martes, 29 de diciembre de 2009

¿HAY VIDA FUERA DE LA POLÍTICA?

Hay una cuestión que se nos viene planteando desde los griegos y es la relación entre que vincula la política con la sociedad y, dentro de ella y de una manera central, la propia consideración del individuo. En los enfoques participativos se enfatiza la importancia que le ciudadano asuma un papel activo en la vida social, pero no uno cualquiera, sino de naturaleza política. Se considera que debe intervenir en los asuntos comunes exponiendo sus posturas y contribuyendo a las decisiones colectivas. Podría decirse que en una suerte de vuelta a la polis griega, el individuo es ciudadano sólo si es homo politicus, por lo que la participación política es una obligación más que un derecho. Presentada la participación desde esta perspectiva, surgen muchas dudas sobre la conveniencia de subsumir la complejidad del concepto de persona, o de incluso de ciudadano, en su rol político. Llegados a este punto, cabe preguntarse cuál es el problema que trata de resolver la participación.

La vida del ciudadano es algo más que la política; la vida en sociedad es más que la participación y no toda participación es política. Es probable que para una buena proporción de ciudadanos, tal vez la mayoría, sea preferible un sistema representativo eficaz a un sistema participativo. Al fin y al cabo la legitimidad democrática descansa en la cesión de la soberanía individual en beneficio de unas instituciones políticas elegidas y responsables políticamente ante los ciudadanos. A esto se ha llegado históricamente por razones de eficacia en la representación de todos los intereses individuales en la conformación del interés general o público. La sustitución o alteración del modelo representativo actual por otro requiere una representatividad al menos del mismo nivel que el actual. Lo que falla no es el fundamento del modelo de representación, sino su eficacia. En este sentido es razonable pensar que la gran mayoría de los ciudadanos prefieran otras actividades a la participación políticas al poder entender con bastante fundamento que ya mantienen unas instituciones “profesionales” destinadas a representar sus intereses. Cosa bien distinta es que estas instituciones y sus integrantes no acierten, no deseen asumir su cometido o desvíen sus fines en su propio interés.

En la participación ciudadana se depositan los siguientes objetivos: la eficacia del sistema de representación, la sustitución o evolución de la democracia representativa por la participativa, el incremento de la adhesión ciudadana a las instituciones políticas y a sus representantes o acertar en las decisiones políticas. La consideración de cada uno de estos objetivos supone el establecimiento de una estrategia determinada, la elección o combinación de unos u otros instrumentos de participación y la orientación de las actuaciones derivadas de la participación hacia el problema que se desea resolver. Sin embargo, es frecuente encontrar en el panorama comparado cómo el objetivo que se desea alcanzar con la participación aparece difuso, al menos para las entidades gubernamentales, por lo que puede acabar dominando la idea de que la participación es en sí misma buena y necesaria, sin buscar otros objetivos. En este sentido, hay que señalar que no se ha demostrado que una mayor participación fortalezca la democracia, que esta sea de más calidad, si atendemos, por ejemplo, a la mayor implicación de los ciudadanos en las elecciones, ni que se garantice el respeto a las minorías y los ciudadanos no encuadrados en organizaciones.

En definitiva, la participación presenta un déficit importante de representación, superior a las debilidades de la democracia representativa al poseer una legitimidad de menor rango y aceptación, lo que puede explicar, en parte la no implicación de los ciudadanos en la participación. Otra explicación es que los ciudadanos entienden que la vida personal y social es más amplia que la política, a la que contribuyen de las más variadas formas, desde cumpliendo con las obligaciones que se les impone social y públicamente, hasta asegurando la pervivencia social, y no necesariamente militando en una organización. Quizá esperen que los representantes a los que eligen y las instituciones a las que mantienen actúen de acuerdo con los intereses y expectativas de los ciudadanos.

lunes, 28 de diciembre de 2009

ESTADÍSTICAS DEL BLOG

Hoy hace dos meses que comenzó la cuenta de Google Anaytics a proporcionarnos datos sobre las visitas al Blog y en este momento contabilizamos 1.459 visitas y 2902 páginas vistas. El punto álgido en cuanto al número de visitas se produjo el día 23 de noviembre con 103. La media de visitas-día ha sido de 23,65. En España el mayor número de visitas son desde Madrid con 308, Valencia con 182,  Logroño con 89, en este caso creo que es indudable la influencia de la incorporación de Manuel Arenilla, sin perjuicio de que también influya en los números de Madrid; siguen por importancia Victoria y Bilbao. No es nada significativa la presencia europea y sí lo es la de los países sudamericanos, en especial Venezuela con 135 visitas (72 de Caracas)  Méjico y Argentina aparecen a continuación con cifras de 46 y 40 visitas.

Bien, estos son los datos más generales y, ya cerca del fin de año, sólo cabe agradecer estas visitas y en especial a aquellos que nos siguen permanentemente y que contribuyen a que nos mantengamos activos.

sábado, 26 de diciembre de 2009

PARTICIPACIÓN, POLÍTICA Y SOCIEDAD

Los estudios nos muestran que la participación no está generalizada y que presenta un sesgo por edad, género, nivel de estudios y clase social. Así, el tipo de persona participativa en España es varón, clase media, con un medio o alto nivel de estudios. Por otro lado, hay un sector de la literatura que mantiene que “participan siempre los mismos”, esto es, que existe la multiadscripción asociativa entre los pertenecientes a las asociaciones. Tampoco es extraño que a las mismas pertenezcan miembros de organizaciones más institucionalizadas como los sindicatos o los partidos políticos, tanto representativos como aquellos que no tienen representación en los órganos electivos. En este caso la multipertenencia podría ser entendida como una manera de obtener influencia y apoyo social más allá de los cauces formales de la representación.

La influencia es otra característica que matiza notablemente la participación. Si es necesario deflactar las cifras de las personas adscritas a una asociación, partido o sindicato, resulta más necesario contemplar la diferencia entre militancia e influencia en las decisiones de la organización que se suele pertenecer a su cúpula. Es cierto que se exige que el funcionamiento de las organizaciones sociales sea democrático, pero también lo es que en muchas ocasiones nos encontramos ante un mero formalismo que hay que respetar en la determinación o elección de los dirigentes de la organización. De esta manera, no toda participación tiene por qué ser democrática ni la mera pertenencia a una asociación garantiza la influencia en las decisiones que adopte ni que, llegado el caso de intervenir en decisiones públicas, se tenga en cuenta a los miembros de base para formar la voluntad de la asociación u organización de que se trate. Este hecho influye en el interés de los ciudadanos por incorporarse a las asociaciones y grupos sociales.

El déficit de representación de las organizaciones sociales también está condicionado por la voluntad del poder político. Hay una tendencia en la literatura científica que otorga un escaso papel al poder público en la determinación del capital social. Sin entrar ahora en una cuestión de gran transcendencia, la que establece el papel del Estado y sus instituciones en la estructuración social, se puede mantener, como se viene haciendo desde hace algunas décadas, que el fenómeno de la inclusión social establecida por el poder político es de gran importancia para determinar los intereses y los grupos participantes en el poder. Este planteamiento suele achacarse al enfoque neocorporativo, entendido como la relación del poder público con unos pocos grupos de interés que intervienen en todos los procesos negociadores que fijan el interés público. Lo cierto es que experiencias como los presupuestos participativos muestran que son los gobiernos locales los que determinan su implantación, el alcance de los mismos, la modalidad de participación, los intereses y, en muchas ocasiones, las organizaciones llamadas a la negociación.

El enfoque de redes de políticas formadas por numerosos actores en interacción resulta de gran interés para describir la complejidad de la gobernanza y la multitud de los actores que en ella intervienen. Ahora bien, que participen muchos actores no significa que todos tengan la misma relevancia, que intervengan en todas las fases de las políticas públicas, que actúen en los mismos los niveles de gobierno, que mantengan relaciones estables. Tampoco significa, y esto es lo más importante, que esas redes suplan la legitimidad de las instituciones políticas representativas y su capacidad de sacar adelante las políticas públicas.

La conclusión de lo anterior es que la influencia es cosa distinta de la participación y que los ciudadanos en países como España intervienen de una manera escasa en las organizaciones sociales. En el resto de los países esa participación es variable, pero en el mejor de los casos es difícil que permita asegurar que nos encontramos en un momento histórico que suponga la desaparición del modelo de representación democrática por otro basado en redes sociales que goce de la legitimidad de la mayoría de los ciudadanos. Parece más sensato afirmar que esas redes fortalecen el modelo de gobernanza, muy especialmente en el mundo local, con el fin de lograr una mayor eficacia en los resultados de las políticas y una mayor adhesión ciudadana a las instituciones políticas. Además, en la formación y mantenimiento de esas redes tiene un papel importante o determinante el poder público.

sábado, 19 de diciembre de 2009

DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Resulta una afirmación ya comúnmente aceptada que los ciudadanos en los países democráticos avanzados sienten una baja estima por sus dirigentes políticos y por sus instituciones públicas. Esto es algo que se puede constatar en numerosas encuestas y, de una forma más evidente, en la participación electoral que arroja unos altos niveles de abstención en Europa y España, superior si atendemos a las grandes ciudades y sus conurbaciones. Podría concluirse que el ciudadano no se siente bien representado en sus instituciones democráticas, aunque en modo alguno puede afirmarse que haya desafección al sistema democrático, pero quizá sí a la forma en la que se ejerce la democracia.

Nos encontramos con una primera cuestión no del todo bien resuelta, ya que por un lado el ciudadano siente un cierto, o gran, desapego a la forma en la que funciona la democracia representativa pero, por otro, sigue valorando el régimen democrático como el más adecuado para vivir en sociedad. La conclusión no puede ser valorar más la legitimidad democrática que la adhesión institucional, ya que resulta difícil admitir sin más que la primera sea independiente de la segunda. Es más que probable que una baja valoración institucional genere altos niveles de abstención y esto parece que pueda afectar al grado de adhesión de las personas a la democracia. En cualquier caso, parece evidente que hay que profundizar más en estos aspectos.
Una cuestión sobre la que hay un elevado consenso es que ha empeorado la capacidad de los gobiernos de rendir cuentas y ser receptivos a las demandas ciudadanas. Se puede afirmar que esta causa, junto con otras, conlleva la desafección ciudadana de sus instituciones públicas. Los ciudadanos pueden ver a los gobiernos y los partidos que los sustentan como agencias particulares que gestionan los interese ya no generales, sino de una serie de grupos.

Es cierto que las encuestas no dejan lugar a dudas al respecto cuando a los ciudadanos se les pregunta por la valoración de la política, los políticos y por algunas de las principales organizaciones sociales como las organizaciones de empresarios o los sindicatos; pero también lo es, y de una forma más evidente, que es en las soluciones adoptadas por los gobiernos para atajar su falta de valoración donde se demuestra el verdadero calado de su debilidad. Así, en los últimos años los distintos gobiernos, pero muy especialmente los locales, están acometiendo la revisión de su relación con los ciudadanos que plasman en cartas del ciudadano, planes de integridad, códigos éticos o códigos de buen gobierno. El refuerzo del comportamiento ético político y administrativo y el énfasis en la transparencia y la responsabilidad nos muestran las debilidades de la actual gobernanza y el verdadero papel del ciudadano en ella.

Aceptado el diagnóstico, los remedios se han centrado en las soluciones expuestas, refuerzo de los valores éticos, de la transparencia y de la responsabilidad política, construcción de infraestructuras éticas y en la propia reformulación de la democracia. Ésta se ha planteado desde distintas posiciones que van desde sustituir la actual democracia representativa por la democracia participativa, hasta introducir nuevos intereses sociales en la formulación de las políticas y prioridades públicas. Lo cierto es que las visiones más radicales se han presentado en países en vías de desarrollo en los que las instituciones políticas y administrativas del Estado funcionan muy deficientemente o simplemente no existen; poco que ver con el sistema político europeo o del resto de los países avanzados democráticamente. De esta manera, la insistencia en implantar modelos participativos en Europa, cuyo origen hay que encontrar en países con un bajo desarrollo institucional y democrático, es posible que responda a razones ideológicas o de otro tipo.

El énfasis en la mayor legitimidad de la democracia participativa sobre la representativa y en la suplantación del Estado por las redes sociales suele estar apoyado, entre otros, por movimientos y partidos políticos situados en posiciones radicales. Estos encontrarían en su fuerte apoyo a la democracia participativa una manera de influir de una manera más efectiva en la sociedad que a través del cauce de las elecciones, en las que suelen obtener unos resultados muy escasos. Su propuesta es que las decisiones públicas se adopten fuera de los órganos representativos, o que éstos ratifiquen los compromisos adquiridos en los diversos foros participativos.

Esta visión extrema es matizada sustancialmente por la posición dominante respecto a la participación que ve a ésta como un refuerzo de la legitimidad democrática. Sin embargo, que sea dominante no significa que para algunos colectivos integrados en dicha posición la visión radical no actúe como una meta a la que tender, aunque sea de forma utópica. La posición común sobre la participación ciudadana mantiene que su implantación debe reforzar la democracia representativa para hacerla más transparente, abierta e inclusiva. De esta manera, los posibles riesgos que pudiera acarrear introducir nuevos intereses y grupos en la formulación de políticas o en la participación en ellas se vería compensado porque las mismas serían mejor aceptadas por los ciudadanos.

Si bien es cierto que no puede afirmarse que los gobiernos representativos no busquen con la participación el fortalecimiento de la participación electoral, es probable que los fines últimos sean lograr mayores apoyos a las actuaciones públicas, aunque sea a costa de perder algo de iniciativa, fortalecer los grupos afines y conseguir mejores resultados electorales. La complejidad actual de la gobernanza hace que los gobiernos tengan cada vez más dificultad en acertar con sus decisiones, por lo que precisan de apoyos explícitos a las mismas y la participación parece un buen cauce para conseguirlo.
El resultado de las carencias de la actual democracia representativa, de la debilidad de los gobiernos, de la opacidad de la actual gobernanza y del interés de determinados grupos en obtener ganancia con la participación es su extensión y su paulatina institucionalización. Es a partir de 2003 en España cuando se generaliza los mecanismos participativos en las grandes ciudades, recogiendo en gran parte la realidad previa existente, pero también señalando un camino para el gobierno local que debe considerarse sin retorno, incluso para los más escépticos.

Hay que señalar que los remedios para contrarrestar la desafección ciudadana prácticamente se limitan a las medidas señaladas y en pocas ocasiones llega a reconsiderar el núcleo central de las instituciones políticas, como son el sistema electoral o el sistema de partidos existente. Tampoco se observa, en general, un cambio en el estilo de gobernar y de relacionarse con los ciudadanos más allá de las declaraciones y alguna regulación formal al respecto. Quizá sea esta una manera de legitimar las posiciones más radicales de la participación, mientras que las posturas más institucionales están siendo incluidas en el ejercicio del poder, aunque en unos niveles que no cuestionan el sistema general de su ejercicio ni llega a las posiciones verdaderamente conformadoras de la sociedad. Esto sucede por dos motivos, porque la participación se refiere a aspectos poco relevantes del ejercicio del poder y porque se sitúa en el nivel local.

Se puede concluir que la participación ciudadana en su implantación actual no presenta un riesgo excesivo para las instituciones y el poder político, que no ven amenazado su statu quo. El precio de pérdida de poder que pagan es asumible por la imagen proyectada de mayor sensibilidad hacia las necesidades ciudadanas, además presenta la ventaja de compartir la responsabilidad sobre decisiones en las que el coste de equivocarse es alto, aunque lo que esté en juego no sea de gran transcendencia normalmente para la vida social. Para los grupos organizados presentes en los mecanismos de participación supone entrar en el juego de la inclusión institucional junto con otros grupos tradicionales ya existentes. Éstos, aunque tiene que compartir parte de su influencia institucional y social, también se ven favorecidos por la incorporación de nuevos actores que en definitiva también les proporcionan un plus de legitimidad debido a la imagen que los ciudadanos tienen de ellos.

viernes, 18 de diciembre de 2009

EL PENSAMIENTO BUROCRÁTICO III

En el mes de septiembre dediqué dos entradas para reflejar algunas de las opiniones de especialistas del siglo XIX, que Alejandro Nieto recoge en su libro El pensamiento burocrático y nos transmite, en concreto algunas de Jose M de Antequera. Creo que el citado siglo es rico en circunstancias y ejemplos que siguen siendo de actualidad y de plena aplicación hoy. Así vamos a ver algunas de las emitidas en un opúsculo de 1875 de título La cuestión de los empleos públicos y que Nieto considera atribuible a Lorenzo Dominguez y que refleja en dicho libro, en las páginas 236 a 241, ambas incluídas.

Así se atribuye el origen de los males públicos al hecho culminante que es como el centro de donde parten, irradian y se desprenden todos los abusos y lo centra en que los partidos políticos han considerado los destinos públicos como patrimonio suyo, propio y exclusivo, destinándolo a recompensar los servicios políticos y la adhesión de los individuos a los jefes de los partidos.  Continúa Nieto, más adelante,  reflejando, en torno a la obra citada y referido a Lorenzo Dominguez, lo siguiente: "Desde el punto de vista administrativo la consecuencia inmediata del sistema consiste en una mecánica de nombramientos -y ceses- independiente de los méritos personales de los candidatos, por referirse exclusivamente a sus relaciones con el cacique. De esta manera llegamos al segundo principio fundamental: en España desde el último escribiente al más alto funcionario, todos deben su puesto al padrinazgo, al favor de los políticos; pocas veces a su carrera, casi nunca a su aptitud y conocimientos en el ramo que sirven.
En cuanto al tercer principio  que puede deducirse de la obra es ya fácil de imaginar: El empleado, en las condiciones actuales, es empleado de la nación sólo en cuanto al sueldo, en todo lo demás es el empleado de un partido o de un personaje influyente, y a éstos tiene que obedecer cuando llega el caso. << ¿ A quién se cree que se sirve mejor: al que paga, sin otro derecho que el de pagar, que además es para él una entidad vaga y sin personalidad visible, o al que le nombra y le quita, si es menester?>> "

Reflexiones similares han sido objeto de comentario en este blog en múltiples ocasiones, por lo que sustancialmente la situación no ha cambiado. Y digo sustancialmente porque en la época de los comentarios eflejados impera el sistema de cesantías, mientras que ahora los ceses se dan en los niveles altos y no son en el empleo, sino un simple cambio de destino y alguna pérdida en la cuantía de los complementos. Hoy nadie se va a casa entre los "empleados"; siempre hay un refugio, un grado, una categoría, un puesto creado al efecto, etc. Todo atado y bien atado, pero al mismo tiempo una clara tendencia legislativa a volver al citado siglo XIX o al primer tercio del XX, mediante la significativa recuperación de la expresión empleados públicos, o mediante una movilidad funcionarial en el territorio nacional español, sujeta a: conciertos, comisiones, exigencias de idiomas cooficiales, relaciones de puestos de trabajo y, realmente, dependiente del que alguien te nombre en un puesto de libre designación. ¿Ha cambiado algo? o ¿Todo se está cambiando para seguir como siempre o volver al pasado? ¿Estamos en un régimen reaccionario? Creo que no yerro cuando pienso que no hay Administración pública, sino un claro predominio político y una simple administración al servicio de los políticos. Esperemos que la crisis económica no proporcione la excusa final de un retorno al pasado de las cesantías.

lunes, 14 de diciembre de 2009

LA ADMINISTRACIÓN COMO PROFESIÓN

Confieso que a medida que por razón de mi jubilación total me convierto, cada día más, en simple ciudadano, me empieza a costar escribir sobre la Administración en el blog, porque mi visión de la situación política y del papel de los funcionarios y jueces es cada vez más negativa y deprimente. De otro lado, me prometí estudiar más y escribir menos. Lo primero no lo estoy haciendo, mientras, en cambio, amplío mi tiempo de ocio. También, de otra parte, creo que en dos años he dicho muchas cosas y me he repetido mucho, por lo que pienso que poco nuevo tengo que decir, sobre todo si no estudio o investigo.

Ya sabéis, pues, bastante de mis preocupaciones principales y de los temas que trato y hoy he pensado en el uso que se suele hacer del calificativo de profesional en el orden administrativo público y de su alcance. En buena parte es frecuente que se aluda a una Administración profesional como un paradigma de eficacia. También vemos que el Estatuto Básico del Empleado Público elude la expresión “directivo público y en su artículo alude al directivo profesional. Pero me pregunto ¿qué alcance tiene el término profesional en la Administración pública? Incluso, al hacerlo, recuerdo el asombro de un funcionario local ascendido a la categoría de cargo político, cuando entrevistado por una periodista famosa entre los políticos valencianos de los ochenta por sus “palos” al entrevistado, ésta afirmó que ser funcionario no era una profesión, ante la manifestación del muchacho de que era un funcionario y, por tanto, un profesional. Nada mejor para aclararse que acudir al diccionario, sin perjuicio del concepto o sentido que tengamos del término.

Así en la edición del Diccionario de la Lengua Española que poseo, respecto del término profesional, la primera acepción dice: Perteneciente o relativo a la profesión. La segunda: Dicho de una persona: Que ejerce una profesión. En la tercera: Dicho de una persona: Que practica habitualmente una actividad, incluso delictiva, de la cual vive. La cuarta nos opone profesional a aficionado y la quinta nos dice: Persona que ejerce su profesión con relevante capacidad y aplicación. Creo que es obligado acudir también a conocer cómo se describe en el diccionario lo que es una profesión y descartando la segunda acepción que considera el factor religioso, la primera nos dice: Acción y efecto de profesar y la tercera: Empleo, facultad u oficio que alguien ejerce y por el que percibe una retribución. Si acudimos al término profesar, su acepción primera dice: Ejercer una ciencia, un arte, un oficio, etc. y la tercera: Ejercer algo con inclinación voluntaria y continuación en ello. No sigo, es indudable que las acepciones son varias y que podemos considerar que profesional es todo empleado que vive de su trabajo u oficio, con lo que hablar de una Administración profesional sería referirse a los funcionarios y empleados públicos lo que creo que no nos ofrece el sentido en el que la expresión se utiliza habitualmente cuando lo que se pretende es hacer hincapié en la eficacia de las Administraciones públicas. Por ello, parece que el sentido que le damos a la expresión de Administración profesional iría ligado a la acepción de persona que ejerce su profesión con relevante capacidad y aplicación.

De inmediato, se nos plantean otros dilemas, el primero sería el de determinar el alcance de la profesión de funcionario público y de su ciencia, arte o simple oficio; lo que determina el segundo dilema: el de determinar su capacidad o su competencia y saber necesarios para el desarrollo de su actividad y profesión, así como establecer cuál es la eficacia que se le exige. Pero lo cierto es que determinar la profesión del funcionario puede realizarse, si es posible, mediante una abstracción que quintaesencie el elemento común en todos los funcionarios o sino no hay más remedio que acudir a cada empleo o función, agrupados en clases o categorías y niveles. Creo que en el primer post venía a determinar el sentido actual que se otorgaba, por ejemplo, a la profesión de alto funcionario, que es quizá lo que más interesa precisamente por la conexión entre Administración, Política y Derecho. Con ello, me encuentro de nuevo ante la cuestión que vengo exponiendo reiteradamente y con el hecho de que según ascendemos en la importancia de las funciones públicas o empleos, si así se quieren denominar, más cerca se está de la Política y del Derecho, si bien este último es un instrumento distinto en los niveles intermedios que en los altos, en los primeros es un elemento a aplicar y en los segundos un elemento que hay que contribuir a determinar o cambiar.

En definitiva, la profesión de funcionario público no es un concepto univoco o su alcance y capacidad no es la misma según empleos y ni siquiera se nos ofrece un concepto la funciones públicas en el diccionario y sólo la vinculación con el empleo o la Administración pública le otorga un sentido. La función pública, si se quiere establecer un concepto propio, acaba siendo una construcción científica que ha de aunar y abstraer las diferentes acciones y capacidades que se ejercen como profesiones en la Administración pública y que han de considerar forzosamente tres niveles distintos: la simple gestión, la aplicación del Derecho y la asistencia al político en la eficacia de las políticas públicas y de la Administración pública en general. Y esta profesión, profesiones o profesionalidad, hoy por hoy, sólo alcanzan plenitud o capacidad relevante y aplicación o cualidad de ciencia o arte en el seno de la propia Administración pública y mediante la experiencia. Quizá por ello, pensando en el gran protagonismo que la política, en su buen y mal sentido, tiene en la actualidad, ese primer post que inició este blog, siga siendo actual y descriptivo
 

martes, 8 de diciembre de 2009

LA LEY LLAMADA DE SERVICIOS Y LAS AUTORIZACIONES

El BOE del pasado día 24 de noviembre publica la Ley 17/2009 de 23 de noviembre de acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y en el despacho andan un poco mosqueados con sus posibles consecuencias futuras, sobre todo pensando mucho en el tipo de clientes que acuden a él, que en buena parte obedecen a sufrimientos que son consecuencia del ejercicio de actividades que inciden en su vida de modo negativo, principalmente por incumplimientos de la legalidad o autorizaciones mal concedidas o escaso control administrativo sobre el ejercicio de la actividad (“servicio”, según el concepto legal).

La nueva Ley no hace otra cosa que reproducir principios del derecho comunitario europeo y es precisa toda una valoración de un sin cúmulo de reglamentos de sujeción especial existentes en la actualidad para decidir al respecto, pero el mosqueo es lógico porque hay que conocer a nuestra Administración y sobre todo a los políticos que hoy la dominan y lo “moderno” y “liberal” que resulta eso de que no sea necesaria la previa intervención administrativa para establecer tu empresa o chiringuito. Para que quede claro porqué digo lo que digo vamos a reflejar algunos de los artículos que considero que son la base de los principios que mantiene la Ley 17/2009:

Artículo 2. Ámbito de aplicación.
1. Esta Ley se aplica a los servicios que se realizan a cambio de una contraprestación económica y que son ofrecidos o prestados en territorio español por prestadores establecidos en España o en cualquier otro Estado miembro.
2. Quedan exceptuados del ámbito de aplicación de esta Ley:
a) Los servicios no económicos de interés general.
b) Los servicios financieros.
c) Los servicios y redes de comunicaciones electrónicas, así como los recursos y servicios asociados en lo que se refiere a las materias que se rigen por la legislación sobre comunicaciones electrónicas.
d) Los servicios en el ámbito del transporte, incluidos los transportes urbanos, y de la navegación marítima y aérea, incluidos los servicios portuarios y aeroportuarios necesarios para llevar a cabo la actividad de transporte, exceptuando la actividad de las plataformas logísticas de las empresas y de las actividades necesarias para su funcionamiento.
e) Los servicios de las empresas de trabajo temporal.
f) Los servicios sanitarios, incluidos los servicios farmacéuticos, realizados o no en establecimientos sanitarios e independientemente de su modo de organización y de financiación a escala estatal y de su carácter público o privado, prestados por profesionales de la salud a sus pacientes, con objeto de evaluar, mantener o restaurar su estado de salud, cuando estas actividades estén reservadas a profesiones sanitarias reguladas.
g) Los servicios audiovisuales, incluidos los servicios cinematográficos, independientemente de su modo de producción, distribución y transmisión y la radiodifusión exceptuando las actividades de comercio al por menor de los productos audiovisuales.
h) Las actividades de juego, incluidas las loterías, que impliquen apuestas de valor monetario.
i) Las actividades que supongan el ejercicio de la autoridad pública, en particular las de los notarios, registradores de la propiedad y mercantiles.
j) Los servicios sociales relativos a la vivienda social, la atención a la infancia y el apoyo a familias y personas temporal o permanentemente necesitadas provistos directamente por las Administraciones Públicas o por prestadores privados en la medida en que dichos servicios se presten en virtud de acuerdo, concierto o convenio con la referida Administración.
k) Los servicios de seguridad privada.

3. Esta Ley no se aplicará al ámbito tributario.


4. En caso de conflicto entre las disposiciones de esta Ley y otras disposiciones que regulen el acceso a una determinada actividad de servicios o su ejercicio en aplicación de normativa comunitaria, prevalecerán estas últimas en aquellos aspectos expresamente previstos en la normativa comunitaria de la que traigan causa.”

Destaca pues el amplio concepto de servicio que coincide con cualquier actividad económica y que las discotecas, pubs, barecitos, y otras expendedurías de alcohol no están excepcionadas; pero además la Ley en su artículo 5 establece:

Artículo 5. Regímenes de autorización.
La normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y siempre que concurran las siguientes condiciones, que habrán de motivarse suficientemente en la ley que establezca dicho régimen.

a) No discriminación: que el régimen de autorización no resulte discriminatorio ni directa ni indirectamente en función de la nacionalidad o de que el establecimiento se encuentre o no en el territorio de la autoridad competente o, por lo que se refiere a sociedades, por razón del lugar de ubicación del domicilio social;
b) Necesidad: que el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general, y
c) Proporcionalidad: que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue porque no existen otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz. Así, en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad.”

Estos dos artículos son suficiente para comprender que en un régimen como el nuestro de Derecho administrativo, tan politizado en la actualidad, en época de crisis, con tanto moderno progresista, liberal o no, “bondadoso” y amigo de la libertad más absoluta o totalitario radical disfrazado de tolerante, de Tribunales de Justicia saturados, de proliferación de nuevos juzgados y de jueces interinos y de dependencia política en carrera y ascensos en Administración y Justicia, esto puede acabar siendo un calvario para el propio ciudadano. Leyes como esta necesitan de muchos más medios y sobre todo de una actividad de control mucho mayor y de unos tribunales de justicia muy rápidos y eficaces. Y además, en consonancia con lo que vengo apuntando estos meses, de interpretadores y aplicadores de principios generales y básicos y de convivencia. Señores, no todo es economía.

Pero en fin esto es sólo una primera impresión, queda un camino muy largo que recorrer, pero la verdad es que lo que de inmediato queda y el político destacará es que hay libertad de establecimiento y que las autorizaciones previas ya no se necesitan, aunque tampoco esa sea la verdad ni la realidad futura.




jueves, 3 de diciembre de 2009

LAS CONTRADICCIONES DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO II

En el último post abordaba algunas contradicciones del Estatuto Básico y ,como creo que son muchas, ahora comento alguna más y dejo la puerta abierta a continuar con esta serie.  La referencia a la existencia de contradicciones la vengo haciendo sobre la base de la cuestión de si las Administraciones públicas pueden o no aplicar técnicas privadas y de la preferencia comentada que el legislador, mejor dicho el autor de la Exposición de motivos del Estatuto, muestra por las formas de gestión y jurídicas del mundo privado. También, en diversas ocasiones, he venido comentando que la cuestión de la función pública es algo más que el estatuto o norma reguladora de las relaciones entre funcionarios o empleados y Administraciones. Por ello al ocuparse el Estatuto de cuestiones de organización de la Administración y tener, además, que hacerlo contando con la autonomía en la materia de las Comunidades autónomas y de los entes locales, mucho de lo que regula resulta, para mí, dificil de calificar, porque muchas veces resulta infantil, para quien conoce la gestión administrativa, didático, absurdo o creador de alternativas y problemas que el inexperto no tiene bases para resolver.

Al escribir ahora lo hago partiendo también del hecho de que colaboré muy directamente en la única ley española que basó su estructura en el puesto de trabajo y que eludió mencionar a los cuerpos de funcionarios, si bien, en la Administración especial dejaba la puerta abierta a crear clases mediante norma con rango de ley. Esta estructuración no estaba directamente prevista en las bases de la Ley de 1984, pero, con fundamento en la potestad de organización de la Comunidad Valenciana, fue posible. Pues, bien, ¿qué hace y qué dice el Estatuto actual?. Dentro de lo que hace, y que a mí no me gusta, es regular en el Título V, Capítulo  II, la estructuración del empleo público. Y no me gusta porque para mí cualquier cuestión en materia de gestión de recursos humanos y de procedimientos y técnicas depende, precisamente, de cómo estructures el empleo publico. Por lo tanto, si fuera posible empezar de cero en una Administración, lo primero que hay que pensar es en dicha estructura.

Pero el  Estatuto en su artículo 72 literalmente dice: En el marco de sus competencias de autoorganización, las Administraciones Públicas estructurarán sus recursos humanos de acuerdo con las normas que regulan la selección, la promoción profesional, la movilidad y la distribución de funciones y conforme a lo previsto en este Capítulo.  Resulta pues un imperativo. En cambio yo creo que las normas de la selección o, mejor, los procedimientos, los sistemas de  promoción, la movilidad, la distribución de funciones, etc, depende de cómo políticamente, y dentro de lo establecido constitucionalmente, decidas estructurar tu empleo público y distinguir la función pública y el ejercicio de poder de la mera gestión administrativa. Lo único que te condiciona no son los procedimientos o la selección, por ejemplo, como dice el artículo reflejado, sino los principios fundamentales que rigen en la materia por razón de tratarse del sector público, sostenido por todos los ciudadanos y que no es propiedad de los políticos o de los dirigentes administrativos y en, los que, en consecuencia, cualquier ciudadano tiene derecho a acceder o participar en condiciones de igualdad. Eso sí es básico; si sigo el sistema oposición o el concurso u otro no lo es, será oportuno, conveniente, bueno o malo técnicamente, pero nada más, lo que no puede ser nunca es la vía de favorecer a amigos, recomendados, familiares, compañeros de partido, fieles, etc. Son las desviaciones de poder las que han puesto freno en las Administraciones públicas a técnicas más eficaces, porque los principios, por desgracia, no sirven de nada, pues se ignoran por las Adminstraciones y por la Justicia. Si al menos, ésta no se atuviera tanto a la letra,  la autorganización, la discrecionalidad y lo metajurídico, y aplicara los principios, sería posible esperar que técnicas más eficaces y utilizadas en el campo privado pudieran prosperar.

Para acabar, pues ya me he despachado a gusto, ¿no hubiera sido mejor que el Estatuto se hubiere limitado a decir que las Administraciones tienen las siguientes opciones de estructurarse e indicarlas? Claro que parece que me contradiga puesto que esto es precisamente lo que llamo ser didáctico  y que es lo único que cabía hacer, pero con principios y posiblidades abiertas, sin tanto artículado  y tanta disposición, si de verdad se obedece a la existencia de un momento político en el que se considera que cada Administración o futuro "Estado" ya es madura o puede hacer lo que le venga en gana, salvo en lo básico, necesario y forzosamente común e igual para todos. Pero claro lo que ha sido una decisión política resulta ser un problema político en su posible y alternativo desarrollo y después un gran problema técnico y, finalmente, un futuro campo de conflictos jurídicos.

Si la organización no se regula y sólo tienes unas bases y principios, sin perjuicio de la juridificación posible de las decisiones, ¿verdad que nos acercamos a una gestión privada y regida por una mayor voluntad propia?  ¡Ah, amigos¡ pero eso necesita de personas expertas en la gestión de lo público y no aficionados y dilitantes únicamente o de sólo decisiones políticas.

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