GULICK Y PAPERS ON THE SCIENCE OF ADMINISTRATION

Siguiendo con las ideas de los clásicos americanos sobre la Ciencia de la Administración, busco las obras o escritos de Luther Gulick, autor del conocido acrónimo POSCORB. Encuentro una obra, PAPERS ON THE SCIENCE OF ADMINISTRATION editada en 1937, por el citado Gulick y por Urwick, en la que hay diferentes artículos escritos por diferentes autores: Mary Parker Follet, Henry Fayol, James D. Mooney. Elton Mayo, etc. En ella hay dos artículos de Gulick uno sobre Teoría de la Organización y otro sobre Ciencia, Principios y  Administración Pública. Este último en sintonía con los temas principales que ocupan mis últimas entradas.

Reflejando parte de lo que en él se escribe, confirmo mi evolución del Derecho administrativo a la Ciencia de la Administración Pública y su valor más general en la actualidad y de necesario conocimiento de los administradores superiores y de contacto con el nivel político y elemento de contraste con la que considero triste actualidad de nuestro gobierno y administración.

En el segundo artículo citado de Gulick manifiesta los siguiente:

"La administración se ocupa de hacer las cosas; de lograr objetivos definidos. La ciencia de la administración es, por lo tanto, el sistema de conocimiento mediante el cual las personas pueden comprender las relaciones, predecir resultados e influir en los desenlaces en cualquier situación en la que se organicen para trabajar juntas con un propósito común. La administración pública es la parte de la ciencia de la administración que se ocupa del gobierno y, por lo tanto, se centra principalmente en el poder ejecutivo, donde se realiza la labor gubernamental, aunque obviamente también existen problemas administrativos relacionados con los poderes legislativo y judicial. La administración pública es, por consiguiente, una rama de la ciencia política y una de las ciencias sociales. En la actualidad, la administración es más un arte que una ciencia; de hecho, hay quienes afirman dogmáticamente que nunca podrá ser otra cosa. No encuentran esperanza en el hecho de que la metalurgia, por ejemplo, fuera completamente un arte varios siglos antes de convertirse principalmente en una ciencia y comenzar su gran avance tras generaciones de progreso y declive intermitentes."

Como vengo diciendo en mis últimos escritos, de la Administración se ocupan distintas ciencias sociales pero Gulick también manifiesta la dependencia en el avance de las ciencias sociales de aquellos que se producen el las ciencias físicas y el hecho de que a ciencias sociales como la filosofía, la ética, la religión, la educación, la sociología, la ciencia política y otras, se les han dejado los aspectos verdaderamente difíciles e importantes de la vida y el conocimiento. Lógicamente, añado, nos afectan a todos. Y así continúa

"El avance de ciertas ciencias exactas se convierte así en motivo de gran preocupación y condiciona y retrasa el avance de la ciencia social. El hecho mismo de que la ciencia exacta haya experimentado un gran avance en los últimos cien años plantea inevitablemente una nueva serie de problemas sin resolver para la ciencia social. Las ciencias sociales también son interdependientes. Esto es particularmente cierto en el caso de la ciencia política, ya que no es una ciencia unitaria, sino coordinadora, que se ocupa, por un lado, de la vida política, los deseos y el comportamiento del ser humano, y, por otro, del gobierno y la administración pública, en los que deben utilizarse la mayoría, si no todas, las profesiones y ciencias que el ser humano ha desarrollado. La diferencia fundamental entre las ciencias exactas y las ciencias sociales, como se ha dicho a menudo, radica en que estas últimas deben ocuparse de valores y fines. Esto es lo que las sitúa en una categoría distinta a la de las ciencias mecanicistas. Sin embargo, al autor le parece que la importancia de este elemento puede estar sobrevalorada, y que tal sobrevaloración sin duda desalentará el avance de la ciencia social tanto como cualquier otro factor. En muchos de los campos subsidiarios pero fundamentales del conocimiento social, es posible dejar de lado los valores y los fines, o asumirlos como constantes, tal como se hace en las ciencias puras......... 

Esto no significa que el científico social no se vea guiado en su búsqueda de la verdad por sus intereses individuales en materia de valores, sino que los resultados de su trabajo, si se realizan científicamente, pueden ser utilizados por otros con valores completamente diferentes."

Y finaliza el párrafo "Por lo tanto, conviene al estudiante de administración, junto con otros estudiantes de ciencias sociales, adquirir el hábito de separar (a) las relaciones y (b) los juicios de valor en la medida de lo posible en su trabajo.

Y finalmente transcribo lo siguiente:

"En la ciencia de la administración, ya sea pública o privada, el "bien" fundamental es la eficiencia. El objetivo fundamental de la ciencia de la administración es la realización del trabajo encomendado con el menor gasto de recursos humanos y materiales. La eficiencia es, por lo tanto, el axioma número uno en la escala de valores de la administración. Esto genera un aparente conflicto entre la administración y ciertos elementos de la escala de valores de la política, ya sea que usemos ese término en su sentido científico o popular. Pero tanto la administración pública como la política son ramas de la ciencia política, por lo que, en última instancia, nos vemos obligados a mitigar el interés público."

Sólo comento: siempre que éste interés público no se manifieste en una ley o en un principio constitucional.

Mucho más queda en el artículo y en el teclado.

EL MANTENIMIENTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU SITUACIÓN E IMPORTANCIA. I

Con la democracia, he apuntado, en diversas ocasiones, que se ha producido un predominio o mayor presencia de la política y un cambio en la Administración pública. En el periodo franquista y a finales de los años cincuenta y principios de los sesenta, hay en cambio, al no existir formalmente partidos políticos y, en consecuencia, no ser el voto el factor de configuración del gobierno, una atención mayor a la reforma de la Administración pública, junto con la pretensión de acercarnos más a Europa y en consecuencia una preocupación evidente por la formación de los funcionarios públicos  y la dirección como función general de técnica propia de los administradores generales.

La tecnocracia jugó un papel principal y floreció una época dorada del Derecho administrativo y de los estudios de la Administración muy ligados a él o a la burocracia existente. Así la reforma de la función pública fue una política importante en aquellos años. Y también se produce mucho análisis conceptual en dicho derecho. Sólo los estudios sobre burocracia y poder administrativo no eran esencialmente jurídicos y encaminaban ya con más claridad a la Ciencia de la Administración y la influencia de los estudios norteamericanos de Administración pública y políticas publicas.

La democracia y la importancia que cobran los partidos políticos y el voto cambian mucho la situación, la Ciencia de la Administración se desliga del Derecho y se configura como ciencia política. Las políticas públicas aparecen como el concepto básico y el acto administrativo restringe su concepto al jurídico formal y a la actividad profesional de abogados y jurisdicción contencioso administrativa.

Todo ello forma parte de mi vida administrativa y funcionarial y de mi experiencia en mi periodo de actividad en puestos de designación política. Y todo ello ha dado lugar a mi  extensa obra sobre Juridicidad y organización en la Administración española, publicada por el INAP y también a muchas entradas en este blog.

El empleo público se hace complejo por las preautonomías y la apropiación política de las instituciones administrativas, por los empleos temporales, la presencia mayor del factor de confianza sobre el mérito y la capacidad y el incremento de libres designaciones y nombramientos; consecuentemente, la formación y experiencia de los funcionarios también disminuye de modo importante. Los principios básicos de la función pública desaparecen y la carrera funcionarial se circunscribe cada día más al capricho o voluntad de los partidos políticos, dependiendo más de la fidelidad al partido que a la preparación y experiencia. Aquel funcionario que confía en que su trabajo será un factor de mérito y carrera, se desanima y adormece en su mesa de trabajo y deja de formarse porque no va a tener efecto alguno en un ascenso a puestos superiores.

El derecho se resiente y la ley o es mala y de imposible eficacia o se incumple. También en la teoría de las funciones administrativas, ellas se ligan a la eficacia política y social como la primera y más necesaria y la organización se pierde en el seno de este cambio.

La fiebre de políticas públicas como elemento de la acción de gobierno y partidos aumenta y se convierte también fiebre legislativa y la norma cambia constantemente no como derecho sino como factor electoral y la eficacia, sin análisis serios previos, no se produce: pero como sigue formalmente como derecho influye en las resoluciones administrativas y  repercute en la Justicia y jurisdicciones administrativa y penal, con la repercusión social que estamos viendo en la actualidad.

Así cada vez hay más políticas públicas y leyes que hacer eficaces y cumplir. La complejidad no sólo es jurídica sino de gestión y organización, quedando muchas en el limbo del olvido o provocando contradicciones vitales entre ellas.

Por eso, hay que entrar en las funciones públicas esenciales respecto de la eficacia o no de las políticas públicas, lo que empezaré a tratar en la siguiente entrada, enfocando la cuestión de su eficacia y valor.

ALEJANDRO NIETO Y EL DESGOBIERNO III

Encuentro, en la ficha de algunos libros de Alejandro Nieto, tantas cosas que sería interminable seguir escribiendo habría que copiar cada libro, pues son un fiel retrato de nuestra actualidad. La realidad es que con los años pesa  el escepticismo sobre la real utilidad de escribir sobre ello o de establecer una crítica que pueda mover a una reacción. Desde luego, desde mi experiencia y mi realidad actual, con bastantes años a las espaldas, veo en este continuo vaivén de políticos, leyes, propaganda, clientelismo, etc., no sólo la pérdida de la idea de una Administración pública. Y siempre añado pública, pues eso es la que ya no es. Con la llegada a saco de la Política y su relación espuria con la Administración, dominando las instituciones básicas, nada dura, nada llega a ser eficaz, ni nadie se ocupa de mantener servicios sino de hacer muchas leyes, anuncios de políticas públicas e ignorando por carencia de formación el Derecho con mayúsculas.

En la Organización del desgobierno, Nieto nos dice algo claro al respecto: "La acción administrativa precisa de continuidad y si esta falta nada puede hacerse y los intereses públicos padecen, quebrantándose, además, la confianza y -por ende la colaboración-de los ciudadanos. Todo se reduce, en definitiva, a buenas intenciones y mejores palabras, a mucho ruido y pocas nueces".

En más de una ocasión me he referido al exceso de legislación e, incluso, a que los funcionarios cubren su responsabilidad normando y los políticos acuden a leyes para cambiar alguna doctrina judicial que les molesta al anular sus actos Y así Nieto también apunta:

" La clave de la disfunción que se denuncia se encuentra en la circunstancia de que la legalidad está siendo entendida no sólo como el sometimiento  a la ley, sino como la exigencia de que todas las tomas de decisiones han de ir precedidas de una norma general, sin lo cual se consideran ilegales." 

Por mi parte, diría que lo que se produce es la inactividad funcionarial para eludir responsabilidades y, además, porque se ignora el ordenamiento jurídico como un completo y como Derecho, sin capacidad ya, o voluntad, de apoyar, más allá del precepto concreto, de buscar en aquél una solución al problema y resulta mejor, en todos los sentidos, no hacer nada; incluso para no mostrar el funcionario su ignorancia, cosa que hoy cada día los funcionarios hacen más patente.

Y siguiendo con ese exceso de legislación Nieto dice. "De esta suerte se ha formado una competitividad peculiar en la que cada ministerio ha de publicar muchas páginas en la Gaceta como prueba de su actividad. El prestigio de un ministerio se mide por su capacidad de lograr la aprobación de leyes en las Cortes y de decretos en el Gobierno, sin que nadie se preocupe luego de la operatividad de tales disposiciones"

Además hay que añadir que con la politización de la función pública y la libre designación o nombramiento, el artífice de la política ya normada puede no estar en el puesto del que depende su eficacia, pasando todo al olvido o a la inaplicación ya que el siguiente o no sabe o piensa de otro modo; consecuencia: o se incumple, o no llega a ser eficaz o se cambia por una nueva ley.

Sigue Nieto: "La existencia de esta << manía normativa>> ha sido provocada, tal como se ha indicado, por el influjo directo de determinadas escuelas jurídicas; pero su justificación más profunda se encuentra en principios ideológicos que recoge de forma expresa la Constitución:  la acción pública debe ser imparcial y lo imparcial se identifica - indebidamente- con lo abstracto. Según esto, hay que ir de lo abstracto a lo concreto: de la voluntad del pueblo a la acción del funcionario, pasando por las decisiones del Gobierno. Y, por otro lado, la gran ventaja que se atribuye a esta técnica es la de que facilita el control exterior. En efecto, gracias a la norma previa, los tribunales pueden concretar mejor la corrección de la decisión individualizada, puesto que les basta comprobar que se ajusta a la norma."

De este modo en la Justicia también contaminada por la temporalidad  y consecuente menor formación también aplica con preferencia el precepto y se resiente el ordenamiento jurídico como un todo relacionado.

Voy a acabar con algunos párrafos más de Nieto que antes expresa esa utilización de la norma como coartada y de eludir responsabilidades para seguir: "Los funcionarios no toman decisiones autónomas, sino que se limitan a cumplir normas generales. De esta forma la responsabilidad se diluye por completo: no hay responsabilidad en el dictado de la norma abstracta, puesto que por sí misma no es operativa; y no hay responsabilidad en la aplicación concreta de la norma, puesto que sería inicuo exigir cuentas a quien está  cumpliendo con su deber."

Nieto aún escribió años más tarde una revisión de la obra que comentamos y en 1996 público La "nueva" organización del desgobierno"

Espero que esté clara la situación hoy más aguda y que la Justicia vaya tomando nota de ella y de cómo a través del legislativo los partidos políticos marcan o limitan su acción si sólo aplican la Ley y no la ley u ordenamiento como Derecho que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos como dispone la Constitución.

Pero también a la Justicia le vendría bien releer otra obra de Nieto: Balada de la ley y la justicia.

ALEJANDRO NIETO Y EL DESGOBIERNO I

Para el mantenimiento de este blog y el mío intelectual, busco entre mi biblioteca, fichas o descargas de documentos, aquellos párrafos u opiniones que coinciden con las mías y mi experiencia. En esta búsqueda encuentro una ficha de varias obras de Alejandro Nieto y en ella veo notas sobre su libro, que poseo, de la "Organización del desgobierno" y compruebo que ellas reflejan mucho de lo dicho en este blog por mi parte y una gran coincidencia con mi experiencia y por tanto con la suya anterior a la mía. Y una vez más, pienso "Todo está dicho".

Así nada más empezar esta obra Alejandro Nieto ya sentencia, en comunión con otro Alejandro, Olivan, que :  "Porque sin Gobierno y con Administración - valga el retruécano- puede gobernarse de alguna manera y las cosas funcionan; pero sin Administración no hay gobierno posible, por muy buenas que sean las voluntades y los propósitos de la clase política. Sin Administración, la voluntad política se reduce a un simple deseo, puesto que aquélla es el único instrumento que permite pasar del dicho al hecho y de la promesa a su cumplimiento....."

Y sólo con este inicio, aprecio como con el "valga el retruécano" nos pone de manifiesto la unión inseparable entre Gobierno o Política y Administración, y como funcionario técnico superior que fue en ésta, su visión es algo más que la de un jurista y es la de un gran experto en los fundamentos de la Administración pública y su cercanía a la Ciencia de la Administración.

De igual modo, al destacar cómo la voluntad política sin Administración queda en mero deseo y, al hacerlo, en esa voluntad quedan comprendidas las normas jurídicas y la cuestión de su eficacia o ineficacia. También nos está apuntando a la situación del desgobierno existente y la ineficacia de las promesas e inutilidad de muchas normas por dicha ineficacia.

Cuarenta y dos años nos separan de esta obra y sin embargo resulta de una realidad hoy insultante, por su multiplicación de modo que parece que en lugar de tomar nota de su crítica y aviso a navegantes, lo que se haya adquirido es cómo seguir las formas de desgobierno e ineficacia, propaganda y mentiras.

Recuerdo las sonrisas de los políticos con los que conviví comentando la obra con sonrisas y cierto reconocimiento de verdad en su contenido, pero que quedaba como un: ¡Este Alejandro!

Las obras de Alejandro Nieto son la prueba de que su postura de gran escéptico o viejo profesor era sólo eso, sus denuncias prueban lo contrario su gran aprecio de una buena Administración pública, demostrado con sus críticas. Por eso, siempre está en mi recuerdo aquél que en algún vez se dirigió a mí como " mi querido amigo" lo que me llena de orgullo, como lo hacía mi gran amistad con Mariano Baena y el aprendizaje que con él obtuve.

Seguiré comentando esta obra de Nieto, ya que es mejor leer sus palabras que las mías y hay materia de sobra.

¿EXISTE EL INTERÉS GENERAL?

Cuando con los años la realidad se va imponiendo y vas procesando tu pensamiento mediante la experiencia tenida, ves que los conceptos y valores adquiridos o no existen ya o han cambiando. Si nos centramos en la Administración pública y el Derecho, como se ve en mis últimas entradas, acudo a los clásicos para mostrar los fundamentos de dicho pensamiento. Hoy creo que va a predominar más la subjetividad.

Hace años con un compañero de trabajo comentamos cuál era la base de la acción social y política y él decía que la economía, como licenciado en ella que era, y yo que el poder, Estábamos pues marcando en realidad un interés y un fin.

Hoy a veces tengo dudas, pero al final pienso que el poder aparece en un plano superior pues mediante él llegas a definir la economía. Pero lo veo todo marcado por intereses de grupos que buscan el poder y el dominio y, al corromperse, la economía pasa ser la particular. Y entonces acude a mí el concepto o idea del interés general como fin moral de la política y no lo alcanzo como existente, sino como uno de esos conceptos abstractos considerados como "conceptos en blanco" que se pueden concretar al gusto de quien lo utiliza para justificar sus actos y pasa a ser una moneda falsa.

Como siempre en mis últimos temas estamos frente a una cuestión muy compleja. Desde el punto formal de la organización de una sociedad o un estado ese interés general, público o bien común, se va definiendo por el Derecho, sobre todo cuando tiene una base moral y procedimientos participativos en la decisión y, en nuestro caso, la expresión máxima es la Constitución, que recoge la organización como derecho y los derechos básicos o fundamentales de los ciudadanos.

Pero me refería en ocasión anterior al derecho como la percepción de lo que es justo o injusto y así Derecho y Justicia se tornan inseparables y sin la segunda el primero no alcanza eficacia plena, ya que la Administración pública no es ya garantía. Y así con los años percibes la actual presencia del materialismo. Y más allá del interés general te aparecen los intereses públicos que, desde mi punto de vista, son los recogidos en las leyes que pueden no ser coincidentes ni con el interés general ni con el Derecho y sus fines, desde el punto de vista filosófico o humano.

Ya la política nos muestra la división de intereses, fines y conceptos a través de los partidos políticos, muchos nacidos de movimientos sociales representantes de un pensamiento pero que cuando pasan a ser partidos que ya quieren el poder, van dejando atrás la causa o el interés común de la idea o pensamiento que produjo la aparición del movimiento.

Y resulta que es a través de estos partidos, que persiguen el poder, por los que se puede participar en la definición de ese abstracto concepto del interés general base para la justificación de las decisiones  tomadas en la asamblea general y convertidas en leyes y no necesariamente en Derecho. La ley es una mezcla de intereses y acuerdos de los grupos sociales mediante su traslado y aceptación de los partidos y no siempre por ideología o fines y programas que dijeron perseguir.

En definitiva, no existe ese interés general en la realidad y es sólo concepto válido para justificar las acciones políticas. Será siempre relativo, pues en realidad lo que existe es un interés conveniente o conformante para una mayoría social o una clase dominante, y siempre revisable conforme a la Constitución sin que sea la Justicia quien lo interpreta hoy, sino una institución política y bastardeada como es el Tribunal Constitucional.

LOS INTELECTUALES Y LA POLÍTICA II

Hecho el planteamiento del tema que se aborda en esta entrada, hay que seguir con él, partiendo básicamente del trabajo mencionado de Rosendo Bolívar Meza mencionado en la anterior a esta. Antes de seguir con Pareto y Mosca hay que poner en evidencia que en los análisis políticos de mucha de la doctrina siempre se evidencia la necesidad de que los dirigentes estén formados y preparados y cómo dice el autor citado en el principio de su trabajo:

Es además apremiante la necesidad de educar en la moralidad y en la eficacia de la acción política a los hombres llamados a dirigir y gobernar a las masas. A principios del siglo XXI se tienen evidencias más que suficientes para señalar la urgencia de líderes responsables, comprometidos,  eficientes, honestos, cultos y capaces de regir los destinos de la sociedad, independientemente de los regímenes políticos o tipos de gobierno de que se trate.

En la situación actual española sólo los muy ideologizados o los que dependen en su puesto de un partido o grupo pueden negar que esto se ha hecho totalmente evidente.

Reflejo algunos párrafos del trabajo sobre el pensamiento de Pareto:

Las elites emplean a las clases inferiores rindiendo un homenaje puramente verbal a sus sentimientos, recurriendo a la demagogia con el fin de conservar o tomar el poder. El equilibrio y la declinación de una elite, así como el surgimiento de otra, dependen del grado de éxito con que una elite pueda inventar fórmulas que apelen al sentimiento de la masa. El grupo gobernante se fortalece al cooptar a los elementos más destacados de la no elite, y provoca que la no elite se debilite por la pérdida de esos integrantes. Esta circunstancia, según Pareto, da estabilidad a las sociedades, pues la clase gobernante sólo necesita absorber un número pequeño de nuevos individuos para impedir que la clase sometida tenga líderes.

Pareto considera que el carácter de una sociedad es, ante todo, el carácter de su elite. Para él la élite no es ni enteramente abierta ni enteramente cerrada. Las clases dirigentes tratan de salvaguardar su posición de poder y utilizan la astucia cuando no disponen de la fuerza. Como están sujetos a la presión de las masas deben renovarse constantemente mediante una aportación proveniente de las clases inferiores. Saben que la movilidad social es el mejor antídoto contra las revoluciones.

Pero es sustancial reflejar que en el punto siguiente se nos dice que según Pareto la élite logrará sus fines más eficazmente cuanto más ignorantes permanezcan las masas, ya que al tener conocimiento de que son manipulados pueden oponérsele y  admite que la estupidez y la aquiesciencia de las masas no es necesariamente permanente. Y sigue diciendo:

Para él existen varios elementos que la clase dominante puede utilizar para defenderse y eliminar a los a los individuos capaces de arrebatarle el poder, éstos son:

1 La muerte

2 Las persecuciones que no llegan hasta la pena capital como la cárcel, la ruina económica, la separación de los despachos públicos, etcétera.

3 El exilio o el ostracismo

4 Llamarlos a formar parte de la clase gobernante con tal de que la sirvan, dándose así una amalgama o reunión de élites.

Realmente a mi edad se percibe que esto ha ocurrido en la historia y que en estos últimos años están muy presentes los dos últimos elementos  y los dos primeros existieron en la Segunda República y nos llevaron a la guerra civil, si bien parte del segundo se nos muestra también hoy.

Y para acabar por hoy, reflejo parte del final de la exposición en el trabajo de Rosendo Bolívar:

Cuando una clase gobernante ha permanecido largo tiempo  por la fuerza, y se ha enriquecido, puede subsistir un poco más sin la fuerza, comprando la paz de los adversarios y pagando no sólo con oro, sino también con sacrificios, el decoro y la reverencia que hasta entonces ha disfrutado y que constituye un cierto capital. en un primer momento, el poder se preserva mediante concesiones y erróneamente se cree que se puede seguir así indefinidamente

Hay quienes condenan la violencia si es usada por los gobernados, pero otros la reprueban si es promovida por los gobernantes....

Lo expuesto nos evidencia que estos intelectuales exponen críticas y los políticos o sus dependientes de la élite inferior aprenden cómo conservar el poder. Objetivamente, sin partidismos, hay que reflexionar sobre todo esto y reaccionar retornando a la moralidad, destruyendo relatos de partido, con formación libre, liberando las instituciones básicas de la ideología y que ésta resulte del estudio de todas las opciones científicas y sociales. El análisis puede ser infinito. Habría que hablar de los medios de comunicación, de la Justicia, del Derecho, de las Universidades, etc.

En la siguiente entrada habrá que ver qué nos plantea Mosca, mientras tanto reflexionen sobre lo reflejado y también partiendo de su experiencia.

LOS INTELECTUALES Y LA POLÍTICA

Casi todo lo que vamos aprendiendo o experimentando con el estudio y la investigación descubrimos que ya estaba analizado por los clásicos o autores de cita obligatoria según materia. Realmente la creación en las ciencias sociales es poca  y el descubrimiento experiencia personal es mayor.

Los intelectuales que nos han escrito las obras importantes en estas ciencias nos enseñan. Sus críticas destapan lo inadecuado y señalan lo adecuado. Por tanto el receptor puede utilizar lo aprendido de modo correcto o incorrecto, según su personalidad, ideología y fines o situación profesional.

Pero lo que pretendo, básicamente, es apoyarme hoy en un trabajo, que descargué en su día, de Rosendo Bolivar Meza, La teoría de las élites en Pareto, Mosca y Michels. De Michels hay muchas referencias en este blog y en mi último libro sobre juridicidad y organización.

Lo primero a destacar es que las élites y las burocracias están presentes en toda organización y que atendiendo a Max Weber la burocracia es un sistema de dominación, pero añadiendo que toda forma de gobierno lo es. Las investigaciones importantes son aquellas que nos muestran como están compuestas las élites presentes en cada sistema de dominación, pues ellas serán las dominantes en realidad y la masa, el resto, los dominados, formándose flujos o corrientes entre los mejores de las clases que no constituyen la élite para incorporarse a ella o a su burocracia. Con lo que ello, paradójicamente, los hace más dependientes de la élite. Creando dependencias la élite trata de permanecer en el poder y puede que use la fuerza o el fraude en la ley y así en el artículo se refleja lo siguiente:

Cuando el poder de la élite gobernante se encuentra amenazado y, por alguna razón, renuncia a hacer frente a la fuerza con la fuerza, se debilita y cualquier pequeño grupo puede imponerle su voluntad. Si por cuestiones de conveniencia la élite en el poder no usa la fuerza y recurre al fraude y al engaño para desbaratar al adversario, sólo logrará con el tiempo que el poder pase de una minoría a otra, o que se dé una nueva composición de sí misma. Para los teóricos de esta línea de pensamiento el ideal de reemplazar el uso de la fuerza por la ley es una penosa ilusión.

Es general en toda esta doctrina política que hay unos pocos que dominan y muchos que son los dominados. Cuanto más escribo, como siempre me encuentro con lo mucho que se puede reflejar, pensando en nuestra situación política y social. También que las élites están organizadas y la masa no. 

Todo lo reflejado lo conocen las élites pues incorporan a sus burocracias personas que por su formación lo han aprendido y los utilizan a conveniencia.

Quiero recordar lo ya dicho por mí, en este blog, de que cuando al principio de la autonomía fui nombrado Director de la función pública en Valencia, de que al cabo de los años, ya cesado y en puestos de concurso, hablé con quien propuso mi nombramiento al gobierno valenciano, sabiendo que se había obtenido mi currículum, le pregunté qué porqué se me eligió a mí y me contesto " porqué estabas en el mercado". Muy gráfico, siempre hay algo que puede ser la razón que te incline a formar parte de la burocracia de una élite.

Adelanto que en esta forma de estado y de participación ciudadana y como élites hay que tener muy presentes a los partidos políticos

Dejo este planteamiento inicial para que quede manifiesta la intención que me lleva a realizar esta entrada y alguna o algunas más, según mis ideas acudan al ir escribiendo. Es importante pues se explican en todo esto lo bueno y lo malo de la política y de la utilización de lo que se enseña para bien y para mal y si cabe, ante ello, el optimismo o el pesimismo. 

ADMINISTRACIÓN Y CARGOS POLÍTICOS

Cada vez más por mis experiencias, mis años, ya 18 de jubilado, por mi consideración de la necesidad de que la Administración pública sea analizada desde diferentes análisis doctrinales o científicos, me veo obligado a habar o escribir más de Política y más allá de su análisis científicos, a hacerlo de los políticos. En principio no me resulta agradable, pero la situación de partidismo, sectarismo y carencia de honradez en todos los sentidos, me lo hace necesario, sobre todo ahora que el Derecho no prima sobre la ley, convertida en arma deconstructiva y no jurídica y ordenadora conforme a principios constitucionales o universales.

Me he referido en ocasiones a la necesidad de paradójicamente unir, pues, el estudio científico de la Administración pública a la acción política y a diferenciar lo jurídico, el derecho y su garantía, de los políticos o cargos de nombramiento político, en el cual se tergiversa el sentido de la Ley 50/ 1997 que establece una reserva funcionarial en algunos órganos directivos, y hago mención a los directores generales, objeto de una histórica consideración de que debían ser propios de funcionarios públicos y, por tanto, de nombramiento por mérito y capacidad, pero esto sólo no es así sino que el escalón inferior de las subdirecciones generales también está politizado.

Al mismo tiempo se produce un crecimiento de la organización de personal eventual, con puestos que se clasifican y que constituyen, más allá de la asistencia personalizada a determinados cargos políticos, una organización paralela que se dirige a contrastar los informes de funcionarios de carrera, sus opiniones o consejos, para, si no convienen, adoptar una decisión que los soslaye o, incluso, para que desaparezcan. Pero en estas actuaciones de los funcionarios de carrera hay muchos informes orales sobre la situación y eficacia de las políticas públicas, opiniones de los ciudadanos, etc.

Viene esto a cuento del reciente problema con las pulseras para maltratadores y defensa de la mujer maltratada y su no funcionamiento, que se niega políticamente pero que figura en el informe anual de la Fiscalía y en avisos al sector directivo superior, pero que, paradójicamente, ha dado lugar a un nuevo concurso para contratar.

Un caso para analizar cómo se contrató, cuáles fueron los pliegos técnicos especiales y quién los confeccionó y si hubo presiones políticas y de partido y sí fueron basados en las reales necesidades y con arreglo a mercado, etc.

Y así se llega la conclusión ya referida por mí con frecuencia que cada vez hay menos Administración pública y se convierte en asistencial y la Justicia ha de considerar todo ello, sin que la Administración haya actuado conforme a Derecho y especie de primera instancia para aquella, que permita que fuera real el principio de la presunción de legalidad de la actuación que le llega.

Algo me queda respecto a los eventuales que expondré otro día.

VALORES , DERECHO, AMINISTRACIÓN Y SOCIEDAD

 Me preguntaba, en estado de ánimo decaído, sobre qué escribir en nueva entrada de este blog, ya que pienso que lo aprendido por mi parece que no vale, que hay otras cosas, e influye en ello la reciente sentencia de Tribunal Constitucional y la reforma proyectada del poder judicial o jurisdiccional.

Acudo, para encontrar tema e inspiración, al libro Estudio de la Administración Pública de Dwight Waldo, que era de actualidad en mi todavía juventud, y me hace recordar que un tema central del libro era poner de relieve que la separación entre política y administración no era realidad. La afirmación a mí se me presentaba en el estudio de la Ciencia de la Admistración y no tanto en el Derecho Administrativo, en el que existía la pretensión de actuar al margen de la política y así no se indagaba el orígen o formación de la ley; sobre todo porque no había Constitución por encima.

El caso es que ojeando el libro veo su capítulo VI dedicado a El problema del valor en el estudio administrativo. Y así dice que para los que consideraban la separación entre Administración y Política no existía problema de valor. Y empiezo a comprender que, dado el actual predominio político y la tendencia hacia la dictadura o poder absoluto del Ejecutivo, no existen valores sino hechos y sin necesidad de cambios la Constitución se nos cae por si sola. Lo que importa es la política o tendencias políticas de una mayoría, que puede formarse al gusto del que manda, ya que la ética no es algo cuya existencia sea comprobable, no es un hecho y es un valor y además adaptable a cada individuo y a su interés. Y así también el interés público no es un hecho comprobable y se nos cae el Derecho administrativo como ciencia y la Política como hecho moral, y no existen valores aunque el Derecho y la Constitución los recoja.

Preside nuestra vida un marcado positivismo que produce corrupción, que puede siendo general, que si es un valor lo es de unos y no de otros, de modo que el Derecho es simplemente interpretable como valor a conveniencia.

Y así también llego a lo que es mi idea de que la Administración debe ser estudiada desde distintas ciencias y abarcar,  más allá del hecho, la metafísica. Con lo que nunca se puede dejar de estudiar y pensar y ahí está el verdadero progresismo. Quizá todo sea un hecho sociológico.

Me educaron con valores y por eso hierro tan a menudo, ya no importan.

LUCHAR POR EL DERECHO.

Al tratar del fin del derecho venia a proponer, en cierto modo, la necesidad de investigar el derecho y los hechos como realidad material para realizar una valoración del verdadero fin, razón o causa de una norma o de una proposición. Casi como una constante pregunta: ¿ qué hay detrás de esto?

Y la verdad es que abrí una caja cargada de cuestiones científicas y filosóficas y de posturas diferentes en el rol o fin de la administración pública. Hay tal como se expresa en la obra de Dwihgt Waldo Estudio de la administración pública", la existencia en el siglo XX de un movimiento filosófico "encaminado a la separación de las categorías de hecho y valor".

Y más allá de las consecuencias de ello o de la posición contraria, relaciono esta dicotomía con la cuestión de la lucha por el derecho, bien vista como un conflicto de intereses a resolver política y legislativamente y con la interpretación administrativa de las ambigüedades contenidas en la norma, o bien como una lucha para imponer o establecer unos valores sobre otros. Y al escribir esto me acude la consideración que básicamente el contenido del derecho como valor y con menor ambigüedad se ofrece en la Constitución y de ahí su importancia y de que el Tribunal Constitucional no sea un instrumento político sino de los valores de la norma y factor esencial en la lucha por el derecho y me aparece en ello esa separación entre valor y hechos o realidad y esta resulta ser un factor de eliminación de la lucha por el Derecho y los valores a considerar.

Así pues la primera lucha por el derecho se muestra en la fase de formalización de las leyes o normas mediante la participación de los intereses grupales en juego y su valoración preferencial, en la que sin duda ya influye el valor pretendido por el órgano político que propone la norma y la redacta, pero también por el hecho que oculta realmente el texto; es decir, su verdadera o real finalidad que no se manifiesta en aquél.

La segunda forma de lucha parte del sentimiento de injusticia que la noma produce en la sociedad y en sus grupos de intereses o valores morales que la informan o regulan de modo general o abstracto, que acaba frecuentemente en un juicio jurisprudencial. De nuevo el valor y el hecho se muestran, el valor es la independencia del poder judicial y constitucional, el hecho la forma de su designación, político o de mérito, preparación, capacidad y experiencia y su real formación técnica.

Para esta lucha se necesita una sociedad fuerte imbuida de su ser y el deber ser que le corresponde y no acomodada y dependiente, si no es así la lucha es titánica y el individuo sucumbe en la injusticia y el engaño, incapaz de asumir valores y aceptando el hecho injusto o irracional.

LA ADMINISTRACIÓN ¿PIRÁMIDE AL REVÉS?

La entrada de vuelta a mi actividad en este blog tiene fundamento, como decía en ella, a mi indignación por la situación habida con las tormentas en Valencia y porque había venido manifestando en múltiples ocasiones la inexistencia actual de Administración pública, lo que se ha sentido muy especialmente en este momento y, todavía más, la desaparición del Estado y de la eficacia que es el núcleo básico de dicha Administración no sólo jurídica sino material.

Emplear el lenguaje técnico de las doctrinas jurídicas y administrativas no es suficiente, hoy hay que remover el sentimiento y contemplar la realidad del Derecho y de las leyes e incluso su porqué real. Todo esto creo que puede dar material para una nueva etapa en este blog.

No esperen pues análisis plenamente doctrinales, ni de sentencias, se trata de ver la realidad que yo percibo y llegar, si es posible, a la conciencia de quienes operan en el Derecho y en la función pública.

Hoy me pregunto si es la Administración una pirámide invertida, porque la caída y catástrofe ocurrida y los fallos políticos y administrativos no han provenido de la base de la pirámide que no tenía las competencias para ello, ha sido la punta de la pirámide y la cabeza y dirección de los gobiernos, la parte política, la de dirección y mando la que ha fallado.

Por ello el edificio cuyo ápice piramidal resulta ser los cimientos se derrumbó o bien se abrieron las puertas y se demostró que estaba vacío, no había nada sino ruina y okupas y sus paredes de papel. Un edificio fantasma donde se oían palabras pontificales y oídos sordos o desconocedores del idioma y de su significado.

Si la punta, el ápice estaba roto o era de papel, inexistente, y cayó el edificio, es que en realidad es la base y la pirámide no es más que un gráfico de jerarquías que carecen de ella.

O bien era el tejado que sin tejas hizo que el agua, la lluvia, corrompiera el edificio y este ante una avenida seria se derrumbo y muestra sus vergüenzas.

Habrá que hablar otros días de las tejas, las goteras, la obra y su proyecto, para saber de la miseria de la que dependemos o más bien dependen los que aún tienen un futuro que vivir y una realidad que comprender.

REFLEXIÓN EN TORNO AL CONFLICTO POLÍTICO JUDICIAL.

Me había despedido, pero como los toreros vuelvo, al menos por esta vez, dado que la situación actual entre el poder judicial y el ejecutivo, con la extensión de éste a un legislativo dependiente de mayorías partidarias e interesadas, ha provocado mi reflexión que no será muy leída por tanto, pero que me parece necesaria.

Si lo pensamos detenidamente el conflicto real no es con todo el poder judicial sino con la jurisdicción contencioso administrativa y la penal, y la pregunta sería porqué. El estudio del Derecho administrativo y de la historia política, creo que nos muestra una evolución, llamémosle doctrinal-democrática, hacia la separación entre los poderes del estado, antes simples funciones de los poderes absolutos. Pero la realidad es que los poderes ejecutivos tienden siempre a monopolizar el poder y, de un modo u otro, han conservado su poder normativo y el de juzgar, sobre todo en un sistema o régimen de derecho administrativo. La separación de poderes en este régimen, desde Napoleón, ha pretendido apartar a la Justicia o Tribunales del ejecutivo, pero para ello crea su propia justicia, que denominan administrativa, de modo que los Tribunales no puedan juzgar los actos administrativos o entorpecer la acción ejecutiva y de obras y servicios públicos.

España, por razones históricas y de emigrados políticos, siempre ha dudado entre el sistema francés de derecho especial o el inglés de derecho común. Inclinándose primero por el modelo francés de un Consejo de Estado como jurisdicción o justicia administrativa. Me falta conocer a fondo cómo llegamos a un modelo de jurisdicción por Tribunales especializados. Quizá porque es más acorde con una separación de poderes que se puede llamar democrática, bien sea por convencimiento, bien por simulación o influencia del ejecutivo en dichos tribunales. 

Desde 1978 y la nueva Constitución se abre una etapa diferente para el derecho administrativo o para el derecho en general, porque la idea de democracia se hace real jurídicamente y entra a ser sustancia del Derecho, principio básico y la separación de poderes también. Pero, este hecho jurídico ha de hacerse efectivo como un proceso de evolución temporal. Y además hay que entender que el enemigo de la democracia más aventajado será siempre el poder ejecutivo que tratará de imponer sus criterios y alegará un interés general, cuya raíz o realidad ha de ser comprobada y acabará en la Justicia en cuanto en la división de poderes o separación, el Ejecutivo, a su vez, tiene dos vertientes, ambas poder, que son Gobierno y Administración. ésta en teoría es un contrapeso garante de la legalidad administrativa y contribución a la política. Pero nuestra realidad es otra, ya no hay Administración pública, sino simple servicio puro y duro al Gobierno o al "partido" pues el que gobierna tiende a ser único.

Hasta ahora los Tribunales y nuestra jurisdicción han mantenido tendencias del modelo francés y su jurisprudencia, aún destacada en la doctrina administrativista, y a separarse de la acción administrativa "técnica", cuando el acto administrativo una vez realizado ya es derecho y produce efectos en terceros que no pueden ser soslayados, y obliga cada día más a penetrar en los aspectos técnicos y en los procedimientos y su adecuación a los principios generales. En la medida que se avanza en este aspecto la Administración y los Gobiernos quedan más señalados y la repercusión en los medios de comunicación es mayor y la oposición lo aprovecha y la cuestión pasa a ser más "social" y afectar posiblemente en las elecciones y éstas se convierten en el centro de toda actuación.

Pero, ante la corrupción, la jurisdicción penal toma también protagonismo y las repercusiones comentadas pasan a ser mayores. Por ello el Ejecutivo, el Gobierno, ya no se contenta con dominar la Administración y trata de dominarlo todo y mientras la jurisprudencia y los Tribunales no se corrompen resultan tremendamente molestos y el conflicto se hace más crudo pues ya afecta a la Democracia o a lo democrático del sistema, que empieza con crear muros que afectan al pensamiento, que cuando hay tendencias dictatoriales tiende a conformarse desde la educación infantil, al dominar nombramientos y subvenciones a la enseñanza privada. Y la libertad se pierde y lo que es más grave su sentido se pierde también y el paternalismo estatal crece y el conformismo y la dependencia también.

En fin, una vez más uno no acabaría de exponer cuestiones, pero al menos hay que ser conscientes de dónde y con quienes estamos.

LAS ELECCIONES Y SU REPERCUSIÓN ADMINISTRATIVA

El cara a cara Lerma y Fabra en el diario Las Provincias, aparte de ser bastante diplomático y con tendencia al pacto entre PSOE y PP., me ha dejado un momento, o dos, que encajan con el contenido que vengo dando al blog. Así El expresidente Lerma(PSOE) se refiere al hecho de que se han articulado 17 autonomías y sus municipios junto con las elecciones europeas y generales y dice: por lo que estás prácticamente siempre en campaña electoral o en una previa. Es complicado gobernar sin perder el tiempo en posicionarse políticamente en muy diversos temas. Cuando no hay elecciones en Cataluña lo son en Galicia o en cualquier otra región. Eso condiciona la gobernabilidad.

La frase me da mucho que pensar y siendo cierta, no sé si el expresidente se da cuenta de su alcance. Para los que pensamos como nos decía Alejandro de Olivan que no hay gobierno sin administración y que se gobierna administrando, la primera e inmediata conclusión es que al complicarse la gobernabilidad no se administra. Lo segundo es que con tanta elección el predominio de lo político y de la conservación del poder hace que la Administración se ocupe más de esos problemas electorales y sus efectos que de avanzar administrativamente en su eficacia y cualquier reforma "antipática" para el elector se deja sin abordar.

A mí me ha pasado; en algún momento se me ha dicho algo así: "Ahora no, Andrés, deja pasar las elecciones y después de ellas hablamos", pero entonces los problemas parlamentarios seguían teniendo ocupado al personaje político. Así que en cuanto a lo que se necesitaba era una ley o una norma que requería atención política, o no había diálogo o decidías tú, al menos en tener preparada una decisión final. Lo que tampoco resulta favorable porque te marcan de ambicioso de poder; sobre todo si actúas sin consultita previa.

Las políticas iniciadas se ven dificultadas en su desarrollo y cuando te descuidas ha cambiado el gobierno y la política se marchita poco a poco o la matan, siendo la victima la administración que da bandazos. Así pues " la política" sobre todo y la administración sin dirigir, acomodada e ineficaz, es lo que importa más que las leyes y políticas públicas sean válidas y eficaces.

De otro lado, al mencionar a las 17 autonomías y los procesos electorales, consciente o inconscientemente, nos ofrece el panorama de politización y la existencia de 17 parlamentos o galleras de pelea política, donde tampoco la administración importa sino lo que recoja la prensa o produzca su efecto en el votante.

De este modo, un pequeño avance cuesta a lo mejor un siglo y se va poniendo, por ejemplo, el acento doctrinal en los medios informáticos y su gestión u otros avances técnicos y no en los jurídicos, administrativos y sociales y en lo esencial. Así, también, si se trataba de acercar la administración al ciudadano y descentralizar dando margen de decisiones  a las autonomías, lo único que se ha conseguido es que también el ciudadano sólo piense en las elecciones para quitar a quien no le gusta.

Las elecciones, la propaganda, el escaparate, lo que diga la prensa subvencionada, el asistir a los Goyas o al encuentro del Cordobés padre e hijo, las declaraciones de la hija de unos famosos sobre su maltrato, acaban siendo más importante que atender a la Administración. Y ello es una debacle no percibida.

Y a pesar de tanta elección, no son compartimentos estancos ni su resultado depende de la eficacia, sino que los hechos y políticas del Gobierno y su partido, (ya confundidos plenamente), influyen en todas y todas afectan al Gobierno. Mientras un coro de cigarras canta en los parlamentos bienestares y malestares, bondades y maldades y el votante, que ya ha decidido, ve el cine, el futbol o trabaja, esperando las elecciones y maldiciendo a la Administración.

PENSANDO EN LA ACTUALIDAD ESPAÑOLA REPASO A LOS CLÁSICOS I.

Como no me gusta nada el panorama general y más directamente el español, inicio, quizá una serie inspirada por ello y por el repaso de los clásicos. Hoy, básicamente, leyendo a Platón  y sus díalogos en La República y la justicia.

La selección de partes de las obras o diálogos de Platón no son conclusiones definitivas, siempre queda algo dado el estilo y continua controversia entre Socrates y el resto de dialogantes, y es, por tanto una elección de aquello que coincide con nuestra opinión o pensamiento. 

Elijo pues de este modo:

Dice Socrates, dialogando sobre lo justo y lo injusto : Por consiguiente, Trasimaco - dije yo- cualquiera que ejerce una función de gobierno,  en cuanto tal gobernante, nunca examina ni ordena lo que a él mismo conviene, sino lo que conviene al gobernado y subdito suyo. Y dice lo que dice  y hace lo hace mirando a este y considerando lo que le conviene y le resutta apropiado.

Falta aquí algo que es de destacar desde un punto de moral y virtud que al hacer esto el gobernante también hace lo que le conviene personalmente. Por ello en otro momento de diálogo dice Socrates a Trasimaco: 

Por eso precisamente -  repuse yo-, los buenos no quieren gobernar ni por dinero ni por honra; y ni siquiera alcanzando limpiamente una recompensa por el ejercicio de su cargo quieren que se les llame asalariados,  o acaso ladrones si ellos mismos se apropian algo del gobierno secretamente. Como no son ambiciosos, tampoco les mueve la honra. Es preciso, pues, que les incite a ello la necesidad y el castigo, si han de llegar de algún modo al gobierno; de donde resulta que se estime indecoroso el procurarse voluntariamente el poder,  sin que medie fuerza coactiva. El mayor de los castigos consiste en ser gobernados por el más indigno, caso de que los buenos no quieran gobernar; por  temor a aquel, me parece a mí  que gobiernan, cuando gobiernan los hombres virtuosos, los cuales aceptan  entonces el gobierno no como un bien ni como si fuesen a darse con él buena vida, sino a manera de algo necesario, ya que no se dispone de otros hombres mejores y ni siquiera semejantes a ellos. Pues posiblemente, si existiera una ciudad  de hombres buenos,  habría lucha por no gobernar como ahora la hay para gobernar, y entonces se mostraría claramente que el  verdadero gobernante no ejerce el cargo para mirar por su propio bien,  sino por el del gobernado; de modo que todo hombre inteligente preferiría mejor que otro trabajase en su provecho que tener que trabajar él por los demás. ....

Añado ahora, como complemento final, breves citas de Aristóteles en La Política:

El Estado no es virtuoso sino cuando todos los ciudadanos que forman parte del gobierno lo son...

La virtud general no es más que el resultado de la virtud de todos los particulares.

Busqué pensando en España y sigo pensando en ella. ¿ Por qué  será?

REFLEXIÓN GENERAL SOBRE LA ORGANIZACIÓN COMO FACTOR jURIDICO

Ahora que siento que el Derecho y la Constitución se burlan por el poder ejecutivo y se tiende a la dictadura o, al menos, a la arbitrariedad, releo el inicio de lo que vengo escribiendo los últimos meses y años y, como recordatorio de fundamentos esenciales,  transcribo aquí el punto I Consideración general del Capítulo III de mi obra en construcción Juridicidad y Organización en la Administración española

 

"De lo analizado en el capítulo anterior se deduce que en el estudio académico del Derecho administrativo y en la jurisdicción contencioso – administrativa han predominado visiones y conceptos por los que se produce una distinción e incluso una separación entre derecho y organización y en ello influyen muchas razones, entre ellas: el origen de la separación entre Administración y Justicia; la  no justiciabilidad de los actos políticos, como reminiscencia de la  misma no justiciabilidad o irresponsabilidad de los actos del monarca; la visión individualista del derecho y el predominio del derecho subjetivo que ello determina; la utilidad práctica de unos estudios jurídicos cuya profesión más significada es la abogacía, lo que acentúa la visión subjetiva del derecho y la pérdida o falta de visión de los factores organizativos de las Administraciones públicas y la sujeción de los mismos al Derecho; el predominio en dichos estudios jurídicos del derecho civil o privado, frente al derecho público; cuestiones todas que, finalmente, influyen en la formación de los jueces y magistrados.

 

Pero si, en cambio, los análisis se efectúan desde el derecho constitucional y el derecho público, el primer factor jurídico que nos aparece o se muestra es la organización del Estado. El vuelco en la perspectiva es significativo, la supervivencia de los derechos subjetivos, la del individuo como tal, dependen de la organización de la sociedad como un Estado de derecho. La organización es fuente de derecho y el derecho es organización y la existencia de un Estado de derecho y democrático depende de la organización que se establezca en una sociedad determinada, pero, sea cual sea esta organización, ella se constituye en el principal elemento jurídico de la sociedad correspondiente y en la primera referencia política y se refleja siempre en una norma de carácter constitutivo. Pero, si se analiza la doctrina del derecho constitucional y la concepción que se nos ofrece de la Constitución, vemos que, de modo simplificado, siempre se hace referencia a dos concepciones básicas de la misma, más o menos tópicas, una la europea en la que la Constitución presenta más su cara o perspectiva de forma de organización del Estado que la de norma jurídica a la que se sujeta y, otra, la americana, en la que predomina la perspectiva de la Constitución como un conjunto de principios y derechos a los que se somete el Estado y que constituyen la esfera jurídica fundamental de los ciudadanos frente a aquél[1]. Resulta, pues, que en la doctrina se hace necesario destacar que la Constitución es una norma jurídica y ello puede ser por esa consideración de lo estructural y organizativo como cuestión extrajurídica y por el predominio de la visión del derecho como relación jurídica o como conjunto normativo al que se somete precisamente el Estado que es, por tanto, la organización.

 

Esta necesidad de destacar el carácter normativo de la Constitución, tiene que tener su raíz en la evolución del Estado moderno, democrático y de derecho, pues, antes del sometimiento del Estado al Derecho, como es lógico, la organización no constituye derecho en la misma forma que cuando se somete, pero es que tampoco ningún derecho establecido con anterioridad a dicho sometimiento y a la Constitución, como máximo reflejo del mismo, puede considerarse derecho si el monarca podía prescindir de él y sus actos no ser justiciables. El derecho no mostraba el mismo aspecto garante, era más que nunca un poder del monarca que podía ser arbitrario. Por ello es preciso resaltar dicho aspecto de la Constitución como norma jurídica a la que se somete el Estado y todos sus poderes, pero también resulta que a ella se incorpora, como contenido, el conjunto de derechos de los ciudadanos que el Estado debe respetar y garantizar y no sólo una regulación de la organización de las instituciones que lo forman y del reparto de poder entre ellas. Se evidencia, también el distinto sentido de una Constitución como carta otorgada por el monarca respecto de la idea de la misma como un producto del poder constituyente del pueblo. Además en España, resaltar todo esto es más necesario, en cuanto, tras el régimen franquista y sus denominadas leyes fundamentales, sin fuerza coercitiva, aún tras treinta años de vigencia de la Constitución de 1978, parece preciso recordar estos aspectos fundamentales de la Constitución. Sea como sea, lo cierto es que hasta en esta parte analítica de las bases del derecho constitucional se nos presenta una dicotomía entre derecho y organización, que no tiene hoy objeto, sino es el didáctico y el histórico, porque precisamente el Estado de derecho democrático y social es una forma de organización jurídica; de modo que la organización es derecho y el derecho organización[2] y que el Estado quede configurado a través de una Constitución como norma máxima es la demostración más clara de la conexión entre organización y derecho.

 

Del mismo modo, si como contraste con situaciones políticas anteriores ha resultado necesario destacar los aspectos de garantía que reviste el Derecho y la Constitución misma para los individuos frente al Estado, resulta preciso que se ponga en evidencia el aspecto de poder que el Derecho representa para el Estado para hacer eficaz la organización social y los derechos generales y la convivencia. Poder que es garantía social con perspectiva superior a la meramente individual, sin perjuicio de que en el beneficio colectivo y social quede implícito el individual que para cada ciudadano ello representa. Existe, pues, una organización del poder coactivo y social y existe una organización administrativa o estructural de dicho poder, encomendada a normas de rango inferior a la Constitución e, incluso, al de la ley, cuyos límites no son tanto garantías de los derechos individuales sino de los intereses públicos y que por lo que afecta a normas de rango reglamentario, son organización de poder político en la cual puede hacerse referencia a la existencia de una discrecionalidad o al predominio inicial de razones políticas en la decisión, pero que adquieren carácter jurídico en cuanto deben someterse a los principios de racionalidad, eficacia, eficiencia y economía de gasto público o en cuanto deban precisar las competencias de los órganos administrativos como facultades o potestades de actuación en la esfera de los ciudadanos. En ambos casos, pues, garantías que constituyen el objeto y el fin del Derecho administrativo y, por tanto, derecho al que se someten los poderes públicos.

 

Esta última reflexión nos obliga a recordar que el objeto de nuestro análisis es el de esta dicotomía en el seno del Derecho administrativo y de la Administración pública, por lo que sentado este aspecto general de la diferenciación entre derecho y organización y su carencia de sentido general, hay que insistir en las facetas que presenta en estos campos. Y, en ellos, de lo antedicho hasta ahora, y aun a fuerza de caer en la reiteración, hay que decir que se deduce que la necesidad de argumentar respecto del carácter jurídico de la organización o de resaltar sus aspectos jurídicos nace, principalmente, de la exclusión de las decisiones organizativas por los Tribunales de justicia, del enjuiciamiento o control de legalidad. También hemos visto o apuntado que una de las causas de la existencia de la jurisprudencia que excluye de control a las decisiones organizativas, bajo la concepción de la potestad organizatoria, puede tener su raíz en la separación entre Administración y Justicia, lo que implica que la Administración se configura como un poder y que el control de la adecuación y eficacia de la organización a ella le corresponde, por lo que de adentrarse a sustituir los Tribunales los criterios de la Administración, administrarían en lugar de juzgar. Hay, pues, en esta causa reminiscencias de la concepción estricta francesa de la separación de poderes y, en teoría, también una falta de especialización técnica de los tribunales de justicia en materia no “estrictamente” jurídica o de simple administración pública. 

De otro lado, sigue latente la idea de la bilateralidad de las relaciones jurídicas y de la identificación de lo jurídico con dicha bilateralidad, de modo que la organización como potestad ad intra no tiene repercusión externa o fuera de la organización, quedando las relaciones generadas en el interior de la organización como menores o, por lo menos, con menos transcendencia que las que afectan a los ciudadanos en general, creándose así diferentes categorías de lo jurídico, pero siempre olvidando que la transcendencia de las cuestiones de organización es mayor que la simple relación bilateral ya que afecta a todos los ciudadanos, al repercutir fundamentalmente en el gasto público, en la buena administración y, finalmente, en la esfera de su patrimonio y libertad. De este modo, paradójicamente, el derecho de la organización transcendería en importancia a los derechos subjetivos individualizados y su carácter jurídico sería indudable, afectando, incluso, al modelo de Estado y de Administración pública. Por ello, la Constitución, como hemos visto se convierte en el punto crucial, donde se regulan o norman las formas de organización y actividad que constituyen las garantías del Estado de derecho y de los derechos fundamentales y las bases de la Administración pública que conviene o es propia de dicho Estado de derecho.

 

A estas razones que existen y que justifican el tener que adentrarse en los aspectos jurídicos de la organización o en la organización como derecho, hay que unir la de la apuntada crisis del Derecho administrativo y la propugnación de la adopción de formas de gestión de derecho privado que excede hoy del campo de los servicios públicos para alcanzar a otros aspectos de la gestión administrativa pública. Pero, incluso si atendemos a la situación en 2013 y, aún más, en 2020, se puede hacer referencia a una crisis del Derecho en general. De este modo, resulta que el análisis de la organización como factor jurídico conlleva determinar las bases que rigen la organización administrativa pública, lo que, a su vez permite valorar o descubrir las razones reales existentes para que se realicen propuestas como las señaladas o surjan exclusiones al control de legalidad.

 

Pensar que en las mencionadas propuestas o exclusiones sólo existen causas jurídicas o bases en elementos conceptuales de derecho sería una ingenuidad, por ello es necesario, antes que examinar las reglas concretas de organización, analizar los principios generales que la rigen. En definitiva, es necesario reiterar que es indudable que la organización es derecho y que no es preciso tener que insistir más, aquí y ahora, en que la sociedad se organiza a través del derecho o que el Estado de derecho es una forma de organización o que las Constituciones son organización y, por tanto, o en consecuencia, nuestro análisis debe circunscribirse a la organización administrativa pública.

 

Sin embargo, antes de hacerlo, pero refiriéndonos concretamente a ella, recordando lo dicho de que el derecho es organización y la organización es derecho, interesa reflexionar, también en conexión con la idea de la bilateralidad, que en la manifestación de que la organización es derecho se encierra o comprende, también, la idea de que la organización es fuente de derecho y, naturalmente, en el campo del Estado o de las Administraciones públicas, éstas y aquél son organizaciones productoras de derecho y se consideran fuente del mismo, desde dicho punto de vista orgánico. Por ello, en el ámbito del derecho público y de estas organizaciones productoras de derecho y ejecutoras del mismo, hay que distinguir dos campos diferentes de relación con los ciudadanos que nos ofrecen una “bilateralidad” muy distinta[3]. Uno de estos campos o visión es el tradicional y que podemos considerar proveniente de la relación entre individuos y que es el principal objeto del derecho privado, como es la relación bilateral propiamente dicha y que en las Administraciones públicas surge cuando ellas intervienen en la esfera de los derechos subjetivos de los ciudadanos, o cuando lo hacen como sujetos de derecho privado. Campo este de mayor análisis jurídico, como ya hemos visto, y el más adecuado a una visión de la jurisdicción como resolución de conflictos entre individuos y, por tanto, más propia de abogados.

 

La otra visión o campo de diferente relación es el que se produce no en la ejecución del derecho propiamente dicha, sino en la confección de éste por la organización estatal o de las Administraciones públicas; esta producción de derecho es una actividad política y administrativa previa a su formalización o finalización parlamentaria, que se produce en el seno de las Administraciones públicas y constituye una serie de fases, relaciones y procedimientos en los que participan los ciudadanos, no en el sentido individual de la relación jurídica bilateral que antes hemos visto, no como titulares de derechos subjetivos afectados, sino como titulares de intereses y de derechos declarados de modo objetivo y general. En esta relación, las Administraciones públicas tienen al otro lado, o enfrente, a la colectividad o a múltiples grupos, lo que produce una bilateralidad muy diferente de la tradicional. En este punto de la producción, la participación como un derecho es el factor de legitimación al que hoy la doctrina científica suele hacer referencia. Una vez la Ley o la norma se ha formalizado y está vigente, cuando no se realiza o hace eficaz mediante relaciones jurídicas individualizadas, sino que simplemente genera obligaciones de actuación administrativa -sean cuales sean estas obligaciones- las Administraciones públicas se sitúan en una relación en la que, frente a su obligación, encuentran unos beneficiarios que son la otra parte y que inicialmente son todos los ciudadanos que obtienen utilidad de su actuación; pero, al mismo tiempo, la obligación administrativa es el beneficio o la eficacia de la propia ley o de la voluntad que ella encierra, que, normalmente, se dirige al buen orden público y colectivo y no tanto al beneficio individualizado o al respeto del derecho subjetivo ya existente.

 

En definitiva, para quienes consideran estos aspectos de la bilateralidad como la esencia del derecho, hay que destacar que en derecho público la bilateralidad se da entre el Estado o sus organizaciones administrativas y los ciudadanos en general, en virtud de una definición de intereses públicos en leyes y normas, en la que previamente han participado por los procedimientos legalmente establecidos los ciudadanos, y que una vez aprobadas obligan a las Administraciones públicas y crean un derecho a favor de los ciudadanos que es el de la efectividad del derecho y del cumplimiento de la obligación por parte de la Administración.

 

En derecho público, pues, la relación jurídica individual, no se presenta como un hecho de voluntad original y creativo del derecho, sino como un hecho ejecutivo y de encarnación subjetiva de una voluntad de la ley, de un derecho preestablecido. Y desde ese punto de vista, la Administración en su relación de derecho público no aparece como titular de derechos sino de potestades y de deberes y obligaciones que exigen de determinadas formas de organización, principios y procedimientos que son derecho en general y, también, derechos de los ciudadanos por ser garantía jurídica, de eficacia, eficiencia o racionalidad. Frente a las normas de conducta o de comportamiento, de relaciones jurídicas propiamente dichas, las normas organizativas son derecho en cuanto que estructuran la organización y fijan competencias y procedimientos; pero el derecho de la organización en general no se configura como norma conducta, según el concepto tradicional de la misma, sino como un conjunto de principios que obligan a la Administración a tenerlos en cuenta y que cuando se organiza sin hacerlo, incumple el derecho"

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[1] A título de ejemplo, pues la cuestión es objeto de análisis general, pueden servir las siguientes obras o trabajos: García de Enterría, E, Curso de Derecho administrativo I, Op. cit. Capítulo II. Parejo Alfonso L.  Manual de Derecho Administrativo. Op. cit. Vol. I, Capítulo IV; pag. 200 y ss.  Predieri, A y García de Enterría, E, La Constitución como norma jurídica en La Constitución española. Un estudio sistemático. Civitas, Madrid, 1979. Alonso García, E. La interpretación de la Constitución. CEC. Madrid 1984. Suñé Llinas, E. y Villar Palasí J.L. El Estado de Derecho y la Constitución, en Comentarios a la Constitución Española de 1978. Tomo I, p. 467 y ss. Madrid 1996. Obra colectiva, La Constitución española y el sistema de fuentes. Ed. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid 1979. Muñoz Machado, Santiago. Constitución. Ed. Iustel. Estudios doctrinales.2004. Tomás Ramón Fernández. Constitución y Leyes Administrativas Fundamentales. Iustel. 2007.

 

[2] La teoría institucionalista ha puesto en evidencia esta clara conexión, en especial Santi Romano y Giannini. Del primero, puede verse la edición española de El Ordenamiento jurídico. Ed. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid 1963 y, del segundo, Premisas sociológicas e históricas del derecho administrativo. INAP. Madrid 1980 y Derecho Administrativo. INAP. Madrid 1991.

 

[3] En relación a la organización como fuente de derecho y a la diferente bilateralidad a la que hacemos referencia ahora y un poco más adelante, parece oportuno reflejar aquí lo dicho por Giannini, M S., en Derecho Administrativo. Op. cit. pag. 119: Al grupo organizado y que efectivamente es productor de normas propias se le llama ordenamiento jurídico. Descriptivamente se puede incluso decir que un ordenamiento jurídico lo constituye un grupo de sujetos que, por intereses comunes, se organizan confiriendo a una autoridad determinados poderes y dándose normas que tienen una vigencia efectiva. Los componentes primarios del ordenamiento son, por tanto, la plurisubjetividad (conjunto de componentes del grupo), la organización y la normativa; tales componentes no son disociables (sólo pueden ser aislados en teoría) hasta el punto de que cada uno determina al otro. Para comprender esto no hay nada mejor que observar el Estado contemporáneo donde tomando el elemento-norma, que es el más fácil, encontramos una normativa respecto de la plurisubjetividad (normas sobre las personas físicas, sobre la ciudadanía, sobre los entes con o sin personalidad, sobre la capacidad, sobre el electorado), una normativa sobre la organización ( normas sobre el jefe del Estado, sobre el parlamento, sobre los ministerios, sobre las personas jurídico-públicas) y una normativa sobre la normativa (normas que fijan la potestad de emitir actos normativos y los efectos jurídicos de éstos). Igualmente, existe una organización de la plurisubjetividad, de la organización y de la normativa.

 

LA GRAN FARSA PARLAMENTARIA Y POLÍTICA

En octubre de este año se cumplirán 15 años del inicio por mi parte de Tu Blog de la Administración Pública y en estos años, me he reiterado en varios puntos relativos a la situación administrativa y, por tanto, política. Puntos que nos iban conduciendo a una carencia clara de verdadera democracia. Hoy la podredumbre ya no está oculta ha salido a la luz por completo y las instituciones que constituyen el Estado español, son como los decorados de una ciudad del oeste americano, cuyas casas y fachadas, no son más que cartón y madera, mientras en los despachos unos cuantos escriben el guion y prevén los avatares a ocurrir.

De otro, los actores ya no son tales, a los buenos ya no les gusta el cine que se hace y se recurre a actores digitales y siempre dóciles y sin espíritu ni personalidad propia o a unos jóvenes inexpertos, más o menos presentables físicamente y con palabrería, para hablar con periodistas y salir en la revistas y vender la película.

Hoy, para quienes comprendan que la democracia necesita actores limpios, pulcros, guapos y feos, altos y bajos pero siempre con virtudes y experiencia y personalidad, España está de luto.

Porque un partido con historia y con buenos momentos ha sufrido un cáncer que ha explotado y la cirugía se impone o se necesita que el heredero limpie la casa del enfermo moribundo. Pero ese cáncer con causas internas, se ha acelerado porque en un partido contrario de ideas y valores opuestos, se apreció la debilidad y sabiendo, en parte, el origen interno de la enfermedad le proporcionó el elemento fatal, el destructor, y goloso y cegado el pretendido partido de centro se hace amigo de la izquierda. Y así el centrismo, una causa parcial de la enfermedad y el miedo a que se les considere de derechas, junto con el abrazo del oso de la izquierda, representado en pactos espurios y vergonzosos, hacen que estallen los órganos vitales del partido centrista, que de tan centrado es sólo un punto, sin líneas ni curvas, ni alma, ni recorrido y el punto revienta y una mancha negra y sucia se muestra públicamente.

Y es precisamente cuando en esa tinta aparecen pactos al margen de toda virtud y del fin de los partidos políticos, que ignoran a los ciudadanos y los explotan en su beneficio. Pactos que al descubrirse afectan sobre todo al Parlamento, que se dice que el pueblo elige y a él representa y los diputados quedan como títeres o marionetas que hablan con vocecillas chillonas, mientras que intercambian una estaca o porra con la que, por turnos, se aporrean unos a otros. Un espectáculo, una farsa, una mentira alejada de la realidad, expuesta en las televisiones para que los niños (el pueblo) según gustos disfruten o lloren, según los golpes se den o no a su personaje preferido. Mientras, detrás del marco teatral, los que manejan a las marionetas y confeccionan el guion, se ríen de todo y se reparten el pastel comprado antes de la sesión. Sabiendo que los papeles están repartidos y que sólo ellos conocen el guion, y que pueden cambiarlos cuando los niños en vez de aplaudir o reír, lloran y protestan.

Pero hoy para los espectadores ha caído el telón al suelo y el parapeto que ocultaba a los que manejan el tinglado y han visto que lo que creían personas son muñecos movidos por hilos desde arriba o que ocultan manos que los mueven desde abajo y que realmente son las que llevan las porras y que los que manejan los muñecos son también los que hablan con voz de falsete. Ya no hay sospechas, los niños eliminan sus dudas, la realidad está delante y además hay un hedor apestoso, con el que no cabe taparse la nariz o echar tierra encima, sino que es necesario un fuego controlado.