PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: La Ley de Bases de 22 de julio de 1918- II

Considerado ya el sistema de categorías que establecía la Ley de Bases de 1918 que las modifica así como a las clases, para seguir viendo cómo evoluciona la presencia del puesto de trabajo en nuestra Administración pública, seguiré analizando esa serie de términos y expresiones que en nuestra legislación ofrecen conexiones con él, del mismo modo que se hizo al analizar el Decreto de Bravo Murillo. Quizá, antes de ello, quepa comentar la posibilidad de que las clases, aunque referidas a las categorías, puedan identificarse en algún momento no sólo con clases de puestos de trabajo, sino también con clases de funcionarios, siempre teniendo en cuenta que, dada la adaptación que se precisa de la norma a los cuerpos especiales y facultativos y funcionarios técnicos y especiales, una vez más la legislación no es general para todos los funcionarios, sin perjuicio del aprovechamiento general de las categorías como forma de alcanzar mejor retribución. Pero veamos esos términos.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS II: La Ley de Bases de 22 de julio de 1918 -I

En la entrada anterior se ha dicho que el decreto de Bravo Murillo nunca se aplicó, pero ello no quiere decir que las categorías que en el se establecían u otras similares no existieran en la realidad administrativa del siglo XIX y que distintas normas de organización de los distintos ministerios así lo evidencien; al efecto es esclarecedora la lectura del Capítulo IX Evolución de la estructura de los órganos, la la obra mencionada de Baena del Alcázar sobre el Origen y consolidación de la Administración Liberal Española (1838-1900) en cuya página 114, al referirse a los últimos años del reinado (1858-1868) Baena afirma: Partiendo de estos datos se podría hacer una relación ordenada de puestos de trabajo que sería la siguiente:

• Subdirectores y segundos jefes.
• Jefes de Administración.
• Jefes de Sección.
• Jefes de Negociado.
• Oficiales.
• Auxiliares.

Este intento de racionalización no responde siempre a la realidad, ya que pueden complicarse los puestos.......

Lo que ocurre es que la referencia a estos puestos puede ser como tales o como categorías y que sigue siendo realidad la separación entre categorías y puestos, si bien es deducible como dice Baena o posible afirmar que existe esa idea de puestos coincidentes con la relación que nos ofrece.

Analicé también los distintos términos que aparecían en el decreto de Bravo Murillo y conviene que veamos cuál es la situación formal que nos ofrece el denominado como Estatuto de funcionarios de 1918. En realidad, una Ley de Bases de 22 de julio de 1918 y los reglamentos para su aplicación. Ley que se aprueba tras un periodo importante de huelgas, en las que juegan un papel sensible los empleados de correos y telégrafos y las reivindicaciones generales de los empleados públicos para alcanzar los mismos beneficios que han ido consiguiendo los cuerpos facultativos y especiales en sus reglamentos, en especial la inamovilidad en el empleo. Pero sin entrar en esas grandes cuestiones que afectan a la función pública de la época respecto de puestos, relaciones y presupuestos la citada Ley de Bases presenta los siguientes aspectos a destacar.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS I: El Decreto de Bravo Murillo

De nuevo siento la necesidad de ocuparme de las relaciones de puestos de trabajo, no atendiendo a su naturaleza jurídica, sino desde la perspectiva de evidenciar la actividad administrativa que implican y sus repercusiones en la organización y gestión de las Administraciones públicas, aun cuando repita cuestiones ya analizadas y me tenga que extender más allá de una sola entrada. Para mí es evidente que estos aspectos son mucho más importantes que si las plantillas o relaciones de puestos son actos o reglamentos o carne o pescado como se dice en esta entrada del magnífico blog de Sevach. La cuestión de la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo tiene indudable importancia respecto a su impugnación contenciosa y con el alcance de la misma, pero siendo ello importante, lo es más si obedecen o no a un sistema racional y basado en los principios legales de la función pública y gestión administrativa pública y, en consecuencia, con intereses objetivos, públicos y generales. Las relaciones de puestos de trabajo son un instrumento de organización y estructuración administrativa que condiciona o determina la gestión y que ha de ser elemento de eficacia administrativa, en el sentido que el otro día exponía aquí. Estimo que evidenciar que cuestiones como el análisis de puestos de trabajo y su clasificación no son inventos recientes, sino procesos que de un modo u otro han estado siempre presentes y sido necesarios, al menos en la doctrina, e implícitos o explícitos en la normativa de la función pública, se hayan cumplido o no, ayuda a comprender su finalidad, utilidad  y necesidad y a resolver mejor jurídicamente los problemas que la cuestión de las relaciones de puestos de trabajo puedan presentar en el orden de los conflictos jurídicos. También creo que contribuye a  que se entienda que la gestión de recursos humanos es dependiente, en gran parte, de que esos procesos previos a ella o simultáneos se cumplan bien.

La relación de puestos de trabajo está en ineludible conexión, pues, con el análisis y clasificación de puestos de trabajo y sin que estas actividades de gestión administrativa y de racionalidad y eficacia se realicen, no son nada, no cumplen su finalidad, más allá de que constituyan un acto administrativo con efectos tanto de organización formal como jurídicos. Hay que volver a hacer historia para comprender la razón por la que las relaciones puestos de trabajo (plantillas orgánicas era su denominación más correcta) se hacen necesarias y se convierten en el instrumento que he mencionado. Antes de la Ley de funcionarios civiles del Estado de 1964, el elemento, en principio, relacionado con el puesto de trabajo son las categorías que figuran en los decretos de aplicación del estatuto de la función pública o de los empleados públicos de 1918 (Ley de Bases de 22 de julio), pero también, allí hasta donde llega mi conocimiento, en el Decreto de 18 de junio de 1852, conocido como de Bravo Murillo.

LAS FIESTAS, EL RUIDO Y EL DEBER DE SOPORTAR

Los seguidores del blog conocen las distintas perspectivas desde las que contemplamos la actividad de la Administración pública y, sobre todo, el que nuestro concepto de la misma que su complejidad no se puede comparar con la que pueda implicar una empresa privada por grande que sea, en particular, por la incidencia tanto de la acción política como del Derecho y de los diversos intereses públicos y de los ciudadanos que entran en liza. Por ello, la Administración tiene diversos fines que cumplir, recogidos en el ordenamiento constitucional y jurídico en general, y en su cumplimiento tanto establece límites a los derechos individuales o subjetivos y emplea la coacción necesaria, como ha de actuar para la efectividad del derecho objetivo y realidad de los derechos fundamentales, como ha de prestar servicios a los ciudadanos y, con frecuencia, pueden presentarse en esta actividad intereses encontrados, de modo que el derecho de uno conlleve necesariamente un deber o límite para otro. Sobre todo en el ámbito de las autorizaciones y licencias, en el que tan de actualidad está la postura y reivindicación de eliminarlas con carácter previo, siempre se ha considerado que no pueden otorgarse en perjuicio de tercero; si bien este concepto necesitara de más comentario, al objeto de esta entrada, baste con decir que mi opinión es que en ningún caso pueden quebrantar derechos fundamentales de los ciudadanos.

Este preámbulo trae causa, así como la entrada, del problema que algunos ciudadanos sufren en período de fiestas. Los valencianos, en concreto en el de la fallas de San José, las cuales en el devenir del tiempo han ido pasando de tres días a prácticamente diecinueve. En dicho período se considera que hay que levantar los límites y prohibiciones que el ordenamiento jurídico establece, pero si bien, con carácter general, se puede convenir en ello, la realidad nos muestra la existencia de actividades desorbitadas e insoportables para los simples ciudadanos que no son falleros o jóvenes y no tan jóvenes dispuestos a pasárselo bien a costa de lo que sea, con mucha música, mucho vino y mucho ruido y gritos que es lo que "mola". Los ancianos como yo, ya de vuelta en esto de las fallas, que, además a diario y fuera de fiestas soportamos, en menor escala, pero siempre con evidentes molestias, las actividades de bares, pubs y concentraciones de escandalosos y beodos, que hemos realizado verdaderos esfuerzos para que la justicia, incluida la europea, nos reconozca el derecho al descanso y que considere que el ruido que llega a nuestras viviendas es una intromisión en nuestra intimidad y un verdadero antijuridico, sufrimos un síndrome, equivalente al del fumador que hace años dejó de serlo, por el cual cualquier indicio de actividad ruidosa, nocturna o no, produce una inquietud, ansiedad y rechazo, ante la posibilidad de que nos afecte más allá de lo racional. Este estado debía ser objeto de estudio por expertos en el ruido y en la salud y debía ser "transplantable" a políticos y jueces que no lo han experimentado o que tienen la suerte de no sufrir estas molestias.

Convenido que en fiestas cabe considerar una mayor permisibilidad, que hay intereses económicos en juego, que es un atractivo turístico, etc., es necesario señalar que, en todo caso, las actividades molestas han de tener un límite racional y conciliador de los derechos existentes, que muchos de esos intereses económicos en realidad son esporádicos y nacidos sólo para la ganancia rápida y del momento, sin sujeción a ningún control, impuesto de actividades o legalidad, podemos decir que son intereses o ganancias a río revuelto. No es preciso reproducir las retóricas garantías de leyes y ordenanzas, nunca efectivas en su totalidad y permanentemente incumplidas, por incapacidad física del control administrativo que a la policía corresponde, por exceso de acciones ilegales y escasez de plantillas, todavía más en fiestas en las que se ha impuesto el "todo vale" o donde todo es posible y donde no pasa nada. Pero ya saben eso de hecha la ley hecha la trampa, pues bien una vez vistas la gran serie de preceptos y garantías legales y normativas en contra de la contaminación acústica, siempre hay una disposición adicional que permite una vía de escape y que lo hace de modo que, al depender de una aplicación o actuación posterior de la Administración, no se puede considerar contraria a derecho en si misma o contradictoria con los principios que la propia ley establece. Así la Ley 7/2002 de la Generalitat Valenciana, de Protección contra la Contaminación Acústica dice:

DISPOSICIÓN ADICIONAL PRIMERA. Situaciones Especiales.

1. La autoridad competente por razón de la materia a que pertenezca la fuente generadora del ruido o vibraciones podrá eximir, con carácter temporal, del cumplimiento de los niveles de perturbación máximos fijados en la presente ley en determinados actos de carácter oficial, cultural,festivo,religioso y otros análogas.

2. El titular de la actividad, instalación o maquinaria causante de la perturbación acústica, o en su defecto la administración autorizante, informará al público sobre los peligros de exposición a elevada presión sonora, recordando el umbral doloroso de 130 dB(A) establecido por las autoridades sanitarias.

3. En casos excepcionales, cuando la regulación vigente no lo contemple de manera expresa, la autoridad competente por razón de la materia a la que pertenezca la fuente generadora del ruido o vibraciones, previo informe de la consellería competente en medioambiente, podrá exceptuar la aplicación de los niveles máximos de perturbación a todo o parte de un proyecto determinado, pudiéndose establecer otros niveles máximos específicos siempre que se garantizase la utilización de la mejor tecnología disponible.

4. Quedan excluidos del cumplimiento de los niveles máximos de perturbación los proyectos relacionados con la defensa nacional y los aprobados específicamente por una Ley del Estado o de la Generalitat, sin menoscabo de la obligatoriedad de garantizar la utilización de la mejor tecnología disponible de protección contra los ruidos y vibraciones.

Sobre esta base la Ordenanza municipal del Ayuntamiento de Valencia, con el mismo título de la Ley, recoge una serie de excepciones o situaciones especiales, de las que nos interesa la del artículo 19 que dice:

Art. 19. Verbenas y otros actos con sonoridad. 

La celebración de verbenas al aire libre estará condicionada a su coincidencia en el tiempo con fiestas patronales o festejos tradicionales, u otros acontecimientos de especial interés ciudadano. La solicitud para su autorización deberá realizarse por la Falla ó entidad ciudadana responsable del acto, que velará por el cumplimiento de las condiciones que se impongan para el desarrollo del festejo, especialmente en materia de cumplimiento del horario que se concretará en la correspondiente autorización.

El incumplimiento de las condiciones de la autorización en materia que afecte a este Ordenanza, podrá ser causa suficiente para la denegación del permiso para la celebración de verbenas durante el año siguiente, y ello sin perjuicio de la tramitación del expediente sancionador que al objeto pudiera incoarse. 

En la correspondiente autorización se establecerá la limitación del nivel sonoro durante el período autorizado y que, con carácter general, no podrá superar como nivel de evaluación, los 90 dBA, medidos a una distancia de cinco metros del foco sonoro. A los efectos del presente artículo, se entenderá por foco sonoro el perímetro delimitado 12 por las vías públicas cuya ocupación se autorice en la correspondiente resolución municipal. 

Las mediciones previstas en este artículo se realizarán de oficio o a petición de los vecinos. 

Sin perjuicio de todo lo dispuesto en este artículo, se habilita al Servicio competente para la tramitación de la autorización a establecer cuantas medidas estime oportunas, con el fin de evitar perturbaciones innecesarias.

El horario de las verbenas se ajustará a lo dispuesto en la normativa de la Generalitat Valenciana acerca de horarios de espectáculos públicos y actividades recreativas, si bien se establecen los siguientes horarios máximos para la celebración de verbenas: 

- Con carácter general: 02.00 horas. 

- Verbenas tradicionales de San Juan: 03.00 horas. 

- Verbenas tradicionales durante el periodo de Fallas: 04.00 horas. 

Asimismo será de aplicación a cualquier actividad de carácter musical celebrada en la vía pública la limitación dispuesta en este artículo respecto a los 90 dBA, así como el horario general de las 02.00 horas, en actividades realizadas por entidades ciudadanas o de vecinos y que cuenten con la correspondiente autorización.

Ocioso es señalar los efectos perversos de estas normas, que se ocupan del ruido en la calle y no de su repercusión en los domicilios de los valencianos que tienen la "mala suerte" de que les toque uno de los más de 600 "envelats" o carpas destinados a casales falleros, lugar de reunión, meriendas, cenas y bebida, que hacen verbenas y ponen altavoces en el exterior y que están hasta las cuatro de la mañana (hora que naturalmente es la mejor y normal para retirarse a dormir una persona corriente mayor de edad y de entendimiento, sin negocio a la vista) introduciendo el ruido en tu domicilio, sin que, además, como tercero interesado y posible afectado se te haya dado audiencia en el procedimiento de autorización, para poder establecer los límites y medidas precisas de una actividad que año tras año te viene afectando y que, desde nuestro punto de vista, ha de respetar nuestro derecho fundamental al descanso.  Pues bien, me proporcionan un auto judicial,en el que reclamando un vecino al respecto y solicitando para una medida provisional, sin entrar en la procedencia de ésta, se despacha el problema y se adivina la resolución de fondo, de modo que a la vista de las disposiciones transcritas se considera que hay una carga y deber de soportar, por parte del vecino recurrente, la actividad de una discoteca móvil (durante tres días y hasta las cuatro de la mañana).

Es comprensible, que la medida provisional pueda no ser admitida, pese que ello represente que el ciudadano sufra las consecuencias de la actividad y que su recurso no la evite, sino que, todo lo más consiga una declaración favorable para el futuro, pero que todos los derechos legales y derechos declarados en múltiples sentencias, se expropien o transmuten en cargas que se han de soportar, al igual que un impuesto fiscal, en beneficio de unos intereses festivos más allá de lo razonable y ajustado a los intereses en juego, para predominio sólo de los que implican una excepción contraria  a derechos fundamentales en su resultado, es una exageración. Claro que si hay un deber de soportar y uno no cumple, es decir se va de casa a lugares más apacibles o se rebela y lanza huevos, agua y otros proyectiles a los verbeneros, habrá que considerar si es posible la coacción y atar al vecino a la cama durante esas noches para que cumpla con su deber u obligación y si le conviene más, cosa que no dudo, que se ejecute su obligación subsidiariamente y la autoridad competente y autorizante o su delegado, resida temporalmente en el domicilio del infractor. Si esto último es posible, me apunto y permito que por la noche me sustituya la autoridad de turno. ¡Seamos serios¡ Se sabe que es difícil la cuestión de las fiestas, que todo se desborda y que no es posible atender todas la incidencias, pero es que en aras de la fiesta, léase economía, turismo, política, etc., se han fomentado y generalizado, a cada barrio y calle, actuaciones desorbitadas, sin respeto y contrarias a otros derechos más protegibles. Y de postre, aparece, el criterio de que el exagerado es el afectado y surgen "bondades" judiciales que son calamidades de concepto. Por cierto, sobre el deber de soportar y la antijuridicidad, pueden acudir a esta entrada del blog Dura Lex que trata la cuestión de modo más técnico.

EL BLOG ALCANZA LAS 600 ENTRADAS

Con la última entrada de la serie dedicada a mi hemeroteca, el blog ha llegado a las 600 entradas, en una buena parte de su vida con la colaboración de Manuel Arenilla y por mucho tiempo en solitario. En este año las visitas al blog han tenido un incremento que ayuda a persistir en la labor, pues en algunos meses se supera la media de 300 diarias. Creo que son cifras modestas, pero suficientes para continuar en la labor. Sigue siendo el tema de incompatibilidades el que más visitas ha suscitado desde la primera entrada dedicada al mismo, que ahora figura con 25.235 visitas y que genera un buen número de consultas, que en buena parte procuro contestar, pero que se ha de considerar al efecto, que el blog no es un consultorio y que yo personalmente no me dedico a la abogacía y que, por razón de edad y jubilación, ya no suelo estar al día en información y estudio, por lo que me puedo equivocar y dejar de contar con  aspectos que afecten a cualquier tema; además de que, por la misma razón de la jubilación, no voy a dedicar todo el tiempo al blog, ni a las consultas y su estudio, sino a disfrutar de mis aficiones. Téngalo, pues, en cuenta.

De otro lado, creo que las entradas se han ajustado a las intenciones del blog, enunciadas en su cabecera y que, en consecuencia los aspectos jurídicos los trato desde la perspectiva de la parte general del Derecho administrativo más que desde los casos concretos, si bien ellos puedan servir de excusa para opinar. En los casos en que se opina se hace más que con rigurosidad técnica con buena dosis de sentimiento sin perder de vista lo razonable, por lo que se trata de criticar o poner de relieve aspectos jurídicos o situaciones reguladas por el derecho que no se consideran justas o adecuadas, pero respecto de las cuales puede haber posturas y criterios asentados diferentes. Hoy en día soy más bien un simple ciudadano que otra cosa. Pero sobre todo es la Administración pública como institución y acción lo que interesa y por ello suele mezclarse el Derecho, la Política y la organización.

Gracias pues a todos los seguidores que hacen posible que continúe en la brecha y especialmente a aquellos que manifiestan que les es útil el blog, muchos de ellos funcionarios y estudiantes.

NOVENA CONFERENCIA DEL CICLO LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA

El miércoles 17 de abril, a las 18:30, en la sede del Instituto Nacional de Administración Pública, c/ Atocha, 106, Madrid, se celebrará la novena conferencia del ciclo "La reforma del Estado y de la Administración española".

Correrá a cargo de Lorenzo Martín-Retortillo Baquer, catedrático emérito de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid, quien impartirá la conferencia con el título "Grupos profesionales y colegios profesionales en una situación de crisis".

La conferencia analizará el gran arraigo con que cuentan algunos colegios profesionales en la sociedad civil española y el evidente dualismo que se observa al analizar sus funciones, pues tanto actúan en defensa de la profesión, como desempeñan no pocas funciones de interés general, por las que nada tiene que pagar el Estado. Se admite así la importancia social de las funciones que desempeñan los colegios profesionales, que la Constitución de 1978, con rasgo insólito en el constitucionalismo, reconoce expresamente (artículo 36), marcando la exigencia de que su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos.

Toda la información sobre el ciclo de conferencias SE puede encontrar en www.inap.es/la-reforma-del-estado

La confirmación de la asistencia, en su caso, se realiza a través de la siguiente página web: https://servicios.inap.es/solicitudweb/cicloconferencias/

LUIS CUESTA GIMENO EN MI RECUERDO

Me acaba de llegar la noticia del fallecimiento de Luis Cuesta Gimeno, quien en la etapa de mi acción como Director general de la Función Pública y Director del Instituto Valenciano de Administración Pública, colaboró estrechamente conmigo, hasta llegar a la amistad que ello conlleva, y constituyó un buen apoyo en la labor que nos correspondió hacer, tanto en el desarrollo normativo y en la ejecución de la primera ley de la función pública valenciana, como en el arranque de las pruebas selectivas encaminadas a consolidar dicha función pública y en los momentos en que los politiqueos  y cambios de turno se convertían en obstáculos a la simple tarea administrativa. En estos momentos, en este blog personal, corresponde que le dedique mi recuerdo y mi agradecimiento, por su ayuda. Forma, pues, Luis, parte de mi vida y es lógico que así lo haga constar.

Luis Cuesta, salmantino, tuvo su protagonismo en la transición, durante la Presidencia de D. Alfonso Suárez como Gobernador de Ávila y León y Director General de Cooperación Local, por ello su experiencia fue muy valiosa para mí. Además era descendiente de D. Salvador Cuesta Martín, Catedrático y autor del libro Principios de Derecho administrativo, en los inicios del siglo XX, y persona de la que aquí se pueden obtener datos profesionales.

Sea pues esta entrada testimonio de mi agradecimiento, recuerdo y amistad hacía Luis Cuesta Gimeno. Gracias Luis.

MI HEMEROTECA: El Conseller y las malas costumbres.

Hace ya casi 20 años, en 18 de noviembre de 1993, publicaba el siguiente artículo en el diario Las Provincias:

El conseller de Administración Pública. al justificar la reglamentación que permite cerrar a las cuatro de la mañana los bares y restaurantes, establecimientos públicos dedicados al llamado ocio, ha dicho en la prensa que no puede exigirse a la Administración que vaya contra las costumbres sociales. Y por ello, digo yo, se autoriza o se proyecta una norma jurídica contraria a la convivencia pacífica, nueva forma de denominar, la Ley Corcuera, al orden público.

Mientras una campaña, anunciada y reflejada a bombo y platillo, se desarrolla en la denominada ruta del bakalao, al efecto de evitar accidentes de tráfico y controlar el consumo de droga y alcohol, otras rutas, quizás simples caminos, que afectan a los barrios de nuestra ciudad, campan por sus respetos y, en ellas, el orden es menos público, la droga menos droga y el alcohol colonia de azahar. Los vecinos obligados a convivir pacíficamente, sin saber por qué, inermes e impotentes, ven que las costumbres de descansar, dormir, trabajar al día siguiente, tener un barrio limpio y decente los domingos y días festivos, guardar el orden y la convivencia, no son objeto de protección pública, el revés, las otras costumbres, las malas costumbres, a su entender, son fomentadas por la Administración ya que frente a ellas nada puede hacer.

Por la misma razón, se dicen, desaparecerán los límites de velocidad en las calles y carreteras, se eliminarán los semáforos y todas las demás medidas y prohibiciones que los ciudadanos ignoran. Y un deseo surge en su ánimo, poder escapar, formar parte de los privilegios, tener dinero para huir de esos barrios, de la ciudad degradada y abandonada, antes de que se degrade más, unirse al grupo de ciudadanos capaces de no depender de esos poderes públicos sin programa, débiles, que piensan en el voto, en el voto de los que no votan, e irse a Burjasot, Godella o Rocafort, a cualquier urbanización, con su propia guardia de corps proporcionada por una empresa de seguridad privada. Entrar en el sueño del neoliberalismo social y mantener con las aportaciones impositivas la Administración Pública para juego y solaz de los políticos y terror de los pobres.

Y así una ciudad, constituida por mundos dispares y desconectados, los justicieros y los locos de preparan para en el futuro ofrecernos una película americana estilo Charles Bronson, mientras la Administración se mira el ombligo y prepara reglamentos dirigidos nadie sabe a quién.

Un tango nos canta que 20 años no es nada y es cierto, la cosa sigue más o menos igual y los valencianos mayores y ya caserillos ellos, han tenido que soportar (ya escribiré sobre esto de soportar) la ingente cantidad de verbenas y casetas enlonadas que permanecen, con música, cenas y bebida, en la calle, por eso del tabaco, hasta esas fatídicas cuatro de la mañana, introduciéndose en nuestros domicilios sin nuestro permiso ni consentimiento. Un abuso con bendiciones oficiales.

SOBRE LA EFICACIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Ahora que la eficacia administrativa constituye una referencia general y permanente, pese a que me extienda bastante más de lo habitual, me ha parecido oportuno reflejar lo por mi escrito sobre dicha eficacia en el Capítulo III de mi obra Juridicidad y organización en la Administración pública española:

" c) Consideración especial de la eficacia[1].

Llegados a este punto, el de la eficacia de las Administraciones públicas, que el artículo 103 de la Constitución enumera como primer principio de actuación de las mismas, nos introducimos en un problema o cuestión que, desde mi punto de vista, resulta hoy de la máxima importancia y que sirve de fundamento y justificación incluso a la acción política. La “eficacia” es un término que inunda los discursos, programas y medidas políticas, que justifica todas las reformas y preside, igualmente, la mayor parte de las acciones administrativas. La eficacia lo justifica todo y permite mantener como adecuadas las soluciones más diversas y contrapuestas. Por ello, tratar de resumir y concentrar su significado, desde la perspectiva de nuestro trabajo, no resulta fácil.

Al tratar de señalar las diferencias y conexiones entre derecho y organización, quizá, la primera cuestión que se nos plantea es si la eficacia es un principio jurídico de la organización, tal como se califica por la doctrina a los examinados con anterioridad, y debemos inmediatamente concluir que establecer una decisión al respecto, en este caso, nos resulta indiferente o carece de importancia al objeto que perseguimos. Aun cuando en casos anteriores hemos concluido que otros de los principios ya enumerados lo eran de organización y que eran jurídicos en cuanto se recogían en las normas como deber u obligación de las Administraciones públicas, lo cierto es que nuestra análisis no pretende una calificación de estos principios, sino que hemos partido sólo de su carácter de principios constitucionales o de recogidos como tales en la Constitución y, por lo tanto, fundamentos de la acción administrativa y, en consecuencia, de la organización de las Administraciones públicas, al no poder separar organización y actividad. Con mayor razón, en este caso que el principio tiene una utilización tan varia resulta todavía más claro que es un principio general que preside la actuación de las Administraciones públicas, sin perjuicio de que lo sea de toda la actividad política, y que simplemente, por ello, es un principio de organización o, al menos, que toda organización al establecerse o decidirse tiene como primer punto de referencia, para ello, que sea eficaz y, esto, en primer lugar significa que sea útil para cumplir los fines que la justifican[2].

La eficacia así, sin perjuicio de que sea un principio de aplicación al Derecho y, con él, a los actos administrativos en su concepto jurídico, le transciende y constituye uno de los elementos que conectan claramente a Política y Administración y que evidencia que ambas son actividades que constituyen un continuum y que son elementos inseparables de una misma cuestión y problema y que, en consecuencia, ambas se presentan como instituciones componentes del Poder ejecutivo del Estado moderno y democrático. Desde esta perspectiva político-administrativa, el derecho o la norma constituye un medio y no el fin inmediato, de ahí que entendamos que el principio de eficacia transciende de lo jurídico. La paradoja surge cuando la unión entre Política y Administración precisa para su eficacia de una separación técnica y de diferencia de poderes en el seno interno del Ejecutivo,  lo que, ya hemos señalado, que constituye garantía jurídica y de eficacia general y que es el elemento de equilibrio entre ambas partes de dicho poder estatal ejecutivo, Gobierno y Administración.

Se justifica, así, lo que ya exponía Alejandro de Oliván cuando decía que administrando se gobierna[3], y nos evidencia que el punto que ahora consideramos, la eficacia de las Administraciones públicas, es también el de la eficacia política y que es elemento básico en la configuración del contenido y método de la Ciencia de la Administración y hace de ésta un elemento esencial para el buen funcionamiento de las Administraciones públicas y de la Política de cada Estado, hasta el punto que su desconsideración por los Gobiernos, por los políticos y por las Universidades, constituye un instrumento de medida de la salud pública de un Estado y su sociedad. Por lo tanto, aquí, interesa resaltar que la eficacia obliga a todas las Administraciones públicas, pero que así como sabemos qué son la jerarquía, o la descentralización o la coordinación como formas de organización, la eficacia es una cuestión mucho más compleja, pues, por un lado, lo es de toda la Administración pública como organización y, por otro, de cada actuación, plan, medida, norma, etc. concretas y que, en todo caso, exige de una actividad administrativa dirigida a dicha eficacia y que constituye una función pública, propiamente dicha y actuación profesional de los administradores públicos. Esta actividad dirigida a la eficacia pública, que es función pública y actuación profesional, es no sólo esto, sino la base de la consolidación de la Ciencia de la Administración[4]. Baena del Alcázar resume la aportación práctica de esta ciencia cuando dice: la Ciencia de la Administración debe aportar a la ciencia política la eficacia del Estado, es decir, la satisfacción efectiva de las demandas sociales, lo que revierte a la segunda cuestión abierta a comienzo de estas páginas sobre cómo administrar. No sólo se trata de saber qué es y qué hace al más alto nivel la Administración. Se trata también de cómo se debe administrar para cumplir la última e imperiosa necesidad del Estado, la justificación por sus resultados en forma de prestaciones sociales[5].

De otro lado, la denominada crisis del Estado y sus factores, tales como la internacionalización de problemas y soluciones, la superación del Estado- Nación, la demanda de retroceso del Estado o las privatizaciones, etc., al hacer que muchas decisiones políticas estén condicionadas por factores externos a la política nacional, han ocasionado que la prestación de servicios como actividad administrativa y política haya adquirido preponderancia, siendo en esta prestación en donde más factible se hace la medición de la eficacia y de los resultados concretos, mientras que las actividades clásicas de garantía de intereses públicos o libertades y de policía y orden público, quedan en otro plano y su eficacia presenta frentes más problemáticos, no sólo porque siempre cabe alegar una insuficiencia en las actuaciones correspondientes, sino también porque su popularidad resulta menor y, además, su solución depende en buena parte de otros componentes sociales o de acciones en otros ordenes sociales y culturales, ofreciendo una mayor complejidad que la de la prestación de servicios públicos concretos[6]. Y, así, resulta lógico que se haya identificado en el sector público la eficacia con la gestión privada al presentarse la prestación de servicios como el campo en que la colaboración de los particulares o de los empresarios privados se produce, admitida además por el Derecho administrativo, y constituyendo, también, una actividad de componente económico en la que las formas de organización autónomas o empresariales están permitidas. Perspectiva equivocada o incompleta, pues, principalmente, lo que se produce es una posibilidad más clara y evidente de medir los resultados. Esta identificación y la situación general antes apuntada de dificultad política y publicidad de las actividades clásicas, determinan de hecho una renuncia al estudio y análisis de la eficacia pública como tal, la cual afecta o alcanza a la satisfacción de todas las necesidades sociales, pero que tiene un objetivo principal que es la existencia de la propia sociedad de que se trate, lo que obliga, en cambio, a que las estructuras sociales formalizadas por el Derecho y los equilibrios establecidos y los fines públicos se mantengan y no se subviertan.

Muchas más cuestiones pueden ponerse en evidencia al respecto, pero en parte, lo dicho, explica las tendencias actuales de privatizaciones y descentralizaciones funcionales que configuran a la eficacia como un problema meramente organizativo y no político o separan la organización correspondiente del centro o núcleo del poder político y administrativo y, con ello, permiten deslindar, o más bien evitar, responsabilidades políticas. También se justifica el marcado posibilismo de las normas organizativas en este campo. La Ciencia de la Administración, en cambio, en la medida que marque principios de buena administración, contribuye a su consolidación en reglas y, por tanto, en derecho de la organización, pero ello determina un mayor poder administrativo y un equilibrio diferente entre Política y Administración. La Administración como cuestión unida a la Política obliga a ello, el Derecho administrativo como separación entre derecho y organización, contribuye a la separación entre Política y Administración y entre aquélla y el Derecho. Desde la eficacia del Estado, con alejamiento del formalismo jurídico, se impone una visión unitaria y una conexión entre Ciencia de la Administración y Derecho administrativo. No obstante, la situación descrita permite al lector comprender que esta eficacia no constituya una prioridad política en la actualidad, al suponer o determinar un cambio en la situación actual del denominado poder burocrático frente al poder de los políticos y una racionalidad distinta en la gestión y un tiempo o ritmo diferente en la acción en general, además de una mayor dificultad de publicidad o propaganda, ya que la eficacia real de muchas medidas políticas pueden tener frutos en legislaturas o gobiernos posteriores, al que tomó la decisión e, incluso, de signo político diverso, sin rentabilidad política personal o de partido. Si a ello unimos el estado actual de desarrollo de la Ciencia de la Administración y su escasa repercusión en los contenidos normativos y legislativos en materia de administración y gestión pública y el desinterés político por ello, resulta que la eficacia que propugna el artículo 103 de la Constitución, es algo completamente indefinido.

Pero, además, la eficacia de las Administraciones públicas supone un conjunto de distintas eficacias, similar a un poliedro de muchas caras, y así cabe hacer referencia a una eficacia política, o jurídica, o administrativa, o económica o social, etc., las cuales pueden coincidir o entrecruzarse y ser necesario, política o técnicamente, establecer una prioridad o preferencia entre ellas. Lo que no se puede, en definitiva, dejar de tener en cuenta es que es un deber de la Administración pública el ser eficaz y que, en orden al objetivo de este trabajo, la eficacia jurídica representa el ajuste a derecho de la actuación de las Administraciones públicas y que desde el punto de vista de la organización es necesario delimitar aquellas organizaciones que son eficaces e idóneas para cada fin y tenidas en cuenta las características de la Administración pública, lo que es una cuestión técnica conectada con la Ciencia de la Administración y con la actividad de los técnicos y funcionarios públicos, por lo que al organizar resulta obligado reflexionar sobre si el aparato orgánico que se diseña permite ser eficaz, por ejemplo, o si otra forma o diseño sería más adecuado. Definir en la práctica y técnicamente las organizaciones eficaces en cada caso, significa contribuir a la teoría de la organización pública y descubrir principios al respecto y permitir una juridificación más adecuada de la organización administrativa. Pero siempre hay que considerar el derecho y su regulación, pues, si éste establece una determinación y un tipo de organización concreta para cada caso, si no se sigue o cumple lo establecido, bajo la pretensión o convencimiento de que otro tipo de decisión es mejor o más eficaz, la sanción jurídica que puede recaer anulando la decisión puede convertir la aparente o real mayor eficacia en un verdadero desastre político, administrativo y económico, según los casos. Un ejemplo reciente de decisión errónea por privatización de organizaciones que a todas luces deben ser públicas nos lo muestra la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, en Sentencia de 16 de octubre de 2003, que ya hemos comentado en el punto 4. B) c) del Capítulo II de esta obra. La condena que establece esta sentencia y cualquier otra que puedan establecer los Tribunales de Justicia por decisiones organizativas contrarias a derecho, demuestran, pues, que pretendiendo ser más eficaz y rápido con la creación de una sociedad mercantil, si en cambio el derecho considera de aplicación procedimientos de derecho público o la necesidad de sometimiento a dicho derecho, se puede ver anulada toda la actuación y obligada la Administración pública a una sustancial indemnización al perjudicado y con ello a un gasto público indebido. La pretendida eficacia inicial o la organización privada predicada como mejor, resultan contrarias a otros principios jurídicos y hacen ineficaz la decisión al final del proceso.

Estas variantes que presenta la eficacia administrativa y la vinculación con la actividad política, evidencian la conexión que el principio o “desideratum” muestra con los “resultados”, lo que, a su vez, supone una comparación permanente de lo actuado con respecto a lo perseguido, es decir entre actos y fines[7]."

Espero que haya sido de interés para los lectores.

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[1] Un texto especialmente dedicado a este principio es el de Parejo Alfonso, L, Eficacia y Administración. Tres estudios. Madrid 1995. También hay que considerar el número monográfico de Documentación Administrativa 218-219; 1989, dedicado a Administración y Constitución; El principio de eficacia.

[2] Respecto de la inclusión en el artículo 103 de la Constitución del principio de eficacia, Baena del Alcázar, en sus comentarios a este artículo, en Comentarios a la Constitución Española de 1978  (obra dirigida por Oscar Alzaga) Tomo VIII, p. 402, nos dice que la eficacia no es un verdadero principio, sino un criterio general que expresa una aspiración de los constituyentes. Por supuesto que la Administración pública debe actuar con eficacia, pero de este deber ser no se desprende ninguna consecuencia en la práctica ni para la comprensión de lo que sea la Administración pública como organización ni para el valor jurídico de sus actos. Para acabar distinguiendo entre principios de organización y criterios de actuación. Si bien todo ello es exacto, pese a su dificultad es evidente que hay organizaciones que por su propia estructura o composición pueden ser en sí mismas ineficaces o inadecuadas al fin que se persigue, por lo que no acaban de separase organización y actuación o viceversa.

[3] De su obra De la Administración Pública con relación a España; siendo el texto concreto el siguiente: “El Gobierno es el Poder supremo considerado en su impulso y acción para ordenar y proteger la sociedad, y la Administración constituye el servicio general o el agregado en medios y el sistema organizado para transmitir y hacer eficaz el impulso del Gobierno y para regularizar la acción legal de las entidades locales. De modo que administrando se gobierna.” De la edición realizada por el Instituto de Estudios Políticos; Madrid 1954; pp. 34 y 35.

[4] El punto II del Capitulo I del Curso de Ciencia de la Administración de Baena del Alcázar, Op. cit.. pp. 21 a 38, es esencial para la comprensión de esta cuestión y de las diversas cuestiones que aquí se condensan.

[5] Op. cit. en nota anterior; p. 46.

[6] Baena del Alcazár, en Op. cit., Curso de Ciencia de la Administración, resume esta situación, cuando dice: La dialéctica autoridad versus garantía de libertades pierde su papel central y debe considerarse integrada en otra nueva, que no es sino la siguiente. Se contrapone ahora el poder de los grupos políticos y burocráticos a la prestación eficaz de los servicios y la creación efectiva de una situación prospera de la comunidad.

[7] Ortega Alvárez, L, en el Capítulo VI del Manual de Derecho Administrativo, Parejo Alfonso, L; Jiménez Blanco, A; Ortega Alvárez, L; Vol. I,. Op. cit., p. 308, al ocuparse de la Organización y la eficacia, resume en un párrafo, del siguiente modo: La importancia del estudio de la eficiencia y la eficacia en la teoría de la organización es que amplía su ámbito de preocupaciones, rebasando la mera reflexión estática sobre el adecuado uso de las potestades de acuerdo con el principio de legalidad e incorporando una visión global y dinámica de la organización en su conjunto y del uso de los medios puestos a su disposición y alcanzando el concepto de gestión. Así permiten: a) una reflexión sobre los fines públicos que introducen las normas y los medios disponibles de la organización encargada de su satisfacción; b) un análisis de las posibles contradicciones entre los distintos fines públicos que implican una realización parcial de los mismos, y los motivos por los que un fin se realiza prioritariamente respecto de otros, y c) un examen de la adecuada distribución de todos los medios disponibles por un poder público entre las distintas organizaciones a su cargo, en función de la valoración de los fines u objetivos públicos atribuidos a todas ellas. En definitiva, permiten un examen de los resultados respecto de los fines atribuidos que puede incidir en la elaboración de nuevas políticas y en la elección de nuevos agentes públicos encargados de su consecución, con la consiguiente influencia en el ámbito del reparto competencial y de medios humanos, materiales y financieros, tanto en el seno de una misma organización como entre organizaciones diferentes.