¿HA PERDIDO GARANTÍAS EL SISTEMA DE INGRESO EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS?

Al iniciar esta entrada dedicada a la selección de funcionarios superaré las cincuenta dedicadas al tema y, por lo tanto, es posible que me repita o seguro que diré cosas ya apuntadas, pero esta vez la intervención trae causa en la noticia en la prensa valenciana de la filtración (una vez más) del contenido de unas pruebas selectivas , en este caso para inspectores en la Empresa Municipal de Transportes Del Ayuntamiento de Valencia. La noticia, vista en el diario de las Provincias, la pueden ver aquí y aquí. Como digo no es la primera vez, pero al atribuirse la posible filtración a los sindicatos mayoritarios ligados a partidos políticos, la cuestión repercute en la de las composiciones de las comisiones selectivas.

LOS MALES DE ESPAÑA SEGÚN FRANCO

En muchas ocasiones al ver los acontecimientos políticos y las actuaciones administrativas y los problemas de gestión que surgen en nuestras administraciones públicas y la evolución que éstas han sufrido desde 1964, fecha en la que yo ingresé en la estatal, acuden a mi memoria las palabras que creo que escuché decir a Franco en uno de sus discursos o arengas, que a ella acuden con la vocecita que caracterizaba al dictador.Y así oigo "los males de España son los nacionalismos, los sindicatos y los partidos políticos". 

MI HEMEROTECA. Hoy como ayer.

Las entradas en las que reproduzco mis artículos publicados en la prensa siempre sirven para comprobar lo poco que han cambiado las cosas desde el punto de vista del comportamiento humano y en la política y administración. Hoy reproduzco uno, publicado en el diario de Las Provincias el día 5 de octubre de 1993, cuyo título es de plena aplicación, pero no sólo para ayer, sino también para anteayer y anteanteayer. Lo único que han cambiado son los adelantos técnicos y algunos sociales. Es este:

En 1899, Ricardo Macías Picavea escribía sobre la burocracia y la Administración y decía cosas como estas: " La burocracia, además de un botín, es un instrumento de acción caciquil en defensa de sus intereses propios, que, por descontado no son los del país". Y, también, "su finalidad no es prestar servicio alguno a la nación, sino a sí misma, después de haber servido a los caciques que son los verdaderos amos".

A estas citas solamente cabe cambiar unos caciquismos por otros y recordar que burócratas son las personas, todas, que ejercen funciones públicas con ejercicio de autoridad.

En 1935, Juan Andrade, fundador del Partido Comunista Español, decía, refiriéndose al burocratismo sindical, que había seguido un desarrollo similar al burocratismo estatal, y que "se puede observar en los dos la misma limitación de horizontes y el mismo anhelo de seguridad permanente y de quietud en el cargo", para acabar destacando que ambas burocracias constituían potencias que obran independientemente e imponen su criterio a la colectividad a cuyo servicio dicen estar.

Con anterioridad a los citados, en 1861, José Mª de Antequera critica la sustitución de la actuación de modo directo de la Administración por contratos con los particulares y el argumento de que con ello se reduce el número de empleados públicos y dice: " El contratista sustituye a la acción directa del gobierno, y fuera de los límites del precio y condiciones que ha suscrito, a nada está obligado. Lo que significa, a la postre, que no se reduce el número de empleados (puesto que alguien ha de hacer las cosas y los empleados privados, en el fondo, están pagados por el erario público, en cuanto que su remuneración está incluida en el precio de la contrata) y, en cambio, pierden los poderes públicos su jerarquía sobre ellos."

Prescindiendo de los distintos conceptos de burocracia que se pueden manejar y de los servicios que verdaderamente pueden ser objeto de privatización o no, así como de que hoy las técnicas avanzan que es una barbaridad, ¿verdad que lo transcrito nos resulta familiar?

Nada que añadir. Cada uno recuerde sus experiencias.

LAS OTRAS BUROCRACIAS

Lo normal es que cuando nos referimos a la burocracia lo hagamos respecto de la de las Administraciones públicas y los gobiernos de las mismas, pero lo cierto es que las burocracias surgen en todas las instituciones y, además, la burocracia es una forma de organización y de eficacia, según los casos. La situación española me hace pensar precisamente en la situación de sindicatos y partidos políticos y sus burocracias y la relación que ellas puedan tener en la corrupción que por desgracia aparece tan generalizada. En especial respecto de los segundos porque son ellos los que más aspectos noticiosos presentan. Sobre los partidos y su burocracia, ya hace un siglo, Robert Michels se ocupó en su obra Los partidos políticos: Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, cuya lectura, así como la espléndida Introducción que en agosto de 1961, realizó Seymour Martin Lipset en la edición (Amorrortu, Buenos Aires) que poseo.  En ésta introducción Seymour Martin dice, por ejemplo, respecto de la teoría de la organización de Michels, lo siguiente:

Las organizaciones de gran escala dan a sus funcionarios casi un monopolio de poder.
Los partidos políticos, los gremios y todas las otras organizaciones grandes tienden a desarrollar una estructura burocrática, es decir, un sistema de organización racional (predecible) organizado jerárquicamente. El problema cabal de la administración requiere burocracia. Tal como Michels lo enuncia...."es el producto inevitable del principio de organización....Toda organización partidaria que haya alcanzado un grado considerable de complejidad reclama la existencia de un cierto número de personas que dediquen todas sus actividades al trabajo del partido." Pero el precio de este aumento de la burocracia es la concentración de poder en la cumbre y la pérdida de la influencia de los miembros de número. Los líderes tienen muchos recursos que les dan una ventaja insuperable sobre los otros miembros que intentan variar las políticas. Basta con esto al efecto perseguido, sin que sea necesario pues continuar exponiendo lo que se diga de la incompetencia de las masas y de su escasa participación al grupo o a la política. Lo que interesa evidenciar es la existencia de un grupo dedicado a la organización que acumula poder y constituye una oligarquía. Michel se dedica en su análisis preferentemente al liderazgo y Seymour Martin refleja otra de las observaciones de Michels el cual sostenía que en un partido político "dista de ser evidente que los intereses de las masas aglutinadas para formar el partido, coincidirán con los intereses de la burocracia, en la cual se ha personalizado el partido. Los intereses del cuerpo de funcionarios (es decir, los funcionarios del partido) son siempre conservadores, y en una situación dada estos intereses pueden aconsejar una política defensiva, y aun reaccionaria, cuando los intereses de la clase trabajadora reclaman una política osada y agresiva; en otros casos, aunque raros, pueden invertirse los roles. Por una ley social universalmente aplicable, todo órgano de la colectividad nacido como consecuencia de la necesidad de división del trabajo, crea intereses peculiares propios, tan pronto como logra consolidarse. La existencia de estos intereses especiales trae apareado un conflicto inevitable con los intereses de la colectividad."

Creo que el tiempo pasado desde que Michels escribió los párrafos transcritos no ha modificado la cuestión de la existencia de una burocracia en los partidos, ni la de oligarquías en el seno de los mismos, pero sí que me lleva a pensar que quizá sea necesario un estudio de la administración y gobierno de los partidos políticos y de la configuración en cada momento de sus élites, dirigentes y burocrátas, también de su retribución y necesidad de la misma, así como de la asociación de las personas que ocupan estos puestos del partido con puestos de gobierno o altos cargos en las Administraciones públicas y cuáles son dichos puestos, frecuencia en que se produce la asociación y períodos de la misma. La cuestión transciende de un mero estudio sobre la organización de los partidos puesto que influye en las políticas públicas de los gobiernos y en la configuración del ápice superior de cada Administración pública y en la red de relaciones que las Administraciones públicas suponen. De otro lado, es posible que a la vista de la estructura burocrática de un partido y de su proyección en los gobiernos y administraciones sea posible comprender no sólo la circulación de sus élites, sino también el predominio en estas organizaciones e instituciones de unos burócratas sobre otros. Se me ocurre, por ello, preguntar, por ejemplo,¿cuál es el poder de los abogados del Estado en un momento en que la Vicepresidenta del Gobierno pertenece a dicho cuerpo y la Secretaría general del Partido Popular también? ¿Cuantos cargos públicos o altos funcionarios simultanean puestos en la burocracia del partido o viceversa?

Pero la pregunta que más nos importa es si esta élite, al simultanear la acción política y de administración pública o de oposición, en su caso, para conquista del poder, puede realmente no gobernar el partido ni administrarlo o pierde el detalle de la gestión, decidiendo sólo de modo abstracto y dejando que una burocracia distinta de la élite se convierta en permanente bajo la capa de empleados o funcionarios. Pero también ocuparse de la gestión que supone la financiación del partido y la conexión de ésta y las relaciones con los grupos sociales y, por supuesto, con las asociaciones de puestos a que me he referido.  ¿No serán pues, finalmente, esos funcionarios, los que tienen delegado de hecho el poder en el partido y cogidos o atrapados a sus dirigentes en una trampa sin salida? El caso Bárcenas provoca estas cuestiones, pero cada partido tiene similares ejemplos a considerar.

Pero a estas cuestiones, sobre las que cabe decir aún mucho, añadiría, en determinados casos, la relación de los partidos con los sindicatos y, por tanto, introduciría que igualmente se estudiara la asociación entre los puestos sindicales, los de partido y los de gobierno y administración pública. Quizá todo ello nos ayude a comprender mejor la estructura de poder en España y la composición de sus élites y el por qué de muchas políticas y de los pocos cambios, así como el hecho de la corrupción como sistema y cadena de fichas de domino que todas caen al tocar la primera. Mientras tanto, los ciudadanos, como las masas que citaba Michels, estamos impotentes. Para acabar reflejo, para disfrute del lector, otro párrafo de la Introducción de Seymour Martin:

Sin embargo, el objetivo de la élite con base en la masa es reemplazar el poder de una minoría por el de otra: ellos mismos.
Cuando enfrentan una amenaza a su autoridad o cargo, desde dentro de la organización, los líderes de pondrán sumamente agresivos y no vacilarán en socavar muchos derechos democráticos. Perder el gobierno de su organización es perder lo que les hace personas importantes, y por eso tienen buenos motivos para preservar sus puestos, aun cuando ello los lleve a adoptar métodos represivos. Pueden legitimar tal conducta señalando que una organización de masas es, inevitablemente, una organización que se mantiene mediante la lucha contra enemigos poderosos y malos. Por eso todo esfuerzo por introducir el faccionalismo dentro de la organización, poner a prueba el acierto de la política del partido o de la organización, constituye una ayuda y una satisfacción para sus enemigos. Las críticas graves a los líderes son definidas como traición a la propia organización.

Pero estamos viendo que a veces no se puede ser agresivo, pues puedes acabar peor, ya que el agredido pega más fuerte y mueres en el empeño. Y también vemos que los puestos a perder no son sólo en la organización del partido sino en el gobierno y la administración pública.

LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE LOS FUNCIONARIOS Y LA POTESTAD ORGANIZATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN.

En el diario de las Provincias del día 4 pasado leo que el Consell baraja reducir el papel de los sindicatos en la Función Pública. Pueden leerlo aquí. De la lectura se deduce que la cuestión se plantea, principalmente, respecto de los puestos de trabajo, de su organización y de las relaciones de puestos. Traigo el tema al blog, por la razón de que siempre me llamó la atención el grado de intervención en este orden que se otorgaba a los sindicatos, sobre todo porque veía que en algunos casos se llegaba a soluciones irracionales, sin bases de estudios o científicas, no favorables para el interés público, ni para los de los propios funcionarios, ya que los sindicatos aceptaban la propuesta o decisión administrativa a cambio de concesiones en otros sectores. Habiéndome formado en una Administración en la que los funcionarios no teníamos derecho a la sindicación y, por tanto, tampoco a la negociación y en la que eran las asociaciones y los cuerpos de funcionarios los que por medio de las relaciones en el seno de la organización trataban de imponer sus criterios o intereses o los conseguían, siempre argumentando la coincidencia de éstos con el interés público, no es que me asustara la situación, pero sí estimaba que con los sindicatos y la negociación, así como con el predominio de los políticos y la dependencia de los principales de aquéllos respecto de éstos, ni mucho menos se garantizaban los intereses de los funcionarios, sino los de los sindicatos y los políticos, siendo los beneficios funcionariales de tipo retributivo principalmente y de otros factores que para mí tenían menor importancia que la consecución de una buena Administración pública, cuyo orden y concierto era el mayor beneficio a conseguir. La situación acababa siendo peor que la del poder burocrático anterior, pues en los funcionarios profesionales y de rango superior y en los que ocupaban puestos políticos existía un cierto respeto por el resto de intereses de otros funcionarios y por los intereses públicos reales y se sometían  a la decisión administrativa, teniendo como último  recurso el de la vía de la reclamación jurídica, ya que el conflicto o la huelga no constituían medio de presión.

Pero el problema que aquí se plantea tiene causa en buena parte en los conceptos generales, abstractos, equívocos o contradictorios en que se fundan las materias que pueden ser objeto de negociación colectiva y que se regulan en el artículo 37 del Estatuto Básico del Empleado público, en las que hay muchas que son bien concretas, pero en las que existen dos más generales. Una la de las condiciones que afecten a las condiciones de puestos de trabajo, si bien limitada a que su regulación exija norma de ley y otra la de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a las potestades de organización que quedan excluidas. Hay pues cuestiones que se pueden considerar condiciones de trabajo y al mismo tiempo afectan a la organización de la Administración como potestad, la cual siempre se alegó no para excluir la negociación, sino, más allá, para considerar improcedente el derecho del funcionario afectado por una decisión organizativa a conservar su situación jurídica o los efectos de la misma. Así puede resultar que una cuestión organizativa fuera de hecho incluida en una negociación, como derecho colectivo de negociación y que los derechos subjetivos afectados por la misma no fueran considerados como tales jurisprudencialmente y que la decisión tampoco obedeciera a un interés público sino a intereses ajenos a él.

De la regulación de la cuestión antes reflejada, desde mi punto de vista, es evidente que las relaciones de puestos de trabajo no forman parte de las materias objeto de negociación, sin que ello quiera decir que en el procedimiento no puedan intervenir sindicatos y funcionarios para alegar en él lo que consideren conveniente en su interés o en el público, para configurar del modo más adecuado la decisión. Incluso el funcionario debe ser el primer elemento en la descripción del puesto de trabajo, sus funciones, tareas, dificultad y carga de trabajo. En este sentido lo que se proyecta en la Comunidad Valenciana no sería contrario a derecho ni al interés público. Otra cosa es sin embargo lo que afecte a la creación o supresión de los puestos de trabajo, en la que los interesados o posibles afectados por la misma deben ser considerados como interesados en el procedimiento y también hay considerar que la intervención sindical es pertinente y un derecho cuando la supresión supone un despido de personal laboral o un expediente de regulación de empleo o un plan de ordenación de personal.

De otro lado, para terminar, hay que tener en cuenta lo que vengo diciendo en este blog respecto de la organización científica de la Administración, en cuanto lo lógico es que la decisión del Consell de excluir la negociación colectiva en el campo mencionado se acompañe de una regulación adecuada por la que el procedimiento de análisis y clasificación de puestos de trabajo sea profesional y técnico, intervengan en él los funcionarios  interesados y los factores políticos se limiten a la conexión con las políticas públicas que la organización ha de ejecutar. También cabe que los sindicatos aleguen en el procedimiento cuanto sea conveniente respecto de la ordenación que supone y distribución de los puestos en los sectores eventual, funcionarial y laboral o cualquier otro factor que pueda a afectar al personal. Pero ello no es una negociación propiamente dicha.

En definitiva, la organización puede estar en conexión con las condiciones de puestos de trabajo y si bien, en propiedad, la negociación no corresponda, la intervención sindical y de los interesados es precisa para una actuación más eficaz, sin que ello suponga un deterioro de las potestades de la Administración.