CHUPAR DEL BOTE O ERES LO QUE ERES

En mi niñez oí, popular y frecuentemente, la expresión chupar del bote respecto de aquellos que vivían de dinero público y sin singulares aportaciones y creo que en especial dirigida a la Falange. Ya en el ejercicio de mi profesión de funcionario y mi trabajo en la administración autonómica, pensé que el bote era piscina, pero el caso de los ERES en Andalucía nos muestra que hoy se chupa del pantano. Parece no haber límite para las sanguijuelas de la política sobre la Administración pública y el presupuesto público. En realidad se chupa de los ciudadanos y de las actividades económicas y sus aportaciones fiscales. Pero esta situación no es hoy solamente un hecho  de corrupción. Me explico.

FINANCIACIÓN, PRESUPUESTO, GASTO Y EFICACIA

En este blog vengo defendiendo la obra de Ciencia de la Administración del profesor D. Mariano Baena del Alcázar por su importancia y porque, partiendo del concepto de las políticas públicas, nos ofrece los principios científicos que han de presidir la actuación de los administradores públicos superiores, en resumen de la Administración pública, para su eficacia. Y es que las ideas o conceptos que figuran como título de esta entrada están  en íntima conexión entre ellas y con las políticas públicas de cada Administración. Y hoy me ocupo de nuevo de ello por la razón de que cada día más se lee y se escucha que se pone en relación la eficacia administrativa con la consunción del presupuesto.

LO MEJOR, LO EFICAZ, LO RACIONAL Y LO POSIBLE

Las reacciones ante el accidente ferroviario de Santiago, sobre todo en tertulias radiofónicas y televisivas, y la demanda de que se establezcan los mejores sistemas de control de velocidad, etc., provocan en mí una serie de reflexiones en torno a los límites de la administración pública, ya que parece que las Administraciones públicas están obligadas a proporcionarnos los mejores servicios posibles y existentes y así desde cualquier sector, organización, institución, personas y personajes se exige la solución más avanzada y la eficacia más completa. Es por supuesto una exigencia de eficacia que ni siquiera pedimos de una empresa privada, ya que respecto de ella no nos implicamos en su administración sino sólo en relaciones concretas de tipo contractual. Si existe en el mercado un producto nuevo que mejora sensiblemente a los hasta el momento existentes, ya estamos exigiendo que la Administración pública lo adquiera, mientras que en el caso de la empresa privada, ésta analiza el coste, la mejora que para ella implica, el rendimiento económico que le supondrá y lo que ocurre con la amortización de los elementos que tendrán que sustituirse. Ello nos muestra cómo, aunque los principios de la gestión y administración privada sean aplicables a la administración pública, no son lo mismo.

Es indudable que en la tragedia que nos ocupa cualquiera piensa que si existía un sistema que la hubiera evitado, lo lógico es que se hubiera utilizado y puede no comprenderse que no se haya hecho. Pero previamente ha existido una decisión técnica y una política, por las que considerados todos los factores, en dicho caso por ejemplo, el límite de velocidad y la regla que exige su respeto, más los restantes elementos de seguridad, se estima adecuado el sistema correspondiente; por tanto hay en la decisión un componente técnico y uno político, que, además ha de considerar los factores económicos o no según las circunstancias. En el caso que provoca este comentario, cumplido el respeto al límite de velocidad, primera exigencia, el resto de cuestiones no se presentarían y los sistemas de seguridad no se discutirían. Ya sé que nada es suficiente cuando nos golpea el daño, pero cuando se hace referencia a una Administración pública, como en cualquier otra organización, se ha de tener en cuenta la capacidad económica que se tiene; es decir, el presupuesto público, los ingresos y sus fuentes, los gastos y las consecuencias del endeudamiento en su caso, pues él supone un ingreso que implica gastos y obligaciones para ejercicios futuros. Al menos estos aspectos han de ser considerados desde el punto de vista técnico, lo que puede ser discutido cuando la realidad ofrece una situación como la deSantiago.

He hablado con frecuencia de las políticas públicas y del papel que la Administración pública juega en su formulación y aprobación, que es principalmente el de confirmar su viabilidad, prever y facilitar los recursos necesarios para su eficacia y ello supone contar con que hay que mantener las políticas públicas aprobadas antes y que han de continuar ejecutándose y, en su caso, establecer aquellas que ya no han de seguir y que hay que eliminar, suprimiendo por tanto las organizaciones que las ejecutaban y los créditos presupuestarios correspondientes. Esta exigencia de una previa dotación y existencia de recursos o factores administrativos necesarios para la eficacia de una política, desde el punto de vista técnico y racional y la eficacia futura hace que cuando no es posible alcanzar lo mejor, pero la política, el servicio o la acción sean necesarias o imprescindibles, se acomode el sistema a lo que sí es viable y se ponderen los aspectos que no pueden eliminarse y aquellos otros que pueden ser eficaces sin que sean necesariamente los mejores existentes. También, pues, la Administración pública tiene que considerar los costes y su capacidad económica para acometer una nueva política pública o tomar una decisión u organizar un servicio o preferir unas actuaciones sobre otras. Pero hay que considerar que, al estar subordinada la Administración al Gobierno o parte política, también ha de tener en cuenta las pautas que el político marca, siendo siempre la decisiónfinal dela parte política.

Pero la situación en España es que cualquiera sabe y pontifica y que todo es aprovechable para desgastar a los gobiernos y los partidos políticos que los sustentan, en tanto que los políticos no siguen las reglas que impone esa racionalidad que nos ofrece la Ciencia de la Administración y todas las Administraciones públicas aprueban políticas públicas que no van a poder mantener o que implican gastos insostenibles o que exigen de un control permanente para que las normas que permiten su eficacia al máximo nivel, acorde con los medios de que se han dotado, sean respetadas. Son muchos los ejemplos de servicios administrativos y públicos que no pueden contar con los medios más avanzados. La sanidad puede ser un ejemplo. Pero la descentralización autonómica es un factor que contribuye aún más a la dificultad de una buena planificación y coordinación, pues no sólo supone la existencia de distintas administraciones y de políticas distintas o preferencias, sino que actúan en competencia, sobre todo política y de imagen, sin que exista como he reiterado en múltiples ocasiones una organización capaz de analizar lo que ocurre en el seno de cada Administración y proponga las mejores medidas de racionalización, eficacia y eficiencia. 

Es evidente que esta situación y la diversidad existente es la que exige, según algunas Administraciones, la financiación asimétrica, pero suponiendo que ello sea necesario, a mí me parece todavía más que se imponga la racionalidad y no se aborden políticas que no pueden ser nunca financiadas y sostenidas por la sola razón de la imagen y los procesos electorales. La Administración pública, más cuando es descentralizada, es de una gran complejidad y la configuración de los presupuestos públicos de cada una exigen sobre todo de una administración profesional y coordinada y de una gobernanza real, si bien a mí el término no me guste. España necesita de todo ello y de mejores políticos-administradores o gobernantes. Por todo ello, lo mejor no tiene porque ser lo más eficaz y eficiente o lo racional y puede que sea imposible dados los medios existentes o vaya necesariamente a ser ineficaz o mal ejecutado. Cualquier persona sensata se acoge a sus posibilidades económicas, cuando derrocha, se endeuda y no paga, pierde. El tiempo de las vacas gordas y el descontrol se han acabado y hay que ajustarse a la realidad y sin hacer que todo recaiga en los simples ciudadanos y sus contribuciones económicas. Pero ante la muerte y la desgracia nada se sostiene y surge el dilema y la controversia.

LA AUTONOMÍA DE LAS UNIVERSIDADES

La prensa valenciana se ocupa estos días de los problemas financieros de las universidades públicas de la Comunidad y se habla del coste de cada alumno. Así Las Provincias el pasado día 3 señalaba que cada universitario cuesta 6.000 euros y que la inversión pública financia el 90 % del coste de formación de cada estudiante. De otro lado, el diario Levante emv el 9 de junio de este año nos decía que la financiación de las universidades no se corresponde con su calidad. Estas noticias que se producen en momentos de crisis económica presentan un lado negativo que, sin duda, ha de impactar en los ciudadanos, los cuales son, finalmente, los que costean este gasto. De otro lado, también, el gasto ha de ponerse en consonancia con el rendimiento que los estudios universitarios ofrezcan a la sociedad que los financia, el artículo de Las Provincias se refiere a ello y el Levante en un artículo de 21 de julio se refiere a la rentabilidad de los estudios universitarios en España.

Pero lo que revelan las noticias de la prensa es que la autonomía universitaria no es tal, por lo menos en lo económico y, por ello, son también noticia los recortes presupuestarios o que los malos estudiantes pagarán más matrícula y se pone en duda que se les subvencione, tal como se dice en Las Provincias de hoy, mientras también destaca que peligra el pago de las nóminas del profesorado de la Politécnica. La situación, pese a la referida existencia de un rendimiento global, ante la crisis y el coste de este nivel de enseñanza, creo que obliga a muchas reflexiones y planteamientos sobre múltiples cuestiones que afectan a los estudios universitarios. Incluso, puede que el simple ciudadano no tenga una visión optimista del rendimiento de aquéllos y tampoco los estudiantes que pretendían obtener una capacitación para incorporarse profesionalmente a la sociedad y no tienen  posibilidad de hacerlo, porque no hay demanda para su especialidad o son muchos los aspirantes y pocos los puestos existentes y tampoco les son útiles los masters que han realizado. La imagen y la consideración del estudiante y su vinculación al botellón, en Valencia, precisamente en el seno del campus universitario, no puede ser naturalmente muy buena para los ciudadanos.

También corresponde que se analice la pretensión, en estos casos, de que cada administración actúe como una empresa, sobre todo en este caso en que las universidades son consideradas como entes autónomos y en el que sí parece justificado que la pretensión sea efectiva; salvo que quede claro que la Universidad no es una formación profesional sino científica y que sólo ofrece la posibilidad de adquirir unos conocimientos teóricos e incluso prácticos, pero que no garantiza el trabajo. Claro es que todo es relativo, pues lo normal o lo más frecuente es que los jóvenes que acceden a los estudios universitarios lo hagan desde la perspectiva de que les sean útiles para trabajar o ejercer una profesión. En este sentido lejos están los tiempos en que Derecho, Filosofía, Medicina, Arquitectura e Ingenierias, eran el núcleo fuerte de  la Universidad de mediados del siglo XX y del ejercicio de profesiones libres, sin que ello suponga que no tuvieran también su posible ejercicio en empresas privadas. Hoy la proliferación de estudios, grados, especialidades, masters, etc. han convertido lo que antes eran simples trabajos y profesiones en titulaciones exigibles y han incrementado las plantillas de profesorado y el número de universidades, dicho sea simplemente para señalar el hecho y que sea comprensible el elevado coste presupuestario de la enseñanza pública, que no se financia a través de las matriculas sino de presupuesto y subvención pública. Por ello, introducir racionalidad en este campo resulta difícil, sobre todo porque así como la autonomía económica no existe y los recursos son limitados, en cambio en cuanto a la implantación de estudios y planes, hay un margen mayor de autonomía o de negociación con el poder político y administrativo para conseguirlo. De modo que una autorización irracional acaba en un incremento presupuestario indebido. Frente a todo ello, es indiscutible que el acceso a la Universidad no es hoy el privilegio de unos pocos sino que se ha ampliado a todos, hasta el punto de que lo que se empieza a discutir es si hay que volver a implantar el valor del mérito y sancionar la falta de rendimiento. Incluso, en este punto entraría la consideración de las tasas universitarias públicas, de modo que el coste de la financiación pública descienda. Vamos, algo similar al copago. Las mismas becas hace años que pasaron de ser un incentivo para el buen rendimiento para personas de débil economía, a una simple subvención económica para personas con determinados niveles bajos o medios de renta personal, sin que sea fundamental el rendimiento superior en los estudios. Un nivel del 90% de financiación como el comentado parece mucho para el nivel superior de estudios, al que, por lógica, sólo deberían acceder los mejores, una vez superados los niveles inferiores. Las pruebas de acceso a la Universidad sería otro aspecto a considerar, sin perjuicio del funcionamiento de los niveles inferiores.

Igualmente, es de considerar, dentro del tópico de que las Administraciones públicas han de actuar en competencia como si del mercado se tratara, la necesaria coordinación entre la enseñanza universitaria pública y privada; de modo que, autorizados unos planes o clases de estudios en uno de estos niveles no se autorice en el otro, cuando haga inviable el sostenimiento económico de los estudios en el primero autorizado. Estimo, pues, que no ha de haber competencia entre un sector y el otro, de manera que demostrada la existencia de un elevado número de alumnos en el sector y en una universidad, la de al lado se apresure a implantar los mismos estudios por razón de rentabilidad  económica, ya que la social puede que incluso no exista y que el resultado final sea un mayor número de personas destinadas al paro. Al efecto, recuerdo el caso de los estudios de periodismo, cuando el éxito de matricula en una universidad privada valenciana generó la inmediata implantación de los estudios en la pública, perjudicando a aquélla de modo muy sensible; también cabe considerar el caso de los estudios de ciencias políticas, más sangrante que el anterior, o quizá también, pero al revés, los casos de la odontología. ¿Son rentables empresarialmente estos estudios? ¿Lo son socialmente? ¿Debe la Administración autorizar estudios que supongan la quiebra de los mismos en otra universidad? ¿Debe la Administración pública mantener económicamente estudios no rentables socialmente? Hay que tener en cuenta que en la autorización de las universidades privadas existe un riguroso control del mercado posible de estudiantes y de los medios que se destinan a los estudios, al menos formalmente. 

En consecuencia, estimo que funcionar como una empresa exige que la Administración pública que financia a una organización haya de considerar el gasto público y la existencia en el mercado de oferta o no; de modo que, cuando exista, no se financie a nuevas organizaciones o se creen, sino que se subvencione a las personas, en este caso estudiantes, por su rendimiento y situación económica para que  puedan estudiar en la organización que exista y que sólo se autoricen nuevas cuando sea evidente que todas pueden subsistir o coexistir o cuando socialmente sea una exigencia. No cabe actuar en competencia cuando ello supone la quiebra de la Administración pública por exceso de gasto y presupuesto deficitario. Todo ello sea dicho sin entrar en la necesidad o no de determinados estudios o de niveles en los mismos, que es cosa que dejo para los expertos.

La verdadera autonomía supone tener capacidad con los propios ingresos para subsistir o, en su caso, unas subvenciones que partan del estudio previo de la necesidad de los estudios a impartir y de su viabilidad económica, considerando el mercado existente y la capacidad económica de la Administración pública subvencionadora, la cual es la que ha de contar con la organización que mantenga al día los datos sociales, la información y su tratamiento, a efectos de tomar las decisiones más eficaces y eficientes y, en su caso, atendiendo a criterios políticos derivados de intereses públicos, mantener estudios aunque no exista rentabilidad económica. Finalmente, es necesario preguntarse, ante el hecho de que socialmente una universidad pública no puede mantener unas tasas de matricula que cubran el coste real de la enseñanza, por qué se organizan como entes autónomos, si carecen de la base inicial para serlo. ¿Qué intereses son realmente la causa de su autonomía? ¿La mera autonomía de gestión o los intereses corporativos y de grupo?

LA REGULACIÓN DE LA COLABORACIÓN EN LA VIGENTE LEGISLACIÓN CONTRACTUAL PÚBLICA

Inciciaba ni anterior post haciendo referencia a la actualidad del tema de la colaboración entre el sector público y el privado. Al efecto me remito al post de i-public@ Apuntes sobre cooperación Público-privada (CPP) donde la cuestión y su teoria se expone de modo bastante claro. Pero una cosa es la teoría y otra los casos concretos que se establezcan en la realidad y, por supuesto, en el ordenamiento jurídico, pues no hay que olvidar que esta colaboración o cooperación suele realizarse en el ámbito económico y de los intereses generales, por lo que lo normal es que no quede reducida al ámbito de las relaciones informales, sino al de las formales y también de carácter contractual.

Ya en otra ocasión manifesté que esto de la "colaboración " o del colaborador con la administración, no era nada nuevo y que así venía denominándose a aquellos que contrataban con las Administraciones públicas obras, servicios o suministros. Pero la Ley de Contratos del Sector Público recoge en su artículo 11 una nueva figura contractual que es la del Contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado. Pese a su extensión reflejo el contenido del artículo para que el lector tenga conocimiento de sus alcance:

1. Son contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado aquéllos en que una Administración Pública encarga a una entidad de derecho privado, por un periodo determinado en función de la duración de la amortización de las inversiones o de las fórmulas de financiación que se prevean, la realización de una actuación global e integrada que, además de la financiación de inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio público o relacionados con actuaciones de interés general, comprenda alguna de las siguientes prestaciones:

a. La construcción, instalación o transformación de obras, equipos, sistemas, y productos o bienes complejos, así como su mantenimiento, actualización o renovación, su explotación o su gestión.

b. La gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas.

c. La fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología específicamente desarrollada con el propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas que las existentes en el mercado.

d. Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administración del servicio público o actuación de interés general que le haya sido encomendado.

2. Sólo podrán celebrarse contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado cuando previamente se haya puesto de manifiesto, en la forma prevista en el artículo 118, que otras fórmulas alternativas de contratación no permiten la satisfacción de las finalidades públicas.

3. El contratista colaborador de la Administración puede asumir, en los términos previstos en el contrato, la dirección de las obras que sean necesarias, así como realizar, total o parcialmente, los proyectos para su ejecución y contratar los servicios precisos.

4. La contraprestación a percibir por el contratista colaborador consistirá en un precio que se satisfará durante toda la duración del contrato, y que podrá estar vinculado al cumplimiento de determinados objetivos de rendimiento.

Puesto que las prestaciones que contempla en artículo son propias de contratos específicos y tradicionales en la legislación contractual, hay que convenir que la característica principal del contrato es que además de comprender una de las referidas prestaciones, se refiera a una actuación global e integrada, teniendo en cuenta la amortización de las inversiones y las fórmulas de su financiación, y que además la citada actuación  conlleve la financiación de las inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio público o de interés general. Pero teniendo en cuenta que hay que poner de manifiesto que otras fórmulas alternativas no permiten la satisfacción de las finalidades públicas. De otro lado del punto 3 del artículo se deduce que también el contratista colaborador puede asumir la dirección de las obras necesarias y la realización total o parcial de los proyectos para la ejecución y contratar los servicios precisos.

Conviene resaltar que el precio se satisface durante toda la duración del contrato. Creo que no es arriesgado decir que el precio deviene en un canon que ha de tener en cuenta todas las prestaciones o actuaciones que el contratista ha de realizar.

Por mis experiencias concretas creo que ejemplos de este tipo de contratos puede surgir en casos de construcción de autopistas y tambien en la construcción y gestión de hospitales públicos. Pero creo que la verdadera particularidad del contrato es, por ejemplo, en el último caso citado, que la administración va a pagar la obra de construcción del hospital no mediante la fórmula del precio antes señalado, de modo que está actuando sin desembolsar su importe como en el contrato de obras simplemente. Es decir,  proyección, dirección, construcción y explotación se traducen en un precio unitario y se evitan sobre todo el pago de la obra conforme al sistema del contrato típico de obras o, en su caso o además, el del suministro según sus bases. Existe realmente una financiación de la obra por el sector privado y la dificultad principal radica en la fijación del precio, que ha de tener en cuenta las prestaciones y sus costes, la amortización de las inversiones y las fórmulas de financiación que se hayan previsto. Es un sistema complicado, en principio faorable para el gasto público, pero que en la práctica exige de una labor previa de preparación del contrato muy seria y compleja y un análisis perfecto de los costes, si no las revisiones del precio serán problemas habituales en la gestión del contrato.

 Pero dicho esto, hay sobre todo que tener en cuenta que existe una remisión al artículo 118 que forma parte  de la sección legal dedicada a describir las actuaciones previas preparatorias de este tipo de contratos y que se ocupa de la evaluación previa y en el que se establece que ha de elaborarse un documento de evaluación en que se ponga de manifiesto que, habida cuenta de la complejidad del contrato, la administración no está en consiciones de definir, con caráter previo a la licitación, los medios técnicos necesarios para alcanzar loos objetivos proyectados o de establecer los mecanismos jurídicos y financieros para llevar a cabo el contrato, y se efectué un análisis comparativo con  formas alternativas de contratación que justifiquen en términos de obtención de mayor valor por precio, de coste global, de eficacia o de imputación de riesgos, los motivos de carácter jurídico, económico, administrativo y financiero que recomienden la adopción de esta fórmula de contratación.

Evaluación que, además puede hacerse de forma sucinta si concurren razones de urgencia no imputables a la Administración contratante. De otro lado, la evaluación ha de hacerla un órgano colegiado. La ley sigue regulando el plan funcional y el clausulado del contrato.

Creo que lo expuesto es suficente para que se manifieste no sólo la complejidad del contrato, sino la dificultad de la fijación de un precio exacto y la fácil superación de las barreras formales que la Ley establece para que se adopte esta fórmula de contratación, que estimo que tendría no un carácter ordinario, sino excepcional dadas la barreras señaladas o límites legales establecidos. Intelectualmente la medida o forma contractual es comprensible, pero no sé porqué a mi no me gusta. ¿Será porque nos pone ante una Administración incapaz con sus medios de prever este tipo de actuaciones o de solucionarlas con los contratos típicos? ¿Será porque realmente se presenta como una financiación o aplazamiento de los pagos? o ¿será por otra cosa? Vds. diran

EL PLAN E LOCAL O CUANDO LA DEMANDA SE AJUSTA A LA OFERTA

Un año después de la puesta en marcha del Fondo Estatal de Inversión Local (FEIL), o Plan E Local, dotado con 8.000 millones de €, es obligado realizar una primera evaluación de este, aunque necesariamente deba ser provisional, dada la escasez de datos publicados por el flamante Ministerio de Política Territorial, más allá de sus confusas notas de prensa.

La escasa transparencia es la primera característica que ha de señalarse en la tramitación, ejecución y seguimiento de dicho Fondo. Bastaría con que el Ministerio aportara una información del seguimiento del FEIL similar a la que suministra de los Programas Económicos de Cooperación Local. La razón de esta opacidad puede encontrarse en lo que no era difícil pronosticar al inicio del FEIL, esto es, la falta de capacidad de ejecución del Fondo por parte de los gobiernos locales y del Gobierno de la Nación. En este sentido, la ejecución presupuestaria de los Programas citados correspondientes a 2007 está en la actualidad por debajo del 70 por ciento y los de 2008 en el 30 por ciento. Todo ello para unos Programas que representaron en 2008 72 veces menos de dotación presupuestaria que el FEIL.

La baja ejecución de los programas locales, que es estructural en términos históricos, es debida, en primer lugar, a que la adjudicación de las obras se produce en la anualidad de cada programa y su ejecución en la anualidad o anualidades siguientes. A esto responde la obligatoriedad, que ha de calificarse de voluntarista, de que las obras del FEIL se ejecuten en el mismo año de su contratación. Y en segundo lugar, a la falta de capacidad de gestión de una gran parte de los municipios españoles causada fundamentalmente por los escasos medios con los que cuentan que, a su vez, es en gran parte consecuencia del inframunicipalismo.

Si atendemos al criterio de población, de los 8.112 municipios españoles 4.861 tienen menos de 1.001 habitantes; 5.797 menos de 2.001 habitantes, y 6.822 menos de 5.001 habitantes. Además, su capacidad de gestión se ha visto forzada, y muchas veces desbordada, con los plazos y requisitos de contratación establecidos en el FEIL, que han tenido que imponerse en los pequeños municipios a la gestión ordinaria municipal y a la gestión de los otros fondos estatales –incluidos los Programas del Estado-, autonómicos, provinciales o insulares, con los que el primero ni se integra ni se coordina deliberadamente. Esta realidad no se tuvo en cuenta deliberadamente en el FEIL.

La información pública disponible sobre la evaluación y seguimiento del FEIL en la página web del Ministerio de Política Territorial es la referente a la nota de prensa que acompañaba a la aprobación del Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, que es la nueva edición del FEIL para 2010. Se completa con la intervención del ministro Chaves el 19 de noviembre en el Congreso de los Diputados para convalidar el Decreto-Ley que creaba el Fondo de 2010 dotado con 5.000 millones de euros. Estas informaciones ofrecen los siguientes datos:
1. El Ministerio de Política Territorial había financiado 30.533 proyectos con cargo al FEIL, de ellos, cerca de 9.600 proyectos han sido de rehabilitación y mejora de espacios públicos; 1.400 proyectos de colegios, casas de cultura, museos, bibliotecas, centros musicales; más de 140 escuelas infantiles y guarderías; más de 2.600 instalaciones deportivas; más de 1.000 casas de juventud y centros polivalentes; casi 9.000 proyectos relacionadas con redes de saneamiento, alcantarillado, distribución del agua, etc.; y, finalmente, más 600 proyectos de eliminación de barreras arquitectónicas.
2. Los proyectos finalizados o en ejecución suponían el 99,22% de los 30.772 aprobados inicialmente. En aquellos momentos quedaban 239 obras (0,77%) por recibir la dotación necesaria para su inicio.
3. 91 municipios, de un total de 8.108, no habían aprobado los proyectos para el inicio de sus trabajos. Sí lo habían hecho seis mancomunidades.
4. La inversión para el comienzo de los proyectos ascendía a 5.282 millones de euros (correspondiente al adelanto del 70% del coste de la obra).
5. Las obras habían generado 425.622 puestos de trabajo en los municipios españoles, lo que representaba un 52,85% más del empleo previsto inicialmente para el plan.
6. Más de 14.000 empresas estaban trabajando en el FEIL.

El punto 3 nos señala que el Plan no ha posibilitado la agrupación de los intereses municipales para la gestión del FEIL a través de las 1.023 mancomunidades inscritas en el Ministerio. Dificultada esta vía por los plazos de presentación de propuestas y cerrada la posibilidad a que se gestionase, o al menos se compartiese, el Fondo por comunidades autónomas, diputaciones provinciales, consejos y cabildos insulares, no es aventurado afirmar que no se habrán podido atender los objetivos de planificación territorial ni una adecuada distribución de los equipamientos e infraestructuras en el territorio, muy especialmente en los ámbitos espaciales dominados por los pequeños o muy pequeños municipios.

Podemos deducir del punto 4 que el presupuesto aprobado de las obras que finalmente cumplieron los requisitos de la convocatoria del FEIL ha sido de unos 7.500 millones de euros, aunque no sabemos si se trata del presupuesto de adjudicación o el de contratación. Si fuese el primero, habría que aplicar las bajas correspondientes. La reutilización de estas bajas, la reasignación del presupuesto de los proyectos no aprobados o no contratados y de los incumplimientos no se tuvieron en cuenta en la convocatoria de 2009, por lo que es previsible que un porcentaje de los 8.000 millones de euros no se gaste. De esto el Ministerio no ofrece información alguna. A esta inaplicación presupuestaria contribuye claramente el hecho de restringir el papel de las diputaciones provinciales, cabildos, consells y comunidades autónomas uniprovinciales en la gestión del FEIL.

Los datos aportados por el Ministerio y su titular son más interesantes, sin embargo, por la información que no ofrece, a saber: presupuesto contratado del FEIL; desglose de los proyectos por tipología y cuantía; grado de ejecución presupuestaria; número o porcentaje de obras finalizadas; territorialización de los datos anteriores.

A falta de más información, es posible ofrecer algunas reflexiones sobre la evolución del FEIL basadas en su convocatoria y en el conocimiento de la realidad municipal española. La primera es que el planteamiento del Fondo ha favorecido a los grandes ayuntamientos al tenerse en cuenta exclusivamente el criterio poblacional, a pesar de que los Programas Económicos de Cooperación Local del Estado establecen una fórmula multicriterio mucho que atiende a los profundos desequilibrios territoriales de la realidad municipal española y que ha sido consensuada durante años con los municipios y demás gobiernos territoriales. Entre los criterios vigentes se encuentran: necesidades de infraestructura y equipamiento local; extensión de la red viaria provincial e insular; capacidad financiera o la relación entre los recursos presupuestarios y la población; población, superficie territorial, número de núcleos de población, la inversa de la renta provincial y la tasa de desempleo; y el grado de ejecución de los planes de los dos años anteriores.

La relegación deliberada por el Gobierno de la Nación del papel de comunidades autónomas, consells, diputaciones y cabildos en el diseño, gestión y seguimiento del FEIL –en la que se insiste en el Fondo de 2010- además de generar problemas en su ejecución y en la planificación territorial, tiene el efecto, también buscado políticamente, de romper el modelo de relaciones intergubernamentales establecido en la Constitución Española entre los tres niveles de gobierno del Estado, el central o estatal, el autonómico y los locales, como mínimo, en lo que a la cooperación local y la planificación de las inversiones territoriales se refiere, que caen claramente en el campo autonómico y provincial y equivalente.

La tercera reflexión tiene que ver también con la falta de planificación de la enorme cantidad de presupuesto disponible para el Fondo. A poco más de un año vista de su lanzamiento, se puede decir que su fin primordial, si no exclusivo, era tratar de mejorar las cifras del paro del segundo semestre de 2009. Llama la atención la precisión ofrecida por el Ministerio sobre los puestos de trabajo generados por el Plan (425.622) en relación con el vacío informativo sobre los demás objetivos del Fondo. Sin embargo, no sabemos, por ejemplo, a cuantas jornadas de trabajo corresponden en cómputo anual ni cuánto representan del total del gasto realizado. Lejos de aprender de los problemas causados por la improvisación del FEIL, el Fondo de 2010 se empecina en ella.

La cuarta cuestión hace referencia a que la precipitación con la que se anunció y reguló el FEIL es más que probable que haya producido el hinchamiento de los presupuestos de obras con el fin de ajustarse a la cantidad asignada. Esta es una consecuencia evidente cuando las obras no tienen por qué responder a las necesidades planificadas, sino a la oferta de gasto realizada: la demanda se ajusta a la oferta y no al revés. En este sentido, el recurso a echar mano de proyectos existentes en las oficinas técnicas de los ayuntamientos es mucho más fácil que lo puedan haber hecho los grandes municipios que los pequeños.

La última reflexión deriva hacia el terreno de la eficacia de la gestión y de la ética pública. El FEIL ha coincidido con un año plagado de escándalos municipales de corrupción, todos ellos relacionados con cuestiones urbanísticas o de contratación. La enorme cantidad presupuestaria por ejecutar, la forma de contratación y los plazos exigidos por el FEIL a buen seguro que no han contribuido a rebajar los índices de corrupción municipal. Por otra parte, es muy probable que la necesidad de ajustarse a la oferta, en los términos que se ha producido, haya provocado que muchas de las inversiones resulten social y económicamente improductivas, cuando no directamente absurdas, como han puesto de manifiesto certeramente algunos medios de comunicación en los últimos meses. El ministro Chaves calificó de “injustas y ofensivas las caricaturas que acusan a los ayuntamientos de abrir y cerrar zanjas”, sin embargo, algo de cierto debe haber en las críticas cuando en el Fondo para 2010 se limita la rehabilitación y mejora de espacios públicos a los municipios de menos de 2000 habitantes.

Como conclusión habría que señalar que quizá hubiese sido más eficiente y equitativo social y territorialmente haber incrementado los históricos, consensuados y escasos Programas Económicos de Cooperación Local del Estado con los 8.000 millones o una cifra mejor pensada. Claro es que en este caso se debería haber compartido el protagonismo de la inversión, la creación de riqueza y, en su caso, de empleo con los respectivos gobiernos territoriales y la oposición, pero aunque los carteles del Plan E son amplios, quizá no sean lo suficientemente grandes como para que en ellos quepan todos.

EL NUEVO FONDO LOCAL O DE CUANDO LA INVERSIÓN SE CONVIERTE EN GASTO CORRIENTE

Hace unas semanas se aprobó el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, que es la nueva edición del Fondo Estatal de Inversión Local para 2010, aunque presenta una serie de novedades respecto a la convocatoria pasada. Algunas de estas provienen de la experiencia derivada de la ejecución del Fondo de 2009 y otras de las reivindicaciones de los dirigentes locales. Posteriormente, se publicó la Resolución de 2 de noviembre de 2009, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, por la que se aprueba el modelo para la presentación de solicitudes y las condiciones para la tramitación de los recursos librados con cargo a dicho Fondo.

Como vinimos recogiendo durante el verano, las noticias locales mostraban los muy graves problemas de financiación de nuestros municipios, la dificultad o imposibilidad de afrontar el gasto corriente, el incremento de los impuestos locales y la restricción de la oferta de servicios públicos locales. Como ya se señaló, ninguna noticia entonces, ni ahora, recoge planteamiento alguno de nuestros responsables políticos de establecer planes de saneamiento de las haciendas locales que permitan un equilibrio razonable entre ingresos y gastos en un plazo temporal adecuado a cada situación municipal. Antes bien, nuestros alcaldes han solicitado de las diputaciones provinciales y de los gobiernos autonómicos desviar el presupuesto destinado a inversiones para sufragar los gastos corrientes y que se aparquen los fondos de inversión con el fin de que sus recursos se transfieran a pagar las facturas más apremiantes. Por lo que respecta al llamado Plan E local demandaron, en esta línea, que una parte del Fondo fuera finalista para gastos corrientes.

En este contexto se aprueba el citado Real Decreto-ley con la finalidad de cumplir algunos de los objetivos de 2009, esencialmente la creación de empleo, y algunos nuevos, como la sostenibilidad económica, la ambiental y la sostenibilidad social. Es este último objetivo el que permite financiar gastos corrientes originados por los servicios educativos y los servicios de atención a las personas en situación de dependencia hasta un límite del 20 por ciento de los fondos asignados a cada ayuntamiento.

A pesar de que realmente se trata de una segunda edición del Fondo, se mantiene la forma de Decreto-ley, lo que se justifica, en primer lugar, en la extraordinaria y urgente necesidad motivada por la adopción de “medidas inmediatas de generación de empleo y de incentivación económica en el conjunto del territorio para hacer frente a la situación actual de crisis económica y al proceso de destrucción de empleo” y, en segundo lugar, en la necesidad de que los Ayuntamientos elaboren los proyectos para que pueda procederse a la distribución de los fondos con carácter inmediato a partir del 1 de enero de 2010. Ninguna de las dos necesidades justifica la utilización de esta forma de legislar, puesto que ha habido casi un año desde el Real Decreto-ley que aprobó el Fondo de 2009 para tramitar una ley formal, porque la crisis económica ya lleva entre nosotros más de dos años y porque una ley se podría haber tramitado a tiempo para que estuviera en vigor a la entrada de los Presupuestos Generales de 2010. El resultado es la ocultación de un debate en las Cortes Generales que a buen seguro se habría centrado en la eficacia y resultados del Fondo de 2009 del que muy poco se nos ha informado, a pesar de su enorme dotación presupuestaria, que, recordamos, es de 8000 millones de euros.

La nueva norma corrige algunos de los defectos de la edición de 2009 que han causado numerosos problemas a los municipios españoles: ahora son financiables la redacción de proyectos y la dirección de obras y se permite la reutilización, aunque limitada, de las bajas de adjudicación. Además, se ha ampliado notablemente los proyectos de inversión financiables a los que también se añaden un buen elenco de diversas actuaciones. Entre estas hay que destacar los contratos de suministro para el equipamiento de los edificios e instalaciones que sean objeto del contrato de obras hasta un límite del 20 por ciento del importe del proyecto; los contratos de suministros para la adquisición de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus dispositivos y programas; y los contratos de servicios para la implantación y el desarrollo de sistemas y programas informáticos. Finalmente, el Ministerio librará el 85 por ciento, y no el 70 como en 2009, a la adjudicación del contrato por el ayuntamiento. Indudablemente esta medida supone una inyección extra de liquidez a las maltratadas arcas municipales.

El Fondo de 2010 precisa el tipo de obras financiables siguiendo las líneas de sostenibilidad citadas. Así son financiables: parques empresariales, científicos y tecnológicos; infraestructuras de innovación y desarrollo tecnológico; despliegue y acceso a las redes de telecomunicaciones de nueva generación, etc.; ahorro y eficiencia energética y de recursos hídricos; accesibilidad y uso de energías renovables; movilidad urbana sostenible; refuerzo de medios de transporte menos contaminantes; y centros de servicios sociales, sanitarios, culturales y deportivos.

Pero las novedades no alcanzan a algunos de los aspectos más criticables del Fondo de 2009 como, por ejemplo, utilizar como único criterio de reparto las cifras de población, que deba ejecutarse en el año natural y no contar con las Diputaciones Provinciales, Consells y Cabildos insulares salvo, de forma imperativa, para prestar “asistencia y cooperación jurídica y técnica a los Municipios para la preparación y gestión de las solicitudes de financiación reguladas en este real decreto-ley”. Se sigue sin tener en cuenta a las comunidades autónomas salvo para comunicarles “la relación de proyectos adjudicados en los municipios correspondientes a su ámbito territorial”. Por otra parte, si bien las actuaciones podrán ser presentadas por agrupaciones o mancomunidades de municipios, lo cierto es que el procedimiento y los plazos exigidos de aprobación y contratación de los proyectos siguen sin permitir que se puedan presentar proyectos con criterios de cierta planificación territorial y que afecten a más de un municipio. En este aspecto, hay que recordar que en el Fondo anterior solo 6 mancomunidades, de las más de mil registradas, presentaron proyectos.

Entre los aspectos positivos del nuevo Fondo hay que señalar que se ha tenido parcialmente en cuenta la enorme fragmentación de los municipios españoles atendiendo exclusivamente al criterio de población, que es el elegido para el reparto de los 5.000 millones de €. Así, solo los municipios con una población inferior a los 2.000 habitantes podrán realizar obras de mejora de las redes viarias y de adecuación, rehabilitación o regeneración de entornos y espacios públicos urbanos, además del resto de las obras y suministros financiables; y los municipios de menos de 200 habitantes podrán ejecutar directamente las obras, previa autorización del Ministerio de Política Territorial.

Como conclusión hay que señalar que no hay justificación para convocar un Fondo destinado a los municipios que atienda solo como criterio de reparto a la población. No es creíble que no haya habido tiempo para haber negociado con los municipios la utilización de más criterios que permitan paliar los graves desequilibrios territoriales existentes en el ámbito local de nuestro país y que estos fondos están ayudando a incrementar. Por esto y porque se trata de una segunda edición la fórmula legal de Decreto-ley no se encuentre justificada. Es cierto que se ha mejorado el Fondo de 2009, pero permanecen incólumes sus fundamentos: no contar con los niveles de gobierno competentes en planificación local y territorial, quebrando así el modelo constitucional de relaciones intergubernamentales que prima a las comunidades autónomas en el territorio; la obligación de ejecutarse en el año natural de 2010; y favorecer a los grandes ayuntamientos. Las mejoras introducidas tienen que ver con la necesidad de conseguir unos niveles más altos de ejecución del Fondo y de atender a las presiones de los alcaldes, en concreto de las grandes ciudades. En éstas, y en el resto de poblaciones, lo que ya es agobiante es el gasto corriente que no va a parar de crecer como consecuencia de las obras y equipamientos realizados con cargo a estos Fondos. Habría que preguntarse cómo se va a financiar el mantenimiento de las nuevas obras y equipamientos municipales en el futuro, cuando se acabe esta aportación presupuestaria extraordinaria.

En los próximos días trataré una primera evaluación del Fondo de 2009. Ya adelanto que la realidad supera a la mejor ficción.

LA UTILIZACIÓN PÚBLICA DE LO PRIVADO

En los dos años de existencia de este blog he tratado de poner de manifiesto las diferencias entre la Administración pública y la privada o entre lo público y lo privado. Soy consciente de que si lo contemplamos desde la perspectiva de los intereses públicos la separación se difumina, pues, por ejemplo, el buen funcionamiento de las actividades y empresas privadas constituye un interés público y la cultura, el arte y otras manifestaciones de la actividad privada se configuran muchas veces como fines públicos susceptibles de colaboraciones, fomento y subvenciones de las Administraciones Públlicas.

Además de esta difusa separación entre los intereses públicos y los privados, existe esa tendencia o postura que considera que la gestión privada es más eficaz que la pública y propone formas de gestión de lo público conforme a los esquemas de la empresa privada y fundamentos de una Ciencia de la Administración de base norteamericana. Postura que se presenta como signo de modernidad y progreso y que, sin entrar en otros aspectos, es útil a la clase política para escapar de las formas de gestión que el Derecho administrativo impone para lo público. Remito al lector al post en el que exponía las distintas clases de entes o personas jurídicas que puede utilizar una administración pública y la complejidad del sector público y la que pueden determinar las decisones de organización ante estas variedad y complejidad.

Lo cierto es que, como también he destacado, los políticos ven en las formas de organización privada una vía de escapar de las formas de gestión pública y la posibilidad de utilizar las organizaciones de derecho privado no tanto como formas de gestión más eficaz sino como elementos que permiten un gasto y unas contabilidades paralelas que facilitan la desviación de fondos públicos para fines que el derecho público no permitiría nunca o por encima de las cuantías que la mera subvención pública establece.  Resulta, pues, que aprovechando la posibilidad de considerar la existencia de intereses públicos se configuran realmente como fines públicos algunos intereses bastardos y se encomiendan a la Administración pública, de modo disfrazado o bajo capa de una actividad de fomento e interés social. Un claro ejemplo de lo que digo es el reciente escándalo del Palau de la Música en Barcelona. Si tratan ustedes de averiguar la organización que se monta a su alrededor verán como una organización, el Orfeo Catalá, se constituye en consorcio con diferentes Administraciones Públicas y en una fundación, cuyos estatutos no he conseguido encontrar en la red a los efectos de determinar con seguridad plena que se somete a derecho privado.

Todo puede ser aceptable formalmente hasta que se descubre que esas Administraciones públicas o los partidos que las gobiernan, o puedan gobernarlas,  u otras organizaciones afines se benefician por la desviación en su favor de fondos públicos que aportados a la Fundación dejan de cumplir la finalidad primaria de su otorgamiento en una clara corrupción política. Muchas veces se utilizan diversas organizaciones privadas o fundaciones para justificar con facturaciones mutuas gastos destinados a financiaciones y alejados del derecho público e imposibles desde su perspectiva. Desde mi punto de vista no puede existir una organización pública sometida a derecho privado si no entra en el mercado y se rige por sus reglas, si no lo que realmente ocurre es que fondos públicos dejan de serlo para convertirse en un pozo de corrupción y en un engaño a los ciudadanos, amparándose, además, en un control e intervenciones meramente contables y formales, pero sin comprobación de la aplicación real o material del gasto y de su adecuación al fin legal establecido.

Es indudable que hace falta una regulación más rigurosa de la organización administrativa pública y una mayor garantía del destino del dinero público, de modo que las organizaciones públicas regidas por el derecho privado se limiten a las realmente necesarias o imprescindibles y, además, si son verdaderamente privadas se rijan por las leyes del mercado y si no por el derecho público y sus garantías. De otro lado, cada figura organizativa, organismo o ente, deben estar claramente definidos y conceptuados evitando el margen de discrecionalidad actualmente existente. Discrecionalidad que resulta, también, un amparo para la jurisdicción contencioso administrativa que, apoyada en ella, establece un campo de la actividad administrativa que es derecho pero que no se controla o se hace efectivo, pues sus principios resultan no ser realmente coercitivos para los administradores públicos. De este modo la judicatura elude un problema con la excusa de que es organización y no es derecho y que de entrar a juzgar estaría administrando y no juzgando. Pero esta visión correspondese a tiempos de la Revolución francesa y no es, por tanto, moderna; lo lógico es aplicar los principios existentes en el ordenamiento jurídico o, en su caso,  adoptar una sana y clara voluntad política que mediante nuevas regulaciones de la organización administrativa pública resalte dichos principios y, como he dicho, configure adecuadamente cada tipo de organismo posible y su finalidad e idoneidad, conceptuándolos y estableciendo su pertinencia en cada caso.

Pero claro es que eso es precisamente lo que corresponde al carácter de una Administración pública y no es lo "moderno" y no es lo que "políticamente" interesa, pues de llegarse a ello los funcionarios y en especial la intervención pública serían poderes y no subordinados al político sino a la ley, cosa, como sabemos, demasiado antigua para la actualidad y propia de los clásicos del siglo XIX.

EL PLAN E O LA RUPTURA DEL MODELO DE RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

Dentro de dos meses se cumplirá un año de la creación por el Real Decreto-Ley 9/2008, de 28 de noviembre (BOE de 2 de diciembre) del Fondo Estatal de Inversión Local y de la aprobación de los 8000 millones de € de créditos extraordinarios para atender a su financiación. Esta norma rompe el modelo de relación entre los tres niveles de gobierno del Estado, el central o estatal, el autonómico y el/los local/es, al menos en lo que a la planificación de las inversiones territoriales se refiere. Este hecho ha pasado desapercibido porque deliberadamente se ha ocultado bajo la urgencia de crear empleo, viejo recurso para justificar el no debatir algunas cuestiones de gran calado político y social, especialmente en momentos de grave crisis económica como la actual.

La Exposición de Motivos de la norma citada señalaba entre sus objetivos los siguientes:
1. Evitar el retraimiento de la demanda privada.
2. Aumentar la inversión pública en el ámbito local mediante la financiación de obras de nueva planificación.
3. Reforzar la capitalización de los municipios.
4. Mejorar las dotaciones municipales de infraestructuras, tanto productivas como de utilidad social.
5. Empleo de trabajadores y la movilización de recursos que, en gran medida, procederán de los excedentes del sector de la construcción.
6. Ejecución inmediata a partir de comienzos de 2009.

Como se ve, nada se señala sobre la gran oportunidad que el Plan podría haber ofrecido de paliar los fuertes desequilibrios territoriales y sociales de nuestros gobiernos locales. El actual Plan dispone de 80 veces más de presupuesto que el Programa de cooperación económica local del Estado de 2008.

El Fondo señalado se distribuyó exclusivamente atendiendo al criterio de la población registrada en los padrones municipales y está siendo administrado, gestionado y dirigido exclusivamente por el actual Ministerio de Política Territorial, quien también liberará y controlará los fondos, en este caso con la Intervención General de la Administración del Estado.

De la lectura del Real Decreto-Ley se extraen una serie de notas relevantes a los efectos de las relaciones intergubernamentales españolas:
1. Los destinatarios del Fondo son exclusivamente los ayuntamientos.
2. No permite la cofinanciación de los proyectos con las diputaciones provinciales, consejos insulares, cabildos insulares o comunidades autónomas uniprovinciales.
3. A los ayuntamientos se les encarga el seguimiento de la creación de empleo.
4. La cooperación de las Diputaciones Provinciales, Consells y Cabildos se limita a la asistencia y cooperación jurídica y técnica a los Municipios para la preparación y gestión de las solicitudes.
5. El Ministerio informará a Diputaciones Provinciales, Consells, Cabildos y Comunidades Autónomas la relación de proyectos adjudicados en su ámbito territorial.

Las primeras conclusiones que hay que extraer de lo anterior son las siguientes:
1. Hay demasiados fines que cumplir con el Fondo. El tiempo transcurrido permite afirmar que fundamentalmente está sirviendo para apenas amortiguar la fuerte caída del empleo de los últimos meses y para financiar a los ayuntamientos, muy especialmente a los grandes.
2. Se tiene en cuenta exclusivamente el criterio de población para repartir el Fondo y no, por ejemplo, los indicadores de la Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales elaborada periódicamente por la Administración General del Estado, los entes locales y las comunidades autónomas. Esto no sucede con el Programa de cooperación económica local del Estado (Real Decreto 835/2003, de 27 de junio; Real Decreto 1263/2005, de 21 de octubre; Orden APU/293/2006, de 31 de enero) ni con los Planes provinciales e insulares de cooperación derivados de ese. El primero fija una serie de criterios de asignación de fondos, que han sido consensuados en los últimos años por los diversos niveles de gobierno:
a. Necesidades de infraestructura y equipamiento local, relativas al abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, pavimentación de las vías públicas, alumbrado público, depuración de aguas residuales, recogida de residuos urbanos y vertederos, evaluadas a través de la información contenida en la Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales.
b. La extensión de la red viaria provincial e insular.
c. Capacidad financiera de las haciendas correspondientes, expresada por la relación entre los recursos presupuestarios y la población.
d. Factores socioeconómicos territoriales: la población, la superficie territorial, el número de núcleos de población, la inversa de la renta provincial y la tasa de desempleo.
e. Ejecución de los planes precedentes, se tendrá en cuenta el grado de ejecución de los planes de los dos años anteriores.
En definitiva, la sustitución de estos criterios por el único e injusto de la población favorece a los grandes ayuntamientos y castiga a los municipios verdaderamente necesitados. El Fondo claramente agrava la brecha de desequilibrio de las medianas y pequeñas poblaciones, especialmente del entorno rural, respecto al conjunto nacional.
3. El Fondo está dirigido a los municipios, y no a otras entidades locales (diputaciones provinciales, consejos insulares, cabildos insulares o comunidades autónomas uniprovinciales), como lo hace el citado Programa de cooperación. No prevé la agrupación de obras de pequeños municipios a través de estos entes, como también hace el reiterado Programa. La excusa que se ha ofrecido es que no había tiempo para atender otros criterios y actores. La realidad es que se negoció con la FEMP, esto es, con los más grandes ayuntamientos y se ha excluido deliberadamente el resto. Se puede aventurar que todo ha sido fruto de una alianza entre los grandes ayuntamientos y la Administración General del Estado para relegar a las comunidades autónomas y al resto de entes locales.
4. Se altera de una forma deliberada el modelo de relaciones intergubernamentales derivado de la Constitución mediante la utilización del instrumento presupuestario del Estado, entre otras causas, porque no se tiene en cuenta al nivel provincial o insular. Se ha irrumpido así en la planificación territorial, que es competencia de las comunidades autónomas y, en cierta medida, de las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares. Además, no hay que olvidar que varias comunidades autónomas se organizan sobre una base comarcal o similar.

Tiempo habrá de referirnos a la evaluación del Plan y a la segunda edición del mismo, que se anuncia que se orientará, al menos parcialmente, a financiar gasto corriente finalista. Esto, como ya se ha señalado en otro post, no solo resulta sorprendente sino claramente preocupante.

NOTICIAS LOCALES 2

Pensaba que me había precipitado al titular el post del pasado 14 de agosto como Noticias Locales I, ya que no parecía que fueran a surgir más noticias sobre el problema de la financiación de la Administración local y sobre su crisis financiera, al menos de inmediato. El diario La Vanguardia vino a mi rescate el pasado 4 con un artículo que planteaba algunas de las principales cuestiones sobre ambos temas, aunque sin entrar en las verdaderas causas, que sí fueron certeramente señaladas por mi compañero Andrés Morey en su post Autonomía local y suficiencia financiera.

En una época de rápidos contagios, parece que han bastado tres semanas para que las propuestas de las diputaciones gallegas calen en los municipios catalanes, lo que nos muestra que a pesar de las enormes diferencias existentes bajo la denominación común de Administración local, los problemas son muy parecidos en el nivel local. Esto es lo normal si entendemos que existe un solo sistema administrativo español.

El artículo salpica en su texto el marco del problema:

1. Se ha aparcado la reforma de la financiación local. Realmente hay que señalar que esta no ha pasado de ser una mera reivindicación de los entes locales representados por la FEMP, ya que el Gobierno actual no ha dado ningún indicio de que fuera abordarla. Es más, existen testimonios públicos ya antiguos conocidos por esa organización de justamente lo contrario.
2. Los ayuntamientos se enfrentan a una caída de los ingresos en torno al 35% respecto a los recursos de hace un año. Esta cuestión remite a las señaladas en el post del 14 de agosto, que es la débil planificación de nuestra Administración local, incluso en una cuestión como los ingresos y que se ha cerrado los ojos a las evidencias más claras. Pareciera como si los ingresos se cuadrasen después de haber realizado los capítulos de gastos y estos, como aparece en numerosas noticias y evidencias, no se han reducido, al menos en el momento de su presupuestación.
3. Los municipios calculan que la Administración del Estado les reclamará 1.500 millones del 2008. Se trata del correlato del punto anterior, ya que la caída de ingresos es general en todas las Administraciones públicas y, por tanto, también en la AGE. Esta reclamará a las comunidades autónomas 6.000 millones correspondientes al mismo ejercicio.
4. Los ayuntamientos se enfrentan a un serio problema de crédito. Lo cual parece lógico y también conocido por los ayuntamientos: los gastos no se han contenido, o no en la cantidad necesaria, y los ingresos se han desplomado. A esto hay que añadir que es posible que muchos ayuntamientos no hayan “ahorrado” para la época de vacas flacas, al dejarse llevar por tantos compromisos electorales.
5. Los municipios reclaman a la Comunidad Autónoma y al Gobierno que dejen de sobrecargar el erario local a cuenta de sus decisiones legislativas. Efectivamente, constituye una mala práctica generalizada en España que los niveles gubernativos “mayores” hagan caer en cascada los costes de sus políticas, lo que, además, de vulnerar claramente el principio de autonomía, no se consiente, por ejemplo, por los Estados miembros a las instituciones de UE.
   
   No cita el artículo la habitual reivindicación local de que los municipios se hacen cargo de competencias que no les son propias. Esta cuestión merece un detenido estudio, pero se puede adelantar que es cierto en algunos municipios –los medianos y grandes-, para algún tipo de políticas –servicios sociales, escuelas infantiles, cultura, deportes-, pero que a la vez se han desarrollado servicios y oficinas públicas redundantes con las de las comunidades autónomas y en los que el principio de subsidiariedad se malinterpreta claramente y genera ineficacia y un gasto duplicado. También se observa mucha inventiva en el panorama local español.
   
   Para resolver un problema, decimos desde el enfoque del análisis de políticas públicas, lo más importante es definirlo bien, ya que en la propia definición se deben basar las medidas para solucionarlo. ¿Cuál es el problema que transmiten los ayuntamientos en sus comunicados de este verano? Básicamente se trata de que no tienen fondos para pagar sus facturas. Esta cuestión, hay que destacarlo, es distinta de la reforma de la financiación local.
   
   Por tanto, de lo que se trata es de afrontar los gastos corrientes, para los que no hay ingresos suficientes, ni por la vía de endeudamiento. Como muy bien señalaba Andrés Morey en su post, las operaciones de crédito se reservan para la financiación de inversiones y no de simples gastos corrientes y las operaciones de tesorería tienen un límite porcentual respecto de los ingresos liquidados por operaciones corrientes en el último ejercicio. Al parecer, la situación financiera de nuestros ayuntamientos es tan crítica que ya no pueden utilizar estos instrumentos financieros, por lo que recurren a una solución extrema y sin precedentes: transformar las transferencias de capital por recibir para realizar inversión nueva en transferencias corrientes finalistas para los ejercicios 2010 y 2011. La solución implica una medida sin precedentes conocidos, al menos en la generalización que se plantea, y que exige un debate político, público y social a la altura de su excepcionalidad sobre la priorización del gasto y el coste de los servicios públicos. En fin, nada se dice de abordar un plan de saneamiento de las finanzas locales, lo que implicaría la lógica y necesaria contención del gasto no productivo social y económicamente.
   
   Esta propuesta nos habla de subvenciones encubiertas y no conocidas en los servicios públicos. Efectivamente, si algunos servicios públicos son deficitarios es preciso dimensionarlos y establecer su financiación de una manera específica y diferenciada vía impuestos, pero también vía precio o tasas. No tiene justificación, por ejemplo, que el uso de las instalaciones deportivas no se financie por sus usuarios y que su déficit se cubra por los no usuarios vía presupuesto, salvo en el caso de colectivos o situaciones muy concretas (escolares, algunas personas mayores, determinados parados…) que habrá que delimitar en detalle.
   
   En las dos últimas décadas, especialmente en la última, se han construido numerosos equipamientos públicos en nuestros municipios sin un estudio financiero serio para garantizar su mantenimiento desde una perspectiva de equidad social. Y ésta no significa que todos paguen lo mínimo y lo mismo, incluidos los no vecinos de un municipio. Este aspecto lleva a otra cuestión: la muy escasa planificación territorial de los equipamientos y servicios que hace que en una misma comarca poco poblada varios ayuntamientos construyan, por ejemplo, piscinas cubiertas, escuelas infantiles o centros culturales, imposibles de mantener por sus escasos usuarios.
   
   Mientras los ingresos provenientes del IBI crecían y parecían no tenían fin, o mientras pagaban otras Administraciones, estas cuestiones no han preocupado. Al despertar de este sueño muchos ayuntamientos se han encontrado con la incapacidad de financiar el mantenimiento de los más o menos recientes servicios y equipamientos. La solución que han encontrado no es abrir un debate con sus vecinos y las fuerzas políticas y sociales sobre la priorización y el coste de los servicios, sino pedir a las Administraciones mayores que financien el gasto corriente, precisamente en un momento donde todos coinciden en que el sector público tiene que realizar un esfuerzo en su contención y en el fomento de la inversión productiva. No es una buena señal precisamente al mercado ni a los ciudadanos, a los que ya se les están exigiendo más impuestos.
   
   El gasto corriente no solo ha aumentado en los últimos años por la mayor prestación de los servicios públicos, sino por el crecimiento enorme de las plantillas de personal. Así, se ha pasado en 1990 de 333.843 empleados públicos en el ámbito local a 431.654 en 2000 y 623214 en 2008. Es decir, en el último tramo se ha experimentado un incremento del 44 % de las plantillas locales y en el conjunto el 87 %. Todo ello sin producirse el ya no reivindicado y lejano pacto local. Sería preciso realizar un estudio a fondo del destino del nuevo personal contratado en los últimos años, pero es posible que nos encontráramos que muchos han ido a parar, en el mejor de los casos, a cubrir los servicios impropios redundantes con otras Administraciones públicas. Esto nos lleva a la cuestión de por qué se ha elegido habitualmente por parte de los municipios la forma de gestión directa de los nuevos servicios, lo que supone una rigidez en estos momentos que impide realizar políticas de ajuste del gasto. En fin, también habría que tratar, en otro post, el increíble llamado proceso de consolidación de empleo de los últimos años, que sigue en la actualidad, ahora bajo la modalidad de crear empleo público en épocas de crisis. Tanta alegría no impide que algunos ayuntamientos, probablemente a la vez que consolidan empleo, estén prescindiendo de personal temporal, al que ya no pueden pagar.
   
   Por último, los ayuntamientos piden que la segunda edición del Fondo Español de Inversión Local, el Plan E del Gobierno de la Nación, se destine a gastos corrientes, pero esta es otra cuestión que se ha ganado otro post. Hagan juego señores, el premio son 5.500 millones de euros.
   
   

AUTONOMÍA LOCAL Y SUFICIENCIA FINANCIERA

Manuel Arenilla en su post Noticias locales 1 aborda cuestiones que verdaderamente han de ser objeto de reflexión, pero que, en cierto modo, están pretendidamente solucionadas por preceptos legales y por la retórica legal, siempre exponente del deber ser y de voluntades de futuro, pero presentadas como realidades conseguidas con la mera aprobación de la norma, cuando en realidad para su eficacia es precisa una larga acción política y administrativa y una clara responsabilidad política, civil y moral.

Lo cierto es que a partir de la configuración constitucional de las autonomías territoriales, respecto de las entidades locales, su autonomía implica la desaparición del régimen de tutela administrativa existente con anterioridad que implicaba una consideración de los entes locales, sobre todo de los municipios, como menores de edad, de ahí que no sólo existiese un control de sus actos por parte de la Administración del Estado, sino que incluso se configura una organización, el Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales, que se suprime por la Ley 7/1985 reguladora de las Bases del Régimen Local, y al que se le encomendaba el asesoramiento de dichas corporaciones, su inspección, el dirigir su contabilidad y la fiscalización de la gestión económica local. Más allá de constituir una organización alejada de la nueva concepción de autonomía local, el servicio constituía una buena ayuda para municipios medios y pequeños y controlaba su capacidad de gasto y la conservación de su patrimonio. Pero hoy, políticamente y constitucionalmente, es impensable que nadie pueda sostener la conveniencia de una institución similar, si bien la función de asesoramiento se siga realizando por Comunidades Autónomas y diputaciones.

La realidad actual es la que se recoge en la legislación vigente y en especial se refleja en la Exposición de motivos de la Ley Reguladora de las Haciendas locales que señala que dicha ley tiene carácter complementario de la Ley 7/1985, en virtud de lo cual destaca el carácter de básicos de los preceptos de la ley y su aplicación en todo el territorio nacional y por tratarse de materias de competencia exclusiva del Estado como son el sistema tributario local y la participación de las entidades locales en los tributos del Estado.

También señala que otra nota que la caracteriza es que tiene por objeto, desde un punto de vista material, la efectiva realización de los principios de autonomía y suficiencia financiera de las entidades locales, señalando que: El principio de autonomía, referido al ámbito de la actividad financiera local, se traduce en la capacidad de las Entidades locales para gobernar sus respectivas Haciendas. Esta capacidad implica algo más que la supresión de la tutela financiera del Estado sobre el sector local involucrando a las propias Corporaciones en el proceso de obtención y empleo de sus recursos financieros y permitiéndoles incidir en la determinación del volumen de los mismos y en la libre organización de su gasto, tal como ha declarado expresamente el Tribunal Constitucional en su labor integradora de la normativa fundamental.
Sigue la exposición refiriéndose a la suficiencia financiera para la cual, dice, que siguiendo el mandato del legislador, se ponen a disposición de las Entidades locales, entre otras, dos vías fundamentales e independientes de financiación, cuales son los tributos propios y la participación en los tributos del Estado, que por primera vez, van a funcionar integradamente con el objetivo de proporcionar el volumen de los recursos económicos que garantice la efectividad del principio de suficiencia financiera.
Ahora bien, no sólo se dotan de contenido los principios de autonomía y suficiencia, sino que se articulan entre sí de tal suerte que ambos se supeditan mutuamente.

¿Verdad que parece todo perfecto? Pero la realidad es que todo depende de los tributos estatales y propios y, por tanto, de los ciudadanos y fuentes razonablemente de carácter permanente, pero en la medida que las fuentes de riqueza y producción pueden variar, siempre el pagano permanente es el ciudadano que no está tutelado, sobre todo si los políticos son unos irresponsables (que materialmente lo son) porque no se exigen responsabilidades por su mala gestión y porque si alguien responde es la Administración pública y, por tanto, el presupuesto, y por tanto, finalmente, el ciudadano contribuyente. En consecuencia los políticos son como menores de edad irresponsables (dicho sea en todos los sentidos) mientras que las corporaciones que rigen son mayores de edad por autónomas. Y, además, cualquier decisión de gasto afecta también al sistema tributario estatal y del autonómico No hemos de olvidar que las operaciones de crédito se reservan para la financiación de inversiones y no de simples gastos corrientes y que las operaciones de tesorería tienen un límite porcentual respecto de los ingresos liquidados por operaciones corrientes en el último ejercicio.

Por encima, pues, de la retórica, nos encontramos en una situación en la que no existiendo controles previos, en que es precisa no sólo la existencia de una gobernanza en su sentido coordinador y participativo, sino de una necesaria reconfiguración del poder administrativo y de las funciones públicas garantes de la legalidad en su sentido pleno o de las potestades “ad intra”, que no permita que el poder político hipoteque los patrimonios municipales y los del resto de las Administraciones públicas, y que se administre de verdad, sin que sea necesario acudir a equiparaciones con la empresa privada, que a mí no me valen. ¿Qué es muy complicado? Naturalmente, mucho más que la administración de una simple empresa y, además, no existen recetas mágicas, pero lo primero que hay que exigir es un poder político responsable y unos partidos políticos serios. A los ciudadanos nos queda muy poca cosa; necesitamos más conocimiento de las situaciones concretas y una participación que sea útil administrativamente, es decir, en los órganos administrativos, y efectiva en resultados, pero la realidad es que nuestros intereses simplemente se miden en votos. Además los intereses de los ciudadanos no son uniformes, sino varios y contradictorios y han de ser valorados en escalas y primacías y conforme a los principios de las leyes, también generales y abstractos.

Por todo ello administrar bien es un hecho político de primera magnitud más que cualquier otro y encierra una enorme complejidad que no la solucionan los partidos políticos, ni los gobiernos que no ejercen como tales.

NOTICIAS LOCALES I

Durante este mes de agosto estoy teniendo la oportunidad de leer diversos periódicos regionales. Creo que es una buena costumbre porque los nacionales, en especial en las ediciones de Madrid, apenas recogen noticias de ese ámbito, más allá de las truculentas o más llamativas. Esto ofrece una imagen bastante distorsionada de la variada y compleja realidad española hasta el punto de parecer que fuera de Madrid o Barcelona reside el provincianismo que sólo trata de imitar a las dos capitales. Nada más lejos de la realidad si se ha tenido o se tiene la oportunidad de vivir lejos de nuestras dos grandes ciudades que, hay que recordar, representan juntas apenas el quince por cien de la población o, si contamos sus conurbaciones, el veinte. Queda mucha vida fuera de ellas, aunque nuestros políticos y periodistas, y también nuestros académicos, aplican una óptica capitalina a casi todos los problemas del país. Esta es una distorsión crónica, que genera un mal diagnóstico, y con frecuencia malas soluciones, especialmente de la vida local y de sus Administraciones.

La evidente crisis económica que padecemos está manifestándose en su verdadera magnitud en la Administración local en este verano, o así parece mostrarlo la prensa. Los presupuestos de 2009 no recogieron la drástica caída de ingresos locales provenientes mayoritariamente de la actividad constructiva privada. En el que parece ya lejano mes de octubre de 2008, muchos ayuntamientos previeron en los proyectos de presupuestos de 2009 una reducción de ingresos muy por debajo de la realidad que todos los indicadores de actividad productiva mostraban, en muchos casos desde hacía muchos meses, por lo que no tampoco hicieron cambios significativos en su previsión de gastos. A ello contribuyeron las Administraciones “mayores” que no lanzaron mensajes restrictivos sobre el presupuesto o que hicieron todo lo contrario bajo, en el mejor de los casos, el recurso patriótico a que el sector público debía ejercer de locomotora en épocas de crisis. El resultado ha sido que a mitad de este año muchos ayuntamientos no pueden afrontar sus compromisos de gasto, ni siquiera los de mantenimiento. Esto lo confirman las noticias recogidas en la prensa castellano y leonesa de que algún gran Ayuntamiento reduce este verano la temperatura del agua de sus piscinas cubiertas de 28 a 26 grados, porque de otra forma no podrían estar abiertas hasta final de año, o de que las diputaciones gallegas se han puesto de acuerdo para permitir que un porcentaje variable pero alto de sus fondos de inversión de cooperación local puedan ser destinados por los ayuntamientos a afrontar sus gastos corrientes.

La primera noticia se completa con la protesta de los usuarios de las piscinas por la rebaja de la temperatura y la segunda con la satisfacción por haber logrado una solución a la falta de financiación de los entes locales, al menos en Galicia. El primer caso me lleva a la reflexión sobre la priorización del gasto público que podría manifestarse en las siguientes preguntas: ¿cuál es el coste por usuario de las piscinas cubiertas en verano? ¿qué necesidades podrían afrontarse con el gasto de mantenimiento de las piscinas cubiertas en verano? La segunda noticia lleva a reflexionar sobre qué realidad ha vivido la Administración local estos años y sobre la responsabilidad de nuestros gestores públicos.

La tercera noticia es de esta semana y se refiere a la manifestación ilegal de cientos de veraneantes de un pueblo turístico de Cantabria. El motivo era protestar contra la subida de impuestos del Ayuntamiento. Éste alega que de no realizarse no podrían mantenerse los servicios públicos esenciales debido a la caída de ingresos, sustancialmente de la construcción de viviendas. La noticia nos lleva a preguntarnos sobre la planificación de ingresos y gastos de nuestros ayuntamientos más allá del ejercicio presupuestario, a señalar si cuando se asumen nuevos compromisos de gasto se tiene en cuenta su financiación y, muy especialmente, a reflexionar por qué no se traslada a los usuarios o vecinos el coste real de los servicios, y si no se debería explicar y debatir estos y otros asuntos municipales con los vecinos. Este extremo debería resultar más fácil para las Administraciones, según se dice, que se encuentran más cercanas a sus ciudadanos.

Todo ello requeriría una meditación profunda relativa a los servicios locales y a su financiación, global y para cada caso, a la propia viabilidad de la actual estructura municipal española, además de tratar las grandes diferencias que esconde el término “Administración local”.

Hay que concluir señalando que lo que más llama la atención de estas noticias locales es que en ninguna de ellas, ni en las muchas aparecidas en los últimos meses, se habla de la necesidad de afrontar un saneamiento de las haciendas locales. Por el contrario, la FEMP, esto es, los grandes municipios, reclama más financiación, el Gobierno de la Nación lanza planes de inversión municipal con la finalidad esencial de crear empleo y muchos gobiernos autonómicos lo imitan. Pero no hay debate sobre si los ayuntamientos, realmente sus ciudadanos, van a poder afrontar el mantenimiento de los actuales servicios y si estos se deben seguir prestando, o al menos con los actuales procedimientos de gestión. Lo más peligrosos de esta situación no es que necesariamente haya que incrementar los impuestos, con el coste social y político que vemos en el caso de Cantabria, o que vayamos a recibir menos servicios por mayores impuestos, sino que no se ha tomado conciencia de que es preciso gestionar los asuntos públicos, muy especialmente los locales, de otro modo, a veces profundamente distinto. Se precisa más información, más debate público y más responsabilidad de nuestros dirigentes, quienes tienen la obligación de mostrarnos la realidad de nuestras Administraciones públicas sin huidas hacia delante ni esperando que otra Administración resuelva sus problemas. Estos, como cualquiera que se haya acercado a estos temas sabe, no son pasajeros, ni se van a resolver recalificando y construyendo más edificios, sino que son estructurales y su solución sólo puede afrontarse a largo plazo.

EN TORNO A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

La referencia habitual a la Administración pública como fenómeno o institución es no sólo una abstracción sino que representa una gran simplificación que nos permite analizar los problemas generales. Confieso que como ex funcionario estatal, si bien con un prolongado servicio en una Comunidad Autónoma, no he prestado la debida atención a la Administración local y a sus repercusiones en esa idea general de la Administración pública, sin perjuicio de que la propia idea de la Administración local constituye otra abstracción igual que la anterior y que encierra gran variedad de situaciones y estructuras. Creo que influye en mi desconsideración, por ejemplo, la jerarquía normativa, de tal manera que preocupado por el Derecho administrativo en su parte general, siempre han predominado en mi visión los principios generales y las normas con rango de ley como fuentes de aquél. Pero no pretendo ahora exponer todos los prejuicios y deformaciones profesionales que no me han permitido una mayor consideración de la Administración local, sino de, al hilo de los últimos acontecimientos, como el de Estepona, reflexionar sobre este nivel de Administración, principalmente sobre el municipal.

Esta Administración, primero por la centralización y después por la aparición de las Comunidades Autónomas, es la gran desconsiderada y son muchos los factores que en torno a ella deben de ser considerados y me gustaría que los expertos en ella, colaboraran en el blog exponiendo sus consideraciones o los problemas que estiman que influyen más en dicho nivel administrativo. Por mi parte, la reflexión básica actual que me surge, sin pretender establecer un orden de prioridades, es, en primer lugar, la financiación de los municipios y los problemas anejos a la misma y, en segundo lugar, en conexión también con lo anterior, la dimensión de la estructura administrativa municipal. Otra cuestión que creo que se presenta es la conexión entre política, derecho y administración profesional en los municipios y el diseño legal en los tres aspectos, de tal modo que se considere, de un lado, el nivel directivo o funcionarial encargado de colaborar en las decisiones y en las políticas públicas municipales y, de otro, la organización dedicada a la prestación de servicios públicos. Pienso que la zona decisional política esta claramente definida, pero no así la administrativa profesional de colaboración con ella.

Estoy seguro que los expertos en la materia descubrirán a través de estas líneas mi ignorancia y el interés tardío que se despierta en mí. Pero al margen de que podamos referirnos a la gobernanza, al management público y sistemas gerenciales o la externalización y privatización, me interesa saber qué piensa el funcionario superior sobre esta Administración, su organización, su funcionamiento e importancia y la repercusión que “la política” produce en el entorno.

Como ciudadano estoy interesado en esas opiniones, porque es indudable que más allá de los valores y de los partidos políticos, los municipios inciden diariamente en nuestra vida y en nuestros bolsillos y son una instancia política que no está aislada, pues influye finalmente en el nivel nacional o estatal.

LA FINANCIACIÓN DE LAS AUTONOMÍAS, LA SOLIDARIDAD Y LA CONSTITUCIÓN

La reivindicación de la Comunidad Valenciana y de Cataluña de la financiación de su autonomía sobre la base de la población, ha desatado las críticas de otras Comunidades Autónomas que consideran ahora que se establecen privilegios o que se afecta al principio de solidaridad o en su caso al de igualdad entre los españoles.

Tal como se esta desarrollando la situación provocada por las reformas de los Estatutos de las Comunidades Autónomas, la cuestión desde un punto de vista general y corriente, es indudable que conduce a pensar del mismo modo que las autonomías que se consideran perjudicadas o que entienden que las diferencias entre Comunidades y territorios se pueden ver aumentadas a favor de las más ricas. En contra, por ejemplo, en la Comunidad Valenciana se alega que su reivindicación no afecta a los criterios de solidaridad o sea a las aportaciones al Fondo de Suficiencia. No me cabe duda que desde el punto de vista jurídico la situación exige de un estudio complejo y que, desde el administrativo, las Comunidades Autónomas que reciben una mayor población, inmigrante o por temporadas, pueden necesitar de una mayor financiación para que la calidad de sus servicios no se vea disminuida o perjudicada. Pero también hay que pensar si realmente los cambios en los Estatutos autonómicos no implican una modificación de la situación anterior e incluso un cambio en el sentido constitucional. Para suscitar la reflexión del lector y sus propias consecuencias me voy a limitar a reproducir una parte de lo que he expuesto en mi trabajo sobre Juridicidad y Organización en la Administración española:

“….resulta que ninguna decisión de las distintas Administraciones públicas o entidades que componen el Estado según el artículo 137, puede según el 138 quebrantar la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, debiendo el Estado velar por su efectividad y, además, velar por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español; insistiendo este artículo, en su punto 2, en el hecho de que las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

Por su parte, el artículo 139, tras señalar que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado, nos dice que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español.

En resumen, ninguna de las entidades comprendidas en el artículo 137 de la Constitución puede organizarse o decidir formas organizativas que afecten a los principios señalados. Todo ello por la sencilla razón de que excederían de su propio o respectivo ámbito de intereses para afectar a los del conjunto del Estado.

Cualquier decisión de las Administraciones públicas debe considerar estos límites y principios y los que se establecen en orden a la organización administrativa también. Debiendo reiterar ahora que cuando nos referimos a la organización no lo hacemos sólo al hecho estructural orgánico de cada Administración, sino a un hecho más amplio que comprende la actividad, los procedimientos y, claro es, al final, el Derecho. La dicotomía entre Derecho y Organización, desde estos aspectos generales y básicos desaparece, como venimos observando y recalcando permanentemente.”

Aunque este post se extienda más de lo habitual continúo exponiendo más de lo escrito sobre la cuestión, para completar el problema y la reflexión y conclusiones propias del lector:

“De lo analizado y del artículo 137, dos cuestiones conceptuales se nos presentan que ayudan a comprender el sistema; se trata de los conceptos de entidad y de autonomía que califican a municipios, provincias y Comunidades Autónomas. El segundo de estos conceptos, el de autonomía, desde sus acepciones gramaticales atendiendo al Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, nos otorga dos ideas una más política que la otra. La más política, es la que se corresponde con la definición que dice que la autonomía equivale al estado y condición del pueblo que goza de entera independencia política y que no coincide con el concepto jurídico que desde la aparición de las Comunidades Autónomas se produce, ni con la concepción que se otorgaba a los entes locales, ni con el que nos ofrece el Título VIII que ahora es objeto de nuestra atención. La otra acepción define a la autonomía como potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órgano de gobierno propios, idea coincidente con la que nos ofrece el repetido artículo 137 y que hemos subrayado y que establece el límite del ámbito de los intereses propios. Ámbito que resulta, en conclusión, elemento esencial para la adopción de sus decisiones por cada Administración pública y para la valoración jurídico – constitucional de las mismas. Desde esta perspectiva constitucional y doctrinal la autonomía implica subordinación de unos ordenamientos jurídicos sobre otros y no independencia política propiamente dicha, como la marca la primera acepción que coincide con la idea de nacionalidad que sí implica dicha independencia.”

Para finalizar, pues, respondamos cada uno si los cambios de los Estatutos de Autonomía y parte de sus contenidos o manifestaciones suponen o no un cambio constitucional.