sábado, 31 de julio de 2010

SOBRE LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN MARCHA (V)

Se viene señalando que lo transcendente de la gestión administrativa pública es su “para qué” y que la respuesta que se dé a esta pregunta condiciona el “qué”, el “cómo” y el “por qué”, lo cual implica una relación entre las decisiones del centro decisional, las decisiones conformadoras de las políticas públicas y las funciones y factores administrativos. La relación es de subordinación, pero también lo es de dependencia de unos elementos respecto de los otros.
La Administración Pública actúa de manera habitual de forma rutinaria, lo que hace que en muchas ocasiones se haya olvidado la decisión que justifica una actuación. Esto en sí mismo no es negativo, ya que no sería posible analizar periódicamente cada actuación, ni siquiera las más importantes. Sin embargo, el olvido del para qué inicial puede cuestionar la función social presente de la actuación e incluso su legitimidad. Por tanto, en puridad, la Administración puede actuar en ausencia de decisiones políticas innovadoras, pero esto sólo puede mantenerse durante un tiempo determinado si no se quiere caer en el riesgo de perder legitimidad y la confianza.
La falta continuada de impulso político supondrá con toda probabilidad el desajuste entre la acción pública y la realidad social. Esto implicará en primer lugar la entrada en un umbral de riesgo sistémico, y posteriormente, caer en la quiebra sistémica, que se genera por que el ciudadano considera que algunos aspectos de la actuación administrativa son ya innecesarios desde la función social que debería cumplir la Administración Pública. Lo anterior es igualmente válido en el caso de que no se adopten las decisiones necesarias para vertebrar la sociedad y responder así a las necesidades reales sentidas por los ciudadanos.

La adecuada combinación de funciones y factores administrativos hace posible una transmisión con menos distorsiones de las decisiones políticas al nivel operativo de la Administración y, por tanto, permite una acción más efectiva. Se está afirmando que la pérdida de transmisión de información en el proceso descendente de la decisión es debida muchas veces a una inadecuada previsión de los medios y de la cultura de la organización administrativa de que se trate. La consideración de la Administración Pública en su faceta meramente instrumental impide entender la complejidad que supone la combinación entre las funciones y los factores administrativos, y señala como causa de los problemas derivados del cumplimiento de lo decidido a la misma decisión, al renunciar a entender el aparato administrativo como una institución compleja y en interacción con su entorno.

Si el riesgo de caer en una mala transmisión de las decisiones deriva de una determinada visión de la Administración, también supone un riesgo importante analizarla sólo desde lo que hace. Centrarse en una actuación concreta puede acarrear la pérdida de la visión de conjunto y la trivialización de la acción administrativa y su desconexión de la decisión política, aunque se logre la satisfacción declarada del ciudadano mediante, por ejemplo, la implantación de programas de calidad. De esta manera, no basta la legitimidad de resultados, porque suele haber una considerable distancia entre el valor declarado por el ciudadano y el valor operativo, que es el que tiene un referente de verificación, y porque solo es una condición necesaria para lograr la legitimidad institucional, el consentimiento de los ciudadanos y, consecuentemente, el fortalecimiento de la democracia.

Resulta difícil para el gestor político o administrativo vincular la acción concreta de su unidad con las decisiones conformadoras, ya que la cultura organizativa dominante se centra en el procedimiento, en la eficacia formal. No nos estamos refiriendo sólo a la eficacia jurídica, sino también a la que tiene en consideración otros aspectos como el económico o el tecnológico pero que se centran igualmente en el cumplimiento formal de un procedimiento. La inclusión de consideraciones sociales en la actuación concreta administrativa puede paliar en parte los problemas de conexión entre el centro decisional y la ejecución de una política pública, pero no garantiza que la satisfacción de unos determinados intereses sociales implique que se está cumpliendo el fin buscado por la decisión inicial ni la realización del bien común. Es más, la satisfacción de intereses sociales puede suponer en algunos casos una desviación de lo decidido.
Las reflexiones anteriores implican que no sólo hay que considerar la acción administrativa como un continuum entre decisión y ejecución, sino que es preciso que la acción administrativa no olvide su “para qué”. Lo normal es que recuerde su “por qué”, el objetivo genérico de una actuación, lo que permite que sea ampliamente interpretado conforme se desciende en la pirámide administrativa. El “para qué” implica una imbricación entre la acción y el fin concreto que el centro decisional busca satisfacer con una política. Supone tener conciencia de la transcendencia de la actuación administrativa, concebir la misión que se cumple con ella. La puesta a punto de los factores administrativos facilita dicha misión, pero es claramente insuficiente al precisar de una motivación consciente por parte de, al menos, los dirigentes políticos y administrativos afectados. Si esto no se tiene en cuenta, es probable que tengan razón los que consideran a la Administración Pública como un mero instrumento.

Una de las razones por las que se elude a la necesaria conexión entre lo decidido en el centro decisional y la acción administrativa reside en que los dirigentes políticos pueden considerar que no es conveniente informar en exceso al aparato administrativo. Pueden entender que existe el riesgo de levantar una oposición interna y fortalecer la externa a la política de que se trate. Sin embargo, la no transmisión correcta de la misión política y social que se pretende lograr con una política pública puede hacer que ésta devenga en ineficaz. En esta cuestión el modelo relacional dominante entre políticos y funcionarios determinará el flujo de la información entre el nivel político y administrativo. Esta cuestión remite a la configuración de la función de apoyo a la decisión política.

Si los altos funcionarios tienen un papel activo en esa función, que se corresponde con la fase de adopción de las decisiones en las políticas públicas, se facilita la transmisión de la información necesaria para que los integrantes de la organización, en especial los directivos, tomen conciencia de la misión política y social que se quiere alcanzar con una política pública determinada. Un segundo efecto de esta participación de los altos funcionarios en la adopción de las decisiones y en la transmisión es la incorporación, en el proceso de adopción de la decisión, de la previsión sobre los medios necesarios para llevarla a cabo. Se trata de la fase de implementación, en la que tiene lugar la reflexión sobre la adecuada combinación entre las funciones y factores administrativos. La siguiente fase, la propiamente de ejecución, hace especial referencia a los factores administrativos y al logro de su optimización, según sea el criterio utilizado (eficacia, eficiencia, productividad, coste-beneficio, etc.).

miércoles, 28 de julio de 2010

ELPERSONAL LABORAL Y LA FUNCIONARIZACIÓN

Una noticia en la prensa diaria valenciana, me ha remontado a los inicios de la marcha autonómica en La Comunidad Valenciana; momento en que existía un buen número de personal contratado laboral en puestos que había que considerar como funcionariales y que era problema común en todas las Comunidades autónomas. Eran momentos en los que se volvía de nuevo sobre el concepto de funcionario público y se acudía  incluso al  modelo alemán para tratar de configurar las distintas clases de peronal en las Administraciones públicas. Pero también eran momentos en que existía una fuerte tendencia en favor de la laboralización de los empleados públicos, al entender que era un modelo de mayor eficacia que el funcionarial y que acercaba la gestión a la de la empresa privada.

Pero las leyes de la función pública de desarrollo de la Ley 30/1984 tuvieron que decidir sobre la clasificación de los puestos de trabajo laborales y los funcionarios y lo hicieron remitiendo la cuestión a las relaciones de puestos de trabajo, de tal modo que hubo que dar una solución para los casos en que en puestos calificados como funcionariales estaban ocupados por personal laboral. Por ejemplo la Ley Valenciana 10/1985 decía que: Los contratados laborales fijos al servicio de la Generalidad Valenciana que desempeñen puestos calificados como de naturaleza administrativa, podrán optar por integrarse en el régimen administrativo funcionarial mediante la superación de pruebas específicas al efecto y cursos de adaptación, en su caso, con reconocimiento de su antigüedad, o permanecer en su situación de personal a extinguir en los puestos que desempeñen a la entrada en vigor de esta Ley.

Renuncio a exponer los avatares del problema, lo cierto es que con el tiempo se han producido procesos de funcionarización para todos los casos y quiero recordar que en los momentos de circulación del borrador del anteproyecto de la ley valenciana y participación sindical, existían laborales que se mostraban orgullosos de su condición "obrera", que renegaban de los funcionarios y que consideraban que su condición era más propia de los "hombres de izquierda" que eran y de su lucha contra el patrono, pero que, ante la seguridad que les ofrecía la condición de funcionario ante posibles cambios políticos, acabaron reclamando la funcionarización y acudiendo a la misma.

La noticia reseñada vuelve a poner de relieve que la huida de las pruebas y la fucnionarización son el deseo más evidente del personal laboral y de los sindicatos. Al efecto os remito al post del Blog de Derecho Público de Sevach sobre la integración del personal de las entidades instrumentales que se ajusta plenamente a lo que aquí se comenta.

También hay que tener en cuenta otro post de dicho Blog sobre la otra parte de la noticia en la que se pide un Observatorio para el empleo público. Los que me siguen saben que soy partidario de la existencia de una organización dedicada a analizar lo que pasa en el seno de cada Administración para una mejor gestión y una adecuada formulación de las políticas públicas y de su eficacia, pero confieso que pasada la primera fase de la utilización del término observatorio me parece una "modernidad" más de la que se empieza a abusar. Lo importante pues es que se realicen actividades para mejorar la gestión y la planificación y no la cuestión de los nombres y de su mayor o menor actualidad. Observar lo que se dice observar no se pararía, pero actuar lo que se dice actuar parece que no interesa mucho; una vez más importa más la apariencia que la realidad. De otro lado, la cuestión se muestra llena de contradicciones, pues en otras decisiones y proyectos se trata de remitir al personal de la Administración pública a procesos de privatización ya convertirlos en contratados y laborales de la empresas privadas que se hagan cargo del servicio o gestión correspondiente.

sábado, 24 de julio de 2010

SOBRE LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN MARCHA (IV)

Si la decisión explica la relación necesaria entre el nivel ejecutivo y el centro decisional, sin embargo, no acaba de revelar cómo debe actuarse en la Administración para que se produzcan resultados y para que estos sean eficaces o eficientes. A esto puede contribuir la metodología que descompone qué hace la Administración Pública y cómo lo hace.

La reflexión sobre las funciones administrativas trata de simplificar la ingente actividad administrativa en cuatro tipos: el apoyo a la decisión política, la regulación y el control, la operativa y la de mantenimiento. La primera hace referencia a la necesidad de recabar “la opinión de los altos funcionarios sobre la viabilidad de la medida, a la vista de la información de que se dispone y de los medios con que cuenta la organización. Generalmente son los altos funcionarios los que disponen de esta información. Pero el contenido de esa función no acaba en la determinación de la viabilidad, pues debe considerarse parte del apoyo a la decisión la asignación de recursos a la organización que vaya a ejecutarla. La función de regulación y control y la función operativa se refieren a la ejecución de lo decidido. Ésta puede ser de naturaleza prescriptiva es decir, «si se trata de una norma de conducta a cumplir por los ciudadanos, es posible que su ejecución no se encargue o confíe a la Administración, sino a los tribunales de justicia, lo que sucede cuando se trata de una norma civil o penal. Pero en la mayor parte de los casos se tratará de una medida cuyo cumplimiento se encarga de vigilar la Administración. Estamos entonces ante la función de regulación y control, es decir, la función tradicional antes descrita consistente en preparar reglamentos y dictar actos administrativos», como señala Baena. Pero también podemos encontrarnos ante una iniciativa (no prescriptiva) «que vaya a repercutir en la vida de los ciudadanos y en las utilidades o prestaciones que estos reciben. Estamos entonces ante una función operativa, típica de nuestra época», para Baena. Por último, está la función de mantenimiento, «que consiste en obtener o arbitrar los medios personales, financieros y reales para el cumplimiento de las funciones anteriores», concluye el profesor Baena.

En cada una de estas funciones se produce una determinada combinación de medios que será distinta según sea la actividad que se aborde. El primer medio es el factor del diseño de la organización, que exigen pensar si la organización con la que se cuenta es la adecuada para cumplir los fines que se le encomiendan. El diseño será muy distinto si atendemos a una unidad dedicada a funciones de regulación y control o a una unidad operativa. Naturalmente, dentro de la función operativa se produce una enorme disparidad de diseños orgánicos.

Un segundo factor es el de los recursos humanos necesarios para llevar a cabo una determinada actuación pública. Esto puede requerir su reorganización o la incorporación de nuevos medios humanos. De nuevo el perfil, la naturaleza y la formación de esos medios humanos deberán ser necesariamente diferentes según la función que se aborde o la actividad que se vaya a realizar. Sin embargo, la cultura político-administrativa puede aceptar un desajuste entre el perfil profesional requerido para desempeñar un puesto de trabajo y la forma de seleccionar a los recursos humanos, lo cual puede ser debido a que se prime el principio de la igualdad de acceso sobre consideraciones del tipo de especialización funcional.

El factor presupuestario contempla también los aspectos financieros de las organizaciones públicas. Este factor será decisivo en la función operativa y en la de mantenimiento, y menor en las otras dos. Es un factor que condiciona al resto, aunque lo mismo se podría decir de los otros. Sin embargo, su fácil cuantificación hace que su asignación pueda ser percibida como una medida de la distribución del poder real en la organización pública y como indicador efectivo de las prioridades políticas de un gobierno, más allá de las declaraciones políticas de cada momento. También muestra el grado de innovación o de continuismo en las políticas públicas de unos gobiernos a otros. No obstante, hay que recordar que la mayor parte del presupuesto público está condicionado por decisiones del pasado, no tomadas por el gobierno de turno.

El cuarto factor es el del procedimiento de gestión y se refiere, según D´Amico, «al camino burocrático que contiene todas las prácticas que se realizan en la Administración Pública». Normalmente el cumplimiento de una finalidad pública puede realizarse mediante diversos métodos: por la propia Administración; por una organización sin ánimo de lucro; por los propios particulares; por otras Administraciones Públicas; por empresas privadas vinculadas; mediante la creación por la Administración de organizaciones específicas para prestar o realizar un servicio o actividad. En este caso se puede optar por que se rija por las normas públicas o por normas del sector privado. Las soluciones procedimentales a una misma actividad, la promoción económica, por ejemplo, son muy variadas entre Administraciones, pero también en el seno de una misma Administración, tanto de forma sincrónica como diacrónica. Será en la función operativa o propiamente de ejecución donde más importancia cobre el factor de procedimiento de gestión, ya que pueden darse varias alternativas para atender una misma actividad.

La obtención y circulación de la información ha experimentado un crecimiento vertiginoso en su desarrollo tecnológico en poco más de una década. Si bien es cierto que al tratar este factor estamos hablando en puridad de la información necesaria para formular una política pública y para gestionarla una vez que ha sido adoptada la decisión correspondiente, lo cierto es que las consideraciones tecnológicas implicadas en la circulación y obtención de la información pueden llegar a determinar el contenido de la decisión o de la política. Nos estamos refiriendo al hecho de que es difícil obtener una información válida y suficiente si no se diseña el procedimiento técnico a través del cual se va a obtener y va a circular. A la vez es necesario realizar un análisis detallado del tipo de información necesaria para la adopción de decisiones o para la gestión.

La gestión informatizada de procedimientos a través de las herramientas hace que el contenido pueda estar subordinado al vehículo y que para un tipo de información se deba prever una herramienta determinada o alterar una existente. A esto hay que añadir que el avance experimentado por las tecnologías de comunicación hace posible la utilización de procedimientos de gestión remotos por el propio ciudadano. El efecto de todo ello en el resto de factores puede ser decisivo y se está en condiciones de afirmar que la utilización de los sistemas y tecnologías de información y comunicación (SI/TIC) en las Administraciones Públicas está muy por debajo de su actual potencial tecnológico. Una vez más la tecnología va por delante de la cultura administrativa. Sobre ésta apenas se incide, por lo que muchas de las implantaciones en SI/TIC en las Administraciones Públicas no son sino operaciones de mero marketing con poca voluntad real de alterar los procedimientos de gestión de la Administración Pública.

Pero los SI/TIC no sólo son esenciales para la función operativa, sino que deben tener un papel esencial en la función de apoyo a la decisión política. Hay que afirmar que la información para formular la decisión suele ser escasa y en muchos casos está ligada a la planificación o programación. Esto significa que la información se simplifica para servir de apoyo a la adopción de una política concreta; además, no es infrecuente que suceda que no se disponga de la información original al constatarse que muchos planes y programas se contratan externamente. Por otra parte, desligar la información para la adopción de decisiones de la necesaria para la gestión supone un grave riesgo y es una de las razones de que se produzca una desconexión entre planificación y ejecución.

Hay, por último, otro aspecto de la información que no suele advertirse y es el conocimiento del funcionamiento real de las unidades implicadas en una política pública. Ello exige un plan detallado de obtención de la información, la elaboración de una serie de indicadores de seguimiento o rendimiento de las actividades y la elaboración de un modelo teórico y tecnológico que permita al dirigente político obtener una información simple pero válida para contrastar el grado de relación entre la decisión y la ejecución. Se está hablando de la elaboración de cuadros de mando y de herramientas de similar naturaleza. No se oculta que todo ello es arduo y, en principio, poco vistoso desde el punto de vista político y que desde la perspectiva administrativa supone una revisión en profundidad de, al menos, los factores de gestión de los recursos humanos y del procedimiento de gestión. Todo ello puede implicar, como se puede fácilmente deducir, una alteración del statu quo logrado por la organización, lo que explica que en muchas ocasiones se renuncie a implantar ese tipo de instrumentos. Además, implica una política de transparencia que no todas las culturas organizativas y políticas admiten de buen grado.

La decisión política es cierto que informa la acción administrativa al entenderse como un continuum que va desde el nivel superior a la ejecución, pero también es cierto, como se ha intentado mostrar, que requiere de una adecuada combinación de los factores y funciones administrativas. No se trata, por tanto, de disociar la caja negra de los resultados y de la decisión, sino de situarla en uno de los centros explicativos del logro de la legitimidad y de la confianza. Se trata de considerar los medios y las funciones de la Administración como condición necesaria para lograr la legitimidad institucional de las organizaciones administrativas y políticas en un sistema político y en un Estado determinado. Todo ello remite de nuevo a la conexión con el centro decisional.

viernes, 23 de julio de 2010

MI HEMEROTECA: Responsabilidad

Hace ya bastantes años, creo que en 1993, pues no poseo ahora el dato concreto, escribía, quizá un poco enfadado, un articulo, publicado, como otros que ya he incorporado al blog, en el diario Las Provincias de Valencia, que reivindicaba la dignidad de los funcionarios y el papel de los funcionarios inspectores, en este caso médicos  o de la Seguridad social, en cuanto al denominado absentismo laboral.  Si bien ahora la cuestión está mucho más modernizada y los funcionarios fichan mediante huella digital, esto es lo escrito entonces:

Leo que la Conselleria de Hacienda ha contratado una empresa privada para que controle el estado de enfermedad de los trabajadores de la misma, facultándola para el reconocimiento de los que estén de baja. La verdad es que esto de la modernidad es un invento maravilloso para que otro haga nuestra labor. Ya hace tiempo que la responsabilidad de los jefes de sección, servicio, etcétera, ha quedado delegada en los relojes para fichar la entrada y salida del trabajo. Parece que sólo preocupa la asistencia al trabajo, aunque no se trabaje o, simplemente, aparentar que nos comportamos como las empresas privadas.

Lo cierto es que solamente copiamos lo malo. La falta de confianza en los funcionarios y trabajadores propios es el primer motivo de la desgana en el trabajo y no parecen las medidas adoptadas la mejor motivación para un servicio público, ni para fomentar la responsabilidad de los funcionarios.

De otro lado, la medida del control médico ignora el concepto de autoridad y potestad que tienen los funcionarios públicos, y que no tienen las empresas privadas, para obligar a nadie a recibir un médico en su domicilio o en la clínica u hospital, ni para recibir otro tratamiento distinto del que le ofrece el médico en que se confía.

Sugiero que como medida más efectiva, a los trabajadores o funcionarios enfermos, se les coloque un  vigilante colorado, disfrazado de pantera rosa o de señor con frac, que se sitúe a la puerta de nuestro domicilio o nos siga por la calle. A lo mejor nos da vergüenza y volvemos al trabajo.

Un artículo espontáneo, mejorable en contenido y redacción, pero en cierto modo actual ante el problema de los controladores aéreos.

domingo, 18 de julio de 2010

MUNICIPIOS COSTEROS, SERVICIOS Y PROGRESO

Estos días en la prensa diaria valenciana ha sido objeto de comentario, tras ahogarse una persona al intentar salvar a una niña, que los vigilantes de las playas y las postas sanitarias empezaban su actividad a las once de la mañana y que las primeras horas de playa y baño no contaban con el servicio. Este hecho siempre me ha llamado la atención y lo he considerado un importante fallo administrativo, pues personas mayores y familias de niños pequeños, escogen las primeras horas para su baño diario y, por tanto, no tienen información sobre peligros, bien sean corrientes o bien medusas o cualquier otro tipo de incidencias. Es decir a primeras horas de la mañana las medusas te pueden picar sin que tengas a mano la debida atención.

Pero el hecho me ha hecho pensar en los cambios habidos en los municipios y localidades a los que desde mi infancia he venido pasando mis veranos. Los cambios en Mallorca o en Denia de los años cuarenta del pasado siglo a la actualidad son muchísimos y, al mismo tiempo, que se ha ido creciendo han ido creciendo las necesidades y servicios impensables en otros tiempos constituyen hoy exigencias claras de los ciudadanos. Los tiempos de crecimiento urbanístico parecen haber pasado y se imponen las limitaciones en el crecimiento y también en los ingresos municipales, que tienen que buscar fuentes distintas que las de la construcción para financiar sus gastos y para prestar esos servicios, hoy corrientes y antes impensables.

La crisis económica está ahí, pero también la actividad política se hace más presente que en los años citados en los que la dictadura se justificaba simplemente con la paz y tranquilidad posterior a la guerra civil. Hoy el político se ha de justificar diariamente ante los ciudadanos para conseguir su voto y ante los constantes requerimientos de una oposición que destaca la carencia de servicios que en sus tiempos de gobierno no llegó a prestar nunca. La evidencia de las carencias y la muestra de los fallos son pues armas arrojadizas por la oposición municipal y los ciudadanos adquieren conciencia de las mismas y comparan los servicios con los incrementos en impuestos y tasas municipales.

Los pueblos que antes eran un oasis de paz y tranquilidad, sus playas solitarias, soy hoy zona de bulla y concurrencia permanente, apoyadas en los chiringuitos y demás construcciones en la zona marítimo terrestre o en sus aledaños. Las zonas de descanso de los años anteriores, son hoy zonas de ocio y diversión y el descanso no es el valor mayormente perseguido por una juventud alejada de la posguerra antes señalada.

De este modo, las zonas playeras se han visto invadidas de construcciones, casitas de verano, bares y restaurantes que han pasado de ser objeto de simple autorización de temporada a ser concesiones. Las playas antes vírgenes tiene ahora paseos marítimos y la gente se ha acostumbrado a acudir a estas zonas, en cualquier época del año y a disfrutar de un buen baño y una agradable comida o refresco. Lo que fue privilegio de unos pocos constituye hoy un servicio popular.

Pero este mismo progreso y actividad han llevado a unos abusos en contra de la legalidad, que primero ha hecho que muchas propiedades públicas de las zonas playeras y de marjales, hayan desaparecido adsorbidas por las propiedades privadas lindantes o por las urbanizaciones. Caminos “privados”, de acceso a las propiedades próximas a la playa, no han podido preservar su status, pues bien nunca debieron tener el carácter de privados o bien porque se convirtieron en zonas razonables de acceso a la playa. De otro lado, las diferencias políticas entre partidos, han hecho que la Administración del Estado haya intervenido en estas zonas playeras con más de sesenta años de retraso y de pronto advierte que estas construcciones están en zona marítimo terrestre y ha provocado deslindes, derribos, finalización y revisión de concesiones y una importante parte de la actividad económica de estos municipios se ha visto afectada y, además, ha visto que el trato no es igual en unas partes que otras del territorio nacional. Los organismos oficiales de la Administración del Estado que durante años o quizá un siglo casi no estaban presentes, de pronto aparecen en defensa de la legalidad allí donde hay un rédito político.

De otro lado, mientras unos servicios, estos que son rentables, proliferan, otros son incapaces de ser prestados con eficacia, las basuras, los residuos aumentan, las expropiaciones para permitir el acceso a las urbanizaciones permitidas se eternizan, los servicios policiales son insuficientes y los pueblos no son capaces de adsorber el tráfico rodado que los inunda. El automóvil lo ha cambiado todo. Hoy todos tienen derecho a estos “disfrutes”, pero la realidad es que la razón primaria que hizo de la mayor parte de estos municipios costeros un lugar de descanso y veraneo ha dejado de existir y lo que se disfruta hoy nada tiene que ver con lo que se disfrutaba en el pasado. Mientras, las administraciones municipales han crecido desorbitadamente y son fuente insaciable de gastos y necesidades para satisfacer al monstruo burocrático en que se han convertido, sobre todo al ser también fuente de colocación de amigos y partidarios políticos. Muchos extranjeros abandonan ya estas zonas de residencia y su calidad va descendiendo de modo evidente, pues se han convertido en refugio de gente poco recomendable.

¿En realidad se ha progresado?

miércoles, 14 de julio de 2010

SOBRE LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN MARCHA (III)

Una de las aportaciones de la teoría de sistemas a los enfoques funcionales de la Administración Pública ha sido la de poder encauzar la explicación del cambio. La interrelación de la organización con su entorno y la consideración de ésta como un conjunto de subsistemas en permanente intercambio han permitido descomponer la actividad administrativa y los medios necesarios para que ésta se produzca. También es cierto que esta visión relativiza el peso de la decisión política en la actuación administrativa, ya que la decisión por sí misma no genera resultados si no es en combinación con las funciones administrativas y con los medios disponibles. Es más, podría pensarse que la decisión política no se encuentra propiamente en el “sistema Administración Pública”. Sin embargo, y utilizando una terminología sistémica clásica, la decisión política se encontraría en el subsistema administrativo, aquel que involucra “a la organización con su medio, establece objetivos, desarrolla planes de integración, estrategia y operación, mediante el diseño de la estructura y el establecimiento de los procesos de control” según Kast y Rosenzweig. Pero no se puede afirmar que sólo haya integrantes políticos en ese subsistema, sino que hay que incluir a los directivos públicos, precisamente a aquellos que realizan la función de apoyo a la decisión política. Esta requiere de una adecuada combinación de factores y funciones administrativos para que pueda adoptarse con una cierta dosis de verosimilitud y para que posteriormente pueda llevarse a cabo.

El interés del enfoque sistémico no acaba aquí para la Administración Pública. El énfasis en el entorno pone de relieve la figura central del ciudadano, no sólo como receptor de la acción administrativa y política, como público objetivo, sino como aportador, a través de la sociedad, del marco cultural de actuación de la Administración Pública. En este caso la interacción de la organización con el ciudadano presenta una doble naturaleza: condiciona el subsistema administrativo de metas y valores que es el que marca la función que la organización realiza para la sociedad; y establece los referentes de verificación finales de la acción administrativa desde el ciudadano.

Lo anterior tiene un significado transcendente para la gestión administrativa pública: la legitimidad de la Administración Pública reside en la adecuación de sus metas y valores a los referentes de verificación que el ciudadano desea para la acción administrativa y pública en general y al cumplimiento de su misión de lograr la integración y la cohesión social. Así, la acción administrativa debe ser para el ciudadano. Esta necesidad debe tener efectos en la forma en la que se realiza la gestión al informar la cultura administrativa al resto de los subsistemas y, siguiendo con nuestro enfoque, a las funciones y factores administrativos.

Sobre la cuestión anterior queda todavía una reflexión final referida a si la acción administrativa debe realizarse considerando al ciudadano en su conjunto o a éste como individuo. La respuesta hasta ahora ha consistido en considerar al ciudadano en calidad de perteneciente a una sociedad determinada y, con frecuencia, a un grupo dentro de ella. Sin embargo, una de las características del concepto de cliente, dentro de los enfoques de calidad, apunta a la individualización de la acción administrativa, a la necesidad de conseguir la satisfacción individual de los productos y servicios administrativos. Aunque no se va a entrar ahora en las connotaciones del concepto de cliente, lo cierto es que el término acierta en apuntar a la diferente oferta de la acción administrativa y a que ello genera una serie de clientes diferentes, aunque sea el mismo individuo el que reciba distintos servicios públicos de la misma Administración Pública.

A lo que no ha alcanzado el concepto de cliente es a dentro de los enfoques de calidad,señalar que tener éxito en distinguir con cierta precisión las diferentes naturalezas del individuo cuando se enfrenta a la diversa actividad de la Administración Pública. Este aspecto se verá más adelante con más detalle, aunque ahora se va a apuntar que no presentan los mismos rasgos los conceptos de usuario, contribuyente, cliente o el de ciudadano democrático. La forma que tiene el ciudadano de relacionarse con la Administración Pública es bien distinta según sea la actividad de que se trate. También son distintos los referentes de verificación que el ciudadano asigna a cada actividad, así como la importancia que concede a cada una de las actuaciones públicas, y distintas tienen que ser las medidas de reforma o modernización administrativa destinadas a mejorar la actuación de la Administración Pública en cada una de esas actividades. El público objetivo en su conjunto es el mismo, pero no para cada actividad.

Si de gestión administrativa hablamos, no es lo mismo hablar de política pública, de decisión política o de una actuación administrativa concreta. La necesidad de llamar política pública a toda actuación administrativa proviene de la concepción que requiere vincular toda actuación administrativa a la legitimidad de origen de una decisión política. Si esto es deseable desde un punto de vista teórico, la realidad nos muestra que el origen de la actuación es muy variado y que muchas veces la simple rutina explica una buena parte de la actuación administrativa. Se puede establecer, por tanto, un rango de la acción administrativa que va desde las decisiones conformadoras, las que pretenden estructurar la sociedad de una forma querida y determinada, a los actos administrativos que pueden reconducirse a una decisión política previa, aunque sea remota o ya olvidada.

domingo, 11 de julio de 2010

YÁTOVA Y LA GUARDIA CIVIL

Encuentro un recorte de prensa, del diario Las Provincias, de noviembre del 2008, que hace tiempo guardé al efecto de un comentario en el blog, dado que soy de los que piensa que se ha perdido mucho en el campo de la seguridad ciudadana. El recorte se refiere al alcalde de Yátova, Rafael Lisarde, y en él se comenta por un lado que éste gasta su sueldo en contratar el único policía local que tiene el municipio y en una columna lateral dice que la localidad ha pedido dos veces reabrir el cuartel de la Guardia Civil cerrado en 1980. También me constaba dicha petición reflejada en el mismo diario en enero del 2007 . Las razones de dicha petición eran la de los robos habidos en la localidad y la tardanza en presentarse los efectivos de la Guardia Civil, pues han de ir desde otras localidades.

La razón del recorte de la noticia obedecía a que particularmente y habiendo sido objeto de robos en mi casa, yo también había pensando en los cambios habidos en el pueblo con el tiempo y consideré que la presencia de la Guardia Civil era un beneficio en este aspecto de la seguridad. Creo que el pueblo con el llamado progreso ha pasado de vivir puertas afuera a hacerlo puertas adentro. Las puertas antes abiertas y la gente sentada ante ellas han pasado a estar cerradas y los coches aparcados  delante. Así, pues, yo también como el alcalde he hechado de menos a la Guardia Civil y su presencia en el cuartel. Sin embargo, no creo que los cambios sociales y la administración pública actual puedan reabrir el cuartel, pero sí que pienso que un poco de imaginación, buena voluntad, interés y aplicación de técnicas modernas permitirían quizá que el problema de Yátova y otros municipios tuviese solución.

¿Creen vds. que si hubiere dinero o crédito al efecto no sería posible que una empresa privada estableciera un sistema permanente de vigilancia en el pueblo? Y ¿no creen que, si se estuviera por la labor, la Guardia Civil no podría establecer los mismos sistemas, con la ventaja de que ellos son la autoridad que de un modo u otro ha de acabar el servicio? Yo creo que sí, unas pocas personas, unos turnos, unos medios de vigilancia modernos, un medio rápido de transporte y una voluntad de gobierno es lo único que hace falta. ¡Ah¡, y eso no es volver al franquismo ni vivir en un estado policial, es la simple y neta satisfacción de unas de las funciones y competencias básicas en un Estado de derecho y de un interés primordial de sus ciudadanos.

sábado, 10 de julio de 2010

SOBRE LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN MARCHA (II)

La búsqueda de los parámetros de correcta Administración se puede señalar como el segundo gran problema de los estudios administrativos –el primero es integrar a la Administración en la decisión política- y deriva de una serie de cuestiones relacionadas con la gestión pública: los medios necesarios para asegurar la viabilidad de la gestión; la operatividad de los servicios, que depende, asimismo, de los medios factores administrativos; y la conexión entre una cuestión y otra, ya que los factores administrativos que manejan las unidades orgánicas operativas deben haber sido previstos al adoptar la decisión conformadora.

Antes de referirnos brevemente a cada uno de ellos, hay que señalar que el estudio de la gestión administrativa pública busca que el Estado sea eficaz en el ejercicio de la dominación, por lo que tiene que poner en marcha una serie de medios para lograrlo. Para conseguir la eficacia en los resultados es preciso que la gestión pública, además de reflexionar sobre la vinculación entre Administración Pública y el modo en que se ejerce el poder, requiere para cumplir una función socialmente aceptable ofrecer una serie de parámetros científicos de correcta administración, al modo como lo hacen las ciencias empresariales para la Economía. La búsqueda de esos parámetros y su estudio debe realizarse en el marco de una teoría que les otorgue significado y alcance más allá de lo meramente descriptivo, con el fin de poder construir una buena gestión administrativa pública.

Se trata de lograr parámetros de actuación, de conseguir referentes, lo más precisos posible, pero no de recetas magistrales. Hoy nos encontramos con que no se ha llegado todavía a esta meta. Una buena parte de los estudios administrativos pecan, a pesar de todo, de un exceso de información, nos muestran, aunque sea de una manera parcial, cómo han sucedido las cosas y, sobre todo, quiénes han intervenido, pero no siempre son capaces de establecer parámetros proyectivos que garanticen el éxito de la gestión en futuras situaciones. Esto provoca algunas veces el escepticismo en los directivos públicos y en los políticos directamente implicados en la gestión pública sobre las bondades de los estudios no normativos de la Administración Pública. En ocasiones, esto provoca el reforzamiento del enfoque jurídico.

La reflexión sobre los medios necesarios para asegurar la viabilidad de la gestión es uno de los puntos más débiles de los estudios actuales sobre la Administración Pública. El muchas veces excesivo análisis de la realidad administrativa provoca la pérdida de visión general de los fenómenos administrativos que se estudian y el predominio de un micro-enfoque de las actuaciones administrativas, que no siempre conduce a una reflexión debida sobre los medios que se emplean en la acción pública. La ventaja de estudiar la acción administrativa desde la decisión que la hace posible, que permite conectarla con el ejercicio de la dominación, presenta el inconveniente de no tratar en profundidad el aparato de la Administración Pública, salvo como centro o arena de las relaciones políticas y sociales. Se podría decir que en los estudios orientados a la decisión política se produce un bypass entre la decisión y su resultado. Este salto se trata de suplir con la evaluación, cuyo fin es habitualmente más político que administrativo, ya que, en general, lo que pretende es comprobar la eficacia de la decisión para, en su caso, proponer su modificación.

Sin una reflexión sobre los medios no es posible que una decisión sea auténticamente conformadora. Es decir, sin una participación activa, no abúlica, de la Administración Pública y sus directivos en la fase de la decisión es muy probable que ésta no sea eficaz, si es que precisa de medios para llevarse a cabo, que es lo habitual. Es en la fase de la implementación donde la reflexión previa sobre los medios se perfecciona en la disposición efectiva de los factores administrativos, los medios, precisos para llevar a efecto una política pública. Son los directivos públicos los que aquí aseguran la viabilidad de la decisión, viabilidad que ellos habrán tenido que aportar en la fase decisional. Es cierto que esto supone reconocer un papel transcendente a uno de los actores del proceso decisional, pero también lo es que la Administración Pública en los países de nuestro entorno tiene atribuido principalmente este insustituible papel.

La cuestión de los factores administrativos remite a la operatividad de los servicios. El momento clave para ellos, como se ha dicho, se encuentra no en la implementación de la política pública ni en su ejecución, sino en la fase decisional. Ésta lo es desde un punto de vista político, pero para que se garantice su viabilidad se necesita enlazar con la función de apoyo a la decisión política propia de la Administración Pública. Esta función ha sido históricamente de dominio reservado de los directivos públicos profesionales.

Sobre el asunto de los factores administrativos se va a realizar aquí una última reflexión sobre su conexión con la función administrativa de mantenimiento. Uno de los problemas del micro-enfoque analíticos de la Administración Pública es que dificultan conocer con cierta profundidad el funcionamiento de las unidades analizadas. Se enfatiza en la cultura de una unidad administrativa concreta, en la combinación de los medios existentes y en cómo afecta todo ello al cumplimiento de la decisión adoptada. Pocas veces se tiene en cuenta que la Administración Pública suele estar diseñada fundamentalmente en órganos ejecutivos y en órganos de mantenimiento y éstos en modo alguno deben considerarse a priori subordinados a los ejecutivos. Esto sucede así, no porque algunos de ellos tengan un importante rango orgánico, sino porque son los órganos que facilitan la viabilidad de las unidades ejecutivas y, muy especialmente, porque algunos de ellos son los centros naturales en los que se forma la cultura organizativa, que es la que establece lo que está bien y lo que está mal en materia de gestión administrativa en una organización administrativa concreta. Por tanto, sirva como ejemplo lo anterior para señalar que la fragmentación excesiva del objeto y la no reflexión sobre los factores administrativos dificulta, cuando no imposibilita, el conocimiento completo de los fenómenos administrativos. Además, puede producir la comisión de errores en el conocimiento del objeto estudiado al estar éste incompleto. El efecto puede ser la trivialización o el desconocimiento de algunos fenómenos administrativos.

La conexión entre los medios requeridos para lograr la viabilidad de la gestión y la utilización de dichos medios mediante la combinación de los factores o medios administrativos no es automática. La cuestión hace referencia a la conformación de las Administraciones Públicas, pero, sobre todo, a la consideración del papel que ésta debe cumplir en la ejecución de las políticas públicas. Este es el momento de aclarar que no se debe deducir que el procedimiento de gestión preciso para cumplir con lo decidido deba pertenecer necesariamente a la Administración Pública. Es perfectamente posible que se prefiera la utilización del mercado o de organizaciones sociales sin fines lucrativos; aunque también la utilización del aparato administrativo público ofrece diversas variantes, ya que puede emplearse en muchos casos otra organización administrativa para ejecutar una política pública. Esto sucede no sólo porque dentro de una Administración Pública puedan utilizarse organizaciones singularizadas formalmente o no adscritas a aquélla –empresas públicas, agencias, consorcios, organismos autónomos o fundaciones-, sino porque puede preferirse utilizar a la Administración local en vez de la autonómica, o ésta en lugar de la estatal, todo ello dependiendo de la distribución formal del poder en el territorio que se haya establecido en cada momento histórico y de la decisión política que se adopte en cada caso.

Lo anterior nos lleva a que la gestión pública requiere de una serie de decisiones políticas, además de la propia de la adopción de una política pública determinada. El conjunto de decisiones condiciona y determina el resultado de la decisión política concreta. Parece lógica esta afirmación, ya que se ha venido manteniendo la naturaleza política de la Administración Pública. Es cierto que la elección de un procedimiento de gestión concreto para ejecutar una decisión es consustancial a toda organización, sea ésta pública o privada; pero no es propio de la gestión privada, en los países de nuestro entorno, que con ello se pretenda conformar a la sociedad de una manera determinada. Lo más que se pretenderá introducir o reforzar algunos valores que favorezcan la valoración institucional de la empresa, la adquisición de los productos elaborados o prestados por ella o influir en la estabilidad social y política de su entorno.

No siempre se reflexiona o se busca la transcendencia última de una acción pública concreta ni sobre las alternativas de gestión existentes para ejecutar una política pública, ni mucho menos sobre la adecuada combinación de los medios; pero que esto sea lo normal no significa que no deba hacerse notar su extraordinaria importancia para la acción política. Éstos serían los primeros “parámetros científicos sobre una correcta Administración”.

miércoles, 7 de julio de 2010

MARCHA DEL BLOG

Con el anterior post se han alcanzado las 300 entradas del Blog, con la inestimable colaboración de Manuel Arenilla. Espero poder continuar manteniendo el ritmo, pero confieso que cada día me cuesta un poco más, sobre todo si tengo alguna otra ocupación.

De otro lado, la actividad del blog la inicié en octubre del 2007, pero el contador de visitas se innicia en marzo del 2008, superada su primera quincena; dicho contador también ha superado las 75.000 visitas.

He de agradecer pues la atención que se nos presta en especial a los seguidores fieles, tanto desde España como desde otros países..

Muchas gracias

sábado, 3 de julio de 2010

LA REGULACIÓN DE LA COLABORACIÓN EN LA VIGENTE LEGISLACIÓN CONTRACTUAL PÚBLICA

Inciciaba ni anterior post haciendo referencia a la actualidad del tema de la colaboración entre el sector público y el privado. Al efecto me remito al post de i-public@ Apuntes sobre cooperación Público-privada (CPP) donde la cuestión y su teoria se expone de modo bastante claro. Pero una cosa es la teoría y otra los casos concretos que se establezcan en la realidad y, por supuesto, en el ordenamiento jurídico, pues no hay que olvidar que esta colaboración o cooperación suele realizarse en el ámbito económico y de los intereses generales, por lo que lo normal es que no quede reducida al ámbito de las relaciones informales, sino al de las formales y también de carácter contractual.

Ya en otra ocasión manifesté que esto de la "colaboración " o del colaborador con la administración, no era nada nuevo y que así venía denominándose a aquellos que contrataban con las Administraciones públicas obras, servicios o suministros. Pero la Ley de Contratos del Sector Público recoge en su artículo 11 una nueva figura contractual que es la del Contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado. Pese a su extensión reflejo el contenido del artículo para que el lector tenga conocimiento de sus alcance:

1. Son contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado aquéllos en que una Administración Pública encarga a una entidad de derecho privado, por un periodo determinado en función de la duración de la amortización de las inversiones o de las fórmulas de financiación que se prevean, la realización de una actuación global e integrada que, además de la financiación de inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio público o relacionados con actuaciones de interés general, comprenda alguna de las siguientes prestaciones:

a. La construcción, instalación o transformación de obras, equipos, sistemas, y productos o bienes complejos, así como su mantenimiento, actualización o renovación, su explotación o su gestión.

b. La gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas.

c. La fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología específicamente desarrollada con el propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas que las existentes en el mercado.

d. Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administración del servicio público o actuación de interés general que le haya sido encomendado.

2. Sólo podrán celebrarse contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado cuando previamente se haya puesto de manifiesto, en la forma prevista en el artículo 118, que otras fórmulas alternativas de contratación no permiten la satisfacción de las finalidades públicas.

3. El contratista colaborador de la Administración puede asumir, en los términos previstos en el contrato, la dirección de las obras que sean necesarias, así como realizar, total o parcialmente, los proyectos para su ejecución y contratar los servicios precisos.

4. La contraprestación a percibir por el contratista colaborador consistirá en un precio que se satisfará durante toda la duración del contrato, y que podrá estar vinculado al cumplimiento de determinados objetivos de rendimiento.

Puesto que las prestaciones que contempla en artículo son propias de contratos específicos y tradicionales en la legislación contractual, hay que convenir que la característica principal del contrato es que además de comprender una de las referidas prestaciones, se refiera a una actuación global e integrada, teniendo en cuenta la amortización de las inversiones y las fórmulas de su financiación, y que además la citada actuación  conlleve la financiación de las inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio público o de interés general. Pero teniendo en cuenta que hay que poner de manifiesto que otras fórmulas alternativas no permiten la satisfacción de las finalidades públicas. De otro lado del punto 3 del artículo se deduce que también el contratista colaborador puede asumir la dirección de las obras necesarias y la realización total o parcial de los proyectos para la ejecución y contratar los servicios precisos.

Conviene resaltar que el precio se satisface durante toda la duración del contrato. Creo que no es arriesgado decir que el precio deviene en un canon que ha de tener en cuenta todas las prestaciones o actuaciones que el contratista ha de realizar.

Por mis experiencias concretas creo que ejemplos de este tipo de contratos puede surgir en casos de construcción de autopistas y tambien en la construcción y gestión de hospitales públicos. Pero creo que la verdadera particularidad del contrato es, por ejemplo, en el último caso citado, que la administración va a pagar la obra de construcción del hospital no mediante la fórmula del precio antes señalado, de modo que está actuando sin desembolsar su importe como en el contrato de obras simplemente. Es decir,  proyección, dirección, construcción y explotación se traducen en un precio unitario y se evitan sobre todo el pago de la obra conforme al sistema del contrato típico de obras o, en su caso o además, el del suministro según sus bases. Existe realmente una financiación de la obra por el sector privado y la dificultad principal radica en la fijación del precio, que ha de tener en cuenta las prestaciones y sus costes, la amortización de las inversiones y las fórmulas de financiación que se hayan previsto. Es un sistema complicado, en principio faorable para el gasto público, pero que en la práctica exige de una labor previa de preparación del contrato muy seria y compleja y un análisis perfecto de los costes, si no las revisiones del precio serán problemas habituales en la gestión del contrato.

 Pero dicho esto, hay sobre todo que tener en cuenta que existe una remisión al artículo 118 que forma parte  de la sección legal dedicada a describir las actuaciones previas preparatorias de este tipo de contratos y que se ocupa de la evaluación previa y en el que se establece que ha de elaborarse un documento de evaluación en que se ponga de manifiesto que, habida cuenta de la complejidad del contrato, la administración no está en consiciones de definir, con caráter previo a la licitación, los medios técnicos necesarios para alcanzar loos objetivos proyectados o de establecer los mecanismos jurídicos y financieros para llevar a cabo el contrato, y se efectué un análisis comparativo con  formas alternativas de contratación que justifiquen en términos de obtención de mayor valor por precio, de coste global, de eficacia o de imputación de riesgos, los motivos de carácter jurídico, económico, administrativo y financiero que recomienden la adopción de esta fórmula de contratación.
Evaluación que, además puede hacerse de forma sucinta si concurren razones de urgencia no imputables a la Administración contratante. De otro lado, la evaluación ha de hacerla un órgano colegiado. La ley sigue regulando el plan funcional y el clausulado del contrato.

Creo que lo expuesto es suficente para que se manifieste no sólo la complejidad del contrato, sino la dificultad de la fijación de un precio exacto y la fácil superación de las barreras formales que la Ley establece para que se adopte esta fórmula de contratación, que estimo que tendría no un carácter ordinario, sino excepcional dadas la barreras señaladas o límites legales establecidos. Intelectualmente la medida o forma contractual es comprensible, pero no sé porqué a mi no me gusta. ¿Será porque nos pone ante una Administración incapaz con sus medios de prever este tipo de actuaciones o de solucionarlas con los contratos típicos? ¿Será porque realmente se presenta como una financiación o aplazamiento de los pagos? o ¿será por otra cosa? Vds. diran




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