martes, 28 de diciembre de 2010

ADMINISTRAR LO PÚBLICO V:Conjunción de conceptos, su utilidad y polivalencia

Para finalizar lo comentado en el último post, sólo quedaría hacer meción a que, además de la obligación que establecía la Ley de función pública de 1984 de distinguir laborales y funcionarios, que acabó jurisprudencialmente, con evidente deslegalización, remitiéndose a las relaciones de puestos de trabajo, sin realmente pautas previas claras en norma con rango de ley, se produce al mismo tiempo la concepción que el derecho comunitario europeo nos ofrece de lo que se denomina empleos de la Administración pública que quedaban excluidos de la movilidad de trabajadores entre los países miembros de la actual Unión Europea y que también la jurisprudencia comunitaria hubo de explicar, de modo que se excluyen, tal como ya se ha explicado en este blog, aquellos que suponen ejercicio de autoridad o defensa y salvaguarda de intereses generales o públicos, incluidos los de la entidades locales. Se permite la movilidad en sectores tales como la sanidad, la educación, radio, etc.

No me voy a repetir, la cuestión está tratada en muchas ocasiones, lo que quiero, antes de tratar la función o actividad de los políticos en la Administración pública, es resaltar primero que la idea de los empleos públicos de la normativa europea incide de nuevo en la distinción entre público y privado o entre potestad y servicio, pero en segundo lugar que se nos manifiestan, como ya he dicho, una serie de conceptos que cobran importancia en el Derecho administrativo, pero que al margen del mismo, desde la  idea del no especialista o del ciudadano corriente ofrecen un sentido distinto y no tan formal. Por lo que cabe decir que la visión jurídica nos puede hacer perder el sentido pleno y amplio de conceptos tales como: público y privado,  intereses generales o públicos y fines públicos, administración y empresa o política pública y empresa,  dirección de ésta y dirección en una administración pública, servicio público, función pública, función política, poder, potestad pública, competencia y  facultad, actividad y acto administrativo, etc. El hecho de que un simple ciudadano pueda considerar estos conceptos con significados o alcances distintos a los formales de los especialistas en Administración pública, debe hacernos considerar que al referirnos a la Administraciòn pública y a su actividad hemos de romper con los conceptos aprendidos en su estudio y analizar la cuestión desde el sentido común y considerar su polivalencia, que además creo yo que coincide con el que podíamos considerar sentido político puro. Los controladores aéreos, el caso del Palau, el de la depuradora de Pinedo y otros muchos, evidencian que las sutilezas jurídicas y, de otro lado, las maniobras políticas para utilizarlas como modo de evasión del rígido control del gasto público del Derecho administrativo en los organismos públicos, no convencen a los ciudadanos cuando afectan a su bolsillo, a sus intereses, a sus derechos y a los principios básicos o más elementales del administrar público.

Los administradores públicos de carrera o profesionales, además de no poder estar mediatizados políticamente en su carrera, han de afinar mucho a la hora de considerar los fines públicos posibles de gestionar con eficacia y el volumen de los servicios públicos a gestionar y la forma de hacerlo y, tal vez, considerar que puedan ser gestionados de forma totalmente privada, en el mercado, con una sóla función de control o interventora de carácter meramente burocrático o de política prescriptiva y no operativa, en garantía de los intereses públicos y generales. Esta función no se puede hacer sin conocer adecuadamente la situación social y económica en el país y de la capacidad de gestión en cada Administración pública. Eso es administrar también, no sólo dictar actos administrativos. Prestar un servicio publico, intervenir en un servicio público es también administrar y la gestión indirecta o por concesión o concierto  también. Desde mi punto de vista como simple ciudadano, es administrar lo público y así, por ejemplo, el Palau de les Arts de Valencia es Administración pública, sobre todo lo es todo lo que implica gastar o invertir dinero de los presupuestos públicos.

La Administración es la parte permanente de la gestión pública y la profesional, y no puede configurarse al libre albedrio o designación de los políticos, se legitima por los procediientos legales de selección debidamente garantizados y por su objetividad e independencia técnica y por las garantías formales y los procedimientos administrativos establecidos por la ley. Lo que vivimos en muchos casos es un desmadre amparado por elementos formales elaborados a la carta política de turno o al servicio de intereses de grupo.

miércoles, 22 de diciembre de 2010

CONVOCAR OPOSICIONES

Haciendo una pausa en la serie de entradas dedicadas al Administrar lo público, si bien en relación con el tema, quiero hacer un comentario que promueve el haber oído a una madre quejarse en un programa radiofónico, ante la suspensión anunciada por el Ministro de Fomento de las oposiciones a controladores aéreos por razón de la futura privatización de la gestión de los servicios. La queja exponía que la hija de la interviniente llevaba cinco años dedicada a preparar las oposiciones a controladores, acudiendo a Madrid desde otra población los fines de semana a un centro de preparación, con el gasto consiguiente y que ahora se iba a encontrar con todo un efecto baldío y que estaba muy afectada en su ánimo. La situación descrita me hizo pensar muchas cosas, sobre todo en la alegría con que gobiernos y Administraciones se lanzan a reformas sin pensar en las consecuencias que tienen para terceros y en las expectativas que sus actuaciones continuadas en el tiempo producen. Estimé que el problema guardaba también relación en cierto modo con la seguridad jurídica exigible en todo caso o al menos obligaba a considerar los posibles efectos y daños. Que el empleo público y las oposiciones es un factor y expectativa importante para nuestros jóvenes es indudable y el comentario publicado en el Administrar lo público IV es un ejemplo de ello.

La privatización de servicios públicos o, mejor dicho, la concesión de su gestión a terceros particulares, además de no conocerse exactamente si conduce a una mejor gestión tal como Manuel Arenilla expone en su último post, provoca una serie de efectos que han de ser considerados.  Además, es normal que el canon a pagar por el concesionario no esté bien calculado previamente y el contrato consiguiente sufra continuas revisiones y ajustes, además de que la empresa no aborde, por razón del beneficio,  gastos en material probablemente necesarios que la Administración pública si abordaría. En muchos casos el nuevo gestor ha de administrar o gestionar con funcionarios públicos sujetos a un régimen jurídico de Derecho administrativo y a un régimen disciplinario que es un procedimiento administrativo en el que el concesionario no cuenta con autoridad o competencia para iniciarlo o resolver. De otro lado, personal que tiene la condición de interino o de contratado laboral de un Administración pública, con sus expectativas cara a consolidar su empleo o adquirir méritos puntuables en las pruebas de acceso, se ven convertidos en personal de la empresa concesionaria y cambiado su régimen y sin saber si la meritación de sus servicios les seguirá siendo considerada en las oposiciones y también ante una posibilidad mayor de despido, incluso improcedente. En la gestión convive personal público o proveniente de la Administración con personal propio de la empresa que pueden estar sujetos a retribuciones diferentes. En caso de reversión de la gestión del servicio a la Administración hay que tener en cuenta las normas del derecho laboral y el posible acceso de dicho personal propio de la empresa a la Administración en virtud de la continuidad de empresa o, en su caso, las presiones de dicho personal para continuar y las ventajas que pueden alegar en la adecuada continuidad de la prestación del servicio.

Como anécodota cuento que el Hospital de Denia gestionado por empresa privada es llamado por los dianenses el Hospital de Kenia.

Estas situaciones hacen que la oferta de empleo público se reduzca sensiblemente, véase la situación que expone el diario las Provincias respecto de la oferta en la Comunidad Valenciana, la cual dudo mucho que contemple a todos los interinos existentes y las plazas que ocupan, pues es habitual la tendencia general de políticos, directivos y altos funcionarios a preferir conservar el personal interino y a que las vacantes no se incluyan en la oferta de empleo. En definitiva, una situación muy poco favorable para que el derecho constitucional de todos los españoles de acceder a las funciones públicas se vea cumplido adecuadamente. No puede ser que cada día se abran más líneas de carreras universitarias que tienen salidas de empleo en el sector público y que éste no ofrezca las oportunidades correspondientes, sino que eluda los procedimimientos legalmente establecidos o cambie las reglas del juego o el régimen jurídico del empleo para acabar creando un amplio campo de acceso al empleo público alejado del sistema legal de las oposiciones y de la igualdad de oportunidades para fomentar el clientelismo y el amiguismo bien de forma directa o indirecta. Estas soluciones nada tienen que ver con una privatización verdadera.

martes, 21 de diciembre de 2010

FELICES FIESTAS

FELICES NAVIDADES Y AÑO NUEVO A TODOS LOS LECTORES Y  SEGUIDORES.



Que los Reyes Magos nos dejen unos mejores poderes públicos, en especial Justicia, Gobierno y Administración, sin olvidar, naturalmente, unas buenas leyes y justas para todos.

sábado, 18 de diciembre de 2010

ADMINISTRAR LO PÚBLICO IV: Servir en la Administración II

El estatuto de funcionarios o el conjunto de decretos de 1918 y su visión funcionarizadora, vienen a tener una vigencia superior a la de las leyes posteriores, pues hay que considerar que rigen hasta 1964, año en que se promulga la Ley de funcionarios civiles del Estado. Como he dicho, no se trata de hacer historia de la función pública española sino de exponer las bases de lo que constituye el servicio al Estado o el administrar público, por ello estimo que, sin perjuicio de su existencia con anterioridad, la reforma de 1964, además de la desaparición y corporativización de las escalas de Administración general, distingue o establece más directamente la distinción entre funcionarios, contratados y trabajadores. De modo que estas tres clases de personal representan matices que van a repercutir no sólo en la gestión, sino en la visión jurídica y política del empleo público y, particularmente, pienso que sus consecuencias han venido a explotar en la actualidad por muchas razones, entre ellas las que de modo excelente son expuestas por Manuel Arenilla en el post anterior a este, y que irán apareciendo en el transcurso de mis reflexiones.

En resumen, la distinción venia a establecer una especie de dicotomía entre función pública y trabajo que forma parte o se integra en la también distinción entre público y privado en el seno de la organización administrativa pública. Las dos primeras clases de personal, funcionario y contratado, se regían por el Derecho administrativo, por lo que hay que considerar que venían vinculadas bien al ejercicio de poder bien a la gestión burocrática propiamente dicha. La tercera, la de los trabajadores al servicio de la Administración civil, era contratada de acuerdo con la legislación laboral. En el fondo, estimo, si bien el investigador en la materia pueda establecer otras consideraciones, que se trata de distinguir entre funcionarios y personal obrero dentro de la clasificación tradicional y ofrecer una solución a los temporeros o regular el trabajo temporal, circunscribiendo cuándo corresponde y remitiendo su contratación al Derecho administrativo, de modo que su cese se produzca dentro del ejercicio de potestades y no de los acuerdos de voluntades o del derecho laboral, para que no reproduzcan los problemas planteados con anterioridad con el personal temporal. Sin embargo, ello conduce a considerar tres tipos de personal temporal, ésta del contratado administrativo y las del los funcionario interino y el eventual.

Sea como sea, el derecho laboral adquiere mayor peso, teniendo en cuenta los siguientes factores: la posibilidad de existencia de sociedades públicas, organismos autónomos y otras formas de gestión de servicios públicos; el desfase entre las necesidades de personal en los cuerpos de funcionarios de la Administración y las plantillas aprobadas por ley, por lo que el personal contratado prolifera como solución temporal hasta que las plantillas se adecuen a las necesidades o se acude a los créditos consignados para personal laboral para contratar personal administrativo. Es decir, se produce el hecho de que al lado de personal funcionario de un cuerpo determinado, existe personal laboral realizando las mismas funciones o personal contratado administrativo que renueva sus contratos y adquiere una permanencia más allá de la prevista, en lo que coincide con el personal interino. No se excluye, es más casi es seguro, que se produce la circunstancia de que una persona, sin variar su trabajo en un órgano administrativo, pase por las tres categorías de personal: contratado administrativo, funcionario interino o personal laboral, con las consecuencias jurídicas correspondientes y agravios y problemas, en su caso, cuando se abren pruebas restringidas para acabar con situaciones de temporalidad exagerada e improcedente, ya que lo normal es que no consideren al personal laboral, siendo así que mucho personal de su clase estaba en puestos administrativos y propios de funcionarios.

Los problemas jurídicos que crea este personal, sobre todo el contratado administrativo, sin los derechos derivados del desempleo, aunque sujeto a la seguridad social, la proliferación de abogados dedicados al derecho laboral, la mayor protección que éste otorga a los trabajadores respecto del Derecho administrativo, además de que éste es más complejo y sin apenas especialistas propiamente dichos, hacen que se reivindique cada día más la figura del contratado laboral al servicio de la Administración pública frente al funcionario; de modo que, llegada la transición y presente la actividad política democrática en la Administración pública, sindicatos y partidos políticos de izquierda reivindican la laboralización en los empleos públicos. Influye, además, que el contrato laboral, inicialmente aparece como desvinculado al régimen de oposiciones, ofrece amparo en la seguridad social y, como he señalado, una jurisdicción más favorable. Son las preautonomías y luego las Comunidades Autónomas, las que aceleran la cuestión, en cuanto primero y antes de las transferencias contratan personal conforme a la legislación laboral y, después, al tener que regular su función pública, han de continuar, de acuerdo con la bases de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, clasificando su personal y estableciendo de conformidad con ello sus relaciones de puestos de trabajo y decidiendo, en consecuencia, quien es laboral y quien funcionario.

En este periodo de los años 80, de acuerdo con mi experiencia, creo que se produce una incorporación a la Administración pública a través de los partidos políticos en el poder, sobre todo en el socialista, de personal procedente de empresas privadas y con condición de sindicalistas o exsindicalistas, que forman parte de hecho del aparato del partido a través del sindicato y que ejercen un cierto poder que se traslada al seno de la organización administrativa, que si bien no se pueda considerar importante, pues es el partido el que realmente manda, sí intervienen y complican la gestión y se oponen a las concepciones tradicionales del Derecho administrativo y público, en tanto que, además, en ellos persiste la consideración del Estado o de la Administración como el empresario explotador al que hay que oponerse. Sea esto dicho con todas las cautelas, ya que no puede dejar de considerarse que la cosa no es tan simple y que estas ideas son manejadas a conveniencia por los dirigentes políticos. Éstos a su vez, participan de ideas contrarias a la función pública en general o a los funcionarios, a su corporativismo y poder, por lo que en la laboralización ven un medio para cambiar la situación tradicional, al mismo tiempo que un sistema de contratar a sus afines o partidarios y a un personal fiel y a su servicio. La idea del servicio público que he ofrecido como servicio “al público” a través de la ejecución de la ley, pierde sentido y se transforma en servicio al político, al dirigente y en un sistema de obediencia al jefe, siempre con la espada pendiente del despido o del contrato temporal o nombramiento interino. Si reflexionamos adecuadamente resulta paradójico que las ideas del momento sean precisamente las contrarias a los movimientos huelguistas y sindicalistas de los 1910 que conducen a la funcionarización en el estatuto del 18, por lo que caben dudas sobre la espontaneidad del movimiento o sobre si forma parte de una previsión calculada para acabar con cualquier vestigio del régimen franquista o para hacerse claramente con todo el poder.

Como me he extendido mucho en la exposición de las razones que llevan a la crisis actual del Estado, acabo aquí por hoy, para exponer otro día la influencia de la normativa y jurisprudencia europea, así como la realidad de la legislación, sobre todo de la vigente. Pero hay que tener en cuenta el peso e influencia de las causas ahora expuestas, a las que hay que añadir también, la de la “modernidad” en la que están presentes todas las tendencias de aplicación a la Administración pública de los sistemas de gestión de la empresa privada y del new management, etc.

domingo, 12 de diciembre de 2010

LAS LÍNEAS ROJAS DEL BIEN COMÚN

Hace pocos años el Consejo de Europa se preguntaba a qué punto hemos llegado en la vida política y administrativa, si sus miembros no saben si están actuando bien o mal y para saberlo tienen que dictarse nuevas normas. Al hilo de los graves hechos causados por un grupo de empleados públicos, los controladores de tráfico aéreo, conviene aproximarse a lo que ha sucedido en el ámbito público en las últimas décadas en los países de nuestro entorno.

La necesidad de adaptar la Administración a las crecientes demandas de los ciudadanos y de lograr una mayor eficiencia en la consecución de sus resultados llevó a importar una amplia gama de soluciones propias del sector privado al ámbito público. Con entusiasmo y rendimiento variables, los países de la OCDE recurrieron al mercado y a sus herramientas para prestar los servicios públicos o para encomendárselos a él. No hay conclusiones en términos científicos que nos lleven a afirmar que esta corriente privatizadora esté teniendo éxito o esté fracasando. Es positiva porque pone el énfasis en los productos públicos y en sus destinatarios y es negativa porque a éstos se les ha despojado de su verdadera naturaleza que es la de ciudadanos, es decir, sujetos de derechos y libertades y también obligaciones. No cabe añorar los tiempos en los que los funcionarios, los políticos y unos pocos grupos conformaban el interés general, pero sí se echa en falta la aceptación de un bien superior y común a los intereses en juego en cada momento; la existencia de una misión de lo público que transciende a los intereses particulares.

Es fácil culpar a las tendencias privatizadoras del desmantelamiento de lo público, pero a su debilitamiento también se han aplicado con aprovechamiento algunas corrientes, por ejemplo, de la gobernanza o del republicanismo. Todas ellas tienen en común que buscan el debilitamiento del Estado, bien a favor del mercado, bien de las redes de la llamada sociedad civil. El resultado es el repliegue del Estado y la “devolución” de una gran parte de sus poderes a las entidades “naturales” de la comunidad: el mercado y los grupos sociales, a los que se considera, según la corriente, legítimos depositarios de la voluntad general. Parece olvidarse así el largo y doloroso proceso de construcción de los actuales Estados democráticos y el amplio periodo de paz e integración social a que han dado lugar.

De esta manera, el interés general o bien común se dispersa en tantos fragmentos como intereses existan en cada momento o simplemente se niega su realidad. Lo que queda en el plano de las ideas es la necesidad de negociar los asuntos colectivos entre los grupos interesados, en los que el Estado es un actor más, la búsqueda de la eficiencia por sí misma en los servicios públicos residuales y dar un amplio juego al mercado. Estas corrientes han hecho mella en lo público, los políticos y los empleados públicos y han ido desdibujado las líneas entre el bien común y los intereses particulares.

Cabe preguntar dónde ha quedado el ciudadano en estas décadas. Reducido a su condición de cliente o de reclamado participante en los grupos de interés, lo cierto es que se encuentra cada vez más desconectado del ámbito público, de la política y del mercado a los que ve lejanos a sus necesidades y expectativas y ante los que se siente cada vez más desprotegido. La consecuencia es la desafección institucional, la abstención electoral y la pérdida de confianza social.

En esta crisis del bien público, España presenta peculiaridades. La importación de técnicas del sector privado y los principios de las corrientes colectivistas se han trasplantado a un sistema político y a una Administración que nunca han perdido su carácter cerrado y burocrático. La consecuencia es el fortalecimiento de diversas disfuncionalidades que arrastramos desde el siglo XIX: la opacidad política, el corporativismo, la politización de la Administración y de la vida social y económica, la patrimonialización de lo público y la corrupción. Es cierto que ahora se invocan conceptos como la eficiencia o la excelencia, la democracia deliberativa, la riqueza colectiva, la ética pública, la flexibilidad, la descentralización, el capital social, la internacionalización de la economía o el pleno empleo, pero el resultado es que en las mesas de negociación y en los conciliábulos se suele mirar poco más allá de los intereses que en ellos están representados y del corto plazo, que tan bien cotizan en las bolsas de valores y en el marketing político.

Tenemos gobiernos débiles porque han ido renunciando a los poderes del Estado; esos mismos que tratan de utilizarse con urgencia cuando lo particular viola descarnadamente el ámbito colectivo o su soberanía. Tenemos sociedades débiles porque lo propio de la comunidad se gestiona desde grupos e intereses en los que los ciudadanos corrientes tienen escasa influencia. Tenemos Administraciones débiles porque no distinguen los beneficiarios de sus servicios y porque se han convertido en el botín de determinados intereses internos y externos. Tendremos una inestabilidad política crónica mientras no se fortalezcan o recuperen los referentes públicos y colectivos del actuar político y administrativo. La enseñanza de los controladores aéreos es que la firmeza del Estado y de la democracia no se muestra en las medidas excepcionales, sino en fijar, conocer y defender día a día las líneas rojas del bien común.


sábado, 11 de diciembre de 2010

ADMINISTRAR LO PÚBLICO III: Servir en la Administración I

Como el administrar es una acción de las personas y un trabajo, para comprender lo que significa administrar lo público hay que explicar lo que significa trabajar en la Administración pública. El título complementario de este post de la serie Administrar lo público, ya evidencia en cierto modo mi idea básica. Son muchas las ideas y cuestiones que pululan por mi mente y muchas, como siempre, las que se muestran conexas y pudiendo formar parte de reflexiones independientes o tratamiento propio y aislado; por ello no las abordaré todas hoy. Al efecto de establecer un orden expositivo voy a partir de mi experiencia directa e indirecta de lo que significa trabajar en o para la Administración pública, lo que implica en cierto modo exponer la cuestión históricamente.

En el momento de mi ingreso en la Administración, 1964, estamos en una Administración centralizada y la idea de función pública es la que predomina de tal modo que, salvo, un núcleo de personal obrero que se somete a derecho laboral, el resto de personas que trabajan en la Administración lo hacen sometidos a un régimen de Derecho administrativo y son considerados como funcionarios públicos. Nos encontramos ante una situación que tiene como antecedente el estatuto o las normas de funcionarios de 1918, época que podemos considerar de funcionarización de los empleos públicos, de desaparición del sistema de cesantías sólo posibles mediante expediente gubernativo y audiencia al interesado, de introducción del sistema de mérito en el ingreso y de la eliminación como contrapartida del derecho de huelga de los funcionarios. Está, al menos en lo normativo, muy presente la idea de la moralidad, de la obediencia y de la negligencia, como motivos que lleven al expediente gubernativo pero también están presentes los Tribunales de Honor, como elemento básico de la reforma, formados por funcionarios para juzgar a aquellos que cometiesen actos deshonrosos; sistema considerado doctrinalmente como de defensa corporativa y hoy prohibido por la Constitución. Creo, en resumen que esta época puede considerarse claramente el periodo de funcionarización de los empleados públicos y la práctica desaparición del personal laboral en funciones administrativas. Esta reforma de 1918 tiene el antecedente del denominado Real Decreto de Bravo Murillo de 18 de junio de 1852, del que expongo estos párrafos iniciales, para mejor comprensión de los problemas que en este periodo histórico se tratan de solventar y de los orígenes y bases de la concepción y regulación de la función pública:

Interesa ante todas las cosas al buen orden y disciplina de los empleados, clasificarlos de una manera terminante y clara. Así, cada cual sabe el lugar que ocupa en la escala administrativa, los derechos que está llamado a disfrutar, y los deberes que está encargado de cumplir.
Una deplorable experiencia ha venido a demostrar que el no exigir requisitos y condiciones necesarias para la entrada en la carrera de la Administración, equivalía a constituir los destinos en patrimonio del favor, y a convertir por otra parte la práctica en ciega rutina.
Los que en lo sucesivo hayan de ser admitidos en la clase de aspirantes, plantel de la carrera administrativa, habrán de poseer las cualidades y conocimientos propios de una esmerada educación elemental, y a mas los especiales al servicio que tratan de emprender.

El Decreto sigue exponiendo las cualidades y conocimientos mayores en cuanto mayor sea la categoría oficial del empleo. El interesado en una mayor información puede tratar de encontrar el número 13- 1980, de Cuadernos Económicos ICE dedicado a la Función pública y Política burocrática en España, en especial el artículo Pasado, presente y futuro de la función Pública española de Miguel A. Albadalejo Campoy. También le será de gran utilidad la obra de Rafael Jiménez Asensio Políticas de selección en la Función Pública española (1808-1978). Por supuesto, es importante la lectura del Capítulo VII Empleados públicos de la obra Los primeros pasos del Estado Constiucional de Alejandro Nieto, en cuanto nos expone la situación previa al Estatuto de 1918.

No se trata aquí de hacer una historia de la función pública española sino de que queden claras las bases del servicio público en la Administración pública o del civil service que denominan los anglosajones. Por ello, el periodo de la segunda República no nos aporta una legislación general sustitutiva de la de 1918, sino un periodo convulso preocupado por la reforma administrativa y por la regionalización y sobre todo influido por la que tantas veces hemos mencionado Ley de Restricciones de Chapaprieta. De la obra de Jiménez Asensio recojo lo dicho por aquél en 1935 según consta en el Diario de Sesiones de las Cortes: Eso es lo que yo quiero evitar. Quiero defender al modesto funcionario; si puedo en una reforma de plantillas, he de mejorarlos; pero lo que de ninguna manera puedo consentir es que este escándalo, esta vergüenza de la Administración española, que corre de boca en boca, continúe, porque resulta que el contribuyente paga los tributos a regañadientes (y aquí el Sr. Calvo Sotelo, podría decir que hasta con razón) cuando ve estos despilfarros y estos abusos, y mucha veces para que se realicen servicios totalmente inútiles.

Si era interesante que Jiménez Asensio nos mostrara esto en 1989, cuánto más lo es ahora. Sobre el periodo este autor, en su obra ya citada, página 334, nos dice que la política se polariza y ello influyó en la Administración pública. Destaca tres fases, el denominado bienio negro por las medidas adoptadas para desmantelar la obra de la Dictadura de Primo de Rivera y dirigidas a garantizar la fidelidad a la República; la nula eficacia de la Ley de Restricciones y, en Administración local, la inocua ley de bases de 1935 y las separaciones constantes de los secretarios de ayuntamientos y en materia de función pública nos indica que las medidas iban dirigidas a afrontar los problemas de excesos en las plantilla, vicios detectados en el reclutamiento y reorganización de servicios.

Importa exponer esto en cuanto creo que mantiene relación con la situación en la que ahora nos encontramos y la promovida por los controladores aéreos y, sobre todo, para iniciar mi reflexión respecto del trabajo en la Administración o servicio público o al público.

En resumen, en 1918 la funcionarización y sus conceptos resultan esenciales y en 13 años se pasa a un periodo convulso que lleva a una guerra civil en la que predomina el proceso político y las necesidades de reducción del gasto público sin que la normativa básica anterior sea objeto de modificación. Y esto dice la Constitución de 1931 respecto de los funcionarios públicos:

Artículo 40.

Todos los españoles, sin distinción de sexo, son admisibles a los empleos y cargos públicos según su mérito y capacidad, salvo las incompatibilidades que las leyes señalen.

Artículo 41.

Los nombramientos, excedencias y jubilaciones de los funcionarios públicos se harán conforme a las leyes. Su inamovilidad se garantiza por la Constitución. La separación del servicio, las suspensiones y los traslados sólo tendrán lugar por causas justificadas previstas en la ley.
No se podrá molestar ni perseguir a ningún funcionario público por sus opiniones políticas, sociales o religiosas.
Si el funcionario público, en el ejercicio de su cargo, infringe sus deberes con perjuicio de tercero, el Estado o la Corporación a quien sirva serán subsidiariamente responsables de los daños y perjuicios consiguientes, conforme determine la ley.
Los funcionarios civiles podrán constituir Asociaciones profesionales que no impliquen injerencia en el servicio público que les estuviere encomendado. Las Asociaciones profesionales de funcionarios se regularán por una ley. Estas Asociaciones podrán recurrir ante los Tribunales contra los acuerdos de la superioridad que vulneren los derechos de los funcionarios.

Se nos manifiesta un derecho de asociación pero no el de sindicación y queda prohibida la ingerencia en el servicio público.

martes, 7 de diciembre de 2010

ADMINISTRAR LO PÚBLICO II: Delimitación de lo público

Para describir lo que significa administrar lo público es preciso delimitar el alcance de dicho término desde nuestra perspectiva de las Administraciones públicas. Los límites entre lo público y lo privado no son terminantes en cuanto es evidente que actividades que calificamos o consideramos como privadas transcienden lo privado y repercuten en la sociedad por lo que podemos considerar que tienen un efecto público; de modo que, podemos distinguir entre actividad privada e interés público o, mejor dicho, establecer conexiones entre una y otro. Podemos considerar de modo general o amplio, sin matices, que lo social o lo que afecta a la sociedad y lo público vienen a coincidir y que lo privado podría identificarse con lo íntimo o la esfera que no interesa a los demás o en la que los terceros no deben de intervenir.

De otro lado, lo que nos interesa aquí es considerar lo público en cuanto campo de acción de las Administraciones públicas y ello está sujeto a las contingencias históricas, políticas, económicas y sociales de cada Estado o país o del conjunto de varios de ellos o de su totalidad, dada la globalización actual. Es indudable que el campo de acción de las Administraciones públicas se ha incrementado muchísimo en el siglo pasado, sin perjuicio de las posiciones liberales o socializadoras, y que según la situación económica general de vacas gordas o flacas se demanda una mayor o menor acción administrativa o una mayor o menor dimensión de las Administraciones públicas.

Es de gran utilidad a los efectos de considerar la intervención o no de la Administración pública respecto de los ciudadanos (es decir de la actuación de los poderes públicos limitando los derechos de los ciudadanos) considerar los presupuestos clásicos de la reserva de ley o, en su caso, de la delegación del poder por parte de los ciudadanos y la idea de la soberanía popular. Puede servir de ejemplo lo dicho por Locke en su Segundo ensayo sobre el gobierno civil, en especial cuando refiriéndose al poder legislativo cuyo establecimiento considera como la ley positiva primera y principal y a la preservación de la sociedad como la ley natural primera y principal que sujeta incluso al legislativo. Así afirma en un momento determinado que “el poder legislativo tiene como límite último aquel que viene marcado por el bien público de la sociedad” y explicando en otro que los ..“hombres entran en sociedad, de forma que pueden salvaguardar y defender sus propiedades, así como las leyes vigentes que las delimiten, gracias a las cuales cada uno puede saber lo que es suyo. A tal fin los hombres renuncian a todo su poder a favor de la sociedad en la que entran y la comunidad confía el poder legislativo en las manos que considera dignas de recibirlo, para que sean gobernados por leyes declaradas. De otra forma, su paz tranquilidad y propiedades seguirían estando inseguras, tal y como lo estaban en el estado de naturaleza.” La propiedad y su defensa, la seguridad y la paz y su conexión con economía, bienestar y defensa de los derechos, evidente en la actualidad, forman claramente el campo inicial de la acción legislativa y de la de gobierno y, por tanto, de la intervención administrativa. En resumen, de nuevo Poder y seguridad y paz, contenidos de la política y de las leyes, y la defensa de propiedades y derechos y limitaciones coactivas al efecto que son contenidos del Derecho, están claramente presentes.

Pero en la medida que la actividad privada no ha sido suficiente y que la riqueza se incrementa, la Administración pasó a prestar directa o indirectamente servicios a los ciudadanos, que se consideran como una competencia o propiedad pública y una actividad que tiene un contenido económico por lo que pueden ser concedidos a los particulares para su gestión. Los servicios públicos son pues también contenido de lo público. Pero es aquí cuando la conexión con la economía se hace más evidente, cuando la contingencia se manifiesta o la posibilidad de cambios es más factible. De este modo, la delimitación de lo público se ha de hacer ya no desde las ideas y conceptos expuestos, sino que se ha de partir, como ya he dicho en otros momentos, del concepto del fin público, considerado como el interés público declarado por las leyes como competencia de la Administración pública y que da lugar a una organización pública o estructura dirigida a cumplir dicho fin o fines púlicos o, simplemente, a unas funciones y competencias dirigidas a que el interés público sea efectivo, cuando depende de una actividad social privada o empresarial. La organización pública encargada de estos fines o competencias puede, además, actuar sujetándose a derecho privado y sin dejar de ser comprendida en el sector público o sujetarse totalmente a una forma de derecho privado o societaria y empresarial, pero en la medida que depende de la aportación de fondos públicos forma parte de lo público y ha de ser objeto de la cura y vigilancia propia de las propiedades y patrimonio público y de lo común. No puede funcionar sobre las bases de la existencia de una voluntad personal, particular o privada. No es una propiedad privada, aunque adopte formas de organización del mundo privado.

En resumen, lo lógico, lo pertinente es que siempre que hay fondos o aportaciones públicas se impongan procedimientos y garantías propias del derecho público y administrativo y se considere que se administra lo público y que hay administración pública. No hay soberanía de ninguna persona privada o, como he dicho en otra ocasión, no hay propietario ni empresario privado y si se quiere que lo haya habría la organización correspondiente de alimentarse de sus propios ingresos obtenidos conforme al derecho privado y sujetarse a las leyes de la oferta y la demanda actuando plenamente en el mercado y siempre que exista un interés público y fin que lo justifique. En definitiva, lo público se identifica con la organización administrativa mantenida con fondos públicos y con los fines públicos atribuidos a la misma y las potestades públicas y competencias establecidas para su eficacia. Lo público o privado debe considerarse, en lo público, sólo como sistemas de gestión o reducirse a simples procedimientos, pero lo que se administra es lo público, es propiedad pública en todo o en parte. En cambio la intervención pública en la actividad privada es actividad administrativa pública.

sábado, 4 de diciembre de 2010

ADMINISTRAR LO PÚBLICO I

El administrar es algo consustancial al ser humano como social que es y creador de organizaciones complejas. En este blog se pretende explicar lo que es la Administración pública que es algo más que una simple actividad, pues es Institución integrante de un poder estatal. Venía pensando sobre el contenido de este post, pues muchas cosas se pueden decir que quedan comprendidas en el titulo elegido y no es fácil ordenarlas. Pero uno de los objetivos básicos que persigo a lo largo de la vigencia de este blog es fijar las peculiaridades y principios propios de esta Administración pública y distinguirla de las bases de una administración privada o empresarial. Muchas otras cosas se han expuesto relacionadas con este aspecto, en cuanto también se ha manifestado la estrecha relación de esta Administración con la Política y el Derecho y su consecuente carácter de poder público subordinado. Estando en ello se produce la situación provocada por los controladores aéreos y resulta realmente oportuno, sin tratar de emitir opinión directa sobre el conflicto, el evidenciar lo que significa administrar lo público y, en cierto modo, tratar de concretar- si es posible- que entiendo como público.

Lo que es administrar, los juristas y funcionarios públicos lo hemos aprendido primero desde el Derecho administrativo y luego, en mi caso particular, complementado desde las bases de la Ciencia de la Administración que fija Baena del Alcázar y su conexión con la actividad política. Pero con carácter general la idea de lo que es administrar nos la ofrecen los diccionarios de la lengua española y en concreto el de la Real Academia Española nos ofrece las siguientes acepciones: 1. Gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan. 2. Dirigir una institución. 3. Ordenar, disponer, organizar, en especial la hacienda o los bienes. 4. Desempeñar o ejercer un cargo, oficio o dignidad. 5. Suministrar, proporcionar o distribuir algo. 6. Conferir o dar un sacramento. 7. Aplicar, dar o hacer tomar un medicamento. 8. Graduar o dosificar el uso de algo, para obtener mayor rendimiento de ello o para que produzca mejor efecto. Seis de estas acepciones tienen aplicación más o menos directa con la Administración pública.

Quiero destacar que están muy presentes acepciones o conceptos que tienen que ver con la gestión pública y con la actividad política y que, por ello, en cierto modo, la administración privada se presenta con menor peso o importancia; al menos así lo considero yo. La conexión con la autoridad es directa y, por tanto, con el ejercicio de la potestad, por lo que de modo indirecto las concepciones del propio Derecho administrativo y su conexión con la Administración pública se manifiestan y a la hora de concebir la administración de lo público no pueden dejar de ser consideradas. La conexión con la dirección y función de mando o desempeño de cargos también es de destacar. Estos aspectos, que como digo conectan con la visión tradicional del Derecho administrativo, tienen desde el punto de vista de lo público, mas importancia que la acepción más simple de suministrar, proporcionar o distribuir algo. Si conectamos con los conceptos del Derecho administrativo, además del poder público o ejercicio de potestades, hemos de considerar que el fin que se persigue es el cumplimiento y la eficacia de los intereses públicos que son objeto de regulación jurídica, en especial son definidos por las leyes. Por lo que lo que es público o de interés público viene definido por el Derecho y por la organización social que a través de él se establece, en la que entra la organización de la Administración pública, la cual también es objeto de regulación jurídica y forma parte del administrar. Estas reglas jurídicas establecen limites a la acción de gobierno, política y administrativa, mediante principios especiales de gestión y organización que se establecen en defensa de los intereses públicos y generales y, en consecuencia, de las leyes que los regulan. Por su relación con la Política, también forma parte del administrar público el colaborar directamente en la formulación de las políticas públicas para que teniendo en cuenta los necesarios suministros y la proporción de bienes, medios y elementos para su eficacia, partiendo de las posibilidades reales de la organización pública y de la sociedad correspondiente; considerando también la graduación y dosificación a que se refiere la acepción octava del diccionario que contempla el mejor efecto; es decir, la eficacia y la eficiencia.

El desarrollo de tal actividad y su dirección no puede encomendarse a cualquiera, ni ser consecuencia del monopolio político, partidista, sino fruto de una sería reflexión previa parlamentaria libre, que además elimine, en la medida de lo posible, confusiones, alternativas extremas y contradictorias que eliminen fluctuaciones extremas que no permitan la eficacia necesaria y contemple, por tanto, los intereses generales y no otros. Los fines han de ser claros y la organización pública también. He repetido y reiterado que liberalismo y socialismo y sus visiones económicas y sociales implican soluciones diferentes que repercuten seriamente en la organización administrativa pública, por ello las bases y fundamentos de ésta y de su actividad han de ser claras en defensa de los intereses públicos que han de ser, repito también claros y fijos, pudiendo cambiar los procedimientos para hacerlos efectivos y, en consecuencia, distintas las funciones administrativas que según la elección efectuada corresponda efectuar a la Administración pública. Lo que no puede ser pues es mantener siempre un estado de cambio o alternativas permanentes o moverse en la continua contradicción y duda.

Lo que está ocurriendo con los controladores aéreos evidencia mucho de lo dicho, en cuanto la primera pregunta a contestar es si administran algo público o no y les corresponde un régimen jurídico u otro, pero acabar militarizando un sector que se pretende privatizar resulta una contradicción evidente o realmente no se va a privatizar nada, sino a escapar de una responsabilidad pública directa en la gestión o en el control de la actividad. En este sentido también se ha manifestado en el blog la necesidad de una regulación clara del derecho de huelga. Es evidente que entre un régimen de derecho privado o laboral y una militarización, el régimen de Derecho administrativo ofrece soluciones más racionales y equilibradas y adecuadas a los intereses públicos. La militarización actual o el estado de alarma declarado es sintoma de un mal gobierno y una mala administración sin perjuicio de la valoración de la conducta de los controladores y la necesidad actual de la medida. Muchas cosas quedan por decir para otro día, bien sea sobre trabajo y función pública, bien sea sobre la cualidad, moral y calidad de nuestros dirigentes y, por tanto, administradores en las acepciones examinadas.

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