martes, 29 de enero de 2013

QUINTA CONFERENCIA DEL CICLO LA REFORMA DEL ESTADO Y DELA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA



El próximo jueves 31 de enero, a las 18:30, en la sede del Instituto Nacional de Administración Pública, c/ Atocha, 106, Madrid, se celebrará la quinta conferencia del ciclo "La reforma del Estado y de la Administración española".

Correrá a cargo de Javier Lasarte Álvarez, profesor emérito de la Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla, quien expondrá "Los retos actuales de la financiación del sector público". El conferenciante tratará cuatro temas fundamentales:

1.    Los ingresos públicos y la importancia de su destino. El control de los gastos públicos y los medios para alcanzarlo.

2.    La presión tributaria y su efecto sobre la economía. La lucha contra el fraude fiscal.

3.    El sistema tributario español y su homologación con el europeo.

El impulso político como elemento esencial del impulso económico.

Toda la información sobre el ciclo de conferencias se puede encontrar en www.inap.es/web/guest/la-reforma-del-estado

lunes, 28 de enero de 2013

DERECHO, JUSTICIA Y ADMINISTRACIÓN

Como decía en la última entrada las reflexiones sobre los males de la Administración española me han hecho recordar, al refirme al control jusrisdiccional de los actos administrativos, la relación inevitable entre el alcance del Derecho o de lo jurídico y  la Justicia y la Administración. Este blog no aborda sólo aspectos jurídicos sino cuestiones que son objeto de la Ciencia de la Administración, de modo que forzosamente se han de manifestar cuestiones políticas y del funcionamiento administrativo. Y es que la Administración pública es Política, Derecho y simple gestión administrativa o administración, pero éstas como una técnica singular, en cuanto, en lo público, comprende a las dos ciencias anteriores, política y jurídica, para constituir también una Ciencia de la Administración Pública, que con su propio método nos explique qué es lo que ocurre en el seno de la administración púbica y cuáles son las reglas que la han de regir para el buen hacer político y la eficacia de las políticas públicas y del derecho que las contiene y que contempla, además, las normas y principios que someten a los poderes públicos, sin perder de vista la eficacia en la simple gestión. Por ello la Ciencia de la Administración y la explicación de la administración pública no puede ser tan formalista y concreta como la ciencia jurídica, sino que, contemplando la realidad y el cumplimiento de lo "formalizado" y su eficacia y valor o idoneidad, contribuya no sólo a la buena administración sino también a las buenas políticas públicas y al mejor derecho y, respecto a éste, es clave para la configuración del derecho de la organización. Y al referirme a este derecho, aparece  un factor muy importante de relación con la Justicia, en particular con la jurisdicción contencioso-administrativa, ya que la organización es uno de los campos que se considera desde aquélla, en gran parte, como discrecional o metajurídica: de ahí la importancia de que la organización sea el campo ideal para que la Ciencia de la Administración facilite los principios básicos que constituyan reglas jurídicas que faciliten la jurisdicción de la acción administrativa.

Es decir, si se prospera en la creación del derecho de la organización, la justicia en ese campo se facilita, pues así el juez tiene la regla que le permite no ser un especialista en la gestión pública para juzgar la actuación administrativa, al igual que ha de ser un especialista del Derecho administrativo en general. De este modo es evidente que la Administración pública es un operador jurídico. Pero la cuestión es complicada según cuales sean las posiciones políticas y técnicas pues existen tendencias en los estudios de la administración o de la gestión administrativa que señalan como defectos o vicios la juridificación y la burocratización, normalmente cuando se parte del estudio de la administración o gestión de empresas privadas, que proporciona reglas y soluciones que son de aplicación en buena medida en la administración pública y que pueden incorporarse al derecho administrativo. Pero donde la apertura a criterios de oportunidad es mayor, ya que, en principio, los intereses generales no están en juego, sino simplemente los privados y particulares y la responsabilidad de los resultados circunscrita a éste ámbito particular.

Entonces el problema que me planteo es si siendo tan compleja la administración pública y tan importantes sus efectos en los intereses públicos y generales está hoy bien configurada nuestra jurisdicción contencioso-administrativa o si ha de tener mayor especialización en la administración pública en general o si para mantener su actual estructura y ser eficaz se requiere una Administración pública diferente o se han de reforzar sus cimientos jurídicos y técnicos. Lo que de inmediato surge es algo evidente, la Justicia y  la Administración pública y su configuración y eficacias están íntimamente relacionadas y son interdependientes y el avance del Derecho público depende de ellas y su interacción. Y así en el ámbito jurisdiccional, como en el ámbito administrativo público, la preparación de sus funcionarios depende de la configuración, alcance y contenido que se dé al Derecho administrativo o de la mayor o menor juridificación que se produzca respecto de la actividad administrativa, que implica, además, que el derecho de la organización pública se desarrolle, al menos concretando sus principios básicos y generales, lo que requiere de una Ciencia de la Administración preocupada de ello y de una Administración pública, que, tal como ya he dicho repetidamente y señalaba la ley republicana sobre restricción del gasto público, se organice científicamente. Un círculo completo, que influye en la Justicia. Por tanto dejo en el aire, sin perjuicio de mis reflexiones posteriores, y para que otros las respondan, las siguientes preguntas, ante el alcance e importancia de la administración pública ¿es suficiente la formación y especialización de jueces y magistrados de la jurisdicción contencioso administrativa? o ¿está bien configurada la legalidad administrativa a que se refiere el artículo 106 de la Constitución? ¿Se necesita otra configuración o composición de los miembros de Juzgados y Tribunales contencioso-administrativos? ¿Están bien establecidas las garantías legales para la imparcialidad en el ejercicio de las funciones de los funcionarios públicos, como exige el artículo 103.3 de la Constitución? ¿Son independientes jueces y magistrados?

Creo que, sin perjuicio de si existe, o no, una politización invalidante de toda función pública, las respuestas dependen de los factores que hemos señalado, de la juridificación o desjuridificación existente, del funcionar con principios generales o con leyes y reglamentos concretos y detallados, que es tanto como decir que exista o no un régimen de derecho administrativo. Repetidamente he advertido que funcionar de modo desjuridificado, de manera que los principios generales o las reglas abstractas sean la única guía de la actividad, exige personas muy, muy, preparadas y también con experiencia y práctica en los campos respectivos para descubrir si los principios se cumplen y las decisiones son las correspondientes, las mejores y las que conducen a la eficacia y finalidad deseadas o establecidas. Si la organización correspondiente es grande y requiere de muchas personas y no se garantiza, por ello y por otras razones, la formación precisa, es necesario que los mejores estén en el ápice de la organización correspondiente y que dirijan mediante normas y órdenes la actividad del resto y entonces la juridificación y la burocracia se muestran como medios de administración y dirección. Así de simple y así de complicado. Si no hay ese detalle normativo o juridificación y hay que actuar conforme a principios y reglas abstractas la experiencia en "el administrar" es necesaria o se han de ampliar las facultades instructoras de los jueces o, en su caso, la prueba de los hechos y su valoración pericial o de la mejor solución y adecuación al interés general de lo actuado, se muestran como más necesarias. La especialización de jueces y magistrados parece en todo caso siempre necesaria, pero su alcance sería variable según cómo se configure la Administración y su derecho de la organización. Pero es indudable que sin imparcialidad e independencia técnica de los funcionarios y con la politización actual ello no es posible. Hoy la actividad administrativa previa a las resoluciones administrativas y los actos de garantía de su legalidad, eficacia e idoneidad son menos fiables que nunca y no constituyen un apoyo para la jurisdicción contencioso administrativa, la cual,  de otro lado, considera el juzgar sin administrar de un modo bastante restrictivo que favorece la corrupción y una desjuridificación calculada, que amplia el ámbito de lo discrecional y de la arbitrariedad.

La última entrada que he leído de Sevach recoge unas palabras del jurista mejicano Gerardo Laveaga, Director General del Instituto Nacional de Ciencias Penales de las que destaco las siguientes:

Que haya justicia en una sociedad depende tanto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo como del Judicial. Es una responsabilidad compartida. El orden público depende más de los jueces que de los soldados, los policías o los fiscales. Con sus sentencias y amparos, dan vida a las leyes e indican quién se queda con qué y cómo. Cuando los integrantes de una sociedad prefieren arreglar sus dificultades a balazos o a través de corruptelas, esto significa que los jueces, por las razones que se quiera, no están cumpliendo con su cometido.

Creo que en ellas se evidencia la relación que aquí trato de exponer, pero a lo que hay que añadir que esa actuación judicial depende de esos factores que he comentado y en especial de la configuración del Derecho de la Administración pública y su organización. Ciencia de la Administración pública, ésta y  el Derecho y Justicia, son los eslabones de un circulo necesario y a completar en beneficio de los intereses generales y de los ciudadanos.


jueves, 24 de enero de 2013

MI HEMEROTECA: A la luz de la Constitución.

En 24 de junio de 1992 en el diario de Las Provincias se publicaba el artículo mio que más adelante transcribo y que viene al caso ante la situación que estos días está de actualidad en la corrupción de políticos y partidos que ya empieza a producir escándalo y afecta a las instituciones. La reflexión también puede relacionarse con las últimas entradas sobre los males de la Administración española y con un asunto que quiero abordar sobre la relación entre derecho, justicia y administración. Este era su contenido:

Los casos Blasco y Naseiro han puesto de relieve que en el orden jurídico aún tenemos mucho que avanzar y sobre todo que quienes nos movemos en este orden desde sus distintos campos y facetas debemos, en todas nuestras actuaciones, realizar una reflexión previa sobre el ajuste a la Constitución de las mismas o de las actividades que tratamos de delimitar jurídicamente.

Todavía existen en nuestro ordenamiento jurídico un buen número de leyes preconstitucionales que deben ser interpretadas a la nueva luz y todavía muchos de nosotros seguimos comportándonos conforme a esquemas sobrepasados, por rutina, por comodidad y por falta de estudio y de interés: No es fácil el cambio, hay que asumir conceptos abstractos, el espíritu de las normas y no la letra, y ello requiere esfuerzo, preparación, tiempo y mejores esquemas organizativos y medios en el sector público de la Administración Pública y de la Justicia.

Al mismo tiempo, ambas deben acostumbrarse a hacer la reflexión señalada y, sobre todo, la Justicia, más que nunca, debe realizar sus actos sobre el fundamento de los principios generales del derecho y de la Constitución o, como señalaba recientemente el señor Pedrol Rius, teniendo en cuenta los convenios internacionales que se integran en aquella y que, incluso, se le imponen.

Aún quedan muchos actos que no se sujetan a la Justicia porque no hemos avanzado lo suficiente en la aplicación del artículo 9 de la Constitución que somete a ella y al derecho a todos los poderes públicos. Así no sería posible que muchos actos mal considerados políticos quedaran sin sanción, cuando ésta fuera posible y necesaria para el bien común, porque dichos actos, pretendiendo descalificar políticamente a los adversarios, ponen en peligro el sistema democrático y atacan sus principios básicos amparándose en la impunidad.

El progreso de nuestro derecho administrativo ha radicado en el avance de la justiciabilidad de actos que antes eran considerados políticos y no sometidos a derecho. Proseguir en este avance y conseguir el equilibrio entre la persistencia de actos de poder de las Administraciones públicas y los derechos fundamentales y garantías de los particulares, y no sólo de sus derechos subjetivos, es hacer efectivos los derechos que conforman nuestra Constitución.

Hoy son posibles muchos matices a añadir pero creo que esto del Derecho administrativo y público no está muy de actualidad y en ello también influye la lentitud de la Justicia y la apropiación política de las instituciones.

domingo, 20 de enero de 2013

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA X : La contratación y subvención públicas.

Va siendo hora de finalizar la serie de reflexiones en torno a los males de la Administración pública, pues podía, por su interrelación, hacerse interminable. No abordo un problema como el de la presupuestación y el gasto público pues considero que de modo implícito ha estado presente en anteriores reflexiones sobre la organización. Es posible que los ciudadanos, si trataran de resumir estos males lo hicieran refiriéndose a la corrupción y poniendo el acento en la política, la cual necesariamente implica la corrupción administrativa o la utilización desviada de la Administración pública. Por ello, voy a exponer como final de la serie el que considero uno de los males que más contribuyen a las citadas corrupciones.

9) La subversión de los sistemas de contratación y subvenciones públicas.

En las ya múltiples reflexiones realizadas en este blog vengo poniendo de manifiesto que la Administración no es sólo un elemento de la estructura jurídica del Estado, sino que también juega un papel dinamizador de la sociedad, contribuyendo en su configuración y equilibrio y facilitando su desarrollo. La idea del Estado de bienestar es ejemplificadora de un papel de la Administración que es bastante más que derecho administrativo, si bien éste constituye el elemento garantía de una actividad racional, buena, adecuada y eficaz a los intereses públicos, por lo que, paradójicamente, se convierte en esencial para una buena administración y consolida los principios científicos y técnicos fundamentales de dichas racionalidad, eficacia e intereses, como legalidad o derecho a cumplir y elemento para el control jurisdiccional que la Constitución regula en su artículo 106, no, pues, cuando regula el poder judicial sino cuando se ocupa del Gobierno y la Administración. Lo cual me parece significativo ya que mediante este control de la actuación administrativa y de la potestad reglamentaria, tal como manifestaba la excelente ley de la jurisdicción contenciosa de 1956, se contribuye a la buena administración y al buen gobierno y se hace evidente que el control jurisdiccional en este campo no es meramente la solución de conflictos entre partes como en el mundo civil, aunque en ambos casos se contribuye al cumplimiento y eficacia de la legalidad.

De este modo, derecho y administración en general se confunden y aquél convierte en normas a abundantes principios provenientes de diferentes técnicas y ciencias que así se convierten en de obligado cumplimiento, en tanto no se deroguen o sustituyan por otros mejores y más adecuados a los fines establecidos. Por todo ello las Administraciones públicas no son sólo operadores jurídicos sino centros en los que confluyen una serie de relaciones internas y externas que tratan de configurar el contenido de las políticas públicas de acuerdo con los múltiples intereses sociales existentes, de modo que el resultado final sea, conforme a principios generales ya existentes y juridificados en las normas de rango superior, la determinación del interés público. Todas estas reglas, quizá, donde más claramente se manifiestan es en los sistemas de contratación y subvenciones públicas, ya que constituyen tanto una forma de cumplir los intereses públicos predeterminados como de contribuir a proporcionar riqueza al sector privado o a la sociedad, haciendo a ambos actores administrativos, sujetos de la acción administrativa pública; o sea administradores. Nos encontramos pues en el ámbito de actividades de carácter económico y ante conceptos jurídicos del derecho público tales como los de obra pública, servicio público, fomento, etc., que también conectan con la conciliación entre principios y fines propios del liberalismo y los propios del socialismo y con la actividad subsidiaria de las Administraciones públicas frente a la iniciativa privada. Pero también nos encontramos en el seno de una actividad que debe estar presidida y fundamentada en los principios de igualdad y distribución equitativa.

a) Desviaciones en el sistema de contratación pública.

Pero es evidente que los intereses privados señalados y las relaciones referidas constituyen un núcleo sustancial del problema y de la gestión pública en estos campos y en especial en el ámbito de los contratos administrativos que constituyen una materia muy importante del Derecho administrativo y de la actividad administrativa. En los contratos públicos de todo género, creo que el primer principio que se destaca, desde el punto de vista jurídico, quizá sea el de la libertad e igualdad en el acceso a la contratación, si bien sea condicionado a estar en posesión de las capacidades correspondientes para la realización de la obra, servicio u objeto correspondiente de la prestación o acción concreta en cada momento y por eso las formas de contratación y adjudicación son, también quizá, la primera preocupación de la regulación legal de la materia. Pero lo cierto es que la realidad actual nos demuestra que en la práctica resulta más esencial todo el procedimiento de preparación de los contratos pues, en definitiva, determina bastante la adjudicación de los mismos. Es por ello por lo que reflejo este párrafo de la exposición de motivos de la Ley de Bases de Contratos del Estado de 1963:

La contratación del Estado es un instrumento decisivo para el desenvolvimiento de la acción social y para la verificación de los planes de fomento. Se trata del instrumento que coordina las posibilidades financieras públicas con las finalidades reales, y estas finalidades reales con el empresario que ha de llevarlas a cabo a través de la ejecución de las obras o servicio público. Porque de la excepción se ha pasado a la regla general a lo largo de estos cincuenta años: Del Estado inhibicionista o del puro Estado de derecho de primeros de siglo, al Estado social o promotor permanente de los intereses públicos que ahora integramos; de la simplicidad de las realizaciones a las grandes programaciones. Al situarse el contrato en este plano y transformarse en pieza maestra del nuevo estilo de operar administrativo, resulta notorio que los negocios de la Administración han de ser objeto de una disciplina acomodada, no sólo en el aspecto puramente jurídico, sino también en el orgánico. Nada de ésto se estudia en la pasada Legislación que, centrando su atención en los modos de adjudicación, se olvida de fase tan primordial como la gestación del contrato y de la subsiguiente de ejecución y conclusión del mismo. En efecto, el contrato persigue la ejecución de una obra, pero más importante que la ejecución de la obra misma, es la oportu­nidad de su promoción y la valoración de los fines públicos a que sirve. Del mismo modo, un contrato puede ser formalizado de modo ventajoso para la Administración, y, sin embargo, ser inoportuno para los intereses generales; la oportunidad viene a ser así la razón próxima del convenio. El interés público no nos es suficiente, porque este término debe ser una constante en todos los actos de la Administración: el «por qué» válido de un contrato ha de indagarse en razones reales más próximas a su perfeccionamiento. He aquí una vía más eficaz y práctica para la íntima comprensión de los negocios del Estado.

La mención a la oportunidad en el objeto de la contratación y a la valoración de los fines públicos a que sirve y a el por qué o razón próxima del convenio como elemento definidor particular del interés público en estos casos, evidencia algo que parece ser olvidado y es que hay elementos en la preparación del contrato que constituyen la expresión y garantía de que ese "por qué" es el válido e indica lo necesario, es el que corresponde, el que se configura como el interés público y que, si identificamos fin con causa, constituye una finalidad básica  a acreditar en el expediente de cada contrato; acreditación que ha de corresponder a funcionarios públicos independientes y legitimados por procesos de acceso basados en el mérito y la capacidad. Por eso cuando esta justificación o acreditación empieza a ser meramente retórica y no constituye parte del control jurisdiccional es cuando empieza a ser inefectivo el sistema y comienza su corrupción. Y resulta que lo que el ordenamiento configura como garantía se convierte en el medio de convertir lo reglado en discrecional o, más aún, en arbitrario, vestido de necesidades y exigencias técnicas que no tienen otro fin que limitar el principio general más antiguo de la libertad e igualdad en la concurrencia, pues es fácil, cuando las personas encargadas de esta garantía son dependientes del poder político, justificar sobre el papel una oportunidad que más que tal es mero oportunismo, todavía más si el sistema corrompido procura satisfacer, de un modo u otro, a los interesados o productores de cada uno de los sectores de intereses implicados, los cuales, además "favorecidos" agradecen el "favor" aportando contribuciones espurias que acaban también cargándose al precio del contrato. Precio que es uno de los factores a considerar en el "por qué" del contrato, justificando que es el del mercado y el que satisface el interés público y no lo que es más ventajoso para los sujetos de la contratación o, tal como dice el párrafo destacado, para la Administración y sin embargo ser inoportuno para los intereses generales. La subversión es total ya que se pueden configurar como necesidades e intereses públicos lo que no son más que intereses espurios.

Así, pues, la parte que menos derecho se considera a la hora del control jurisdiccional resulta la más importante para el interés público y el de los simples ciudadanos y ya no es tanto un control de la legalidad como la resolución de simples conflictos de intereses, que ninguno puede ser público, pero en los que la legalidad es el instrumento o escusa utilizable para conseguir la sentencia favorable y produciéndose sólo el conflicto cuando el contratista ya no tiene esperanzas de que el sistema corrupto establecido le favorezca. De otro lado, hay que tener en cuenta que el sistema abandona la subasta como forma de adjudicación, puesto que prospera la idea de que el contratista más económico no es con frecuencia el que mejor obra o servicio realiza y que el precio no es el único elemento a considerar a la hora de adjudicar, de modo que primero el concurso subasta y luego el concurso acaban siendo los sistemas de adjudicación y con ello surge ese criterio de oportunidad o de diseño de lo necesario, que si en principio era una labor exclusiva de funcionarios públicos especialistas y que se traducía en el contenido de los pliegos de prescripciones técnicas y en la redacción del proyecto de obra y su supervisión o de la regulación del servicio correspondiente o fijación de las características del suministro, y en la fijación del precio según mercado y, en su caso, descompuesto por precios unitarios, se va convirtiendo en el resultado o fruto de una acción o relación común entre el contratista actual y la Administración y los políticos para configurar el pliego técnico de la siguiente licitación o, también, de la intervención de empresarios conocidos y aspirantes a la condición de contratista en el futuro, que en sus relaciones con la Administración van contribuyendo a la configuración de los siguientes pliegos de futuras licitaciones. También cada día más la redacción de proyectos no es sólo una labor funcionarial sino que pasa a ser un objeto más de contratación y a la vez merma el papel y la intervención de las oficinas de supervisión y su carácter de separadas del órgano de contratación. Cuestión esta última que no sé si es general pero que yo sí he vivido en mi último destino como funcionario. Por tanto, desde mi punto de vista los pliegos de cláusulas o prescripciones  técnicas que no han de contener prescripciones de carácter jurídico o contractuales sino del procedimiento de gestión y ejecución del contrato simplemente, sí recogen elementos jurídicos y contractuales y van configurando necesidades o requisitos y condiciones que significan la exclusión de posibles aspirantes a licitar, bien porque no los puedan cumplir o les sea costosa su consecución o bien porque se delimite en exceso la experiencia necesaria, racional y adecuada para la realización de la obra, servicio, etc. Creo que se puede afirmar que es la red de relaciones que en torno a la acción contractual se configura la que conforma realmente el contenido de las prescripciones técnicas convertidas más que en normas o guías  para la configuración de la oferta y para ejecución del contrato en requisitos para su adjudicación o no. El sistema, acompañado de la pérdida del concepto de la función pública y del papel del funcionario público, se convierte en factor de corrupción.

La vigente Ley de Contratos del Sector público, dirigida básicamente a incorporar la normativa europea en la materia de momento, al menos formalmente, contiene unas cuantas normas o soluciones que pueden contribuir a la mejora de la situación y que puede considerarse que formalizan la colaboración de los aspirantes a licitar, como ocurre en el denominado diálogo competitivo para contratos de gran complejidad y en la definición del objeto entre el órgano de contratación y  los licitadores. También cuando en su artículo 101 establece unas reglas para la configuración de las prescripciones técnicas exigiendo que se tengan en cuenta criterios de accesibilidad universal y de diseño para todos. Criterio que claramente reafirma el punto 2 del artículo cuando dice: Las prescripciones técnicas deberán permitir el acceso en condiciones de igualdad de los licitadores, sin que puedan tener por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de los contratos públicos a la competencia. Esta disposición, por sí misma es prueba de que ello venía siendo habitual. Al mismo tiempo, en el sentido de la oportunidad del contrato que señalaba la Ley de Bases de 1963, el artículo 22 de la vigente que se ocupa de la necesidad e idoneidad del contrato dice: Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquéllos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales. A tal efecto, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, deben ser determinadas con precisión, dejando constancia de ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a su adjudicación. Exigencia formal que siendo esencial puede acabar, tal como he señalado, en mera retórica cuando no se garantiza mediante funcionarios independientes y de carrera y toda una gestión al efecto documentada y cuya ignorancia, puede que no sea controlada nunca y, sí lo es, con un mero efecto de anulabilidad.

Como el tema es también complejo y lleno de cuestiones a tratar y creo que con lo expuesto y con la práctica del fraccionamiento de los contratos, prohibida en la vigente ley, para disminuir su cuantía y eludir determinados requisitos legales, se han manifestado algunas de las vías más evidentes de subversión del sistema y de la corrupción, hay que ocuparse, pues, de lo que ocurrido en el campo de las subvenciones públicas, al que son de aplicación bastantes de las anteriores reflexiones.

b) La subversión de la subvención pública.

No se pretende aquí hacer un estudio del tema de las subvenciones públicas, sino simplemente resaltar que la subvención pública ha alcanzado una importancia insospechable en la década de los años 50 y comprende a las más variadas actividades y es un medio de que incentiva actividades económicas y sociales. Pero lo que ha hecho que las subvenciones estén de actualidad es la importancia del gasto que suponen y el carácter de algunas de ellas que las han puesto en el punto de mira de la crítica de los ciudadanos y de la prensa (ésta también objeto de subvenciones), hasta el punto de que algunas de ellas mueven a la risa y al chiste y sólo se justifican por criterios políticos partidistas y clientelares. Parece que la subvención se ha convertido en el medio de tener contentos a determinados sectores o de producir una cierta cautividad del voto, incrementando el cupo de las personas dependientes del presupuesto público, hasta que llegado el período de las vacas flacas todo se muestra del modo más vergonzoso.

La Exposición de motivos de la Ley General de Subvenciones nos dice, por ejemplo: La Ley General de Subvenciones tiene en cuenta esta orientación y supone un paso más en el proceso de perfeccionamiento y racionalización de nuestro sistema económico, incardinándose en el conjunto de medidas y reformas que se ha venido instrumentando desde que se iniciara el proceso de apertura y liberalización de la economía española. Supongo que si al lado de estas afirmaciones figurará un listado total de las ayudas y subvenciones otorgadas por las Administraciones públicas confrontada con los impagos de las que eran consecuencia de políticas públicas anunciadas a bombo y platillo, el tema de nuevo movería a risa o a indignación. Otra afirmación destacable: La austeridad en el gasto corriente, la mejor selección de las políticas públicas poniendo el énfasis en las prioridades de gasto, así como el incremento del control y de la evaluación, han reducido paulatinamente las necesidades de financiación del sector público y han ampliado las posibilidades financieras del sector privado, con efectos dinamizadores sobre la actividad, el crecimiento y desarrollo económico, y sobre la creación de empleo. Año 2003, no lo olvidemos. 

No vale la pena seguir con esta exposición de motivos pues el tiempo y los hechos han puesto en evidencia su contenido y afirmaciones. No obstante sí hay que tener en cuenta que nos dice que desde la perspectiva administrativa, las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general e incluso un procedimiento de colaboración entre la Administración pública y los particulares para la gestión de actividades de interés público. Las subvenciones en el concepto legal son disposiciones dinerarias realizadas por las Administraciones públicas a favor de personas públicas y privados, estableciéndose unos requisitos y unas exclusiones legales, destacando el requisito de que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. Los principios a los que se somete la gestión de las subvenciones son: a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación. b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante y c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

La realidad pese a la regulación legal es que las subvenciones se han convertido en el medio de financiar actividades sociales, muchas quizá necesarias pero cuya subvención no es posible mantener ahora con la escasez de ingresos e inexistencia de créditos públicos y hay que considerar que en buena parte porque en muchas de estas políticas públicas no se ha partido de realizar los análisis y las previsiones que exige una buena administración, ya que no podía garantizarse el mantenimiento de dichas políticas, primando el efecto político inmediato y no los criterios racionales y de buena política presupuestaria pese a las afirmaciones del preámbulo de la ley. Se ha contribuido directamente a la crisis y estas políticas de subvenciones han producido efectos perversos y contribuido al descrédito político e institucional. Ha habido un exceso injustificable en la utilización de la figura de la subvención y en los campos más dispares y, en muchos casos absurdos e indignantes. Políticas pues de "nuevos ricos" y de manirrotos y con fines que no eran de verdadero interés público.  Destaca el hecho de que partidos políticos y sindicatos son beneficiarios de subvenciones públicas y con ellas y sus otros sistemas de financiación, hoy más que nunca puestos de manifiesto a través de la regularización del dinero ante Hacienda, hace que ellos mismos sean el carcinoma que corrompe el cuerpo político, pues es posible afirmar que políticos y sindicalistas son más que nada políticos o tienen un mismo "amo" o son los mismos perros con diferentes collares. El sistema se ha subvertido.

10) Conclusión final.

Tras lo expuesto en las diez entradas dedicadas a los males de la Administración española, quizá habría que volver al principio y quedarnos con la primera, para concluir que en ella están expuestas la razón y causa de todos los males descritos y de todos los que aún se podrían exponer. También, pues, se puede afirmar que los problemas destacados son problemas de España y de su sistema político. Un grave problema político y social y una corrupción total que han minado el Estado de derecho y a nuestra sociedad. Una dictadura encubierta, solapada, que no cree en nada, que miente y engaña, la peor que he conocido porque se disfraza  de democracia y no mantiene principios ni valores que no sean los beneficios de la denominada casta política, que evidencia, como dije en otra ocasión, y confirma las afirmaciones del franquismo, en sus justificaciones, de que los males de España radicaban en los nacionalismos, los partidos políticos y los sindicatos. Sin que valga aducir que se generaliza inadecuadamente, pues todos somos responsables al consentir de un modo u otro que estemos en esta situación y que el pan y toros haya llegado a extremos insospechables y a costa del erario público y me callo pues lo que me viene decir en este momento me parece demasiado fuerte y quizá injusto en algunos casos. Los lectores ya tienen, como ciudadanos, su propia opinión formada y es suficiente con lo ya dicho.





jueves, 17 de enero de 2013

CUARTA CONFERENCIA DEL CICLO REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA


  Me llega la información, que transmito a los interesados de que el próximo miércoles 23 de enero, a las 18:30, en la sede del Instituto Nacional de Administración Pública, c/ Atocha, 106, Madrid, se celebrará la cuarta conferencia del ciclo "La reforma del Estado y de la Administración española".

Correrá a cargo de Antonio Remiro Brotóns, catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales en la Universidad Autónoma de Madrid, quien expondrá "El dilema de la Unión: los límites de Europa como proyecto político". El conferenciante tratará tres temas fundamentales:

1.    Las opciones. Las opciones pretéritas: Hacer Europa. Hacer más Europa. Las opciones presentes: No hacer Europa. Hacer varias Europas. Deshacer Europa. Hacer 'otra' Europa 'more germanico'.

2.    Los actores. Estados, pueblos, regiones, mercados, ciudadanos. Los 27 Estados soberanos ciudadanos, el poder constituyente y el factor hegemónico.  Inexistencia del pueblo 'europeo'. Regiones que quieren ser otra cosa. El poder fáctico de los mercados. Ciudadanos eurohabientes y súbditos eurocarentes. Instrumentos de la dominación.

3.    La perspectiva. El fin de los sueños. Del bienestar y la cohesión a la austeridad y la discriminación. La libertad, ahora, es de los mercados. Los intereses creados de las castas. La secesión. El despertar a una 'nueva normalidad'. Imploración de la virtud taumatúrgica.


Toda la información sobre el ciclo de conferencias se puede encontrar en www.inap.es/web/guest/la-reforma-del-estado

martes, 15 de enero de 2013

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA IX: La descoordinación


d) La descoordinación organizativa general.

Podía haberme referido a la desconsideración general de las denominadas funciones administrativas resaltadas especialmente por Gulick, tiempo ha, pero esperando referirme a ello en otra ocasión, creo que desde el punto de vista de la organización es preferible centrarse en la carencia general de coordinación entre los órganos administrativos básicos (ministerios, consejerías) y, sobre todo en la descoordinación entre nuestras diferentes Administraciones públicas. La carencia de coordinación, determina el descontrol y la anarquía y, por lo tanto, supone la desorganización a la que venimos refiriéndose, bien sea en el seno de cada organización o de cada Administración pública o bien sea en el del Estado. El principio de jerarquía constituye una fórmula eficaz de coordinación, aún más si se acompaña de la autoridad que supone la experiencia y el conocimiento; es decir, sobre todo si las jefaturas y la autoridad se corresponden con el principio constitucional del mérito y la capacidad. Pero, a estas alturas, creo que ya debemos ser conscientes, que aún constituyendo estos principios derecho o legalidad, son pura entelequia o mero formalismo jurídico carente de eficacia y que la politización señalada como primer mal es la razón de dicha ineficacia. Es posible afirmar que, en lo político, también la jerarquía es meramente formal (y por supuesto el mérito y la capacidad ni se contempla) y que los máximos dirigentes de un país surgen de una serie de factores y conveniencias que les condicionan muy sensiblemente en su quehacer político y administrativo, aunque formalmente parezcan ser  resultado de un proceso electoral y democrático. De otro lado, cabría hacer referencia  a las inspecciones de servicios como elemento importante en la coordinación en cuanto informan y proporcionan datos a la superioridad sobre la situación en la gestión. Sus informes, pues proporcionan datos fundamentales para coordinar servicios y para cambiar la gestión y solucionar problemas.

En resumen, si la jerarquía no se funda en la superioridad del conocimiento que confiere la verdadera autoridad y en la información técnica que recibe, la coordinación que lleva implícita no puede producirse. Pero ésta también se funda en la existencia de órganos al efecto o de encuentro entre los órganos o responsables de las materias o campos que deben ser coordinados para lograr la eficacia institucional y tomar los acuerdos y configurar las normas correspondientes que determinen una actuación uniforme y en la dirección adecuada y que constituyendo, en principio, una obligación puedan, en consecuencia, forzar a su cumplimiento mediante los medios coactivos y sancionadores correspondientes. Es decir, que acaben constituyendo derecho como medio de conseguir las eficacias correspondientes. Las Conferencias sectoriales que preveía la Ley de Proceso autonómico obedecen a este fin, si bien el elemento coactivo dependa de la actitud del gobierno central y no de claras medidas establecidas en la ley.

Me estoy refiriendo a la coordinación como una función administrativa que facilita el buen funcionamiento y de un modo general, pero la organización en sí ha de ser igualmente coordinada; es decir cada órgano administrativo no puede actuar ni discrecional ni arbitrariamente en materia organizativa y por ello resulta indudable que la organización, forzosamente, ha de constituir una política pública que se refleje en normas y estructuras para ser eficaz y que todos sepan a lo que atenerse a la hora de organizar y de ello depende la eficacia general de cada Administración y de cada uno de sus órganos, así como la eficacia en el gasto público, evitando el exceso de órganos y duplicidades en la estructura y competencias. En consecuencia consideró que la política de la organización es de la máxima importancia, así como la de personal y su formación. Es lógico que estas dos políticas se establezcan por norma con rango mínimo de ley, al menos en cuanto a sus principios y órganos encargados de su eficacia y así ha ocurrido en la España centralizada, siendo políticas dependientes de la Presidencia del Gobierno o de su Ministerio, de modo que, coordinadas con el Ministerio de Hacienda por razón del gasto, constituyeran, sobre el fundamento y acción de los órganos que considerábamos como tecnoestructura en entradas anteriores, el procedimiento racional y coordinador en la materia organizativa en el sentido general que he considerado al iniciar esta serie de reflexiones. Esta dependencia y ubicación en el ápice superior de toda la organización administrativa del Estado reflejaba, pues, la importancia, al menos teórica de la organización y facilitaba su coordinación o bien, al menos, suponía que la decisión final era del máximo responsable y que no era cada ministro el que iba a hacer y deshacer al respecto, existiendo, además, como último freno, el tamiz de Hacienda y su control económico de la existencia de crédito y de limitación del gasto y digo último y no primero, pues, si el sistema funcionara bien, sólo llegarían a esta última etapa los proyectos imprescindibles y racionales. Este esquema creo que es posible afirmar, al menos en lo que conocí, que, más o menos, inicialmente se traslada a las Comunidades autónomas, pero también me atrevo a decir que es como un acto reflejo y no como la una convicción nacida de la voluntad, convencimiento y política pública firme de la máxima autoridad de cada Administración pública. Por ello la fuerza real de las políticas públicas respecto de la organización acaba siendo sólo la que cada órgano máximo responsable de la Hacienda pública marca, con un simple informe de la tecnoestructura del órgano administrativo anejo a la Presidencia de cada gobierno. La realidad es que la organización y la estructuración se mueve en el ámbito de las relaciones internas entre órganos administrativos y políticos y funcionarios y no de la racionalidad formal científica y normativa, si bien también formalmente sigue siendo una política ubicada en la Presidencia o máximo órgano político y administrativo.

La cuestión, estimo que se agrava, desde el momento en que la acción política es la protagonista y el la Administración deja de ser poder, aunque sólo sea subordinado, y la ley queda como elemento formal susceptible de cambios de hecho "prácticos"  e "interpretativos". Y así aparecen órganos no ubicados en el seno de las presidencias de los gobiernos que se ocupan de la política de organización, tales como el Ministerio de Administraciones públicas u órganos similares en cada Comunidad Autónoma; hoy incluso desaparecidos en algunos casos (estatal y valenciano que conozca) y ubicados en el Ministerio de Hacienda u órgano equivalente. Las Presidencias pues huyen del tema,  por lo que manifiestan que para ellas es una política secundaria, con responsabilidad primera ubicada en otro órgano y en la que lo más importante es el gasto. Formalmente, los elementos coordinadores o de racionalidad permanecen como políticas de segundo grado y definidas en normas reglamentarias. a título de ejemplo reflejo parte del Real Decreto 256/2012 que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y en su artículo 16. 1 dispone:


1. Corresponden a la Dirección General de Modernización Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administración Electrónica las siguientes funciones:

a) El análisis y evaluación de las estructuras organizativas de la Administración General del Estado y sus organismos públicos; la elaboración de las disposiciones de carácter organizativo cuya propuesta sea competencia del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas; la elaboración de proyectos de disposiciones de carácter general en materia de organización y procedimientos y la realización de estudios y propuestas organizativas para mejorar la racionalidad y eficiencia de las estructuras administrativas.

b) El ejercicio de las atribuciones en materia de inspección y mejora de los servicios de la Administración General del Estado y de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella; la determinación de los criterios generales para la definición de  programas ministeriales para el ejercicio de las funciones propias de las Inspecciones Generales de Servicios departamentales, así como el seguimiento de su implantación; la promoción, dirección y coordinación de planes de inspección específicos para evaluar la eficacia y eficiencia de los servicios, sin perjuicio de las especialidades normativas que en esta materia existan en los distintos departamentos, y la promoción de programas de formación e intercambio de las metodologías y técnicas aplicadas.


c) El asesoramiento y apoyo técnico en materia de organización y procedimientos a los departamentos ministeriales y organismos públicos, incluida la realización de estudios de consultoría organizativa y estudios e informes previos sobre la aprobación de los contratos de gestión de las agencias estatales.

d) El diseño, impulso y seguimiento en el ámbito de la Administración General del Estado de las actuaciones para mejorar la calidad normativa, reducir las cargas administrativas y simplificar los procedimientos administrativos, asegurando la coordinación interdepartamental y promoviendo la cooperación entre todas las administraciones públicas.

e) El desarrollo de la administración electrónica en el ámbito de la Administración General del Estado mediante la realización de estudios y el diseño y ejecución de programas de actuación, la evaluación de las actuaciones realizadas, la formulación de recomendaciones y la promoción de la cooperación con otras administraciones públicas, todo ello en el marco de las directrices que se establezcan por el Consejo Superior de Administración Electrónica y el Comité Sectorial de Administración Electrónica, órganos a los que prestará apoyo técnico. Etc. (remito al texto).

No cabe duda de que si todo esto constituye una realidad y no fuera mera formalidad y rutina normativa, nos ofrece un sistema de tecnoestructura y de análisis que produciría efectos racionales y de buena administración, si bien muestra que el proceso requiere de su tiempo y que es seguro que éste no puede coincidir con el tiempo "político" y, por ejemplo, en la actualidad de crisis, tampoco con las exigencias ciudadanas y sociales que se vienen manifestando, lo que, paradójicamente, lleva a que los procedimientos se ignoren y se adopten soluciones formales rápidas que calmen a las "fieras". Lo descrito antes, en su formalidad, se correspondería con la reforma y el cambio permanente y ello implica la tensión permanente en el seno de la organización entre los órganos administrativos y, finalmente, predominan las relaciones informales y la única coordinación es la que ejercen los órganos de hacienda con el predominio de sus particulares puntos de vista. Hay que pensar que en el caso de que la tensión y puntos de vista encontrados no se solucionen, el problema llega al Consejo de Ministros. En esta situación la coordinación acaba siendo más un problema político que una función administrativa jerarquizada y no garantizada su eficacia o racionalidad.

Pero a este tipo de coordinación y de sus características, principios y necesidades en la organización política y administrativa de España, se une la que debe existir entre sus distintas Administraciones públicas y niveles territoriales que según la doctrina (y la realidad) ya no se funda en la jerarquía si no en el concepto de supremacía, el cual nos remite a la superioridad de unos ordenamientos jurídicos sobre otros y de unas fuentes de derecho sobre otras. No obstante la mayor parte de lo reflejado respecto de la coordinación es de aplicación a las relaciones entre distintas administraciones públicas. Pero, la cuestión, pues, se convierte en primer lugar, desde mi punto de vista, en un problema jurídico y de control. ¿Lo que ha hecho esta Administración le compete? ¿es constitucional? ¿cumple las bases estatales? etc.. son las preguntas a formularse. Toda una delicia para los teóricos del derecho administrativo y político, pero un galimatías para los simples funcionarios. Ya no hay jerarquía entre las distintas Administraciones territoriales, ya no hay mandatos y órdenes que no sean las que corresponden según las competencias en el orden legislativo y normativo que la Constitución o el denominado bloque constitucional (en buena parte inconstitucional para el simple ciudadano) diseñan. Entonces, si el poder es menor o su ejercicio supone el de medidas fuertes y finales previstas constitucionalmente, por no haberse dispuesto o conformado y consolidado otras de control y coordinación de carácter menor pero permanente, la coordinación y buena fe en las relaciones administrativas se muestran como las vías a utilizar y aparece otra de las figuras y caramelos para los teorizantes: la gobernanza, coletilla de todo buen aficionado en la materia. ¿Qué más decir que no sepan ustedes? Las comunidades autónomas y su papel en la crisis, la descoordinación, las duplicidades, los nacionalismos, la financiación, las embajadas autonómicas, la desunión que lo compendia todo y en el fondo los artículos (algunos agazapados y temidos por todos los políticos, inmencionables, salvo para impedir su realidad): 2; 4.2; 8.1; 9; 10.1; 14; 30.1; 31; 56. 1,  153; 154; 155; 156, etc. de la Constitución. Los cuales o bien son ineficaces o no cuentan con el desarrollo adecuado o con las organizaciones dirigidas a su eficacia. ¿Y qué decir de la Administración local? necesitaríamos más de un libro y mucha investigación y casuística para reflejar su situación política y administrativa; olvidada, siempre politizada, ahogada por el necesario desarrollo de las Comunidades autónomas, tan cercana y tan lejana a la vez. ¿Alguien puede afirmar que existe coordinación administrativa interterritorial? ¿Se han convertido los delegados del gobierno en meros jefes de la policía nacional? ¿qué coordinación ejercen con la Comunidad autónoma? Para qué seguir, ya que la pregunta o resultado final que surge es la de ¿pero es que hay Estado?.

viernes, 11 de enero de 2013

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA VIII: El diseño de puestos y la administración general

c) La incidencia del puesto de trabajo en la organización.

Una de las características de la Administración española es la de su organización corporativa que no lo es sólo de la función pública y de su gestión sino que acaba siendo estructural, lo que tiene sus ventajas y sus inconvenientes. Es por esta consideración de forma organizativa y estructural, por lo que, aún afectando a la carrera del personal, no he tratado la cuestión al señalar los problemas o males que radican en el factor humano y la trato en este momento. En cambio en la empresa privada es el diseño de puestos lo que constituye un elemento estructural. La ley de la Función Pública de 1964 influye aún más en la organización y estructura corporativa al configurar a la Administración general en cuatro cuerpos de funcionarios correspondientes con cuatro niveles distintos de gestión y, en cierto modo, de jerarquía, rompiendo una organización en escalas y categorías, en principio correspondiente con un sistema de puestos, sin perjuicio de su conversión práctica en un mero sistema retributivo, en lo que no voy a entrar. Pero, junto a esa estructura corporativa general y ruptura de las escalas en la administración general, la Ley presenta al puesto de trabajo como un elemento básico de la organización y de cuyo análisis y clasificación ha de resultar una reserva en favor de cada cuerpo de funcionarios, al mismo tiempo que el resultado final ha de ser la confección de las plantillas orgánicas por cada centro y dependencia de la Administración del Estado y revisables cada cuatro años por cada Ministerio. En el fondo del sistema de clasificación de puestos de trabajo, en el artículo 53 de la citada Ley, se presenta una división más general que la corporativa que es la distinción entre cuerpos generales y cuerpos especiales, siendo clave en las bases de la clasificación, el punto 1 del artículo, en especial el apartado a) que dice Los puestos de trabajo de carácter predominantemente burocrático habrán de ser desempeñados por funcionarios de los Cuerpos Técnicos de Administración civil, Administrativo y Auxiliar. Los funcionarios de cuerpos especiales ocuparán los puestos de trabajo de su especialidad. Creo que se puede considerar que surge así una división más amplia que la corporativa que es la de la existencia de una administración general y una especial equivalente a puestos burocráticos y puestos de especialistas. Pero el apartado e) prevé que existan puestos que puedan ser desempeñados indistintamente por funcionarios de diversos cuerpos. No obstante, hay que exponer que la expresión "carácter burocrático" comprende tanto los aspectos jurídicos de la actuación administrativa (básicamente en lo que corresponde al procedimiento administrativo y conocimiento de la normativa correspondiente) como las técnicas de la gestión y administración en general.

Esta ordenación tiene un desarrollo complejo, pleno de problemas derivados de la lucha de poder entre los cuerpos de funcionarios, que acaba haciendo que ese apartado e) se constituya en el medio de configuración del ápice superior de carácter burocrático, de sus puestos, como de libre designación y clasificación indistinta y eliminando o haciendo ineficaz, al mismo tiempo, el apartado b) que establecía que en la clasificación de puestos reservados al Cuerpo Técnico de Administración se determinarán los que, por su mayor responsabilidad, deban ser desempeñados por funcionarios con diploma directivo. Cuestión que, para mí, significaba, en consecuencia lógica con el apartado a), la configuración de un directivo burocrático, que ocuparía los puestos superiores de conexión con el nivel político y con las políticas públicas. Diploma que fracasa por los propios intereses de los funcionarios del citado Cuerpo Técnico, que ya ocupaban estos puestos, pero inconscientes aún del efecto negativo que para ellos iba a implicar la clasificación indistinta que resultó de hecho en el nivel superior y que supone la inaplicación real o final de lo perseguido por la Ley, todavía más al llegarse al sistema de las Autonomías, en las que, al menos en la que conozco más directamente, la valenciana, los administradores generales de nivel superior, a fuerza de servir al centro político y sus intereses, pierden o prefieren perder la vertiente jurídica de su actuación, para simplemente gestionar los papeles, y remitir todo aspecto jurídico y de legalidad de los actos administrativos a los servicios jurídicos. Hecho en el que también contribuye el regreso importante de los especialistas a los puestos de carácter burocrático superior.

Lo que cabe recordar, ante lo comentado, es que, sin perjuicio de los cuerpos especiales y la aplicación de las categorías en ellos, el sistema y organización de la Administración general, antes de 1964, era el de dos escalas; es decir, de puestos de distintos niveles con sistemas de acceso diferentes, en esencia por antigüedad o mediante pruebas y  sin barreras  o exigencias de titulaciones académicas concretas, salvo excepciones. Con estos turnos de acceso y las distintas categorías, las dos escalas, constituían una serie de puestos a los que se ascendía sin que la titulación supusiera un límite, salvo en casos muy concretos de las categorías superiores. En este caso, pues, si no fuera por la desvirtuación de las categorías y su desvinculación del puesto de trabajo, para convertirse en un mero sistema retributivo y ascenso escalafonal, se podía decir que la carrera de un funcionario se correspondía con su ascenso en la escala a puestos superiores. Esta idea del puesto, como aglutinante de los factores de nivel, retribución y responsabilidad, determinantes de la "carrera" es la que trata de reponer la Ley de 1964, aboliendo el sistema de categorías como sistema de ascenso por antigüedad y remitiendo ésta a un factor de retribución por trienios, sin perjuicio de su valoración a efectos de la provisión de puestos de trabajo. Pero el nuevo sistema de puestos dependía de un análisis de cada uno para su clasificación o atribución corporativa y  configuración de las plantillas orgánicas.

Si el sistema establecido por el Estatuto de 1918 de categorías se desvirtúa, hay que decir también que el sistema de la Ley de 1964 tampoco llega nunca a ser una realidad y que las plantillas orgánicas no pasan de ser meramente provisionales. Ello no impide que la idea de los cuerpos generales adquiera peso y que junto con los cuerpos especiales constituyan un factor organizativo de la función pública española. De otro lado, también el puesto de trabajo se consolida como elemento estructural que formal y legalmente ha de conllevar una serie de acciones administrativas que los analicen y clasifiquen para estructurarlos en órganos administrativos y establecer los requisitos y condiciones para su provisión por los funcionarios o para la selección. Sea como sea el sistema se complica y alcanza al sistema retributivo, pues los puestos se han de clasificar en niveles de responsabilidad y de retribución a través de un complemento de destino que la propia ley establece, diciendo que corresponde a aquellos puestos de trabajo que requieran particular preparación técnica o impliquen especial responsabilidad. Pero en 1972 el Decreto 889 de 13 de abril desarrolla el sistema de complementos de los funcionarios públicos y es de resaltar, en especial por lo que afecta al citado nivel de destino, que incurriendo en una serie de irracionalidades que aún ahora se vienen arrastrando. Es indudable que el complemento de destino configurado por la ley no era general ni correspondía, por tanto, a todos los puestos de trabajo, el mismo Decreto en su artículo 2º reitera que corresponde a aquellos puestos que requieran particular preparación técnica o impliquen especial responsabilidad, pero en su punto 2 remite a un Anexo que establece 30 niveles  y unos puntos por nivel referidos a una mensualidad que van del 0,1 a los 6,0; puntos, que multiplicados por el valor en pesetas que acuerde del Consejo de Ministros a propuesta del de Hacienda, determinaban la cuantía del complemento; ello implica, pues, la generalización del complemento de destino a todos los puestos de trabajo. El número de niveles permanece con la Ley de 1984 y permanece hoy en tanto no se desarrollen completamente el actual Estatuto del empleado público y las leyes de desarrollo.

Este Decreto de 1972 nos evidencia, que el sistema  que debía ser resultado del análisis de cada puesto, no contaba con unos principios básicos legales y unas directrices claras y que las bases para la clasificación contenidas en el Decreto 865/1964, si bien podía proporcionar una descripción de puestos y una clasificación a efectos de las plantillas orgánicas y establecer unos criterios de racionalidad que podían dirigir al analista de puestos o a la Junta de Clasificación. Pero en cuanto a las consecuencias retributivas nada se establecía, por lo que el Ministerio de Hacienda toma el testigo en el proceso y el resultado es que todo el sistema previsto se convierte en un sistema retributivo por lo que es este factor, el retributivo y el del gasto, el que asume protagonismo, siendo todo el proceso previo una mera formalidad, llegando en lo sucesivo y una vez confeccionadas las plantillas orgánicas, a ser un sistema cuyos mecanismos devienen arcanos e incomprensibles, dando lugar a claras disfunciones y a agravios comparativos entre funcionarios en cuanto a la valoración de sus puestos y trabajo. La carrera retributiva y la completa irracionalidad de 30 niveles, que no son resultado de la realidad sino de fijar un complemento de destino o una retribución a todos los funcionarios, hacen que desaparezcan niveles por el camino y que en realidad, si no me equivoco, el nivel 8 sea el inicial para cualquier funcionario de nivel inferior. El sistema pues deja de ser de organización y estudio de la misma y de estructuración y se convierte en una forma de retribuir conforme a criterios de poder burocrático y complicidad política. De igual modo, a partir de 1984, el complemento específico que parece que nace para corregir lo acontecido y volver a un complemento retributivo de lo particular del puesto, de la dificultad técnica, de la dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad, acaba generalizado del mismo modo y, a través de la Ley de incompatibilidades, convirtiendo a prácticamente todos los funcionarios en incompatibles. Sin olvidar que, otra vez irracionalmente y en contra de la tan cacareada potestad autoorganizatoria de cada Comunidad autónoma, los treinta niveles se convierten en precepto básico.

Nada hay en el sistema de puestos que garantice una labor técnica y profesional de análisis y clasificación, es un sistema de retribución que contribuye a la desorganización y que de ningún modo garantiza los intereses generales y la racionalidad del gasto, es fruto de los intereses burocráticos, sindicales y políticos y nada más. Y las plantillas orgánicas, convertidas en meras relaciones de puestos, se transforman en el instrumento formal para conseguirlo y de ningún modo en el resultado de un trabajo serio, meditado, permanente, comprensible y de posible contradicción o juicio por terceros. Siendo duros en el juicio general creo que es posible afirmar que es un camelo y un simple medio de encajar a una persona en una retribución considerada subjetivamente o como resultado de la presión burocrática, sindicalista o política. Por eso el diseño de puestos es un mal, que sólo tiene como solución una terminante reducción en el número y clases de puestos o en la más fácil corporativización absoluta de la función pública acompañada de una simplificación también absoluta del sistema retributivo. El elemento racionalizador y de carrera que en principio representaba o debe representar el puesto, al no lograrse que el sistema se desarrollase en su pureza y por el tiempo que determinaba o exigía, se ha convertido en perturbador, de tal modo que el sistema de 1918 se puede decir que ahora resulta más racional, sobre todo si las categorías se conformaran del modo adecuado sin constituir sólo el sistema retributivo que son y ligándose completamente al puesto y a la experiencia, y los cuerpos, por sus funciones homogéneas, no pueden presentar 30 niveles de puestos, algunos ni siquiera dos, sobre todo los especiales. Además, un puesto puede requerir, fruto del trabajo de un funcionario, una determinada reclasificación y nivel y, posteriormente, llegar otro funcionario a su desempeño y destruir lo hecho, debiendo reclasificarse de nuevo, pero ahora hacia abajo, el puesto. En fin, el sistema se corrompió y la ley y sus complementos retributivos son la raíz de todo ello. El derecho, pues, al servicio de intereses espurios.










lunes, 7 de enero de 2013

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA VII: La organización y la descentralización.

Al inicio de esta serie de entradas dedicadas a los males de la Administración española, el primero de los señalados ha sido el de la politización, y lo ha sido porque su influencia y relación con el resto de males que se están exponiendo y que se expondrán es evidente. El problema, convertido en mal, al que hoy dedicaremos nuestra reflexión es el de la descentralización, de la cual ya me he ocupado en otra serie de entradas dedicadas a la disyuntiva entre la centralización y la descentralización, en la que se realizó una perspectiva histórica. Lo incluyo en el seno de los problemas de la organización, si bien hay que tratarlo considerando su aspecto político o de organización del Estado y no sólo de la Administración. Lo cierto es que en la actualidad la descentralización que han supuesto las Comunidades autónomas se ve como uno de los problemas o males con los que se encuentra el Estado español y que es factor importante de la crisis económica que sufrimos e influye seriamente en la administración de cada una de nuestras Administraciones públicas, por lo que es un problema administrativo. Por ello este es el tema a tratar.

b) La descentralización y el crecimiento exagerado de entes autónomos y personificados.

Al ocuparnos de la descentralización hay que empezar forzosamente, no tanto por la administrativa, como técnica de acercamiento de la gestión al ciudadano en todo el territorio estatal, como por la política, la cual es el hecho más significativo de la transición política española a la democracia y que supone la creación de las Comunidades autónomas como poderes públicos con potestad legislativa y ejecutiva y que administran o gestionan, a su vez, la administración de la Administración de justicia, con una cierta intervención en la carrera de jueces y magistrados al influenciar en sus nombramientos, produciendo, también, un factor más de politización. Estas potestades estatutarias de las Comunidades autónomas ha supuesto la creación de unas Instituciones que, a su vez, necesitan de una organización propia, con lo que el incremento orgánico en la Administración española era una consecuencia lógica, si bien este crecimiento no ha dejado de producirse con el tiempo, hasta llegar a un extremo que es el que provoca la crítica actual del sistema.

Son muchos los factores que influyen en este crecimiento y son, naturalmente las transferencias de competencias y la financiación autonómica las que permiten que, en virtud de su autonomía, las Comunidades autónomas se organicen y crezcan sin control de la Administración central, sobre el fundamento de la potestad organizatoria como competencia exclusiva de cada Comunidad y la inexistencia de una Ley básica sobre la organización de la Administración pública y sólo con un proyecto de Ley orgánica fracasado y transformado en simple Ley de Proceso Autonómico, que ni siquiera se recuerda en la actualidad y sin que a nadie se le ocurra ni mencionar a las leyes de armonización como solución a cualquier posible desmadre organizativo. Por el contrario, la deriva autonómica ha caminado hacía los límites en que la autonomía puede llegar a soberanía y en esas estamos, con problemas muy graves frente a los nacionalismos.

Pero si me he referido al principio a la politización como causa, hay que contemplar en consecuencia la actuación de los políticos. En esta actuación hay que considerar, quizá como importante, la existencia de una cierta megalomanía y aires de grandeza de unos políticos que se escudan o amparan en la importancia de las Instituciones de Gobierno y en su necesaria dignificación y conocimiento general para llegar a la ostentación más indignante y a los gastos más injustificados e irracionales posibles, que conllevan además el crecimiento desorbitado de la organización al servicio de todo ello. Al mismo tiempo, todo este aparato político ha de justificar su existencia, su crecimiento y su necesidad, lo que lleva a una hiperactividad que se manifiesta con una legislación y normación excesiva, sin justificación real, para mantener que se hacen políticas públicas, que muchas veces son calcos de otras ya existentes o que con la legislación estatal vigente se podrían igualmente realizar. Todo este aparato es el que hoy entra en crisis y es el que no se reduce, mientras que al ciudadano se le agobia con impuestos para su mantenimiento. El crecimiento orgánico y de empleados públicos y personal se justifica por esta hiperactividad y frente al modelo centralizado del régimen burocrático, los centros de poder político se han multiplicado (uno por cada Comunidad autónoma) y a la simple descentralización o desconcentración administrativa de la Administración centralizada en la que la conexión con la política era sólo de los delegados ministeriales, que se relacionaban con el gobernador y el ministerio y con sólo un núcleo directivo y burocrático en Madrid, se  produce un incremento, por 17, de estos núcleos y proliferan los directores generales, los subdirectores, los altos funcionarios y los ápices estratégicos, todos politizados o de libre designación, sin mérito y capacidad acreditados y sin experiencia. Mientras que antes la Política radicaba en un centro, ahora lo es en cada Comunidad Autónoma, centro a su vez, y lo que antes era gestión administrativa territorial o provincial es hoy burocracia centralizada y la gestión pierde importancia, mientras se incrementan las relaciones con los grupos de intereses y también se manifiesta más el aspecto de las Administraciones públicas como centros de relaciones sociales. Las posibilidades de contaminación y corrupción del poder han crecido exponencialmente al número de Comunidades autónomas, del mismo modo que desciende la calidad de los altos cargos y de los funcionarios, que, además, sometidos a los avatares políticos, cambian o cesan cuando cambia el poder de turno en la organización y, quizá, cuando empiezan a aprender. La gestión no es lo importante sino el servicio al político y la supervivencia.

Los hechos descritos hacen que la administración pública y la gestión sean raquíticas, cortas de miras, irracionales, acientíficas, "cortoplacistas", muchas veces inmorales, con pérdida del sentido de la legalidad y conciencia del interés general y público verdadero, que se identifiquen los intereses particulares con aquéllos, y que la corrupción, por tanto, se incremente. No importa la gestión, la apariencia  de gestión es lo importante y cada vez se producen más políticas públicas cínicas, ya que no pueden ser efectivas pues no hay recursos ni medios para ello, mientras que se han creado organizaciones al efecto. Y es así como surge la utilización bastarda de la ciencia administrativa, de sus conceptos y principios para justificar las decisiones y aprovechando que se ha acabado con la función pública como garantía del derecho y de los intereses generales y servicio a ambos. Y sobre todo esta utilización bastarda de los principios de buena administración de lo público, paradójicamente, se hace con fundamento en los principios de buena administración de la empresa privada, de modo que la eficacia es el argumento general que justifica la proliferación de entes autónomos y personas jurídicas y su funcionamiento conforme al derecho privado, huyendo de los controles y garantías que establece el Derecho administrativo; entes que los técnicos consideran útiles para la creación de organizaciones eficaces por su tamaño, para el cumplimiento de fines específicos y concretos, como centros individualizadores de la responsabilidad o que permiten imputar ésta, útiles igualmente para la gestión de servicios económicos o para la producción de bienes y su administración o para actuar en el mercado. Pero todo esto se subvierte y corrompe, pues simplemente se utiliza para colocar a discreción a amigos y partidarios y para subvencionar a grupos de intereses o financiar al partido o, a la vista está, para enriquecerse y malversar el dinero público. La carencia de una verdadera política sobre la organización y los hechos que acabo de señalar se traducen, pues, en una tendencia incontrolada al crecimiento de la organización, sólo frenado por la crisis económica, pero, precisamente por esa carencia de organización y de política y principios científicos sobre aquélla, sin ninguna garantía de que las decisiones que se adoptan sean las mejores, las idóneas y las más adecuadas, racionales y eficaces.

Finalmente, la situación se completa con las concesiones de la gestión de servicios públicos a entidades privadas, hoy comprendidas en los conceptos que se manejan de privatización o externalización y, que teniendo bases racionales y clásicas, también producen efectos perversos, porque no está garantizado que conlleven menos gasto público y que si lo hacen puede ser a costa de principios propios de la gestión pública en sectores en los que sobre la economía priman derechos fundamentales de los ciudadanos, que el servidor o funcionario público tienen arraigados y que con la gestión privada temen que se pierdan en pro de la economía propia de las empresas privadas; es decir, se trata de gestionar con criterios económicos pero no convertir en privado lo público. Los recientes problemas en la sanidad madrileña son un ejemplo, se teme que aspectos técnicos y médicos se vean limitados por el gasto y necesario beneficio del concesionario. El equilibrio entre economía y servicio precisa de la participación y colaboración del funcionario y de su convencimiento en la bondad del sistema, si no es así la desmoralización de los empleados públicos es segura y en nada contribuye al buen funcionamiento; todo ello, sin perjuicio de que exista una utilización política de la oposición al gobierno de turno para su desgaste. De otro modo, surge la duda sobre si son sólo o no los intereses públicos los que están en juego y si el ahorro público no se obtiene mejor eliminando todo este sistema de asistencia política incrementado, irracional e innecesario, que ha llevado precisamente a un endeudamiento que pide sacrificios al ciudadano, mientras se conserva parte de la causa que lo produjo.





miércoles, 2 de enero de 2013

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA VI: La organización y la tecnoestructura

 8) Carencia de una verdadera organización

He de abordar ahora las cuestiones relativas a la organización de nuestras Administraciones públicas, en la que, sin lugar a dudas, influyen muy directamente los males y problemas que se han expuesto en relación con el predominio político existente y las características del elemento humano y, ya que el estudio de las políticas públicas forma hoy una parte muy importante del estudio de la Ciencia de la Administración, porque a la inexistencia de una política de personal se une la carencia de una política respecto de la organización, que se manifiesta en cuanto no existe una normativa o ley que se ocupe de la organización administrativa reflejando de modo unitario los principios que la han de regir que, forzosamente, se han de constituir también en principios de la acción administrativa. Estos principios se hallan dispersos en nuestro ordenamiento en sus diferentes leyes y respecto de la acción es el aspecto jurídico el predominante y que se manifiesta respecto del conocido como procedimiento administrativo, cuyo fin principal es el de la producción de actos administrativos o resoluciones administrativas. De otro lado la LOFAGE y las leyes de Gobierno, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, se ocupan más de la estructura de los órganos políticos y superiores de cada Administración que de exponer esos principios generales de organización y funcionamiento propios de una Administración pública y que forman parte de la legalidad establecida, aunque, como he dicho de forma dispersa.

De otro lado, advierto de este desorden posible porque como he dicho muchas veces escribo directamente y con cierta improvisación,  y porque, al igual que nos dice Mintzberg en el Prefacio de su obra La estructura de las organizaciones, escribo en primer lugar para mí mismo, sin perjuicio de que, naturalmente, el blog nace para que mis reflexiones lleguen a otros. Escribir es la forma de aclarar y sacar lo que sé y de lo que soy más o menos consciente; así aprendo y facilito sistematizaciones mejores. Por ello, pese a lo difícil que es ordenar y sistematizar las cuestiones relativas a la organización, que considero, además conectadas entre sí, quizá lo primero que hay que referir como problema cuál es el concepto a manejar de la organización.

a) Ausencia de una idea global de la organización.

Creo que puedo decir que en gran parte de la ciencia que se ocupa del funcionamiento de las organizaciones o de la organización, ésta se identifica con la estructuración de aquéllas. El concepto  o idea que voy a utilizar es, pues amplio y no se limita a la organización como simple estructura, sino que queda referido al buen funcionamiento; es decir, al referirme a la organización, en el caso que nos ocupa, lo hago pensando es si la Administración española está organizada conforme a los principios y reglas de una buena administración y funcionamiento y, en consecuencia, es eficaz para cumplir sus fines como administración pública. En el fondo se presenta la cuestión de si la administración pública se organiza científicamente o no; lo que implica no sólo que cumpla con los principios generales de la organización administrativa común o general, sino que atienda a los propios y singulares que son determinantes de administrar los derechos, los servicios y los bienes públicos y la conexión que ello supone con la acción política y que además los haya aislado y concretado. Y ya que me he referido a Mintzberg recojo un párrafo de la obra antes citada en el que reflejan ideas que apoyan o justifican el empleo esta concepción amplia; así lo primero que nos dice en la primera parte del libro dedicada a cómo funciona la organización es Para poder entender cómo se estructuran las organizaciones, tenemos que entender en primer lugar cómo funcionan, conociendo sus partes constitutivas, las funciones que desempeña cada una de ellas y la forma en que se relacionan entre sí dichas funciones. Concretamente, tenemos que saber cómo atraviesan las organizaciones los flujos de los procesos de trabajo, autoridad, información y decisión. En consecuencia no es suficiente el considerar la organización, simplemente con la exposición de cuál es la estructura y órganos que la componen y las funciones y competencias que tienen atribuidas, es necesario el análisis continuo de su funcionamiento y´adecuación a los fines y objetivos perseguidos. Por eso en la administración pública hay que tener en cuenta que es una organización de organizaciones con fines políticos, de ejecución jurídica y de prestación de servicios materiales a los ciudadanos, cuyo ápice estratégico es parte componente de la política y de la dirección a ella ligada, pero a la que sí es de aplicación la consideración o necesidad de las cinco partes fundamentales que el esquema de Mintzberg considera para la organización. Es este:



Este esquema es de considerar respecto de cada Administración pública en general y de cada una de sus personas jurídicas y órganos desconcentrados o establecimientos públicos, con los matices propios y denominaciones al uso. Al hablar de la organización, pues, hay que considerar cada una de estas partes, si existen o no, y su funcionamiento. Y en el funcionamiento incluyo si se cumplen o no los principios de organización y se realizan las denominadas funciones administrativas públicas.

Los que siguen el blog y mis reflexiones y opiniones, pueden aventurar que el principal mal que considero es la inexistencia de una verdadera tecnoestructura, con lo que la organización se ha de resentir forzosamente y la carencia de una verdadera organización sería un hecho. Para una mejor comprensión de la tecnoestructura reflejo parte de lo que Mintzberg expone: Encontramos en la tecnoestructura a los analistas (así como a su personal administrativo) que sirven a la organización afectando el trabajo ajeno. Estos analistas pueden eliminarse del flujo de trabajo de operaciones: puede que lo diseñen, que lo planifiquen, que lo cambien o que preparen a las personas que lo realizan, pero no participan en él. Así pues, la tecnoestructura sólo resulta efectiva cuando puede recurrir a técnicas analíticas para hacer más efectivo el trabajo ajeno (En nota a pie: Surge aquí una cuestión interesante: la tecnoestructura supone un compromiso implícito de cambio de perpetuar mejoras: sin duda, la obsesión de la organización actual por el cambio deriva al menos en parte de las grandes y ambiciosas tecnoestructuras que intentan asegurar la supervivencia. La organización perfectamente estable no necesita tecnoestructura alguna.) 
¿En qué consiste la tecnoestructura? Se compone de los analistas que estudian la adaptación, el cambio de la organización en función de la evolución del entorno y de los que estudian el control, la estabilización y la normalización de las pautas de actividad en la organización (Katz y Kahn 1966)

Es evidente que este sistema de análisis como parte de la organización formalmente existe en la Administración pública y ya me he referido a las Secretarias generales técnicas y órganos equivalentes, así como también juega su papel la inspección de servicios que en ellas quedan ubicadas. Estas unidades son, desde mi punto de vista, tecnoestructura. De otro lado, se puede decir que, además, la visión global sobre la organización se depositó, en la época tecnocrática del régimen franquista, en el Ministerio de la Presidencia, con peso pues de política importante y general, pero que con el tiempo se ha ido diluyendo debido al régimen autonómico y creación del Ministerio de las Administraciones Públicas y, ahora, con su ubicación en Hacienda, con primacía de los aspectos económicos (que siempre estuvieron presentes), por lo que se puede decir que se presenta la organización como un hecho o una política secundaría y subordinada. Pero, también hay que considerar la actividad política y de formulación de políticas públicas y normas jurídicas reguladoras y conformadoras de la sociedad que igualmente necesitan de su análisis, uno previo en cuanto a su factibilidad y otro posterior en cuanto a su eficacia, que necesita de su propia tecnoestructura muy ligada con el directivo público en la concepción restringida que personalmente mantengo y, también, con la formación para la configuración de contenidos de la misma y enseñanzas correspondientes. Lo que siempre implica una conexión con el cambio y la mejora. Esto no existe formalizado en nuestra Administración y sólo aparece a impulsos individuales y aislados, sin garantías de continuidad o a impulsos, desordenados y no siempre racionales, de los políticos con fines más de propaganda que de política pública real. La mayor parte de las veces los cambios organizativos son obra del dirigente político de turno que cambia órganos y competencias adaptando todo ello a las nuevas personas que designa y a las "políticas" que piensa realizar, pero se reduce a la configuración rápida de una norma para que aparezca de inmediato en el boletín oficial correspondiente como signo del cambio; el cual, muchas veces acaba siendo meramente formal porque no se previeron sus efectos en el funcionamiento o precisamente porque no es obra de un análisis profesional y científico. Priman las cuestiones de poder.

Hoy, pues, he derivado hacia cuestiones más técnicas que críticas, pues había que explicar el sentido que se otorga al concepto de organización, pero quedan muchos problemas o males que en relación con ella habrá que comentar. Pero lo importante es que una parte fundamental de la organización no existe en la realidad y la existente ha perdido todo el peso que pudiera tener, fulminada por la politización que como primer problema se expuso y por la proliferación de puestos de confianza y asesoramiento que la sustituyen actuando como meros aficionados, cuando no como ignorantes de las vertientes y conocimientos que lo público exige. Esta actividad de estudio y análisis se somete al mismo tejer y destejer que la tela o tapiz de Penélope. No constituye pues ni organización ni institución.









Translate

Entrada destacada

El poder sin fuerza no es tal, ya en su momento dije lo mismo respecto de la ley y ésta es la fuente de todo poder y la que legitima su us...