LOS EFECTOS DE LAS RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO COMO ACTOS.

El pasado 11 de septiembre editaba esta entrada a propósito de la jurisprudencia por la que se considera que las relaciones de puestos de trabajo son actos generales y venía a concluir que no era lo importante la naturaleza jurídica de aquéllas sino sus efectos y la importancia técnica desde el punto de vista organizativo que significaba todo el procedimiento para su formación y aprobación; en realidad un proceso técnico. De ahí que, en su tiempo, considerando, por mi parte, que efectivamente eran un acto administrativo, sin embargo estimaba que eran un acto complejo o, si se quiere un complejo de actos. Al menos, dentro del proceso, si descontamos el proceso analítico propiamente dicho, diríamos que se distinguen dos actos que contienen el carácter de decisiones administrativas: la clasificación de cada puesto y la resolución o decisión por la que se aprueba el conjunto de actos clasificatorios ordenándolos en una relación. Si la relación como acto es recurrible, lo normal es que lo sea por la clasificación, la cual, además y a su vez, es una suma de decisiones de clasificación de distintos factores en que se descompone o compone, según se mire, cada puesto de trabajo.

La clasificación y el análisis parte o debe de partir para acercarse a la realidad de una situación de hecho que viene determinada, tal vez, ante todo, por la decisión de la jefatura correspondiente en el reparto de trabajo en su unidad, en su cuantía o carga y en cuanto a su complejidad técnica mayor o menor, considerando subjetiva u objetivamente la preparación de sus subordinados; lo que, indudablemente, matiza cada puesto, al menos en los niveles de responsabilidad y quizás de complemento retributivo. No se puede clasificar un puesto sin contar con el que lo desempeña y con su jefe. En la clasificación de determinados aspectos del puesto ya hay implícita una evaluación del desempeño. Pero, tal como se nos presentan las relaciones de puestos de trabajo, se puede considerar, si el proceso analítico no existe en realidad, que se realiza una decisión abstracta y generalizada por clases de puestos y unos niveles ajustándose a la estructura orgánica formalizada normativamente, con un definición de funciones también abstracta y desconectada de las tareas concretas y partiendo de las funciones propias del cuerpo funcionarial correspondiente. Lo que esto significa es que los matices antes señalados no se presentan o muestran en la relación de los puestos o en su clasificación y, algo que es natural, éstas no reseñan el titular del puesto ni, como acto general, se dirigen a cada uno de modo individual comunicando los motivos de la clasificación. Es más la relación de puestos de trabajo y la clasificación no siempre muestran los efectos posteriores, por lo que cada funcionario puede inicialmente estar conforme con ella y no impugnarla, descubriendo después que en realidad se ha afectado a su igualdad, mérito y capacidad cuando tiene constancia de las desigualdades cometidas comparando su clasificación con la de otros puestos. Lo que se vienen llamando agravios comparativos.

Estamos pues exponiendo efectos que tienen las relaciones de puestos de trabajo que son perturbadores de los procedimientos administrativos y causa de reclamaciones jurídicas que son complejas en lo judicial y que en lo administrativo, en realidad, son consecuencia de la labor de carácter directivo o de gestión más que jurídicas. Creo que aún están por verse los efectos de considerar a las relaciones de puestos de trabajo como actos generales y si va a ser, finalmente, más perturbador que el hecho de que cupieran más recursos o instancias judiciales por su consideración como reglamentos. De momento, he evidenciado que existiendo una conexión de la persona con el puesto de trabajo, las relaciones no la evidencian y, en cambio, su consideración de acto general puede que conlleve el efecto de que si no se recurre en plazo la relación, una vez publicada, se pueda ver caducada cualquier posterior acción impugnatoria, producida al percibir el interesado el efecto real que en él produce, y no admitirse el recurso indirecto, admisible antes. Situación que favorecería a una Administración que actúe mal o con desviación de poder y que, en cambio, deja al funcionario desamparado y también perjudica al interés público que representa una buena organización administrativa y su eficaz acción. Se puede llegar al disparate a través de una cuestión doctrinal sobre la naturaleza de una actuación administrativa o por intereses burocráticos del aparato judicial, que de todo hay en todas las administraciones publicas sea cual sea el poder al que pertenezcan.

Las relaciones de puestos de trabajo no equivalen a actos generales como lo es una convocatoria, en la que se ordena el procedimiento concreto de una actuación determinada de un órgano, para llegar a un resultado, decisión o resolución que luego es recurrible.  No estamos ante unas bases, sino ante un resultado, acto simple puro y duro, pero complejo. No es apropiado referirse a un acto general porque los afectados son muchos, no hay una normación dirigida a muchos sino un acto clasificatorio por puesto y persona que lo desempeña. Y de ordenar, ordena a la Administración no al individuo, salvo por los temas de evaluación del desempeño. Es una suma de actos que afectan a personas concretas, cuya motivación no aparece en ella y ni siquiera puede que lo sea en un expediente, que realmente consiste en todo el proceso técnico que la clasificación conlleva. No puedo dejar de olvidar cómo he visto crecer un puesto de trabajo y mejorar por una persona, llegar por ello a una reclasificación y perderse con el cambio de titular hasta ser una injusticia que se mantuviera un nivel retributivo que ya no se merecía. A medida que escribo, teniendo en cuenta que el problema es siempre más grave en la administración general que en la especial -la cual es más homogénea y corporativa, puesto que aquélla cuenta con variedad de puestos-, se me evidencia que la evaluación guarda relación con la clasificación del puesto y que un puesto clasificado, siguiendo correctamente su análisis, cuando se desempeña a su máximo nivel, supone que cualquier actuación posterior de otro funcionario que disminuya su valor o niveles de clasificación (destino, responsabilidad, conocimientos, mérito, etc.) debe determinar la evaluación negativa del funcionario. Pero, de otro lado, un puesto clasificado para un funcionario, con desempeño en mínimos, es fácil que determine, para otro funcionario que lo ocupe posteriormente, una evaluación positiva a poco que haga. La importancia de la jefatura y de la dirección es evidente. Que hay un problema de gestión y no jurídico es evidente y que sólo la mala gestión convierte la cuestión en problema jurídico y contencioso, también. Todo ello sin considerar que la clasificación en realidad no sea un resultado sino un presupuesto; además, sin real motivación o justificación técnica plenamente racional.

Por ello, apuntados simplemente algunos efectos posibles de la jurisprudencia actual -pues ya veremos cuántos aparecen-, resta decir que la jurisdicción sólo puede actuar con eficacia si todo el proceso técnico de análisis y clasificación, que acaba en una relación de puestos, está explícito en un expediente y si cada funcionario ha intervenido en el proceso y recibido comunicación individualizada de la clasificación obtenida y sus motivos y, en su caso, lo mismo cuando se pida una reclasificación, por cambio de los factores que condujeron a la clasificación inicial.

En fin, me repito como siempre, pero cada vez resultan más matices que me reafirman en mis opiniones sobre las relaciones de puestos de trabajo, sin perjuicio de que todo el sistema pudiera ser muy simplificado, empezando por dejar de seguir utilizando la referencia a 30 niveles de destino, inexistentes en la realidad, y por no partir simplemente, al menos en los niveles superiores y medios, en cuanto al destino y su nivel, de la estructura orgánica mantenida por las normas organizativas.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: Criterios de clasificación

En desarrollo de los preceptos de la Ley valenciana de función pública que se han venido analizando, el Decreto 56/2013 en su capítulo II se ocupa de establecer criterios para la  clasificación de los puestos de trabajo y comienza con un artículo 3, que se refiere a las Clases de puestos y que establece:

1. En la clasificación de puestos de trabajo predominarán los puestos tipo sobre los puestos singulares. estos últimos tendrán en todo caso, carácter excepcional.

2. Se consideraran puestos tipos aquellos que forman parte de una agrupación de puestos pertenecientes al mismo subgrupo o, caso de no tenerlo, al mismo grupo profesional, agrupación profesional funcionarial o categoría profesional y que tienen una denominación, requisitos, responsabilidades, tareas y componente competencial del complemento del puesto de trabajo homogéneos.

3. Se considerará puesto singular al puesto de trabajo que se distingue de los restantes por la especificidad de su denominación, requisitos y tareas encomendadas.

4. Los puestos de trabajo singulares pasarán a tener la consideración de puestos tipo cuando exista más de un puesto con la misma clasificación.

Confieso un cierto desconcierto, el Decreto amplia las clases de puestos de trabajo que la ley regulaba en el artículo 36 y me cambia la idea que mi experiencia había proporcionado respecto de los puestos tipo o no singularizados y puestos singularizados que se exponía, más o menos aqui y aquí. En el primero de estos enlaces se apunta el problema de fondo que afecta a esta distinción que es, principalmente, el de la provisión de puestos y se concluía que la clasificación de puestos se convertía así, en cierto modo, en un instrumento al servicio se múltiples intereses. No sé si esta regulación que ahora vemos tendrá el mismo efecto, pues en el Decreto no se indican los efectos de la clasificación o distinción y hay que esperar a contemplar las normas de provisión o la aplicación o no de la legislación estatal que se veía en la entrada de 11 de abril de 2010 y que reflejaré. Pero  lo mejor es continuar analizando y teniendo en cuenta las relaciones de puestos de trabajo y su clasificación de puestos tipo.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: La naturaleza jurídica de los puestos.

Antes de entrar a analizar los criterios de clasificación de puestos de trabajo que contiene el Decreto 56/2013, conviene examinar, aún, los restantes artículos de la Sección 1ª del Capitulo II de la Ley valenciana, de los cuales los 36, 37, 38 y 39 se ocupan de los distintos puestos de trabajo y de su naturaleza jurídica, distinguiendo entre puestos de naturaleza funcionarial, laboral o eventual y declarando que, con carácter general, los puestos de trabajo se clasificarán como puestos de naturaleza funcionarial y, en todo caso, aquellos cuyo desempeño implique la participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales. Los seguidores del blog ya saben que se ha reflexionado mucho sobre la distinción entre funcionarios y laborales y sobre el concepto de la función pública. El precepto sigue lo que ya se puede considerar una vía y concepción tradicional, con la precisión de que el ejercicio de potestades o participación en él, puede ser indirecto, lo que permite incluir sin problemas a una serie de ejercientes de actividades profesionales que en el mundo civil serían contratados laborales, pero que en la Administración pública actúan alrededor de ese ejercicio de potestades y contribuyen a la garantía de los intereses públicos o generales.

Por lo que respecta a los puestos de naturaleza laboral, la ley, en su artículo 38, nos dice que sólo pueden ser clasificados como tales aquellos que impliquen un oficio concreto. Lo que se puede considerar como oficio, no se nos indica, por lo que ha de ser objeto de interpretación o de desarrollo. En cuanto al desarrollo hay que ver si el Decreto 56/2013 nos dice algo más y en su artículo 9 al referirse a los puestos de naturaleza laboral establece que éstos se clasificaran asignándoles el grupo profesional correspondiente, de acuerdo con la normativa laboral vigente (se entiende en cada momento) y, en su caso, el convenio colectivo que resulte de aplicación. Hay pues que analizar más la cuestión ya que presenta algunos aspectos a considerar.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013.- 2

Visto lo que la Ley de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana, regula respecto de la creación, modificación y supresión de puestos de trabajo en su artículo 34, hay que seguir analizando los siguientes artículos que se ocupan de la ordenación de los puestos de trabajo y conectar con el mencionado Decreto 56/2013. Así el artículo 35 regula la clasificación de puestos de trabajo y en su punto 1 dice: La clasificación de puestos de trabajo es el sistema por el que se determina el contenido de éstos a efectos, esencialmente,  de la selección de personal, la provisión y la determinación de las retribuciones complementarias vinculadas a los mismos.

La repercusión, pues, de la clasificación en la gestión de personal y en el desarrollo de las funciones y tareas de éste es fundamental. La carrera profesional depende de todo ello y buena parte de los conflictos contencioso- administrativos traen causa de esta clasificación y sistema. Al mismo tiempo es la base para configurar la oferta de empleo público y la provisión de puestos de trabajo, pero también para que la evaluación del desempeño tenga sentido. Hay que tener en cuenta que es un elemento que dirige, pues, la organización o se configura como elemento indicativo de la misma, pues incluso el reparto de asuntos y competencias ha de tener en cuenta las funciones que resultan de la clasificación y de las relaciones en que ella se traduce. Pero analicemos este punto 1 del artículo.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013

En la última entrada comencé a analizar la vigente ley de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana y, después de ver lo que expone su preámbulo respecto de los puestos de trabajo y el cambio hacia una estructura corporativa, se transcribió el contenido del artículo 32 y su definición del puesto de trabajo. Este artículo inicia el Capítulo II del Título IV que se ocupa de la ordenación de los puestos de trabajo; contenido, pues, principal de nuestros análisis sobre el tema y que complementa y desarrolla al Estatuto Básico del Empleado Público, por lo que vamos a ver cuáles son sus disposiciones y en qué nos ayudan a comprender el sistema de puestos y cómo se coordina con el corporativo o con las escalas.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: El Estatuto Básico del Empleado Público: Articulado en relación con el tema. 4

El último artículo analizado del Estatuto Básico del empleado público, para examinar las bases que rigen en orden a los puestos de trabajo y sus relaciones, fue el 73. Hasta llegar a él, en el Capítulo destinado a la estructuración del puesto de trabajo, no hay mención a las relaciones de puestos de trabajo, tema que tanto nos ha ocupado en las leyes de 1964 y 1984. El artículo 74 se puede considerar clave al efecto y está dedicado a la Ordenación de los puestos de trabajo y establece:

Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos.

Me enfrento de nuevo a este texto y repaso la titulación de los artículos que le preceden en el capítulo y veo en el 72: Estructuración de los recursos humanos. En el 73: Desempeño y agrupación de puestos de trabajo y en el que nos ocupa: Ordenación de los puestos de trabajo En los siguientes, pendientes de analizar; 75: Cuerpos y escalas y en el 76 Grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera. Todo ello me produce una cierta inquietud o sensación de desorden, pues, particularmente esta cuestión de la estructura del empleo o de la función publica no la explicaría por este orden si no de modo muy distinto y, también, dudo de que existan verdaderas bases en parte de su contenido, Para no meterme en un jardín o irme por los cerros de Úbeda, vuelvo, en este caso a reproducir el comentario realizado al artículo en mis Comentarios al Estatuto Básico del empleado público. Esto decía tras reflejar el contenido del artículo 74:

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: El Estatuto Básico del Empleado Público: Los fundamentos de actuación.

Además de lo expuesto en la entrada anterior, la exposición de motivos del Estatuto Básico vigente menciona el puesto de trabajo en más ocasiones, pero en dichos casos parece más oportuno analizar lo dispuesto en concreto en el articulado de la Ley, pero antes de ello, ya que el artículo 1º en su punto 3 refleja los fundamentos de actuación de las Administraciones Públicas en la materia, conviene ver si alguno de los mismos puede afectar a los puestos de trabajo y su gestión. Quizá, siguiendo el orden de los fundamentos expuestos en el artículo, el primero que induce a hacer un comentario es el contenido en el apartado d) Igualdad de trato entre mujeres y hombres, pues puede tener repercusiones en la organización. Interpreto que el principal efecto, en el tema que nos ocupa, es que un puesto de trabajo no puede ser clasificado de modo distinto atendiendo al sexo de quien lo desempeñe. Otra repercusión es si cabe o no que un puesto sea clasificado sólo para hombres o sólo para mujeres, cuestión en la que de modo general es posible decir que no, salvo que el sexo masculino o femenino resulte imprescindible o sea necesario que existan puestos en los que sólo una persona de un sexo determinado pueda  o deba intervenir; pienso en los registros de personas en funciones de policía, prisiones, etc. Pero ello no significa que haya que establecer necesariamente cuerpos distintos según sexo, pero sí que será necesario que la plantilla no se cubra sólo con personas del mismo sexo, por lo que el equilibrio ha de resultar del análisis, de la clasificación, de las relaciones, de las vacantes y la provisión.

Otro de los fundamentos que propone un comentario es el contenido en el apartado e) del citado artículo y punto, que es el de la objetividad, profesionalidad e imparcialidad en el servicio garantizadas con la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera. Al respecto surgen las siguientes reflexiones:

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La reforma de 1984.3

La verdad es que el análisis del artículo 14 de la Ley 30/1984 de Medidas para la reforma de la Función Pública, después de tantos años, ha hecho que fuera como un descubrimiento para mí, ya que la aceptación particular y oficial en la Comunidad Valenciana del sistema de análisis de puestos y clasificación que conllevaban necesaria o técnicamente las plantillas o relaciones de puestos de trabajo; aceptación general en las Comunidades Autónomas, hace que los administradores generales estén más atentos a este campo que al de presupuestos por programas o tramitación de las consignaciones presupuestarias. Al menos eso considero como explicación y sobre todo en mi caso particular; al mismo tiempo que me pregunto que hubiera sido de las leyes autonómicas, si los políticos de las distintas Administraciones públicas hubieren sido conscientes de que antes de 1988  sólo con el artículo 14 y los presupuestos se podía funcionar. Pero puede que la pregunta sea tonta seguramente porque, al menos, los encargados de la Hacienda, lo sabían y ello es la razón del fracaso o utilización perversa de las relaciones de puestos de trabajo y la ausencia de labor técnica para su confección. Pero, no se ha analizado aún el sistema legal en 1984 de estas relaciones, distinto antes y después de la Ley de 23/1988 y siempre dirigido al Estado, pero que asumen las Comunidades Autónomas. Vamos a verlo.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La reforma de 1984. 2

En la anterior entrada, primera dedicada a la Ley 30/1984 de medidas para la reforma de la Función Pública, dos aspectos resultan destacables; uno el que, en principio, la clasificación de puestos de trabajo, a la que se considera la base sobre la que ha de articularse la auténtica carrera, queda limitada en su regulación a una simple orden para la realización de los estudios precisos y, otro, el de la creación de los grupos de clasificación acordes con los niveles de educación o formación académica, con los efectos que señalé.  Lo primero a considerar, para valorar la importancia de la clasificación, son los artículos 14 a 17 de la Ley que marcaban una serie de cuestiones que considero importantes, que contenían ciertas contradicciones u obligaban a consideraciones de orden técnico respecto del valor de las relaciones de puestos de trabajo.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La reforma de 1984. 1

Este verano al tratar de la realidad de la reforma de 1964 dejé para más adelante el analizar cómo queda la cuestión de los puestos de trabajo y sus relaciones a partir de la regulación efectuada por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, que tiene como uno de sus objetivos principales el establecimiento de las bases del Régimen Estatutario de la Función Pública, dada la construcción del Estado de las Autonomías. En su preámbulo, respecto de la cuestión que nos ocupa, es de destacar el siguiente párrafo:

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La realidad de la reforma de 1964

En las entradas anteriores se ha analizado y se ha podido acceder a las normas reguladores de la elaboración de las plantillas orgánicas que estableció la Ley Articulada de funcionarios civiles del Estado y es fácil comprender el tiempo que esta elaboración y el previo análisis y clasificación de puestos debía conllevar. Es además indudable que la reforma tenía como punto muy importante la creación de los Cuerpos generales y que en ellos el puesto de trabajo jugaba y juega un papel diferente que respecto de los cuerpos especiales, resultando además que la creación Cuerpo General Técnico y las normas de la citada Ley de funcionarios suponía o implicaba, de llevarse lo previsto plenamente a efecto, un cambio en la estructura de poder de los cuerpos de funcionarios desfavorable para los cuerpos especiales que en sus respectivos ministerios dominaban su estructura. En principio, pues, el poder burocrático iba a pasar al Cuerpo general superior, el Técnico. De otro lado, ya hemos visto que el concepto del directivo se reservaba para el citado Cuerpo Técnico, respecto del cual hay que tener en cuenta que se podía acceder con la posesión de cualquier título universitario y que no era como con anterioridad, en teoría, un monopolio para licenciados en derecho. 

Son muchas las cosas que cabe comentar en torno a todos los cambios que la estructura corporativa de la Administración general implicaba en el propio seno de los que hasta ese momento representaban las escalas y las categorías y los puestos que un auxiliar podía alcanzar con la carrera establecida. Lo cierto es que la carrera de los nuevos cuerpos generales dependía de la clasificación de los puestos y su atribución a cada uno de ellos y la de los cuerpos especiales debía reducirse al ámbito de su especialidad e inicialmente no de carácter burocrático. No es de extrañar, pues, que investigando los boletines oficiales de los años sesenta y setenta no se encuentren publicadas la plantillas orgánicas y que en 1970 aún veamos un Decreto 247 con bases para la elaboración de las plantillas orgánicas para el bienio de 1970-1971 y en 1971 otro, el 1310, con nuevas bases para la revisión y aprobación de las plantillas orgánicas de los ministerios civiles. En 1974 por Orden de 18 de octubre se regula la elaboración, formalización y revisión de las plantillas orgánicas de los Organismos autónomos.

El hecho es indicativo de que el proceso de formación y aprobación de las plantillas orgánicas aún estaba pendiente. Antes de estos decretos y que afecten a las plantillas sólo he encontrado:

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: La clasificación por niveles.

El nivel del puesto de trabajo es una cuestión que se convirtió en principal en la clasificación de puestos de trabajo por sus implicaciones retributivas y por ello en uno de los problemas de la gestión de personal en nuestras Administraciones públicas. Como ya he dicho en las entradas anteriores la determinación de los niveles de puestos de la Administración en la reforma que implicaba la Ley de Funcionarios Civiles del Estado debía ser resultado del proceso de análisis y clasificación de los puestos y de la contemplación global o en conjunto de estos resultados a través del procedimiento establecido, en el que participaban las distintas juntas ministeriales, la Junta de Clasificación y la Comisión Superior de personal.

La ley antes citada se limitaba a decir en su artículo 53 1. d) que dentro de los puestos reservados a cada Cuerpo general o especial se determinaría, entre otras cosas, su nivel en la respectiva organización jerárquica. Por lo tanto, inicialmente la cuestión quedaba conectada al nivel jerárquico más que a la retribución, si bien esta segunda conexión es inevitable. Y he dicho que no es hasta el Decreto 889/1972 del Ministerio de Hacienda que se fijan los 30 niveles que siguen siendo referencia  actualmente. Pero quiero comentar una Orden de 28 de abril de 1967 por la que se establecen normas para la clasificación por niveles de los puestos de trabajo en la Administración Civil del Estado.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: Los criterios de racionalización en las bases para la clasificación.

Quedaba por comentar lo que el Decreto 865/1964 refería bajo el epígrafe de "Criterios de racionalización" expuestos en sus puntos o artículos 19 a 25. Lo cierto es que en sí todo el sistema que se ha  reflejado, necesario para el análisis de puestos de trabajo, su clasificación y formación de las plantillas orgánicas, se puede considerar como un proceso racional y en consecuencia racionalizador y como ya he comentado en la línea de lo que se considera como un proceso científico de la organización de la Administración o de organización científica de la misma. La reforma de 1964 se puede inscribir como una continuación o aplicación concreta de los principios que la Ley de Restricciones en los gastos del Estado declaraba en 1935 y que ya he comentado repetidamente, cuyo preámbulo ya señalaba que lo primero de todo era el conocimiento exacto de nuestra Administración; después una ordenación sistemática de los servicios, y, ya sobre estos datos la distribución numérica del personal. Se pretendía que la necesaria reducción de personal y de plantillas por razones económicas y de reducción del gasto no se hiciera de modo irracional y en palabras del mismo preámbulo se manifestaba: Si de verdad y convenientemente se quiere hacer algo serio deberá desistirse del viejo empirismo, tantas veces iniciado, de suprimir porciones fijas, para intentar lo primero...., continuando con el texto antes reflejado en cursiva. Puede que con estos textos empiece a construirse la retórica propia de las reformas administrativas que afectan a la función pública cuando coinciden con periodos de crisis económica y sean la fuente de los principios de la teoría de la racionalidad administrativa en la organización y en las bases de la función pública que, dado su sistemático incumplimiento en la realidad, se puede considerar que constituyen parte de la mitología de la buena administración y de la actividad de los generalistas de nivel superior. Son periodos en los que se trata de frenar la acción incontrolada en el reclutamiento de personal por parte de cada ministerio, con cargo incluso a fuentes extrapresupuestarias, y de conocer realmente la situación, relación jurídica y número de personas que trabajan o están en la Administración y retribuidas con dinero público y c onocimiento que normalmente reclama previamente la confección por cada departamento de listados de personal y el control de los ingresos públicos.

Pues bien, en las bases del Decreto 865 tantas veces nombrado, ya he señalado que:

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: El procedimiento de clasificación en 1964. 1

Hemos visto la justificación que de la necesidad de la clasificación de puestos de trabajo realizaba el Decreto 865/1964 y manifestaba yo la rapidez con que las bases para la eficacia de la Ley de Funcionarios Civiles de Estado se sentaron, comparándola con las situaciones actuales en puntos que se consideran esenciales en las reformas emprendidas. Este Decreto, junto con otro del mismo día dedicado a las relaciones de funcionarios y hojas de servicios, se dicta antes de la entrada en vigor de la Ley citada. Todo esto significa que la reforma que la Ley suponía contaba con un plan perfectamente diseñado y con unos pasos programados ya con anterioridad a su aprobación y, sin lugar a dudas, mediante un equipo de personas. 

El Decreto, como punto II, establece las líneas generales del procedimiento para la clasificación de puestos de trabajo y formación de las plantillas orgánicas y empieza con otra manifestación que es un enunciado que para mí manifiesta ese carácter científico que se venía pidiendo a la Administración y del que he hecho repetida mención en el blog, puesto que lo primero que dice es:

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: La ley de 1964 y la clasificación de puestos de trabajo 2.

Acababa la entrada anterior apuntando el problema que presentaba la clasificación de puestos de trabajo en 1964 en cuanto se deduce del sistema establecido que existía en ella la necesidad de limitar la presencia burocrática de los cuerpos especiales en el nivel denominado como burocrático, pero antes de profundizar en este tema se ha atender a las cuestiones que implicaba la citada clasificación a la vista de lo reflejado del texto legal de 1964. Había que analizar cada puesto para clasificarlo y ello, si se contemplan las reglas del artículo 53, tiene una primera consideración del analista si se sigue la lógica de lo dispuesto: ¿este puesto es de carácter predominantemente burocrático o propio de una especialidad? Para no entrar en lo que es especial o no o en lo que es burocrático o no, la realidad es que esta pregunta se reduce a ¿este puesto es propio de un Cuerpo general o de un cuerpo especial? y ¿de cuál?  si bien también podía preguntarse ¿de cuáles? a la vista de la regla e) del artículo que admite que haya puestos que puedan ser clasificados indistintamente a varios cuerpos.

Una vez decidido esto según la regla d) había que determinar las características singulares de cada puesto ¿Viene de aquí toda la actual teoría o clases de los puestos singulares o base o tipo (denominación esta última que acuña el Decreto 56/2013 de la Generalidad Valenciana)? Además también se habían de determinar las condiciones de ejercicio y el nivel en la respectiva organización. Pero ¿qué nivel podía ser ese?

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: La Ley de 1964 y la clasificación de puestos de trabajo- 1.

En la última entrada me refería a las plantillas orgánicas y las plantillas de cuerpo, hoy hay que detenerse en las primeras, las cuales eran objeto de regulación en el Capítulo V del Título III del Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 y de él deriva todo el sistema de puestos que en el futuro incidirá claramente en la gestión de personal de nuestras Administraciones públicas y del que me he ocupado y resumido sus problemas en la entrada octava de las dedicadas a los males de la Administración española; lo que significa que el sistema ha acabado constituyendo un problema.

Pero como ahora estoy ofreciendo una perspectiva histórica respecto del papel estructural y en la gestión del puesto de trabajo para, si es posible, que se pueda comprender el por qué ha llegado a ser un problema y considerado por mi parte como uno de los citados males, lo que corresponde es analizar el sistema legal establecido en 1964 y la teoría que alrededor del mismo se va conformando. Por tanto, hay que ver ese Capítulo V de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, cuyo primer artículo, el 52 de la Ley, nos introduce ya de lleno en el meollo de la cuestión y de la dificultad que acaba derivando en problema o en un fraude. Dice así:

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: El Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964: Plantillas orgánicas y plantillas de Cuerpo.

La Ley de Bases de 1963, objeto de mi última reflexión en torno al tema que nos ocupa, es pues el fundamento del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, del Texto o Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado, que es el punto central de la reforma emprendida en dicha década. De ella me voy a entretener en los preceptos que afectan a las cuestiones, relacionadas entre sí, que constituyen el título de la serie de entradas que he emprendido. Esta Ley no tiene una verdadera exposición de motivos, de ahí que sirva como tal lo que ya he reflejado respecto de la Ley de Bases de la que trae causa, ya que lo dicho antes de las disposiciones y artículos se limita a explicar los trámites habidos para llegar al texto articulado y, en especial, a evidenciar el problema producido en cuanto a la integración de los antiguos Cuerpos técnico-administrativos en los nuevos. Me ocuparé, pues, de exponer los artículos que afectan a la cuestión de los puestos de trabajo y de las plantillas, diciendo primero que la Ley de Bases en su Base II.3 b), al fijar la competencia en materia de personal de los órganos superiores de la función pública, decía que competía al Presidente del Gobierno el proponer al Consejo de Ministros la aprobación de las plantillas orgánicas y la clasificación de puestos de trabajo en los departamentos ministeriales. Primera vez, pues, que la expresión plantillas orgánicas aparece, si bien junto con la de plantillas de Cuerpos. Pues bien, en el Texto articulado esta competencia del Consejo de Ministros se recoge en el artículo 14 C) y la de proposición, al efecto, del Presidente del Gobierno en el 15.1.b). Por lo que respecta a otras competencias en la materia y los matices que presentan vemos lo siguiente.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley de Bases de 1963 y los discursos de su presentación.

En la cuestión que es objeto de la serie de entrada dedicada al tema enunciado en el título arriba reseñado tiene especial transcendencia la reforma administrativa que se inicia con la ley de Bases de  los funcionarios civiles de Estado de 20 de julio de 1963 y el Texto articulado que la desarrolla, que siguen siendo el fundamento de muchas de las cuestiones y problemas de la función pública actuales. Los que escucharan la conferencia de Alejandro Nieto en el enlace proporcionado en la entrada ¿Reforma? ¿Qué reforma? habrán comprobado que a esta de 1963-1964, de López Rodó, la considera la reforma administrativa por antonomasia y de ella nos dice que fue participativa aunque realizada de arriba a bajo y que era ilusionada y que cambió bastante la situación. Es en esos años cuando oposito al Cuerpo Técnico y cuando ingreso en el mismo, por lo que es indudable que la doctrina que en ese período se establece y su  desarrollo posterior, en mi ejercicio profesional como funcionario, influye en mis ideas sobre la Administración y la función pública. A la hora de comprender el significado de dicha reforma y época resulta esencial no sólo ocuparse de los preceptos legales, sino también de su fundamentación en discursos, presentaciones y exposiciones de motivos.

Por ello, comenzando por la Ley de Bases de 1963 nos encontramos con el discurso de presentación en la Cortes realizado por Carrero Blanco, Ministro Subsecretario de la Presidencia, en él, ciñéndome al tema que nos ocupa y refriéndose a la situación derivada de 1918 y que ya se ha contemplado, decía:

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La situación hasta 1964.

La normativa de 1918 que se ha analizado, es la general que rige hasta la Ley de Funcionarios Civiles del estado de 1964. En mi obra, citada en la anterior entrada, de La determinación de efectivos en le burocracia española y el comportamiento burocrático partía de una investigación de los efectivos de los cuerpos  y funcionarios superiores en el período comprendido desde los años 1940 hasta el 1975, en cuanto a su número y poder en el seno de la organización administrativa, lo que supuso el estudio de las plantillas y sus modificaciones, así como de los escalafones y relaciones de funcionarios en dicho período. Al estudiar las plantillas se analizaba cuál  y cómo era la previsión de efectivos y los motivos o causas que se alegaba respecto de su incremento. Por lo tanto, se consideró que las plantillas eran reflejo de la previsión de necesidades y de efectivos en nuestra Administración y por ello las plantillas de cuerpo, necesitadas de una norma con rango de ley para su aprobación, y su distribución mediante normas de rango inferior y presupuestos eran las fuentes principales a la hora de obtener datos. Es evidente que la plantilla no es pues de una mera relación de los puestos existentes sino que son el resultado de una previa acción administrativa de gestión de personal, de previsiones de efectivos y de dotaciones económicas. En la citada obra realizaba un resumen respecto de la estructura de la función pública española y su situación existente antes de la legislación de funcionarios de 1964.

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA VIII: El diseño de puestos y la administración general

c) La incidencia del puesto de trabajo en la organización.

Una de las características de la Administración española es la de su organización corporativa que no lo es sólo de la función pública y de su gestión sino que acaba siendo estructural, lo que tiene sus ventajas y sus inconvenientes. Es por esta consideración de forma organizativa y estructural, por lo que, aún afectando a la carrera del personal, no he tratado la cuestión al señalar los problemas o males que radican en el factor humano y la trato en este momento. En cambio en la empresa privada es el diseño de puestos lo que constituye un elemento estructural. La ley de la Función Pública de 1964 influye aún más en la organización y estructura corporativa al configurar a la Administración general en cuatro cuerpos de funcionarios correspondientes con cuatro niveles distintos de gestión y, en cierto modo, de jerarquía, rompiendo una organización en escalas y categorías, en principio correspondiente con un sistema de puestos, sin perjuicio de su conversión práctica en un mero sistema retributivo, en lo que no voy a entrar. Pero, junto a esa estructura corporativa general y ruptura de las escalas en la administración general, la Ley presenta al puesto de trabajo como un elemento básico de la organización y de cuyo análisis y clasificación ha de resultar una reserva en favor de cada cuerpo de funcionarios, al mismo tiempo que el resultado final ha de ser la confección de las plantillas orgánicas por cada centro y dependencia de la Administración del Estado y revisables cada cuatro años por cada Ministerio. En el fondo del sistema de clasificación de puestos de trabajo, en el artículo 53 de la citada Ley, se presenta una división más general que la corporativa que es la distinción entre cuerpos generales y cuerpos especiales, siendo clave en las bases de la clasificación, el punto 1 del artículo, en especial el apartado a) que dice Los puestos de trabajo de carácter predominantemente burocrático habrán de ser desempeñados por funcionarios de los Cuerpos Técnicos de Administración civil, Administrativo y Auxiliar. Los funcionarios de cuerpos especiales ocuparán los puestos de trabajo de su especialidad. Creo que se puede considerar que surge así una división más amplia que la corporativa que es la de la existencia de una administración general y una especial equivalente a puestos burocráticos y puestos de especialistas. Pero el apartado e) prevé que existan puestos que puedan ser desempeñados indistintamente por funcionarios de diversos cuerpos. No obstante, hay que exponer que la expresión "carácter burocrático" comprende tanto los aspectos jurídicos de la actuación administrativa (básicamente en lo que corresponde al procedimiento administrativo y conocimiento de la normativa correspondiente) como las técnicas de la gestión y administración en general.

Esta ordenación tiene un desarrollo complejo, pleno de problemas derivados de la lucha de poder entre los cuerpos de funcionarios, que acaba haciendo que ese apartado e) se constituya en el medio de configuración del ápice superior de carácter burocrático, de sus puestos, como de libre designación y clasificación indistinta y eliminando o haciendo ineficaz, al mismo tiempo, el apartado b) que establecía que en la clasificación de puestos reservados al Cuerpo Técnico de Administración se determinarán los que, por su mayor responsabilidad, deban ser desempeñados por funcionarios con diploma directivo. Cuestión que, para mí, significaba, en consecuencia lógica con el apartado a), la configuración de un directivo burocrático, que ocuparía los puestos superiores de conexión con el nivel político y con las políticas públicas. Diploma que fracasa por los propios intereses de los funcionarios del citado Cuerpo Técnico, que ya ocupaban estos puestos, pero inconscientes aún del efecto negativo que para ellos iba a implicar la clasificación indistinta que resultó de hecho en el nivel superior y que supone la inaplicación real o final de lo perseguido por la Ley, todavía más al llegarse al sistema de las Autonomías, en las que, al menos en la que conozco más directamente, la valenciana, los administradores generales de nivel superior, a fuerza de servir al centro político y sus intereses, pierden o prefieren perder la vertiente jurídica de su actuación, para simplemente gestionar los papeles, y remitir todo aspecto jurídico y de legalidad de los actos administrativos a los servicios jurídicos. Hecho en el que también contribuye el regreso importante de los especialistas a los puestos de carácter burocrático superior.

Lo que cabe recordar, ante lo comentado, es que, sin perjuicio de los cuerpos especiales y la aplicación de las categorías en ellos, el sistema y organización de la Administración general, antes de 1964, era el de dos escalas; es decir, de puestos de distintos niveles con sistemas de acceso diferentes, en esencia por antigüedad o mediante pruebas y  sin barreras  o exigencias de titulaciones académicas concretas, salvo excepciones. Con estos turnos de acceso y las distintas categorías, las dos escalas, constituían una serie de puestos a los que se ascendía sin que la titulación supusiera un límite, salvo en casos muy concretos de las categorías superiores. En este caso, pues, si no fuera por la desvirtuación de las categorías y su desvinculación del puesto de trabajo, para convertirse en un mero sistema retributivo y ascenso escalafonal, se podía decir que la carrera de un funcionario se correspondía con su ascenso en la escala a puestos superiores. Esta idea del puesto, como aglutinante de los factores de nivel, retribución y responsabilidad, determinantes de la "carrera" es la que trata de reponer la Ley de 1964, aboliendo el sistema de categorías como sistema de ascenso por antigüedad y remitiendo ésta a un factor de retribución por trienios, sin perjuicio de su valoración a efectos de la provisión de puestos de trabajo. Pero el nuevo sistema de puestos dependía de un análisis de cada uno para su clasificación o atribución corporativa y  configuración de las plantillas orgánicas.

Si el sistema establecido por el Estatuto de 1918 de categorías se desvirtúa, hay que decir también que el sistema de la Ley de 1964 tampoco llega nunca a ser una realidad y que las plantillas orgánicas no pasan de ser meramente provisionales. Ello no impide que la idea de los cuerpos generales adquiera peso y que junto con los cuerpos especiales constituyan un factor organizativo de la función pública española. De otro lado, también el puesto de trabajo se consolida como elemento estructural que formal y legalmente ha de conllevar una serie de acciones administrativas que los analicen y clasifiquen para estructurarlos en órganos administrativos y establecer los requisitos y condiciones para su provisión por los funcionarios o para la selección. Sea como sea el sistema se complica y alcanza al sistema retributivo, pues los puestos se han de clasificar en niveles de responsabilidad y de retribución a través de un complemento de destino que la propia ley establece, diciendo que corresponde a aquellos puestos de trabajo que requieran particular preparación técnica o impliquen especial responsabilidad. Pero en 1972 el Decreto 889 de 13 de abril desarrolla el sistema de complementos de los funcionarios públicos y es de resaltar, en especial por lo que afecta al citado nivel de destino, que incurriendo en una serie de irracionalidades que aún ahora se vienen arrastrando. Es indudable que el complemento de destino configurado por la ley no era general ni correspondía, por tanto, a todos los puestos de trabajo, el mismo Decreto en su artículo 2º reitera que corresponde a aquellos puestos que requieran particular preparación técnica o impliquen especial responsabilidad, pero en su punto 2 remite a un Anexo que establece 30 niveles  y unos puntos por nivel referidos a una mensualidad que van del 0,1 a los 6,0; puntos, que multiplicados por el valor en pesetas que acuerde del Consejo de Ministros a propuesta del de Hacienda, determinaban la cuantía del complemento; ello implica, pues, la generalización del complemento de destino a todos los puestos de trabajo. El número de niveles permanece con la Ley de 1984 y permanece hoy en tanto no se desarrollen completamente el actual Estatuto del empleado público y las leyes de desarrollo.

Este Decreto de 1972 nos evidencia, que el sistema  que debía ser resultado del análisis de cada puesto, no contaba con unos principios básicos legales y unas directrices claras y que las bases para la clasificación contenidas en el Decreto 865/1964, si bien podía proporcionar una descripción de puestos y una clasificación a efectos de las plantillas orgánicas y establecer unos criterios de racionalidad que podían dirigir al analista de puestos o a la Junta de Clasificación. Pero en cuanto a las consecuencias retributivas nada se establecía, por lo que el Ministerio de Hacienda toma el testigo en el proceso y el resultado es que todo el sistema previsto se convierte en un sistema retributivo por lo que es este factor, el retributivo y el del gasto, el que asume protagonismo, siendo todo el proceso previo una mera formalidad, llegando en lo sucesivo y una vez confeccionadas las plantillas orgánicas, a ser un sistema cuyos mecanismos devienen arcanos e incomprensibles, dando lugar a claras disfunciones y a agravios comparativos entre funcionarios en cuanto a la valoración de sus puestos y trabajo. La carrera retributiva y la completa irracionalidad de 30 niveles, que no son resultado de la realidad sino de fijar un complemento de destino o una retribución a todos los funcionarios, hacen que desaparezcan niveles por el camino y que en realidad, si no me equivoco, el nivel 8 sea el inicial para cualquier funcionario de nivel inferior. El sistema pues deja de ser de organización y estudio de la misma y de estructuración y se convierte en una forma de retribuir conforme a criterios de poder burocrático y complicidad política. De igual modo, a partir de 1984, el complemento específico que parece que nace para corregir lo acontecido y volver a un complemento retributivo de lo particular del puesto, de la dificultad técnica, de la dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad, acaba generalizado del mismo modo y, a través de la Ley de incompatibilidades, convirtiendo a prácticamente todos los funcionarios en incompatibles. Sin olvidar que, otra vez irracionalmente y en contra de la tan cacareada potestad autoorganizatoria de cada Comunidad autónoma, los treinta niveles se convierten en precepto básico.

Nada hay en el sistema de puestos que garantice una labor técnica y profesional de análisis y clasificación, es un sistema de retribución que contribuye a la desorganización y que de ningún modo garantiza los intereses generales y la racionalidad del gasto, es fruto de los intereses burocráticos, sindicales y políticos y nada más. Y las plantillas orgánicas, convertidas en meras relaciones de puestos, se transforman en el instrumento formal para conseguirlo y de ningún modo en el resultado de un trabajo serio, meditado, permanente, comprensible y de posible contradicción o juicio por terceros. Siendo duros en el juicio general creo que es posible afirmar que es un camelo y un simple medio de encajar a una persona en una retribución considerada subjetivamente o como resultado de la presión burocrática, sindicalista o política. Por eso el diseño de puestos es un mal, que sólo tiene como solución una terminante reducción en el número y clases de puestos o en la más fácil corporativización absoluta de la función pública acompañada de una simplificación también absoluta del sistema retributivo. El elemento racionalizador y de carrera que en principio representaba o debe representar el puesto, al no lograrse que el sistema se desarrollase en su pureza y por el tiempo que determinaba o exigía, se ha convertido en perturbador, de tal modo que el sistema de 1918 se puede decir que ahora resulta más racional, sobre todo si las categorías se conformaran del modo adecuado sin constituir sólo el sistema retributivo que son y ligándose completamente al puesto y a la experiencia, y los cuerpos, por sus funciones homogéneas, no pueden presentar 30 niveles de puestos, algunos ni siquiera dos, sobre todo los especiales. Además, un puesto puede requerir, fruto del trabajo de un funcionario, una determinada reclasificación y nivel y, posteriormente, llegar otro funcionario a su desempeño y destruir lo hecho, debiendo reclasificarse de nuevo, pero ahora hacia abajo, el puesto. En fin, el sistema se corrompió y la ley y sus complementos retributivos son la raíz de todo ello. El derecho, pues, al servicio de intereses espurios.