial el 11 de junio de 2010.

martes, 8 de junio de 2010

SOBRE LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN MARCHA (I)

La dificultad de abarcar toda la actividad de las Administraciones contemporáneas, la dominación que ejercen sobre la sociedad, la existencia de una cultura política que se orienta preferentemente a los principios de gestión del sector privado frente a los principios públicos, la constatación de privilegios frente a la sociedad, el descrédito de la clase política y de los poderosos a ella asociados han hecho que la Administración Pública se haya cosificado, proyectando una imagen estereotipada para los ciudadanos y también para una parte de sus estudiosos. En esta cosificación se olvida, más o menos deliberadamente, el papel esencial que la Administración Pública tiene encomendado para mantener la cohesión social y para garantizar los derechos y deberes de los ciudadanos; para mantener y fortalecer la democracia.

Algunos de los enfoques que tratan o han tratado a la Administración Pública lo han hecho sobre un objeto que es real sólo parcialmente. Se han estudiado sus desviaciones sobre un modelo ideal weberiano o de la perfecta empresa privada que tampoco existe y de ahí se ha pasado en algunas ocasiones a condenar a la Administración por su separación de lo formalmente correcto. Los aspectos informales en las organizaciones públicas pasan, así, a considerarse muchas veces desviaciones de la decisión formal. Hay que hacer notar que esto no suele ocurrir con las organizaciones privadas en las que el estudio de los aspectos culturales se convierte en un elemento estratégico para lograr la eficiencia productiva.

Tenemos un objeto deformado por nuestra memoria histórica, por su enorme volumen y diversidad y por efecto de las consideraciones realizadas al principio. Lo cierto es que cuando se contrasta la eficacia individualizada de los servicios públicos con los servicios privados de similar naturaleza –educativos, sanitarios, de servicios sociales- la Administración Pública no suele salir mal parada, teniendo algunos servicios mayor prestigio que en los homólogos del sector privado –atención hospitalaria, enseñanza universitaria. Sin embargo, no se ha conseguido trasladar la mejora de los resultados, cuando se producen, a una apreciación satisfactoria de la institución Administración Pública ni de sus integrantes y dirigentes. Por tanto, no parece que la clave para lograr una mejor legitimidad institucional sea encaminar todos los esfuerzos políticos y de reforma administrativa principalmente a mejorar los resultados. De lo que se trata es de descubrir las claves de valoración ciudadana y sus referentes de consecución en relación con la Administración Pública para poder alinear las actuaciones públicas con los referentes de verificación ciudadanos.

Desde la perspectiva anterior es lógico que la burocracia participe de la “mala imagen” de la Administración Pública, llegándose a confundir una con la otra. Esto tiene su fundamento en que, a diferencia del sector privado, se produce una confusión efectiva entre la institución y sus integrantes al no existir el equivalente a la propiedad del sector privado que diferencia entre la empresa y sus miembros. De ahí que los estudios sobre la desviación formal de la decisión política se centren especialmente en la burocracia y que esta sea centro de atención en relación con las medidas a adoptar para mejorar los resultados de la Administración Pública. Debido a esto, a la burocracia también se le achaca una gran responsabilidad en la mala imagen de la Administración Pública y por ello se manifiesta muchas veces con evidente frustración que no es posible reformar la Administración Pública debido al boicot más o menos encubierto de los burócratas.

Esta línea de pensamiento parte de la necesidad del sometimiento de la burocracia al poder político. Sin embargo, este enfoque apenas profundiza en la necesidad de plantear un cambio cultural en primer lugar en los dirigentes políticos de la Administración Pública. Sin embargo, la realidad muestra que la relación dominante en las Administraciones públicas es un modelo de relación simbiótica entre políticos y burócratas en las que ambos ganan si no alteran el statu quo institucional y cultural. Desde esta perspectiva, se puede aventurar que ninguno de los dos colectivos está realmente interesado en cambiar la cultura administrativa actual.

La impotencia que muchas veces siente el responsable político ante la Administración Pública se puede manifestar en la incorporación de enfoques importados de otros países u otras Administraciones nacionales. Sobre esta cuestión hay que hacer, al menos, dos consideraciones. La primera hace referencia al contexto cultural político y administrativo en el que se ha producido el enfoque o las medidas que se pretenden importar. Baste señalar que no se suele tener el mismo cuidado con los aspectos culturales vinculados a la Administración Pública que cuando, por ejemplo, se consideran reformas en otros elementos de las instituciones políticas como la legislación electoral. En este caso se tiene en cuenta, como es lógico, la tradición y la cultura política. Sería deseable que estas precauciones se tomasen también cuando se trata de la modernización o la reforma administrativa. No es ajeno a esto el hecho de que no existan muchos estudios no jurídicos sobre nuestra historia administrativa. Probablemente conocemos mejor en las últimas décadas los aspectos culturales de algunos países, especialmente los anglosajones, que los elementos clave de la cultura administrativa española.

El segundo aspecto que ahora se quiere destacar de la incorporación de elementos culturales administrativos foráneos es que en muchas ocasiones nos encontramos con el anuncio de un cambio meramente nominal. Cuando esto sucede, normalmente se actúa por inercia de una necesidad percibida de forma generalizada de modernización administrativa y que puede estar sugerida por organismos internacionales. Nos encontramos no ante un deseo de cambio, sino ante una moda urgente o pasajera, aunque no podemos dejarnos engañar por el hecho de que se prolongue en el tiempo y que a las propuestas de reforma iniciales se vayan añadiendo nuevos complementos o incluso rediseños más o menos profundos. Los efectos de todo ello no suelen ser más que el de arañar la superficie de la Administración Pública y el de producir una decepción más en el personal a su servicio, así como un cierto hastío en los ciudadanos que pueden percibir esos movimientos periódicos como costosas campañas de publicidad de los dirigentes políticos de turno. A estos fenómenos no son ajenas las empresas u organizaciones de consultoría pública.

Como conclusión, hay que señalar que la Administración Pública tiene una posición central en la vida política y ciudadana y posee rasgos culturales significativos y diferenciadores. Es esta posición la que determina que las cuestiones relativas a la gestión pública tengan implicaciones políticas. Aclaramos que no se apunta a las cuestiones de carácter aplicativo o tecnológico, sino a las referidas al modo en que se cumplen los fines que tiene encomendada. Esto hace que sea necesario reflexionar, aunque sea brevemente, sobre la necesidad de que en la Administración Pública se dé una adecuada combinación entre las funciones administrativas -los tipos de actividad- y los medios o factores administrativos con los que logra sus objetivos. Finalmente, los esfuerzos en la mejora del rendimiento de la Administración y de sus integrantes serán ineficaces si no se produce un cambio cultural transcendente en los dirigentes políticos que les lleve a ejercer un liderazgo ético y democrático en la Administración y en la sociedad.

domingo, 6 de junio de 2010

ACTIVIDAD POLÍTICA Y JURIDIFICACIÓN

En la mayor parte de las propuestas en la mejora de la gestión de las Administraciones públicas está presente la crítica al exceso de juridificación que la caracteriza y se marca la necesidad de proceder a una desreglamentación o juridificación como medida. En este exceso de normas que se produce en las Administraciones públicas, siempre he considerado como causa la tendencia de los funcionarios a eliminar dudas o alternativas para la decisión, de modo que trasladan a la norma la responsabilidad que de otra manera recaería sobre ellos. Las consecuencias muchas veces son nefastas pues decisiones inadecuadas se consolidan como derecho y reconducirlas o modificarlas resulta francamente complicado, por la sacralización que se realiza del derecho hasta en la norma de menor rango y por los efectos políticos que produce que una norma recién aprobada sea de inmediato rectificada.

Pero la juridificación o el exceso de normas no se produce sólo por este comportamiento burocrático-funcionarial, sino que en muy buena medida obedece a motivos "políticos" o de "política". Las Comumidades Autónomas no sólo han supuesto que cada una de ellas tenga una Administración, sino que también conllevan la existencia de Asambleas legislativas que no se justifican sólo por sus debates políticos y enfrentamientos con la oposición, sino que han de traducir su actividad en leyes, cuyo debate, además sirve de escaparate y repercute en la prensa diaria. La actividad legislativa es medida de la actividad política del gobierno que propone las leyes y del Consejero al que corresponde la materia, por ello los consejeros que tienen claro lo que significa para su valoración el llevar leyes a sus parlamentos, exigen de sus funcionarios que les presenten borradores al efecto. Con ello, la presión política lleva a que, en principio,  cualquier materia sea susceptible de elevar al rango de ley, con los efectos que supone que materias susceptibles de variación se regulen al máximo nivel y con la mayor complejidad procedimental. La ley degrada sus contenidos y, en cambio, estos adquieren un grado inapropiado y la corrección de los disparates o incongruencias es más dificil de realizar, sino imposible.

En Valencia, el Presidente de la Generalidad ha pedido a sus Consellers que realicen una mayor actividad y me cuentan que algunos piden que se les presenten normas que llevar a las sesiones del Gobierno. Si materias propias del reglamento se convierten en leyes, imaginen, ante tal presión, qué materias se llevarán al reglamento. Lo resaltable es que la eficacia política resulta que se mide por el número de normas que se elaboran. La actividad jurídica o de proyección normativa sirve de elemento de valoración de eficacia política y es noticia en la prensa diaria. Además el efecto es inmediato, sólo con hacer referencia a que se está elaborando una norma y que ello aparezca en la prensa ya se ofrece la sensación de actividad. Lo accesorio se convierte en principal: ha de parecer que no paramos de actuar; la efectividad real de lo normado no tiene importancia, es más, lo que se norma tampoco.

Qué paradoja, tanto denostar lo jurídico y resulta que acaba siendo el principal elemento de valoración de la actividad política y de corto plazo y efecto inmediato. ¡Cómo no va a haber juridificación y exceso de normas¡ Si además el funcionario cada día tiene menor preparación jurídica y se guía por preceptos y no por principios generales presentes en las normas, resulta que éstas está plagadas de contradicciones y de verdaderas ilegalidades. La decisiones se toman en las normas y políticos y funcionarios se limitan a aplicarlas literalmente y el sufrido ciudadano sufre las consceuencias de irracionalidades absolutas fundadas en preceptos pero no en Derecho y los Juzgados y Tribunales de Justicia la mayor parte de las veces no mejoran esta situación, conformados por sustitutos e interinos y personas provenientes de la misma Administración y, que, incluso, pueden ser artífices de la norma que han de juzgar o haber colaborado en ella. Un bonito panorama, pero esa es la consecuencia de una multiplicación excesiva de organizaciones públicas que han de justificar su existencia cada día, por que de otra forma no hay efectos políticos. Hemos conectado, en este blog, Política y Administración y se ha hecho referencia a la subordinación de la segunda a la primera, hemos destacado, igualmente, la garantía del funcionario servidor de la ley y el Derecho y no del político de turno, pero esta situación nos muestra en relación a ambos aspectos, una cierta oposición entre política y administración, dada la perversión en la consideración de la primera y de su invasión de espacios puramente administrativos y no políticos. Exceso de normas y exceso de organización y de políticos.

miércoles, 2 de junio de 2010

LOS HOSTELEROS Y EL BOTELLÓN

En diversas ocasiones me he referido al Barrio de San José y la lucha mantenida contra el ruido por sus vecinos. También he criticado las acciones del Ayuntamiento valenciano respecto del ruido y del botellón y algunas concretas posturas en las que el tema se presentaba como un problema a solucionar entre vecinos y hosteleros, con clara renuncia municipal al ejecicio de sus potestades en cumplimiento de lo legislado y ordenado. Igualmente, he puesto de relieve que el peso de los intereses económicos primaba o prevalecía sobre los intereses y derechos del simple ciudadano.

La actuación municipal en Valencia ha, durante muchos años, considerado, a mi parecer, que la movida nocturna era uno de los atractivos de la ciudad y supongo que una fuente de ingresos. El apoyo municipal a los hosteleros es manifiesto y un hecho como la ampliación de las aceras y de los chaflanes de las calles para dar cabida a mesas de bares y restaurantes, en cualquier zona y no sólo en centro o en calles patonales, ha supuesto en estas fechas un incremento de presencia de gente y ruido en las calles, mitigado por los horarios establecidos. Muchos de los locales pueden sobrevivir gracias a esta ocupación de dominio público, sin ella los mismos no tendrían la capacidad necesaria para obtener ingresos suficientes. Bien, nada que oponer si los horarios se cumplen, si los locales son verdaderos restaurantes y si la vigilania policial impide que se establezcan, después de los horarios reglamentarios tertulias callejeras, gritos, ruido de coches y motos, etc., aunque parezca que en la ciudad ya no puede prosperar otro tipo de negocios. Mucho habría que decir, además, del cumplimiento de los requisitos sanitarios y de higiene y de manipulación de los alimentos en muchos de los locales.

Pero, además, es que el Ayuntamiento, parece querer abarcar todos los frentes de modo que nadie quede descontento, que es la forma de no dejar satisfecho a nadie y ,desde hace bastante tiempo, en contra de las leyes que prohiben el consumo de alcohol en la calle, se muestra impotente para impedir el botellón y se acaba por tolerarlo y establecer ligeras medidas destinadas a evitar los efectos peores que se pueden producir en plena borrachera generalizada, como son las peleas y los daños personales. Los barrios de la ciudad sufren un botellón que va trasladándose u ocupando determinados parques y zonas de carácter amplio, alrededor de las cuales florecen locales que ofrecen la bebida gratis en busca de un beneficio fácil. Pero esta situación ya no afecta sólo a los vecinos, a los valores de sus viviendas en la zona y la contribución que por ellas pagan, desorbitada ante el "servicio" que les presta el municipio, sino que los hosteleros más profesionales empiezan a ver que sus negocios también resultan afectados y que los impuestos que pagan son verdaderas cargas frente a la permisibilidad para aquellos que, en cambio, contravienen buena parte de leyes y reglamentos. Así es noticia , lo leo en Las Provincias, que algunos hosteleros en el Barrio de San José están dispuestos a colaborar en la lucha vecinal y que consideran una vergüenza el comportamiento de los jóvenes en las zonas afectadas por el botellón y limítrofes.

Bienvenida sea esta postura, sólo queda que el Ayuntamiento se entere de una vez y considere que la basura no es sólo la que se vierte en los contenedores sino que hay que evitar conductas impropias de personas civilizadas y educadas y que no todo es sector económico sino que hay que contribuir a mantener los valores y principios sociales y que la educación no es sólo una función administrativa de las escuelas y colegios. Que se suele saber como se empieza pero no se puede prever como se acaba. Mucho hay de criticable en la actividad municipal sin perjuicio de los efectos positivos que algunas actividades de ocio y acontecimientos deportivos o mejoras de la ciudad puedan producir. Al lado de todo ello hay barrios que se deterioran claramente por permitirse una excesiva concurrencia de actidades molestas.

Entrada destacada

¿Por qué la organización administrativa pública y las plantillas de su personal crecen sin cesar? La reflexión que aquí inicio afecta a una...