miércoles, 29 de febrero de 2012

LA ARQUITECTURA DE GOBERNANZA DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL. I


La arquitectura institucional de las universidades públicas españolas se articula a través de órganos colegiados y unipersonales. La LOU establece entre los primeros el Consejo Social, la Junta o Consejo de Gobierno, el Claustro universitario, las juntas de centro y los consejos de departamento. Por su parte, establece que los unipersonales son el rector, el vicerrector, el secretario general, el gerente, el decano o director, el director de departamento y el director de instituto universitario de investigación.


Las universidades españolas se caracterizan por mantener de manera invariable su estructura en centros, escuelas y facultades, departamentos, institutos universitarios de investigación. La adaptación de la Universidad española al EEES se ha realizado sin alterar su arquitectura institucional, a pesar del cambio legislativo producido en 2007. La nueva norma introduce una serie de modificaciones nominalmente alineadas con las reformas de los sistemas universitarios de nuestro entorno (flexibilidad, profesionalización, equilibrio institucional) pero que en la práctica apenas suponen un cambio en la estructura de gobernanza y en su funcionamiento. Así lo reconoce en 2010 el Consejo de Universidades que reclama "repensar la capacidad del actual sistema de gobernanza del SUE" por lo que respecta a las propias universidades y a la coordinación con los gobiernos autonómicos y central. La necesidad deriva de que en el gobierno de las universidades pesa actualmente más la satisfacción de los intereses internos que la atención a las necesidades de la sociedad. En las comunidades autónomas prevalece la tendencia hacia la conservación de la "paz social" con las universidades, frente a la necesidad de que el servicio público de la educación superior se preste con la mejor calidad posible cumpliendo las funciones que tiene establecidas.


Este planteamiento coincide con otros que reclaman el diseño de una nueva arquitectura institucional; unos nuevos mecanismos de gestión; un compromiso con el control, la evaluación y la rendición de cuentas; la introducción de mecanismos de incentivos que eviten la patrimonialización de la Universidad; y la profesionalización e institucionalizar a la Universidad en su conjunto.


Siguiendo la metodología señalada para el sistema universitario público y concertado europeo, el SUE se caracteriza por:




  1. La regulación estatal de la planificación estratégica conlleva el seguimiento de la misma.


  2. No existe la obligación de crear bases de datos, implantar sistemas de autoevaluación y de establecer reuniones con el ministerio, con los financiadores o con el mercado laboral; tampoco existe obligación de suministrar información en Internet o a través de otros sistemas de información.


  3. La cabeza del ejecutivo es el rector, que ha aumentado sus competencias frente al claustro desde la reforma de 2001; el claustro realiza las funciones de órgano académico; el órgano decisional es el Consejo de Gobierno y existe un Consejo Social con funciones principalmente de supervisión y asesoramiento formado por miembros con origen interno y externo a la universidad.


  4. Los órganos de gobierno son relativamente débiles. El Consejo de Gobierno está formado por una representación muy amplia de los intereses y sectores universitarios. Las funciones del rector y de su equipo de gobierno en el ámbito decisional son relativamente reducidas.


  5. No se requiere la aprobación del Consejo Social para las decisiones institucionales, salvo la aprobación del presupuesto, con limitaciones, y el plan anual de actuaciones.


  6. El rector es elegido (por el claustro o la comunidad universitaria) entre catedráticos de cada universidad y es confirmado por la propia institución. Es la cabeza del órgano gobierno y decisional.


  7. El órgano académico está formado por estudiantes, profesores y personal de administración y servicios.


  8. Los decanos son electos. Los órganos intermedios (decano, director de departamento o de instituto) tienen, en general, escasas competencias de ejecución y presupuestación.


  9. Existe un estilo de gestión excesivamente centralizado, jerárquico e intervencionista.



El diseño institucional es un factor central de la gobernanza y del buen gobierno. El SUE se caracteriza según el Tribunal de Cuentas por la complejidad de los órganos de gobierno, que además son de carácter colegiado. En ellos concurre la condición de redactores, ejecutores y destinatarios de las normas y acuerdos que adoptan. Este diseño favorece "una cierta pasividad y un posicionamiento proteccionista y conservador frente a momentos, como los actuales, que requieren cambios estructurales e institucionales importantes". Además, los procesos de elección de los órganos de gobierno no propician la proactividad para avanzar en "la modernización de las estructuras productivas, en la incorporación e integración de las demandas sociales y en la urgente internacionalización que identifica a la sociedad del conocimiento". La conclusión es que es preciso y urgente reformar el actual modelo de diseño institucional universitario para que sea acorde con las grandes responsabilidades de las universidades y no sea retardador de la modernización de las mismas.


El logro de una mayor calidad en el SUE no se encuentra exclusivamente en la obtención de mayores recursos financieros ni en el logro del máximo rendimiento de los recursos económicos existentes, sino que hay que abordar la resolución de una serie de disfunciones que obstaculizan la convergencia del SUE con los sistemas de los países que deseamos emular. Estos obstáculos están presentes en los ámbitos de las propias políticas universitarias, la regulación y la estructura organizativa. Por su parte, la Estrategia Universidad 2015 considera que el EEES conllevará la profundización en el funcionamiento de las universidades, en su autonomía institucional, en el actual sistema de coordinación y garantizará la rendición de cuentas con el fin de fortalecer la competitividad y la credibilidad social del SUE (Consejo de Universidades, 2010: 84-5). Sin embargo, esto no parece que esté ocurriendo.


Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.





viernes, 24 de febrero de 2012

LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: LA SELECCIÓN DE PERSONAL O EL INGRESO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA II

Prometía a principios de este mes, en la anterior entrada dedicada al tema de la selección de personal, continuar abordando o exponiendo los problemas de gestión de las pruebas selectivas para ingreso en la Administración pública y, al efecto, ya exponía de qué modo aquéllas estaban condicionadas por unos principios y reglas establecidos legalmente, básicamente en el artículo 55 del Estatuto Básico del Empleado público, pero sin que olvidemos el resto de artículos del Capítulo I del Título IV. En este sentido, pues, quizá la primera cuestión que analizar sea la de los sistemas o procesos selectivos por medio de los cuales pueden realizarse o desarrollarse las pruebas selectivas y, ello, hay que hacerlo a la luz de lo establecido en el artículo 61 del mencionado estatuto y, en primer lugar, atendiendo a su punto 6  que nos dice:

Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera serán los de oposición y concurso- oposición que deberán incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de prelación.
Sólo en virtud de ley podrá aplicarse, con carácter excepcional, el sistema de concurso que consistirá únicamente en la valoración de méritos.

En cambio, al referirse el punto 7 del artículo al personal laboral no establece respecto del concurso de valoración de méritos la misma restricción o exigencia de una ley para su aplicación. Los sistemas de oposición y concurso oposición son también aplicables.

Tres sistemas selectivos, pues, son de posible aplicación por las Administraciones públicas para seleccionar a su personal y poco nos dice la normativa para poder determinar en qué casos procede uno u otro y por qué. Aunque creo que el tema ya se ha abordado en el blog o lo está en mis apuntes de empleo público, estimo, pues, que este es el primer problema o cuestión a abordar, sin perjuicio de que aún no haya analizado, ahora, el artículo 61 de modo total y conjunto, sobre todo respecto de las pruebas propiamente dichas. Quizá hay que hacer constar la permanente crítica a las oposiciones como sistema de selección, acusadas de siempre de irracionales, en su caso de desproporcionadas o desajustadas respecto del real trabajo a realizar, o por memorísticas y de poco contenido práctico. El sistema de oposiciones se ha identificado como el sistema clásico o propio de ingreso en la Administración pública, lo cual hay que considerar que ha sido cierto durante bastante tiempo, pero es posible (no tengo datos concretos) que hoy el más utilizado sea el concurso-oposición. En resumen, lo primero a determinar por la Administración es el sistema selectivo a seguir, descartado, prácticamente, el concurso, estimo que, como ya se ha dicho en otras ocasiones, por la desconfianza del legislador respecto del sistema o, mejor dicho, con la aplicación que la Administración (funcionarios y políticos) pueden hacer de él.

Por ello, aunque sea lo único que analice hoy, hay que significar que siempre, desde el Estatuto de funcionarios de 1918 hasta la fecha, se ha considerado que las oposiciones o pruebas selectivas, en la terminología actual, han de dirigirse a comprobar la capacidad de los aspirantes y sus aptitudes. Al efecto y para mejor comprensión del predominio del sistema de oposiciones durante tantos años, hay que considerar que de siempre, al menos formalmente, se consideró que el sistema debía completarse con enseñanzas o cursos, que como decían las bases de la Ley de 22 de julio de 1918 tendían carácter más práctico que teórico y dedicadas especialmente a conseguir las aptitudes del personal para las funciones que han de ejercer en los distintos servicios y sin repetir los cursos que se siguen en Establecimientos docentes. El RD 364/1995 nos decía que la oposición consiste en la celebración  de una o más pruebas para determinar la capacidad y aptitud de los aspirantes y fijar su orden de prelación, mientras que del concurso decía que consiste en la calificación de los méritos de los aspirantes y en el establecimiento del orden de prelación de los mismos  y del concurso-oposición que consiste en la sucesiva celebración de los dos sistemas anteriores. En definitiva, dado que todos los sistemas tratan de determinar capacidad y aptitud de los aspirantes, sin que entre, por lo menos ahora, a marcar diferencias entre ambos términos o conceptos, lo significativo es que en las oposiciones no se valoran méritos y en cuanto hay una fase de concurso, sí.

En las oposiciones, pues, todos acuden "desnudos" de circunstancias anteriores a valorar, solos, ante la única valoración de la prueba correspondiente que determina, pues, su mérito. En principio, pues, todos  los aspirantes son soldados rasos y las pruebas que realizan su único aval, contando, naturalmente con la imparcialidad del Tribunal. Se busca, pues más que la aptitud para un puesto, la capacidad y conocimientos necesarios para ejercer una función, no unas tareas concretas. La aptitud para el puesto o los posibles puestos a desempeñar, se consigue en fases posteriores a la oposición, en cursos previos a la posesión como funcionario o mediante el desempeño de los puestos en la vida profesional, cuyos méritos se valoran ya en la fase de provisión de puestos. Por eso en la oposición, en principio no es necesaria la existencia de pruebas prácticas, porque, además, los conocimientos prácticos sólo se pueden adquirir trabajando en la propia Administración y no en el mercado ordinario. Podemos, pues, considerar que la oposición y los cursos complementarios se muestran como el sistema idóneo para el ingreso en cuerpos o grupos de puestos de trabajos propios y exclusivos de una administración pública y que requieren conocimientos o aptitudes y de una práctica que no se adquieren fuera de ella. Con este criterio o sobre estas bases, pues, cabe que en la Administración se escoja la oposición como sistema y, sobre ellas, no resulta tan irracional, por el contrario, en los casos de mucha concurrencia o número de aspirantes muy superior al de plazas o puestos, resulta idóneo al cribar a todo aquel que no se ha esforzado al nivel que el sistema exige, sin descartar la posibilidad de un mal día. La capacidad, basada en lo demostrado en la prueba, es mensurada sin lugar a dudas y el orden de prelación que permite la obtención de la plaza, también.

Pero la realidad actual determinada por la prohibición de pruebas restringidas para interinos, los cuales eran la excepción en cuanto eran, en su caso, aspirantes, con experiencia, pero con mayor dificultad de dedicación al estudio, conlleva que se produjera la necesidad de valorar a efectos de las oposiciones los méritos alcanzados por aquellos que habían prestado servicios con carácter temporal en la Administración pública y digo mérito no experiencia. El mérito considerado era el otorgamiento de una puntuación en favor del interino y conforme a sus años de servicios, a considerar en una fase de concurso posterior a las pruebas para determinar su orden en la prelación para conseguir plaza. Este factor hace que el concurso-oposición, ya no sea lo que en origen era, un sistema que tenía una primera fase en la que se seleccionaban las personas que tenían el nivel de méritos en puntuación, conforme al baremo preestablecido, de modo que sólo los seleccionados en esta fase pasaban a celebrar las pruebas de oposición dirigidas a demostrar, además de su experiencia, que gozaban de los necesarios conocimientos respecto de la organización administrativa pública a la que se iban a incorporar. Sistema apropiado para los que tenían unos conocimientos profesionales existentes y adsequibles en el mercado ordinario y que debían completarlos conociendo los factores o principios propios del poder público, sobre todo si iban a ejercer funciones públicas o simplemente ejercer su profesión. En el caso de que no se fueran a ejercer potestades o intervenir en actos y procedimientos administrativos, sino simplemente a ejercer una actividad profesional como en el campo privado, podía estimarse que se podía utilizar el concurso simplemente. Pero ello implicaba que el aspirante o seleccionado estaría en la misma situación que un contratado en el sector privado; es decir, podía considerarse que no era funcionario sino laboral, por lo que accedía a un puesto y no a un cuerpo y había que restarle movilidad hacia los puestos de ejercicio de funciones públicas. En realidad, resultaba menos complicado no marcar diferencias y utilizar la oposición o el concurso oposición e integrar todos los puestos en la plantilla del cuerpo, de modo que, fuera cual fuera el puesto y su actividad, se era funcionario y la movilidad de unos a otros puestos, con ejercicio de funciones públicas o sin él, posible.

Espero haber acertado a explicar, más o menos, la cuestión y la teoría que permitiría considerar el empleo o no de un sistema u otro y sobre todo, porque, independientemente del sistema de mérito y de igualdad que exige lo público, no es posible aplicar puramente un sistema puro de empresa privada. Pero quedan, aún cosas por decir respecto de las pruebas, su contenido y procedimiento.  




miércoles, 22 de febrero de 2012

EL MODELO DE GOBERNANZA DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL


La preocupación por el modelo de gobernanza del SUE hay que considerarla relativamente reciente. Es el resultado de comprender que el individualismo de las instituciones universitarias, que se ve favorecido por el principio de autonomía universitaria, y la insuficiente financiación pública, que no permite que todas las universidades puedan competir por igual en los ámbitos internacionales, no posibilitan que el actual modelo de gobernanza pueda por sí solo encontrar una solución satisfactoria a los importantes problemas que tiene el SUE. A esta situación hay que añadir la presión que están ejerciendo los rankings internacionales sobre las universidades.


El modelo del SUE hay que considerarlo del tipo de autogobierno académico, frente a los modelos de autonomía de gestión, en el cual la Administración de una institución tiene una posición fuerte en la definición de objetivos y toma de decisiones, y el modelo empresarial, que implica la diversificación de fuentes de financiación y el desarrollo de asociaciones con el sector privado. En contraste con el modelo anglosajón, se caracteriza por una regulación normativa fuerte, con comportamientos más rígidos y menos adaptativos. En comparación con otros modelos de países equivalentes al nuestro, o de servicio público, el SUE presenta una escasa diferenciación y especialización atendiendo a los distintos niveles educativos y a las funciones de investigación, transferencia tecnológica e innovación.


El modelo del SUE se inclina hacia la representación basada en estamentos más que hacia la eficacia; el poder se ha polarizado en la línea académica de facultades y departamentos (academia) y en el personal de administración y servicios (gerencia); está poco sometido a influencias externas en el proceso de adopción de decisiones; y dispone de una autonomía más formal que real, siendo muy escasa en áreas como la económico-financiera y la organizativa.


En el ámbito de la gobernanza, nuestras universidades se caracterizan por: resistencia al cambio; baja mentalidad emprendedora; falta de una estructura estable y desarrollada; insuficientes gestores, administrativos y personal técnico de apoyo a la investigación y a la transferencia de tecnología; modelo poco ágil y resolutivo; baja visibilidad de las instituciones; escasa especialización de los centros; tendencia a la homogeneidad en la organización y en la gestión; atomización de instituciones; baja colaboración entre universidades; escasez de instituciones de investigación separadas de las universidades; y existencia de universidades muy pequeñas. Estas debilidades se suman a las derivadas del modelo de gobierno e institucional y de relación con las Administraciones financiadoras y al bajo rendimiento comparado del SUE. La conclusión no puede ser otra que el modelo actual de las universidades españolas se ha visto superado por la realidad.


El llamado Proyecto de Real Decreto de Centros trata de abordar algunos de los problemas mencionados y señala en el Preámbulo entre sus objetivos "la agilidad en la planificación de alianzas estratégicas entre universidades, desde la búsqueda de una optimización de los recursos, especialmente en relación con su oferta académica, hasta el establecimiento de procesos que permitan una simplificación del mapa universitario público español por medio de acuerdos para compartir y cooperar entre universidades procesos de fusión estratégica y voluntaria". El artículo 16 regula la "creación de universidades por fusión de otras públicas existentes". El proceso se iniciaría por la comunidad autónoma, por acuerdo de varias comunidades autónomas o a propuesta de las universidades previo acuerdo de sus consejos de gobierno y de sus consejos sociales.
Las Administraciones central y autonómica podrán establecer las condiciones económicas y financieras adecuadas para facilitar el proceso. Además de esta posibilidad, las universidades públicas
podrán establecer convenios de colaboración o proyectos conjuntos que impliquen movilidad de su personal docente e investigador (artículo 18).


Como se ha señalado, el SUE presenta una alta homogeneidad en su modelo de gobernanza. El origen de este rasgo se encuentra en que el SUE es en gran medida indiferenciado y marcadamente académico. A esto hay que añadir la existencia de un marco normativo bastante rígido y una tradición cultural de dependencia de las autoridades educativas. El paso de los años no ha potenciado las capacidades que el modelo posibilita de introducir diferencias entre universidades. No es ilógico pensar que ello es debido a que las universidades valoran más mantener la falta de responsabilidad sobre los resultados a la capacidad de desarrollarse autónomamente. Dado que no existe la corresponsabilidad en la financiación, salvo en una medida muy escasa, la falta de rendimiento es posible achacarla por las universidades a quien financia el sistema. Este comportamiento no es extraño en las relaciones intergubernamentales en las que dominan los aspectos relacionados con la financiación.


La cuestión del cambio del modelo de gobernanza es cultural, pero también estructural. El modelo actual parece diseñado para eludir la responsabilidad sobre las decisiones que adoptan las instituciones universitarias y sobre los rendimientos de las mismas. La intrincada estructura de órganos colegiados organizados en distintos niveles de la organización universitaria dificulta sobremanera la adopción de decisiones y hace recaer la responsabilidad sobre un colectivo difuso y no sobre órganos unipersonales. La atribución generalizada a los órganos colegiados de amplias tareas de ejecución directa supone una excepción en el conjunto de las Administraciones Públicas prestadoras de servicios. El modelo culmina con unos órganos unipersonales y de gobierno con escasas competencias reales. Aunque la legislación atribuya competencias directas a los mismos, la cultura universitaria y los equilibrios de poder en el seno de los amplios y numerosos órganos colegiados hace que sean estos el poder ejecutivo de la Universidad. A esto hay que añadir la progresiva desprofesionalización de las tareas permanentes de la gestión universitaria, cuyos puestos de mayor responsabilidad están ocupados por académicos, con frecuencia sin las capacidades requeridas para desempeñarlos. Finalmente, las reformas producidas desde 1983 han querido unas gerencias universitarias cada vez más débiles y han traspasado algunas de sus funciones de gestión a los órganos colegiados.


Si se compara con lo sucedido en otros niveles administrativos o de gobierno, la gobernanza universitaria española ha recorrido un camino distinto o incluso contrario en lo que respecta a los modelos universitarios comparados. En éstos, las reformas administrativas y universitarias han potenciado los órganos unipersonales y activos frente a los deliberativos y colegiados; han fortalecido la gestión introduciendo los principios de la Nueva Gestión Pública; han delimitado la función académica de la administrativa; han separado las funciones académicas de las de gestión; han introducido la evaluación de resultados interna y de la institución; han integrado en muchos casos a agentes externos en las tareas de decisión sobre la gestión y el control directo, etc.


Los diversos documentos sobre el SUE tratan de descubrir cuáles son los resortes sobre los que incidir para alcanzar un mayor rendimiento y una mayor competitividad internacional. Es necesario tratar de propiciar un marco flexible que permita que cada institución establezca su propia misión y objetivos, pero, como se ha señalado, es preciso definir previamente de una forma clara cuáles son los objetivos para el conjunto del SUE y determinar un sistema de medición homogéneo. Es a partir de ahí cuando se pueden establecer la misión y los objetivos propios de cada universidad, que han de estar subordinados a los del SUE.


El establecimiento de unos objetivos comunes requiere unos recursos y capacidades determinadas, pero esencialmente el SUE lo que necesita con urgencia es una nueva forma de gobernanza, de reestructurar el sistema de órganos, decisiones, relaciones, personas, intereses y procesos y de una clara orientación a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, de las empresas y de la sociedad en su conjunto. Ésta siempre ha sido la finalidad última de todo servicio público, aunque queda mal reflejada en los documentos sobre el sistema público universitario y en los todavía débiles e incompletos sistemas de medición de sus resultados e impacto. Esto conlleva el fortalecimiento o implantación de mecanismos efectivos de rendición de cuentas; una respuesta adecuada a las necesidades de la sociedad; una utilización responsable de los fondos públicos; y alcanzar estándares de excelencia en la docencia y la investigación. En definitiva, un cambio en el significado tradicional de la autonomía universitaria que está en la actualidad excesivamente orientada hacia el interior de las instituciones.


El diagnóstico sintético expuesto muestra algunos de los cambios que es preciso realizar en el SUE. A ellos habría que añadir:




  • Renunciar a las pretensiones extremadamente igualitarias o jerárquicas.


  • Huir del exceso de regulación.


  • Una programación precisa que concrete los objetivos, calendario y presupuestos.


  • Mayor coordinación interregional ante la descentralización competencial.


  • Introducir una estrategia de integración funcional u organizativa en las universidades de escaso tamaño que evite su baja visibilidad y la atomización.



La gobernanza del SUE se sustenta en una serie de órganos de coordinación, de debate y de decisión: Consejo de Universidades (CU), Conferencia General de Política Universitaria (CGPU), el Consejo de Estudiantes Universitario del Estado (CEUNE), la Mesa Sectorial de Universidades, la Mesa de Diálogo Social y Económico, la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación (ANECA), la Conferencia de Rectores de Universidades Españolas (CRUE) y sus correspondientes comisiones sectoriales, la Conferencia de Consejos Sociales de las universidades españolas y la Conferencia de Defensores Universitarios. En este nivel se encuentra también el Consejo de Política Científica, Tecnológica y de Innovación. En el nivel autonómico encontramos los Consejos Interuniversitarios de ámbito autonómico, la Comisión de Programación, las agencias autonómicas de calidad, las asociaciones de universidades de las Comunidades autónomas o entre las mismas (Grupo G-8, grupo de universidades de comunidades autónomas con una sola universidad pública presencial) y las mesas de universidades para la negociación colectiva con las Comunidades autónomas. Finalmente existen diversas redes internacionales como la European University Association, la Magna Charta Universitatum y las reuniones periódicas de los Directores Generales de Educación Superior de la UE.


Esta intrincada red de organismos y relaciones no oculta el hecho de que el SUE presenta altas dosis de descoordinación interinstitucional y para la toma de decisiones, de fragmentación y de atomización de recursos y que el rendimiento del mismo siga siendo bajo. El principio de autonomía universitaria es fundamental, pero también lo es la coordinación y planificación conjunta de determinados aspectos de la actividad académica entendida en sentido amplio. El mismo concepto de Sistema Universitario Español se refiere a un conjunto de instituciones referenciadas a una unidad que se articula bajo el principio de autonomía. Esta unidad para que sea tal precisa de referentes y objetivos comunes.


El sistema de relaciones intergubernamental español se mueve entre la tendencia general descentralizadora y de flexibilidad y la necesidad de establecer mecanismos de coordinación e integración para evitar las disfunciones de un sistema fuertemente descentralizado. Esta tensión se produce también en el SUE y, al igual que ha sucedido en otras políticas públicas, se ha venido resolviendo en los últimos años mediante la creación o fortalecimiento competencial de conferencias sectoriales u órganos similares y consejos en los que coordinar la política universitaria. La tendencia en España ha sido desapoderar a la Administración estatal en favor de órganos de cooperación o coordinación en los que para llegar a acuerdos vinculantes se requiere el consenso o el apoyo de la mayoría. Sin embargo, en este tipo de foros no se prevé penalización para aquellos que no cumplan los acuerdos. Cabe hacer la reflexión de que si es difícil coordinarse o llegar a acuerdos en sistemas más o menos intervencionistas o jerarquizados lo será más en sistemas flexibles. En este sentido, las tendencias provenientes de las corrientes post Nueva Gestión Pública, como las neoweberianas, abogan, como se ha señalado por una mayor coordinación y control, lo que es compatible con una mayor autonomía de gestión. Una posibilidad sería la de fortalecer los órganos de cooperación mediante la cesión en ellos de ámbitos decisionales de las universidades con el fin de mejorar la sostenibilidad y la eficiencia del SUE.




Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.



viernes, 17 de febrero de 2012

LOS FUNCIONARIOS Y LA ENFERMEDAD

Estos últimos días se ha resaltado la noticia respecto de que las medidas adoptadas por Esperanza Aguirre, de rebajar el salario a los empleados públicos de baja, han dado lugar a que 2.450 empleados se hayan reincorporado a su puesto de trabajo. Lo primero a destacar de la noticia es, no la de las medidas adoptadas, sino la mala imagen que se ofrece de los funcionarios, lo que alimenta la especial fruición con la que la sociedad se complace cuando el "privilegiado" funcionario queda como un vago o un mal trabaja. Pero, la realidad, al margen, es que, en la situación que refleja la incorporación de estos funcionarios, lo que se evidencia es la mala gestión administrativa general y la relajación con la que se administra el dinero público y la conducta de los políticos cuando pactan con los sindicatos medidas más favorables que las estrictamente establecidas por las leyes, en virtud de convenios y mejoras. O sea, la realidad es que hemos tenido que llegar  a una situación crítica para que se acaben los regalos y las actitudes políticas de carácter electoral a costa del bolsillo de los ciudadanos.

Lo que evidencia la noticia es que los controles que las leyes establecen respecto de las incapacidades o de la invalidez de los empleados públicos no se ejercían con rigurosidad, porque las cosas en la legalidad vigente están claramente establecidas. No es, pues, tanto el funcionario el que defrauda, sino el sistema, en el que tanto los funcionarios como los políticos tienen responsabilidad, el que no funciona o hace la vista gorda. El interés público no se contempla de ningún modo, se confunde con los intereses de clase o grupo y con los de los políticos o sus partidos o con el de los sindicatos. Las diversas burocracias que estos grupos conllevan parece que se habían puesto de acuerdo para vivir a costa del erario público y beneficiarse políticamente o interesadamente de él. La Sra. Aguirre con fundamento en la Disposición segunda de la Ley de Medidas fiscales y administrativas para este año 2012, ha aplicado estrictamente las normas de seguridad social y el efecto no puede ser más triste.

Creo que mis afirmaciones de que no hay Administración pública propiamente dicha son ciertas, esta relajación lo demuestra. Parece que la Seguridad Social es algo distinto de cada Departamento  u órgano administrativo y que esto de las enfermedades es problema de ella y no de cada administrador público y funcionario que deben aplicar estrictamente los procedimientos establecidos y velar por la legalidad y no cargar sobre el tesoro público privilegios y gangas que ningún ciudadano, consciente del gasto que implican y el compadreo que suponen, admitiría. De este modo, pues, el absentismo era, o es, un problema de los servicios de la Seguridad Social y no un problema de gestión de cada órgano administrativo y de su eficacia.

Lejos están los tiempos en los que recién ingresado en la Administración y en el Ministerio de Educación, una de las principales gestiones que se nos encomendaba, en sus Delegaciones administrativas provinciales, era la gestión del magisterio y, entre ellas, la concesión de licencias de enfermedad, rigurosa y detalladamente reguladas por el Estatuto del Magisterio, con firmes garantías precisamente dirigidas a evitar el absentismo injustificado, vigilar la capacidad de los maestros y asegurar el buen funcionamiento del servicio de la educación. Pero claro referirse a estas normas franquistas no es progresista sino un baldón que te descalifica. Repito ¡qué tristeza¡ ¡cuántos años de mala gestión¡ ¡qué derroche¡ No es el funcionario el único culpable, sólo ha hecho que desenvolverse en un caldo de cultivo que produce toda esta mala administración que se ha ido produciendo de 1978 hasta hoy. No hay que achacarlo, tampoco, a la democracia sino a todos aquellos que han olvidado el Derecho y se han erigido en legisladores materiales y correctores de la legalidad establecida a conveniencia y de ello no se salva nadie, sino recuerden los asuntos de Garzón. No sólo cabe hablar de jueces legisladores que interpretan subjetivamente la ley o la adaptan a su subjetiva forma de considerar la actualidad social, sino que el fenómeno es común a casi toda la clase política gestora de los intereses públicos, muchas veces apoyada en el asesoramiento o configuración formal que los funcionarios de ella dependientes, le ofrecen.

En resumen, hace falta una fuerte regeneración moral y un renacimiento de la importancia del Derecho público y de la garantía de los intereses públicos y de los ciudadanos. Perdonen vds. la arenga.

miércoles, 15 de febrero de 2012

LOS RIESGOS DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL


El riesgo en las organizaciones públicas en general aparece porque el futuro es incierto y no hay respuestas sencillas a sus problemas, ya que son el producto de un debate continuo, una reflexión permanente y un constante equilibrio entre fuerzas contradictorias.


Las organizaciones públicas, en parte por la no concurrencia de muchas de sus actividades con las ofrecidas por el mercado o la sociedad, pueden ofertar servicios que no son demandados por los ciudadanos, no atender convenientemente a las preferencias y prioridades de éstos, cumplir insuficientemente sus fines, obtener una mala valoración de sus servicios y de sus integrantes y "no cerrar", como probablemente sucedería en el sector privado con una empresa que se comportase de la misma manera. Sin embargo, esto no es cierto del todo.


Las organizaciones públicas cuando actúan así pierden legitimidad y facilitan que otras organizaciones puedan asumir parte de sus funciones porque los ciudadanos entiendan que no cumplen con su finalidad pública o no resultan eficaces o eficientes. Llegados a este punto, el recurso al mercado para que preste determinados servicios públicos, por ejemplo, provocará menos resistencias en la sociedad.


El riesgo en que incurren las organizaciones públicas también se puede manifestar en la obsolescencia de determinadas políticas, de las instituciones o de actividades o de partes de las mismas. La pérdida de legitimidad facilita la incorporación de esas medidas y hace que el ciudadano manifieste una importante desafección de las organizaciones administrativas. Esto hace que un ataque contra los fundamentos del servicio público o contra algunas de sus prestaciones sea mejor aceptado por los ciudadanos al haber perdido en buena parte la conciencia sobre la función política y social que la organización pública tiene encomendada.


La situación del Umbral de Riesgo Sistémico (URS) afecta a toda la institución y produce en los responsables de la misma un ángulo muerto de visión que hará que lleve, sin conciencia clara de ello, a la propia institución a no ser validados por los ciudadanos y a proyectarla a una dinámica de posible quiebra sistémica futura. Debido a la existencia de este ángulo, los responsables públicos no pueden dejar de practicar las soluciones que creen que son más correctas para lograr la eficacia y la eficiencia de la organización pública, a pesar de que esto profundiza en los riesgos institucionales y puede llevar a la organización a una quiebra sistémica y a causar importantes efectos en la sociedad. Así, los procesos modernizadores en muchas organizaciones públicas, en especial las que poseen una cultura burocrática, se caracterizan por no afectar al statu quo de los grupos de interés internos y externos, por crear nuevas redes de interés y por reforzar los tradicionales procesos y tendencias de las organizaciones burocráticas. Estas prácticas pueden conducir inevitablemente a la quiebra sistémica, a la pérdida de la función social de la organización, a la desafección ciudadana de la misma.


La noción ciudadano aparece como clave para superar el URS. No basta realizar la afirmación de la centralidad del ciudadano para que el cambio cultural se produzca sin más, como se ha podido comprobar en las décadas de vigencia de la Nueva Gestión Pública. Los enfoques que proclaman esta centralidad la hacen desde la referencia del ciudadano nominalmente, pero operativamente esa referencia mantiene el escenario, las relaciones, las actuaciones y el estilo en los que la organización pública se relaciona con el ciudadano. Esto hace que se caiga en múltiples URS imposibilitando que se pueda captar la máxima valoración del ciudadano.


La universidad aborda el riesgo y la incertidumbre desde un punto de vista científico a través de varias disciplinas académicas, pero debe manejar el riesgo propio a través de sus funciones institucionales y de administración. En estas funciones debería introducir procesos para evaluar los impactos medioambientales, sociales y económicos que causan su actuación. Entre los riesgos de la universidad se encuentra el que es propio de sistemas complejos. El SUE precisa una guía central y mecanismos de revisión para tratar de mejorar los sistemas de gobernanza, ya que los objetivos del sistema no pueden cumplirse sin la mejora de todas las universidades, ya que lo que sucede a una de ellas puede afectar al resto. Este planteamiento neoweberiano es de aplicación pertinente al caso universitario español que se caracteriza por una débil coordinación interinstitucional. Ésta se ve agravada por la frecuente fragmentación organizativa de las políticas de educación superior y de ciencia e investigación en diferentes departamentos ministeriales o de las comunidades autónomas.


Si abordamos los riesgos del SUE, se pueden concretar en:




  • No determinar su función social.


  • No alinearse con las metas de desarrollo económico y social de España.


  • No satisfacer suficientemente las demandas del tejido productivo para que actúe como motor del cambio económico.


  • No fortalecer la coordinación interinstitucional.


  • No implantar de una manera efectiva el EEES.


  • No mejorar el rendimiento en I+D+i.


  • No relacionar la financiación que percibe con los servicios que prestan, con la calidad y con la eficiencia de los mismos.


  • No tomar como referentes culturales y de actuación la equidad y la igualdad, la orientación a los usuarios, la satisfacción de las expectativas de los mismos, el rendimiento, la diversidad, el desarrollo científico y tecnológico y la innovación.


  • No garantizar la asignación equitativa de los recursos a los estudiantes.


  • No garantizar la equidad de acceso y los resultados entre todos los grupos socioeconómicos.


  • No superar las rigideces normativas, estructurales y de gobernanza.


  • No establecer un sistema de incentivos que evite la patrimonialización.


  • No superar la aversión de la sociedad a la movilidad de los estudiantes.


  • No definir correctamente los destinatarios de sus servicios.


  • No alinearse con los referentes de actuación de los ciudadanos.


  • No encontrar el equilibrio adecuado entre la dirección gubernamental y la autonomía institucional.


  • No definir mejor el papel de la educación universitaria.


  • No flexibilizar la gestión de los recursos humanos.



Como sucede con el conjunto de las organizaciones públicas españolas, la universidad pública se encuentra ya en el URS que se ha señalado. La superación de los diferentes riesgos enunciados evitaría llegar a su quiebra. Ésta supone para la universidad pública fracasar en la función vertebradora, cohesionadora y de desarrollo que la sociedad le ha encomendado y perder el reconocimiento y el valor ciudadano, tanto de las instituciones como de sus responsables e integrantes. Algunas de las valoraciones de los ciudadanos sobre la universidad y la ciencia y la tecnología apuntan en ese sentido, al igual que los diferentes documentos elaborados en los últimos años sobre el SUE.


Otro riesgo es la dualización del SUE. En la actualidad, como se comprueba en el capítulo relativo a la eficiencia, las diferencias entre universidades comienzan a ser apreciable, observándose un grupo que se está desenganchando progresivamente de las más eficientes. Es posible que la introducción de medidas que supongan una reforma profunda de la gobernanza ahonde estas diferencias si no se prevén medidas específicas de fortalecimiento organizativo y financiero para las universidades menos eficientes. Claro es, que también se podría admitir un SUE dual en el que muchas universidades desempeñen un papel eminentemente local, especialmente en la función docente.


El logro de universidades excelentes en un entorno socioeconómico débil o no propicio a la I+D+I puede agravar los problemas de la fuga de los estudiantes, profesores e investigadores más cualificados. Los centros pueden exceder la capacidad de su entorno de beneficiarse de su educación avanzada y de las oportunidades de investigación, al menos a corto plazo. Esto debe llevar a sopesar si es preferible lograr instituciones competitivas a nivel mundial, con los recursos que ello conlleva, u orientarlas hacia el desarrollo socioeconómico del entorno.


La introducción de complejos sistemas de acreditación, verificación y evaluación en sistemas burocratizados profundiza en el riesgo a que las organizaciones públicas se orienten a los procesos y no al rendimiento ni al cumplimiento de su función social. La evolución de la ANECA muestra una creciente vocación procesal que es probable que le impida cumplir con su misión acreditadora y verificadora de los distintos aspectos del SUE que tiene encomendados. La incorporación progresiva de trámites y procedimientos a los distintos procesos está colapsando su capacidad de gestión. La salida a esta situación quizá se encuentre en reorientarla a los fines que justificaron su creación y a una mejor articulación con las agencias autonómicas . En este sentido, el Proyecto de Real Decreto de Centros en sus Disposición Adicional Quinta establece que "se procederá a la simplificación de todos los procedimientos de evaluación y solicitudes en todos los niveles".


El principal URS de los responsables públicos es pensar que las organizaciones públicas fabrican o producen servicios, cuando realmente lo que hacen es construir y fortalecer la democracia al garantizar los derechos y deberes de los ciudadanos. Situarse exclusivamente en una lógica eficientista ahonda en las situaciones de riesgo, ya que el mayor es la desafección ciudadana, la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas y de sus integrantes y, por tanto, su irrelevancia social. Esto conduciría inevitablemente a una situación de quiebra sistémica. El SUE se ha adentrado en el umbral de riesgo sistémico hace tiempo, por eso ya no cabe prudencia, sino voluntad y coraje para emprender las reformas.




Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.



viernes, 10 de febrero de 2012

LA SENTENCIA DE LA INTERVENCIÓN DE CONVERSACIONES CON ABOGADOS.

Un comentario muy breve. La sentencia del primer caso de los que afectan al Juez Garzón, pese a las críticas que suscita, da la razón a la afirmación realizada en este blog bajo el título Qué vergüenza  y parece, pues, que se ha reaccionado ante la gravedad de la actuación en dicho caso. Todo lo demás mera carga política interesada. Menos mal que un abogado, una persona, tenaz, ha luchado por este derecho fundamental a la defensa, sin perjuicio de que ahora salgan beneficiados sus clientes. Hemos de felicitarnos de que este derecho a la defensa quede reafirmado.

miércoles, 8 de febrero de 2012

LAS RESISTENCIAS AL CAMBIO EN LA UNIVERSIDAD ESPAÑOLA




Los procesos de reforma implementados con los principios de la Nueva Gestión Pública (NGP) se caracterizan porque se realizan de arriba abajo con eventuales apoyos externos de carácter político, gubernamental o empresarial. La explicación puede encontrarse en que la NGP considera estos cambios de tipo gerencial que, si bien requieren liderazgo político, se concretan primordialmente en la modificación de los procesos y la alteración de los factores o medios de los aparatos administrativos.


Las reformas en el ámbito universitario en los países de nuestro entorno han contado con la resistencia de las universidades, de los académicos y de sus sindicatos y con algo más de apoyo del personal administrativo. Los procesos de reforma son el resultado de una coalición/negociación de carácter jerárquico entre los ministerios o autoridades equivalentes y determinados grupos de cada sistema universitario. En esos procesos, el personal académico ha enarbolado el argumento de la libertad académica o, como en el caso español, de cátedra, argumentando que las reformas no son sensibles a las tradiciones y características especiales de las universidades. En España la situación es similar como se constata en la existencia de un escaso debate en el interior de la universidad al elaborar las distintas estrategias y reformas. Éstas han seguido un modelo corporativo-institucional, a pesar de que el grado de representatividad real de algunos actores, estudiantes y, en menor medida, sindicatos es escaso.


Las resistencias se producen ante una alteración del statu quo que es el resultado de un equilibrio entre los diversos intereses y los grupos que los representan existentes en el Sistema Universitario Español (SUE), en el interior de cada universidad, de cada facultad y aún de cada departamento. La alteración de esa estabilidad supone reacomodar los intereses y los actores en un proceso que se presume que no será de ganador-ganador. Las políticas universitarias, la regulación, la estructura organizativa y aún la financiación responden al logro del equilibrio entre los diversos actores del SUE. Este equilibrio no quiere decir que el sistema funcione correctamente desde la perspectiva de la sociedad, del mercado o de cada uno de los actores implicados, pero sí supone estabilidad y seguridad y un horizonte cierto en el que actuar. Los procesos de reforma en sistema cerrados y de carácter corporativo-patronazgo-clientelar, como el de las universidades españolas, presentan grandes dificultades y el riesgo elevado de que se concreten en un puro nominalismo, en el cambio de denominaciones que no alteran la estructura real del reparto del poder en el SUE y en cada una de sus instituciones.


En 2000 se señalaba que en la Universidad española existían cuatro grandes elementos de parálisis: a) la selección y gestión del profesorado; b) el volumen y la forma de financiación; c) las características de su diseño organizativo; y d) las formas de regulación y control que ejerce la Administración sobre la Universidad. Se señalaba "que la imposibilidad de modificar la situación actual no es tanto debida a unos problemas específicos, sino a las interdependencias existentes entre éstos", lo que era debido a que se configuraba "un equilibrio institucional relativamente estable a pesar de que no dejen satisfecho a nadie". Este equilibrio es el resultado de un sistema de gobierno que se basa en un contrapeso de poderes que impide cambios no consensuados en su funcionamiento, favorece la dilución de responsabilidades y una lenta adopción de decisiones. Hoy, después de dos reformas legislativas recientes y la incorporación al Espacio Europeo de Educación Superior (EEES), con alguna matización en el primer punto sobre el que luego se volverá, se puede mantener el mismo diagnóstico. Además, el tiempo transcurrido ha hecho que se tenga conciencia de que el modelo está agotado.


El sujeto Universidad española ha sido bien diagnosticado interna y externamente en las últimas décadas, por lo que se conocen en detalle las causas de sus males. Sin embargo, no es sencillo ponerse de acuerdo en las soluciones, aunque ello es debido principalmente a que cualquier reformador conoce que se enfrenta a la ruptura de un equilibro que se ha concretado en una cultura y una estructura consolidadas en el tiempo. La solución, siempre complicada de aplicar, pasaría por introducir mecanismos de evaluación y control externos sobre el rendimiento social de la universidad, por la transparencia en la gestión y porque la responsabilidad social no resida en órganos más o menos opacos. Es necesario tanto un cambio en los procesos y en la articulación del modelo institucional de las universidades como una alteración profunda de los referentes de actuación. Se precisa, por tanto, un cambio de mentalidad. Los referentes deben satisfacer la función social que se ha asignado a la Universidad desde la sociedad y debe medirse su cumplimiento en la consecución de su mejora social, política y económica real. Actualmente, esto implica incorporar efectivamente los principios de eficiencia, eficacia y economía, subordinados al cumplimiento de dicha función social, así como una transformación del modelo de gobernanza universitaria.


Las resistencias a la innovación y al cambio cultural y organizativo pueden extraerse de las debilidades del SUE:




  1. A la competitividad (escasa internacionalización, falta de espíritu emprendedor, escasa especialización de los centros, poca movilidad).


  2. A la productividad/eficiencia (baja investigación en relación con la inversión realizada, importante tasa de abandono, exceso de regulación, escasa orientación al "aprendizaje asincrónico" fundamentado en las TIC, baja demanda en algunos títulos).


  3. A la profesionalización (falta de estructura organizativa estable, rigidez de la organización, insuficiente financiación, falta de medios de gestión y organización, escasez de gestores, administrativos y personal técnico de apoyo a la investigación y transferencia, falta de motivación, cumplimiento rutinario, reducida actualización profesional permanente, escasos incentivos salariales).


  4. A la rendición de cuentas (baja transparencia, mala definición de los objetivos institucionales, indeterminación de objetivos estratégicos explícitos).


  5. A la diversidad/especialización (baja visibilidad de las instituciones, homogeneidad, escasa especialización de los centros, falta de incentivos financieros).


  6. A la integración/coordinación (tamaños muy pequeños, poca masa crítica de calidad, fragmentación de los grupos de investigación, atomización de los recursos, débil coordinación interinstitucional y para la toma de decisiones).


  7. A la evaluación (falta de evaluación suficiente de los resultados docentes y de investigación de las personas y las unidades, falta de evaluación de las instituciones, debilidad o inexistencia de indicadores de medición).


  8. A la implicación social y económica (falta de atención a las demandas externas; baja implicación en la innovación y la transferencia de conocimientos a la economía productiva; bajo compromiso con las regiones de influencia;
    falta de atención a las necesidades cambiantes del mercado del trabajo y por ello de la adecuación de la empleabilidad).


  9. A la equidad (bajo nivel de ayudas y becas, estructura de precios públicos regresiva socialmente).


  10. A la calidad (baja orientación a la excelencia; escasa introducción y aplicación de los criterios de fiabilidad, aseguramiento, satisfacción del usuario y fidelización).

La suma de resistencia y de debilidades ofrece una visión del SUE un tanto dramática. Hay que contrastarla con las fortalezas que se han ido desgranando en las páginas anteriores y se concretan en su capital humano, especialmente de los profesores más jóvenes. El incremento de la financiación del SUE por sí solo no garantiza la superación de las resistencias señaladas. Algunas requieren de una mayor dotación de recursos, pero todas precisan de unos objetivos claros, una decidida y persistente dirección política, voluntad y coraje para realizar los cambios, una reorientación a las verdaderas demandas de la sociedad y la implicación de todos sus actores. Sin embargo, hay que ser conscientes de que la introducción de medidas que afecten al actual statu quo puede generar fuertes rechazos en el SUE. Quizá fuera conveniente aplicar las reformas mediante una estrategia que combine medidas de carácter normativo estableciendo diversas opciones de organización y gobernanza a las instituciones del SUE y medidas incentivadoras, además de implantar un sistema mucho más completo, eficaz y transparente de medición de los resultados de las instituciones universitarias.




Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.





lunes, 6 de febrero de 2012

LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: LA SELECCIÓN DE PERSONAL O EL INGRESO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I

Vamos a abordar ahora una cuestión, la del ingreso en la Administración pública, que supera al simple problema de la gestión de las pruebas selectivas o gestión de los recursos humanos ya incorporados a aquélla  y que constituye la denominada, en la actualidad, como Oferta de empleo público, que es el medio de hacer efectivo el derecho de todo ciudadano a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas, con los requisitos que señalen las leyes, según dispone el artículo 23.2 de la Constitución y desarrolla el Capítulo I del Título IV del Estatuto Básico del Empleo público, cuyo artículo 55 redunda en este derecho de acceso, conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 103.3 de la Constitución, estableciendo el Estatuto Básico, como consecuencia de estas disposiciones constitucionales, los principios rectores del procedimiento de este acceso.

Expongo lo antedicho en primer lugar para significar que buena parte de la sociedad española está pendiente de este acceso al empleo publico como una forma de conseguir un modo de vivir y que buena parte de programas educativos y de la organización empresarial tiene en cuenta los empleos públicos a la hora de desarrollar su actividad y ofrecer los conocimientos que se estiman necesarios para el acceso a la Administración pública. De otro lado, o en segundo lugar, todo empleo que crea el Estado y sus Administraciones públicas, en principio, hay que considerarlo como público y de oferta obligatoria a todos los ciudadanos de acuerdo con los principios señalados, más el de publicidad que  garantice que los ciudadanos conozcan la oferta y su contenido. Finalmente, y en tercer lugar, ello significa que las Administraciones tienen que organizar las formas de acceso e ingreso a la Administración conforme a unos procedimientos que garanticen también los señalados principios y que constituyen parte de la legislación de la función pública y, por tanto, derecho, y normativa a la que obligatoriamente han de sujetarse, de modo que su actuación en este campo, como sometida a derecho, puede ser objeto de controversia jurídica ante los Tribunales de Justicia y controlada por ellos.

En resumen, el acceso a las Administraciones públicas no es tan simple como en el caso de las empresas privadas y no es un sistema de contratación propiamente dicho, en el que sólo juega la voluntad del empresario, sin perjuicio de que éste utilice procedimientos de selección de sus empleados o no. Por ejemplo, el mencionado artículo 55 del EBEP, en su punto 2, exige otros principios complementarios o comprendidos en los ya enumerados, como son:

Publicidad de las convocatorias y sus bases.
Transparencia
Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección.
Inependencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección.
Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar.
Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procedimientos de selección.

 En consecuencia, todos estos principios condicionan los procedimientos y las pruebas de selección del personal al servicio de las Administraciones públicas, cuyo acceso a las mismas no es sólo derecho de los ciudadanos españoles, sino también de los nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea, siempre en ambos casos nque se cumplan los requisitos que exige el artículo 56 del Estatuto Básico. Por lo tanto, una vez determinadas las vacantes, por grupos, sectores o cuerpos, según cual sea la organización de cada Administración, es cuando se ha de confeccionar la Oferta de empleo público y las convocatorias correspondientes y sus bases, las cuales fijan los programas y conocimientos necesarios, cuya comprobación ser el objeto principal de las pruebas selectivas; éstas han de ajustarse a las funciones o tareas a desarrollar. La referencia a las funciones debemos entender que, básicamente, se refiere a las comunes del cuerpo o clase de funcionarios de que se trate y la hecha a las tareas ha de corresponderse, a mi entender, a las de los puestos que aquél o aquélla comprenden.

No hago referencia aquí a los problemas en la determinación de las vacantes que han de ser objeto de convocatoria u oferta, me remito a otras entradas referidas a la oferta de empleo, en especial a la referida a ella y a la provisión de puestos de trabajo, pues es toda un problema pleno de cuestiones y problemas en el que intevienen factores de eficacia y de carácter jurídico, no siempre utilizados con racionalidad. Lo importante, pues por hoy, es dejar patente que las convocatorias han de ser el resultado de unos actos previos o actuaciones que consideren no sólo las características de los puestos a cubrir y cuerpos a los que pertenecen y determinación de las condiciones necesarias en las personas que aspiran a acceder a ellos, sino en la que se atienda a que la composición de las comisiones de selección estén constituidas por expertos imparciales y que garanticen que la discrecionalidad técnica que se les atribuye no sea pura arbitrariedad sino aplicación de reglas científicas, practicas y de conocimiento susceptibles de control por los especialistas, prorcionadas y ajustada, eso sí, a los niveles y características de puestos y cuerpos o clases de empleos. y a los programas correspondientes, los cuales es conveniente que tengan ya una publicidad  y conocimiento previos y con la mayor exactitud posible antes de las convocatorias, para facilitar la preparación d elos aspirantes. Cuestión, por otra parte, la de la discrecionalidad técnica, susceptible de comentarios específicos dados los problemas jurídicos que respecto a ella se plantean.

Al mismo tiempo, la agilidad que se exige en  los procesos selectivos, implica que la convocatoria fije el calendario de las pruebas atendiendo a la racional y exigible en cada caso, previendo, según las circunstancias, el número posible de aspirantes que acudan a la convocatoria y el número de los susceptibles de presentarse a las prubebas. Números que condicionan el espacio o locales y lugares donde celebrar las pruebas, tiempo que las mismas pueden conllevar, personas necesarias para su  coordinación, vigilancia, control, corrección, sistema de la misma, etc.

La convocatoria refleja los requisitos generales y los específicos necesarios para participar en las pruebas y las formas y momento de su acreditación, que, por tanto, forman parte de las bases y constituyen lo que se ha dado en llamar la ley a que se someten las pruebas selectivas. y sus sujetos. Bases que también pueden ser objeto de controversia en el momento de su publicación; momento que la jurisprudencia fija como el idóneo para su impugnación, pero que sin embargo plantean problemas que sólo se pueden descubrir una vez se realizan las pruebas, por lo que tambien la impugnación posterior de las pruebas, una vez realizadas, plantea problemas jurídicos y materiales, no siempre resueltos con racionalidad y justicia.

Continuaré exponiendo en posteriores entradas otras cuestiones que la selección de personal plantea en su gestión administrativa pública.






viernes, 3 de febrero de 2012

LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS:La gestión de personal.

La última entrada referida a la gestión pública de recursos humanos ha tratado de la provisión de puestos de trabajo y sus procedimientos básicos y, de lo en ella reflejado, podemos considerar que es una cuestión que afecta a la organización de las Administraciones públicas encaminada a conseguir su eficacia y el más adecuado cumplimiento de sus fines, los cuales, naturalmente, lo son de interés público y, por tanto, de características diferentes a los de una simple empresa privada; repito, una vez más, sin perjuicio de que en la Administración pública puedan existir organizaciones que sean empresas privadas o funcionen como tales. Pero al tratar de la gestión de recursos humanos y al llegar a este momento, antes de abordar el ingreso en la Administración pública y las pruebas de selección correspondientes, me veo en la necesidad de distinguir y referirme a la gestión que afecta al propio personal o que a él interesa, que sin perjuicio de que se relacione con los derechos y obligaciones de los funcionarios y laborales al servicio de aquélla, afecta a la gestión  administrativa pública y que al sujetarse a lo previsto en la legislación de función pública, también excede de la simple gestión para alcanzar aspectos jurídicos. Esta gestión podemos denominarla, pues, como gestión de personal como una parte de la gestión de recursos humanosy para distiguir a ésta como un problema más amplio.

Si bien, como he dicho esta gestión afecta a los intereses y derechos del propio personal también forma parte de la organización y procedimientos de gestión. La dificultad al tratar de exponerla es que las cuestiones que estamos tratando están íntimamente relacionadas y si bien se ha tratado específicamente la provisión de puestos de trabajo, ésta al afectar a la carrera administrativa es tamién afectante a dichos intereses y derechos. Por ello, lo que se pretende en esta serie de entradas es dar a conocer a los lectores interesados todas las cuestiones que afectan a la gestión de recursos humanos públicos y considerar en la gestión de personal aquellos problemas o procedimientos que afectan a cuestiones más rutinarias, ordinarias y diarias y que benefician preferentemente al personal, sin perjuicio de su conexión organizativa y jurídica. En la elección de las cuestiones a considerar en la gestión que hemos circunscrito como de personal radica la dificultad. Para mejor comprensión de este problema, por ejemplo, nos sirve la evaluación del desempeño pues, en virtud de la legislación vigente, se le ha convertido, al menos en la teoría en un elemento nuclear de la organización, de la eficacia y de la carrera de los funcionarios y resto de personal y, en definitiva, en un problema esencial de la gestión de recursos hunamos. Importancia que hace que no la entienda comprendida en una simple cuestión de gestión de personal, sino en una que requiere su propio tratamiento y aún pendiente del desarrollo reglamentario y aplicación práctica del sistema o sistema concretos adoptados por cada Administración. En 23 ocasiones, en este bog, se ha utilizado como etiqueta la cuestión de la evaluación del desempeño, pero hay nueve entradas dedicadas específicamente al tema, por lo que a ellas me remito. La primera de ellas la tienen aquí.
 
No voy a referir todos los procedimientos que afectan a esta gestión de personal, pero voy a tratar de enumerar todas, o la mayor parte, de las cuestiones que comprende. En la provisión de puestos de trabajo me he referido a los procedimientos básicos: concurso y libre designación, pero a ella afectan todas estas otras cuestiones y procedimientos: Determinación de las vacantes existentes y su carácter provisional o definitivo. Tramitación de las convocatorias correspondientes de concursos o libres designaciones. Reingresos. Rehabilitaciones. Comisiones de servicios. Nombramientos provisionales. Gestión de bolsas de interinos o personal temporal. Actos típicos que afectan comunmente a estas cuestiones son los nombramientos, las posesiones y ceses, que se corresponden con la emisión de documentos y diligencias en ellos, firmadas por el titular de la competencia y órgano correspondiente. También en conexión con la producción de vacantes y su necesaria provisión se presentan los procedimientos que se comprenden en las denominadas  situaciones administrativas que el Estatuto Básico del Empleado Público regula en su Título VI, de las cuales los Servicios especiales, Servicio en otras Administraciones, Excedencia, Suspensión de funciones y Reingresos al servicio activo, junto con las causas de la pérdida de la condición de funcionario (jubilaciones, renuncias, etc.) tienen procedimientos específicos y afectan o se relacionan con la provisión de puestos de trabajo.

La suspensión de funciones y las causas de la pérdida de la condición de funcionario nos pone en conexión con otro problema y procedimiento de la gestión de personal, que es el del Régimen disciplinario, de marcado carácter jurídico, pero que implica la necesidad de una previa organización y formas de proceder que determinan o conllevan: el cumplimiento de deberes y obligaciones,  la determinación legal de faltas o infracciones y sanciones, el interés público, el ejercicio de la jerarquía y  autoridad, como muestra de competencia técnica, y el control o inspección de la organización administrativa pública y servicios públicos correspondientes. Toda una forma de actuar o proceder y de formas de organización obligatorias para la eficacia de las Administraciones públicas y cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución. Cuestiones todas que han de afectar a la evaluación del desempeño.

Pero en la gestión administrativa más corriente en materia de personal hay que referirse al mantenimiento de los expedientes administrativos o personales de cada empleado público, en los que consta toda la documentación a ellos correspondiente a efectos de contener todos sus datos personales y en orden a su carrera profesional en todos sus sentidos y a los efectos de los reconocimientos de sus derechos y en especial para la determinación de los económicos y retributivos o confección en su caso de nóminas o del pago de las retribuciones correspondientes. Cuestión que enlaza con la ya denominada de los Registros de personal y bases de datos destinadas a la gestión administrativa de personal, que requiere de una organización y departamentos dedicados a la confección de partes y gestión de incidencias a todos estos efectos y a los de toda la gestión de recursos humanos.

Si bien esta información que ha de poseer una Administración pública sobre su organización y personal o recursos humanos de los que dispone nos pone en relación con la formación necesaria de los mismos, ésta cuestión estimo que se ha de considerar más comprendida en el concepto específico y amplio de la política de personal, aunque conlleva sus propios procedemientos de gestión. La considero pues elemento de un tratamiento o análisis individualizado.

Espero haber resumido las cuestiones principales de gestión de personal y no haber dejado alguna en el olvido.

miércoles, 1 de febrero de 2012

EL MARCO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL. INNOVACIÓN, CALIDAD E INTERNACIONALIZACIÓN




La otra gran meta del SUE es la transferencia de tecnología, que había estado prohibida hacia la industria hasta 1983. En este campo existe una gran distancia con Alemania, Francia, Reino Unido e Italia donde la media de producción anual en el periodo 1997/2004 de patentes triádicas por millón de habitantes es de 56,5 mientras que en España es de 2,7 patentes. El número de patentes españolas representaba en 2005 el 0,39% del total de la OCDE y España ocupaba el puesto 16 de 30 en esa organización.


El estudio de las capacidades de nuestro SUE arroja numerosos datos, algunos de los cuales se abordarán en profundidad en el presente estudio. La capacidad más relevante es la gobernanza, ya que es fundamental para lograr la totalidad de los propósitos de la educación superior.


El tamaño de las universidades parece tener una cierta relevancia en el rendimiento. Un estudio reciente sobre 394 universidades de 10 países europeos, incluido España, muestra que los investigadores, departamentos y otras unidades de este nivel en una universidad se benefician del entorno interdisciplinario. Los beneficios son generalmente más bien modestos cuando el tamaño total de profesores de una universidad es inferior a 1.000 académicos, pero aumenta más rápido al menos hasta 6.000. El impacto del tamaño de la universidad nunca es negativo en el estudio realizado. Esta evidencia sobre el tamaño se extiende al departamento o unidad del mismo nivel organizativo. Otro estudio español establece la misma conclusión para la investigación, pero no para la docencia. La antigüedad, la cercanía a los centros de poder y de decisiones empresariales, así como a la tradición y a la consolidación de la cultura investigadora pueden explicar este hecho. En definitiva, estos estudios establecen una relación positiva entre tamaño de las universidades y departamentos y el rendimiento en investigación. En otro apartado de este informe se estudiará este aspecto en el SUE desde la perspectiva de la incidencia de la gobernanza en el rendimiento.


En esta misma línea estructural, hay que diferenciar entre las universidades politécnicas y las generalistas. Las primeras destacan por sus recursos en I+D, mientras que las otras carecen de un perfil especializado. No obstante, en éstas se observa una tendencia a ofrecer enseñanzas técnicas. Las politécnicas son más ineficientes tanto en producción de graduados/matriculados como en producción científica, mientras ocurre lo contrario en aquellas universidades con un perfil más cercano a las ramas experimentales.


El sistema de calidad universitario español comienza en 1992 con la puesta en marcha de un programa experimental destinado a asesorar a las universidades en la implantación de métodos de mejora de la calidad. En 1993 la UE lanzó el Proyecto Piloto Europeo para evaluar la calidad en la educación superior. Estas dos experiencias dieron lugar en 1995 a la aprobación del Plan Nacional de Evaluación de la Calidad de las Universidades en el que la mayoría de las universidades españolas participaron voluntariamente. A este plan siguió el Plan de Calidad de las Universidades que contempla: mejorar los mecanismos internos de calidad y mejora en las universidades; fomentar la creación de más organismos regionales de control de calidad y su coordinación dentro de una red nacional; desarrollar un sistema de información coherente basado en indicadores de rendimiento que las universidades y los gobiernos pueden utilizar eficazmente para la adopción de decisiones; y el establecimiento de un sistema de acreditación de grados en todos los niveles para que cumplan las normas de calidad europeas e internacionales. Una parte relevante de estos objetivos fueron transferidos en 2002 a la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA). Algunas comunidades autónomas han creado sus propias agencias, siendo algunas anteriores a la ANECA, como la de Cataluña (1996) y la de Andalucía (1998).


El proceso de internacionalización del SUE ha avanzado significativamente en los últimos años como lo muestra su progreso en la aplicación del EEES, ya que en 2007 obtuvo 3,5 puntos sobre 5 en el Inventario del Proceso de Bolonia. También resulta intensa la relación con Iberoamérica que llevó en 2006 a crear el Espacio Iberoamericano de Conocimiento. Sin embargo, la presencia de estudiantes extranjeros en las universidades españolas es inferior a la de otros países de la OCDE. En 2009 alcanzó al 2,7% del total de alumnos en España, mientras que en Francia el 11,5%, en el Reino Unido era el 16,3%, en Austria el 19,4% y el 21,5 en Australia. Una de las razones de esta escasez es la poca oferta de enseñanzas en inglés. Por lo que respecta al programa Erasmus, en 2007 España era el destino preferido de los estudiantes frente a los otros 30 países participantes. Por lo que respecta a la movilidad de profesores, en el curso 2005-2006 España fue el segundo país detrás de Alemania en enviar profesores al extranjero, un 80% más que cinco años antes. Además, España es el cuarto país preferido como destino tras Alemania, Francia e Italia.


La posición de las universidades españolas en los rankings internacionales no se corresponde con la producción científica, ni con el lugar que ocupa la economía y el nivel de desarrollo español en el mundo. No hay ninguna universidad española entre las 100 primeras del mundo y 4 se encuentran entre las 125 primeras de Europa, situándose una de ellas en la posición 80.


La solución de las debilidades es probable que pase por obtener mayor atención de la sociedad hacia la universidad, por un nuevo pacto entre la universidad y la sociedad española, así como por aumentar la diversificación en la financiación del SUE. Esto implicaría reorientar los referentes de actuación del SUE para atender debidamente las necesidades sociales. Esos referentes son los que informan la misión y las metas, establecen la prioridad entre éstas y concretan los objetivos a alcanzar. De ahí que la misión de la Universidad dirigida al logro de la cohesión y el desarrollo social mediante la garantía del principio de igualdad deba informar al resto y situarse en primer lugar.


El SUE se caracteriza históricamente por su aislamiento de la sociedad, por su elitismo y por su funcionamiento no convergente con el mercado. La superación de estas notas se podrá efectuar mediante la adhesión ciudadana a la universidad debido a la existencia de intereses comunes. El aumento de la financiación –o su mantenimiento en la situación actual- es clave en la política universitaria e implica otorgarle una mayor relevancia política y social entre el elenco de servicios públicos que oferta el Estado. Para ello es imprescindible que la sociedad conozca la transcendencia de la docencia y de la investigación universitarias de calidad en el logro del desarrollo económico y social y en la consecución de una sociedad más equitativa y democrática; en especial del servicio público. Es tarea de los dirigentes políticos transmitir esta relevancia y de los integrantes de la comunidad universitaria tomar conciencia de la misma.




Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.





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