sábado, 27 de diciembre de 2008

BUROCRACIA Y ORGANIZACIÓN


Buena parte de las cuestiones que se abordan en este blog afectan a la organización de la Administración pública y tienen interés, para una parte de mis lectores, en cuanto tienen que ver con la eficacia de las organizaciones y, atendiendo a esta finalidad, podíamos decir que se sitúan aquellos que mantienen que las Administraciones públicas han de actuar como una empresa o que a ellas les son de aplicación las técnicas que ésta utiliza y que son eficaces. Yo mismo he apuntado y pienso que hay una dimensión orgánica que facilita la eficacia y que hay que encontrarla y creo que ello deriva de mi experiencia como director del Instituto Valenciano de Administración Pública y en la última de mis reflexiones también apuntaba a la posible utilidad de las agencias como modelo de organización que consiguiera la eficacia.

Pero cuando hacemos referencia a la Administración pública o a las Administraciones públicas lo hacemos a grandes organizaciones con multiplicidad de fines y que siguen siéndolo aunque se fragmenten en unidades autónomas. Precisamente por ello aun aquellos que están a favor de una organización cercana a la de las empresas han de referirse a la existencia de una zona decisional y diferenciarla de la operativa o de prestación de servicios. Parece existir, además, en todo ello, la idea de que el modelo empresarial se opone al burocrático y elimina un sistema jerárquico esterilizante. También se ha defendido, por mi parte, la vigencia o persistencia del modelo burocrático en las Administraciones públicas y la vinculación clara de estas con la Política y el Derecho.

Podemos decir que en mis reflexiones y en todas estas cuestiones existen un cúmulo de contradicciones, pero creo que ello es fruto de la singularidad y gran complejidad de las Administraciones públicas o de la Administración pública en general, pero en realidad, aparte de que ello sea por la razón de su dimensión, también lo es por la razón de que los conceptos que se utilizan la mayor parte de las veces no son unívocos, sino que según quien y cómo se utilizan tienen alcances y significados diferentes. Así, por ejemplo, si nos atenemos al concepto de burocracia, podemos encontrarlo aplicado tanto a la Administración pública como a la empresa y, por mi parte, se ha hecho referencia a un “modelo burocrático” como concepto propio de aquélla y vinculado a la aplicación del Derecho o a la eficacia de la ley y a Max Weber y su concepción; autor que no deja de ser citado por quienes, en cambio, se refieren a la burocracia en la empresa privada y como un sistema alienante y cargado de defectos, que ya ha sido superado.

Claro está que si no pensamos sólo en la Administración pública y, por ejemplo, nos referimos a las ideas sobre la burocracia de Robert Michels, ésta tiene que ver con toda gran organización y así nos encontramos con la afirmación de que la burocracia es el producto inevitable del propio principio de la organización y también con la de que las organizaciones a gran escala dan a sus funcionarios casi un monopolio del poder y, además, se conecta con su "ley de hierro de la oligarquía". Así, pues, la burocracia resulta consustancial a toda gran organización. En cambio la idea de modelo burocrático que por mi parte se ha mantenido es consustancial a la Administración pública como organización vinculada a la política y al derecho. ¿Son compatibles las dos ideas en una Administración pública? Es evidente que sí y que todo depende de la delimitación de ámbitos de autonomía y de la líneas de control y conexión necesarias para mantener la unidad política, jurídica y de responsabilidad, que no han de ser forzosa y únicamente las de la jerarquía.

Para finalizar y dejar una línea de reflexión abierta para el futuro, quiero hacer hincapié en que en ambas concepciones de la burocracia está presente la idea del poder de los funcionarios, entendiendo el concepto de éstos en un sentido amplio y omnicomprensivo; de tal manera que alcanza a todo el personal que sirve a la organización y también, en su caso, al nivel político. Y atendiendo a esta idea y al peso de lo económico, cabe preguntarse también ¿cuántas cuestiones de las que tratan de la organización y eficacia de las Administraciones públicas no están vinculadas al reparto de poder o a la apropiación de la organización y cuantas otras no lo están a intereses económicos de los sectores que pueden prestar servicios a la Administración pública y que venden lo que tienen y conocen?

martes, 23 de diciembre de 2008

EL DISEÑO DE LA OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO EN EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO


Cuanto más analizo el Estatuto Básico del Empleado Público menos me gusta, aun cuando pueda cumplir el objetivo que persigue. Principalmente lo encuentro contradictorio e incongruente, cuestión que empieza ya en la propia exposición de motivos. No me gusta su estructura y sistemática en general y tampoco que parezca referirse sólo a las relaciones de empleo cuando está afectando a la estructura de poder y la organización de cada Administración pública que son problemas de mayor envergadura que el simple funcionamiento de un centro u organización concreta. Muchas de las cuestiones que regula afectan al sistema político y al jurídico.

La regulación que efectúa su artículo 70 de la Oferta de empleo público nos puede servir de ejemplo de lo dicho. La Oferta se sitúa en el título V que se refiere a la ordenación de la actividad profesional y cuyos capítulos lo hacen a: I Planificación de recursos humanos; II Estructuración del empleo público y III Provisión de puestos de trabajo y movilidad. Ya resulta discutible que estas tres cuestiones sean calificadas simplemente de actividad profesional; desde mi punto de vista, bien afectan a la política de personal, bien a la gestión de los recursos humanos que es una parte de la actividad de determinados profesionales, pero no de todos los empleados públicos, y, finalmente, a la estructura funcionarial, que lo es del poder administrativo y de la ordenación de la función pública profesional.

El artículo en concreto nos dice lo siguiente:

1. Las necesidades de recursos humanos con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años-
2. La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente.
3. La Oferta de empleo público o instrumento similar podrá contener medidas derivadas de la planificación de recursos humanos
.

Habiendo sido una de mis preocupaciones principales los problemas relativos a la función pública y en especial los que plantean la selección de personal, la provisión de puestos de trabajo y la importancia en todo el proceso de los conceptos de plaza y vacante, he de concluir que el artículo no aborda ninguna de estas cuestiones ni ofrece soluciones a cada Administración pública. Una vez más, si nuestras Administraciones públicas pueden considerarse mayores de edad, no existiría problema de ninguna clase, pues sabrán lo que han de hacer en cada caso y serán conocedoras de dichos conceptos y de sus variantes y si no es así se puede concluir que ese sería su problema y no el de las demás. Pero si esta postura de mayoría de edad y responsabilidad es la que hay que asumir, todo el Estatuto Básico del Empleado Público podría haber utilizado un sistema distinto, limitándose a establecer los principios básicos e inamovibles, incluso los que afectan a la organización administrativa pública en general y sus procedimientos y no sólo al empleo público. Pero vamos a analizar el artículo y su técnica.

Lo primero que hay que criticar es que la oferta de empleo público se nos presente como una medida de planificación de recursos humanos o de sus necesidades. La oferta que regula el artículo sólo se refiere a las necesidades con asignación presupuestaria, luego no planifica, ni prevé necesidades, solamente refleja las ya existentes o planificadas como indica el hecho de que hayan de tener asignación presupuestaria. La verdadera planificación ha de hacerse en el momento del diseño de las decisiones y políticas públicas y en su formalización jurídica.

En el artículo, no hay referencia al concepto de vacantes y sí al de plazas, sin señalar el proceso o procedimiento de fijación de las plazas a incluir. Sin embargo, establece que es obligatorio fijar un diez por cien adicional a las plazas comprometidas, reflejo de una antigua medida de gestión de personal que basada en el concepto de cuerpos y plazas preveía o consideraba que este diez por cien vendría a incluir el porcentaje de vacantes que durante el proceso de selección se produjeran, por jubilaciones, excedencias, fallecimientos, etc.; evitando que fuera necesaria, de inmediato, una nueva convocatoria de oposiciones nada más haberse acabado una. Problema mayor cuando mayor era el cuerpo de funcionarios. Medida que, además, reducía el número de nombramientos interinos. ¿Pero es lógico que no se establezca nada respecto a la determinación de las plazas a incluir y que en cambio sí se exija la inclusión del diez por cien adicional? ¿Está bien medido lo básico?

Otro ejemplo de tutela es la fijación de los tres años como límite improrrogable para la ejecución de la oferta (es decir de las pruebas selectivas) Plazo que parece suficiente y racional, pero que puede, por cualquier causa y en algún caso, necesitar prorroga o más bien resultar excedido en la realidad. Desde este punto de vista y desde el jurídico, lo de improrrogable puede considerarse sobrante, pues tomado en consideración por algún que otro político, funcionario o juez puede producir efectos perversos. También resulta de carácter tutelar la obligación anual de aprobación de la oferta. Puede ocurrir que una determinada Administración pública no tenga nada que ofertar, no en un año, sino en más de uno. Estimo que era suficiente establecer un principio general que obligará a las Administraciones públicas a actuar con diligencia, eficacia y racionalidad y que permitiera el control de las decisiones adoptadas en cada caso por la propia Administración y por la judicatura.

El artículo, además, no tiene en cuenta lo previsto en el artículo 10.4, del propio Estatuto, dedicado a los funcionarios interinos, que nos dice que en el supuesto de existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera, las plazas vacantes desempeñadas por funcionarios interinos deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortización.

No voy a seguir esta exposición, sólo resta decir que este artículo es el que realmente pone de relieve todo el complicado proceso de determinación de las vacantes y plazas o puestos de trabajo, en su caso, que se han de incluir en la oferta de empleo público y que, en realidad, guarda íntima conexión con el procedimiento de provisión de puestos de trabajo, del que depende, así como de la estructuración de la función pública y del sistema de movilidad entre Administraciones públicas y que conduce a que lo más práctico sea contar más o menos exclusivamente con las denominadas vacantes desiertas en los procedimientos de provisión de puestos de trabajo.

Este es sólo un ejemplo de los problemas que aguardan a cada Administración pública en la confección de sus leyes y en la adopción de decisiones en política de personal o recursos humanos, pues dependen de conceptos técnicos que son resultado de la experiencia profesional y de derechos que son de configuración legal y base constitucional.

lunes, 22 de diciembre de 2008


FELIZ NAVIDAD Y AÑO NUEVO A TODOS

Que el 2009 nos proporcione a todos mejor Política, Derecho, Gobierno, Administración, Servicios y Justicia.

jueves, 18 de diciembre de 2008

¿LA CONCEPCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN CRISIS?


Las últimas reflexiones en orden a la evaluación del desempeño y el análisis del Estatuto Básico del Empleado Público y lo que para mí significa de desregulación en el campo de la gestión de personal o recursos humanos y de concesión autonomía para las Comunidades Autónomas en la materia, junto con la serie de propuestas que, en general, respecto de la administración y gestión pública se dan en estos últimos años, que van imponiendo la aplicación de nuevas técnicas de gestión al uso en el mundo de la empresa, unidas a la idea cada vez más presente de la separación en las Administraciones públicas de la zona decisional y de la zona operativa, me llevan a considerar que se están perdiendo referentes básicos del concepto de Administración pública y que ésta puede estar entrando en crisis como concepto y que nos acercamos simplemente a la idea de la administración de lo público, en la que se produciría una cierta separación o desconexión de la Política y del Derecho.

La idea de la separación entre la zona decisional y la operativa, me parece muy útil, aun cuando para mí sólo viene a introducir matices en el campo de conceptos o distinciones clásicas, tales como poder y gestión o coacción y servicio público y afecta o incide en otras como Política y Derecho o en la propia configuración de la Ciencia de la Administración y sus relaciones con las otras dos ciencias o actividades. Pero es que además resulta que según las alternativas que en estos órdenes se efectúan se afecta a la propia configuración y concepción del Estado. Durante bastante tiempo vengo pensando y escribiendo en torno a cuestiones que se relacionan con estos aspectos y que figuran en http://www.morey-abogados.com/ini.htm. Así, por ejemplo, en la sección de Estudios de dicha página puede verse La organización administrativa y la decisión organizativa, que aun cuando debería actualizarse a los cambios que en mí se producen y a los que produce el derecho, como el de la aparición de las agencias estatales, revela que mi idea es que para una buena gestión es necesario encontrar una organización cuyas dimensiones permita la eficacia en la gestión y en la responsabilidad de quien la dirige. Pero esta opinión surge por mis experiencias como director del Instituto Valenciano de Administración Pública. Puede que esta solución esté en las agencias estatales o no, siempre que se realice una simplificación en la regulación de las personas jurídico públicas.

Pero los comentarios realizados respecto de la evaluación del desempeño y la posibilidad de que cada organismo establezca su propio sistema y cada Administración pública su propia carrera funcionarial y la posibilidad que se señalaba de que se pueda afectar a la movilidad, nos evidencia que es posible que determinados organismos de carácter operativo puedan funcionar como una empresa, en el sentido de que gestionen con sustancial autonomía y separados de la organización jerárquica básica. Pero, proporcionando esta idea el Estatuto Básico del Empleado Público, sin embargo, su regulación o sus preceptos en otros aspectos mantienen bases de un modelo distinto e incurre en importantes contradicciones pues mantiene, por ejemplo, una estructura de la función pública alejada de poder funcionar como tal empresa y casi rechaza el concurso como modo de selección de funcionarios públicos. Su misma exposición de motivos realiza una alabanza del modelo laboral y el texto consagra el burocrático o funcionarial.

Es evidente que la idea que reside en la mente de alguno de los “legisladores” o redactores de la ley o sus borradores, no es la del modelo burocrático tradicional, pero la del texto en buena parte sí. Pero es evidente que el problema se traslada a cada Administración pública y, en especial, a aquellas con potestades legislativas.

No obstante, quiero recordar lo ya dicho con ocasión del análisis de la evaluación, respecto de que, aun cuando se llegue a una organización de centros separados, la repercusión política y, en su caso, jurídica, de su actividad es indudable. Pero también que en la zona decicional no se piensa sólo en cómo organizarse sino en cómo organizar la sociedad, mediante el establecimiento, en dicha zona, de relaciones con los ciudadanos, grupos sociales y económicos, para conformar el Derecho y, con él, el Derecho administrativo como garantía de los ciudadanos frente al poder público y como regulación social. Y ello condiciona y limita la acción de cualquier organización pública, independientemente de la forma de gestión que adopte y también convierte a cada Administración pública en una gran empresa comprensiva de todas las organizaciones que, de un modo u otro, de ella dependen, funcionen como funcionen o se sujeten al derecho que se sujeten.

En definitiva, una cosa es la Administración de lo público y otra la Administración pública como concepto, pues éste se liga indefectiblemente a la Política y al Derecho como uno de los valores supremos y expresión de los intereses públicos que se hayan configurado democráticamente o mediante los procesos y técnicas que en cada momento se configuren como legitimadores de las acciones a realizar en su eficacia y cumplimiento. Por lo tanto podremos gestionar de las maneras más adecuadas a la eficacia, pero la Administración pública, hoy por hoy, en España constituye un régimen jurídico adecuado al Estado del Derecho y aunque cambiáramos los esquemas y redujéramos sus ámbitos, salvo que se privatice de verdad la gestión, acabaríamos redescubriendo los principios básicos que rigen el derecho de las Administraciones públicas y las necesarias garantías de los de los ciudadanos. Podremos eliminar normas, pero no podremos eliminar los principios que rigen un Estado de Derecho, porque la Administración pública en su concepción plena, no es nunca una empresa privada. Y además siendo la Administración pública en todo caso una gran organización, para funcionar sólo sobre la base de los principios y con libertad de regulación en cada organismo, hay que contar con personal treméndamente preparado.

Ya que, como siempre, escribo sin guión inicial es posible que no todo se haya expresado adecuadamente y que queden cosas por decir y matizar. Por lo que hace a la relación entre Derecho y Ciencia de la Administración, en la página antes reseñada, en la sección Artículos y Análisis puede servir de complemento el titulado El Derecho en la Ciencia de la Administración.

PONENCIA DE BAENA DEL ALCÁZAR SOBRE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

El pasado jueves tuve el placer de acompañar a mi maestro, amigo y compañero Mariano Baena del Alcázar, con motivo de su visita a Valencia con la finalidad de realizar una ponencia en un curso organizado por el Centro Alzira-valencia de la Uned. Ponencia que tituló Del Estado del bienestar al ocaso de la Nueva Gestión Pública. La Administración Pública postmoderna.
Dado que , como es lógico, considero de interés su contenido, pero éste es extensopara la habitual de los pots de este blog, mis lectores y los interesados en conocerla pueden acceder a la misma en
http://www.morey-abogados.com/articulos/CongresoBaena.pdf Espero que os sea útil y permita completar algunas de las cuestiones que se vienen comentando.

lunes, 15 de diciembre de 2008

ALGUNAS CONCLUSIONES DERIVADAS DEL ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO


Las reflexiones realizadas sobre el diseño legal de la evaluacion del desempeño me llevan a algunas conclusiones y consideraciones de ellas derivadas y del Estatuto Básico del Empleado Público en general. Aquellos que sigan mis comentarios sobre dicho estatuto en http://www.morey-abogados.com/, aún sin completar y siempre abiertas, conocerán mi opinión de que con él se prepara el camino hacia un Estado federal o confederal según opiniones. También sabrán de mi consideración de que en el Estatuto se producen soluciones técnicas o decisiones que pueden dar lugar a contradicciones en el seno de las legislaciones de desarrollo y que se ha abierto un proceso político por el cual cada Administración se ve obligada a legislar y a decidir estructuras y organización sin una absoluta y real necesidad y seguramente con una presión interna y política, que no social, que no es compatible con la complejidad que dicho desarrollo y legislación suponen y con la meditación y tiempo necesario para adoptar una política pública de la importancia del diseño de una función pública y estructura de recursos humanos que afecta al ejercicio de potestades públicas, a las garantías jurídicas de los ciudadanos, a sus derechos fundamentales y, finalmente, a la eficacia y eficiencia de la Administración pública y a su papel como tal.

En Valencia los sindicatos han convocado manifestaciones exigiendo la aplicación de la carrera administrativa y la ley de la función pública correspondiente. Precisamente ellos debían de ser conscientes del problema si su preocupación fuera realmente profesional. A este efecto, por ejemplo, el verdadero problema de la carrera es el de la libre designación y no si se establecen categorías o grados y evaluaciones para ello, en cuanto signifiquen un sistema retributivo. No creo que en este momento ningún funcionario tenga problemas graves retributivos que no obtuvieren solución con el sistema vigente hasta la aprobación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

Pues bien, de las últimas reflexiones sobre la evaluación del desempeño y su posible repercusión en la movilidad funcionarial, cabe pensar que la estructuración del empleo público que establece la citada ley o estatuto, que ha de ser decidida por cada Administración pública, conlleva a su vez otras decisiones organizativas importantes sobre su estructura, dimensión, fragmentación, desconcentración y descentralización. Situación que de nuevo se produce tomando como base de la reforma la Administración autonómica, como digo, pensando en su transformación en estados federados y desconsiderando una vez más la reforma de la Administración local, de nuevo olvidada. De modo que, es cada Administración pública la que tendrá en cuenta o no la configuración de su Administración local, condicionada en cambio por una legislación básica no tan abierta como la que nos ocupa y también por el afán de poder de cada Comunidad Autónoma o futuro Estado.

Por tanto quedan grandes problemas abiertos:

A) La determinación de la estructura de cada Administración local, de sus potestades públicas, capacidad económica, servicios a prestar y transferencias o delegaciones de competencias y medios.

B) La decisión entre un sistema corporativo o de escalas. Lo que se halla en íntima conexión con el diseño y estructura de la zona decisional y de la operativa. Lo que incluye tener en consideración la distinción clásica entre administración general y administración especial y la conexión de ambas con los modelos de directivos de la Administración pública y, en especial, de la segunda con el del directivo público propiamente dicho que ha de actuar en la zona decisional y dirigir, en su caso, la burocracia en la misma.

C) Por tanto, hay que considerar de nuevo el papel del puesto de trabajo, ahora un poco restringido en el orden retributivo, pero esencial en orden a la movilidad entre Administraciones públicas y al reclutamiento de personal. Lo que implica, aparte de tener en cuenta el papel de la Conferencia Sectorial de Administración pública y su real efectividad o eficacia, que a efectos de dicho reclutamiento se posea la organización capaz de conocer el resto de las Administraciones públicas y analizar las equivalencias y homologaciones necesarias y, sobre todo, el mérito y la capacidad de cada aspirante proveniente de otra Administración pública, tanto si sólo se incorpora a un puesto concreto como si lo hace a un cuerpo de funcionarios. En íntima conexión se sitúa la necesidad de modificar y limitar claramente el sistema actual de la libre designación.

D) Indudablemente, en esta situación y en un momento de crisis hay que considerar el ámbito estructural y organizativo público y el sometido a derecho privado y, en consecuencia, aquí sí que con bases más claras, decidir los recursos humanos sometidos a una regulación estatutaria laboral pura y dura. Ello implica, también, la creación o no de centros realmente responsables y susceptibles de quiebra económica.

E) Sin perjuicio de lo anterior, en todo caso, es necesario que cada Administración pública simplifique la complejidad actual de personas jurídicas que permite el ordenamiento jurídico administrativo y diseñe adecuadamente la zona operacional y su regulación. Quizá el camino sea el mismo que se ha emprendido con las agencias estatales para la mejora de los servicios públicos.

Como se ve y sin que el análisis que he realizado sea fruto de una reflexión profunda, sino realizada al tiempo que voy redactando, todo esto hay que considerar, sin perder de vista, además, los grandes principios condicionantes de la organización como son los de la libre circulación, de la libre concurrencia e igualdad en el acceso a funciones y recursos públicos, del mérito y la capacidad, de la publicidad y de la restricción, racionalidad y eficiencia del gasto público. Pero también considerando lo ya dicho por mi parte de que, aunque se llegue a una organización de centros responsables, cada Administración pública forma parte del sistema político y tiene un Gobierno como cabeza y que siempre hay una repercusión política que considerar. Hay políticas públicas no actividades empresariales y se afecta, finalmente, a toda la sociedad.

miércoles, 10 de diciembre de 2008

SEGUIDORES

He añadido un gadget de seguidores del blog con el objeto de conocer el perfil de mis lectores y poder diversificar mis artículos conforme al mismo y atendiendo a su diversidad y posibles necesidades, inquietudes y preferencias; de modo que, añadidas a las mías propias y al nivel de los comentarios que se produzcan y contenidos de los blogs que sigo, permitan mejorar el blog.
Os animo pues a apuntaros como seguidores, aun cuando sea anónimamente.
Gracias

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD IX


En esta novena reflexión acerca de la evaluación del desempeño voy a ver si acierto en exponer los principales problemas que plantea el sistema en las Administraciones públicas, que no es simplemente técnico, sino que realmente afecta a lo político y muy concretamente a derechos declarados en las leyes e, incluso, en la Constitución y en el Derecho comunitario europeo.

Hasta ahora, desde la creación de las Comunidades Autónomas y antes en la Administración local, las distintas Administraciones públicas se configuran como unidades o partes de Estado y en el orden de los recursos humanos que es el que nos interesa, primero en la citada Administración local, mediante procesos centralizados existe una movilidad entre funcionarios públicos por el sistema de concurso de méritos. Después, al crearse las Comunidades Autónomas, en primer lugar se produce un sistema de transferencias y en segundo un sistema de movilidad de los distintos funcionarios públicos entre las distintas Administraciones públicas. Movilidad que para mí constituye todo un derecho, pues hay que incluirlo, en cierto modo, o relacionarlo con el de libre circulación de las personas en el territorio nacional y que se relaciona con el mercado laboral. Derecho que en dicho campo y en determinados empleos de la Administración pública también predica el Tratado de la Unión Europea y su derecho. Ateniéndonos a nuestras Administraciones públicas, este derecho a la movilidad entre ellas las constituía como una unidad nacional y de empleo también. El principio o derecho tenía repercusión en la previsión de necesidades y efectivos y en los sistemas de selección de personal y de provisión de puestos de trabajo. La diversidad no se producía de un modo sustancial, en cuanto el sistema de carrera, el de retribuciones y el de provisión de puestos de trabajo eran lo mismo para cada Administración pública, al constituir bases detalladas de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Sólo en cuanto al importe de las retribuciones complementarias o en cuanto a la clasificación de puestos de trabajo y establecimiento de méritos se podían dar diferencias, que no afectaban a lo sustancial. El problema más complejo lo ofrecían las Comunidades Autónomas con lenguas cooficiales que sí podían afectar al derecho a la movilidad funcionarial al exigir el conocimiento previo de la lengua propia de la Comunidad Autónoma para poder acceder a su Administración, bien por selección bien por simple provisión de puestos de trabajo y sin distinguir entre éstos. Renuncio a la exposición de la casuística correspondiente. Basta con señalar el principal obstáculo a que la movilidad fuera el derecho que parecía ser desde el punto de vista jurídico, que en principio era el de las lenguas cooficiales, siendo así que el castellano es la lengua oficial del Estado y que todos tienen el derecho de usarla. Pero siendo esto lo importante también resulta que, finalmente, el verdadero obstáculo a la movilidad lo constituyó la clasificación de puestos de trabajo, al permitir una interpretación jurisprudencial que fueran las relaciones de puestos de trabajo el instrumento para determinar a que puestos era posible acceder desde otras Administraciones públicas; de modo que, en lugar de poder acceder a cualquier puesto de otra Administración pública simplemente a través del mérito y capacidad y por los concursos de provisión de puestos de trabajo, de modo arbitrario cada Comunidad Autónoma ha establecido un número reducido de puestos de trabajo con movilidad para los funcionarios de otras Administraciones.

El Estatuto Básico del Empleado Público supone un cambio sustancial, pues, desde mi punto de vista, rompe las bases de la anterior legislación que facilitaban la movilidad, pero también que facilitaban una organización por la que cada Administración pública, sin perjuicio de la libre designación, podía reclutar personas de otras Administraciones públicas que tenían una categoría y formación en principio parecida a la exigida en la reclutadora y unas retribuciones similares. Es decir, sin perjuicio de la valoración de méritos correspondientes, el reclutado tenía un grado profesional y un nivel adquirido del mismo modo que los funcionarios de la Administración a la que accedía y unos complementos retributivos que no diferían mucho en cuanto al de destino, ya que el complemento basado en el nivel del puesto era la base del grado o categoría, siendo también menor el problema del complemento específico del puesto, en el que sí podían existir diferencias, pues si el que adquiría el reclutado era superior al que tenía en su anterior puesto, lo hacía previa valoración de su mérito y capacidad.

Hoy, prácticamente todo queda al diseño de cada Administración pública por deslegalización del sistema anterior. Frente a la categórica manifestación a favor de la movilidad del artículo 17 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y del artículo 15. 3 de la misma, al establecer éste la clasificación indistinta de los puestos de trabajo para todos los funcionarios incluidos en su ámbito, el Estatuto Básico del Empleado Público no realiza una manifestación similar, ni incluye la movilidad como un derecho de los empleados públicos, sino que los artículos 80 a 84 en los que se ocupa de la movilidad se configura, fundamentalmente, como una cuestión referida al seno de cada Administración pública y con variedad conceptual. Sólo el artículo 84 se refiere a la movilidad entre Administraciones públicas, calificada como voluntaria y se deja al arbitrio de un Convenio de Conferencia Sectorial; de modo que en realidad al no ser taxativa y firme la ley en declarar el derecho, hay que considerar que su restricción frente a la anterior legislación es evidente.

Pero, por lo que hace a la evaluación, si realmente se perfila una variedad de sistemas de carrera horizontal, de retribuciones y de sistemas de evaluación, hay que estimar que acabará constituyendo una barrera o una dificultad más a la movilidad, ya que, al determinar el mérito y capacidad del funcionario externo para su acceso a la Administración correspondiente, habrá que valorar los sistemas establecidos en la Administración de procedencia y establecer sus equivalencias con los de la que ha convocado el procedimiento, cosa que realmente prevé el artículo 84 del Estatuto Básico del Empleado Público al referirse a las homologaciones necesarias para hacer posible la movilidad. Es decir, en realidad, hay que considerar no sólo el mérito para acceder a un puesto de trabajo sino también la categoría adquirida en la otra Administración pública y su correspondencia con la propia y determinar los complementos retributivos correspondientes que, ante la posible variedad de sistemas, no tienen porque ser los que el empleado o funcionario venia percibiendo en otra Administración pública.

Creo que es evidente que la situación ha sufrido un vuelco importante y que el sistema de transferencias del Estado que determinó el sistema anterior ya no influye en la nueva legislación, sino que parece haberse configurado un sistema cerrado de autonomías y un sistema de movilidad que no constituye un derecho sino una simple expectativa y en el que no se garantiza la carrera conseguida en otra Administración pública. Además, hay que pensar que la libre designación no se ha visto constreñida o limitada y que el sistema de acceso a otra Administración pública, en conclusión, queda al pleno arbitrio, no ya de cada Administración pública, sino de sus cargos políticos.

Creo que hay mucho que meditar y que en la movilidad entre Administraciones públicas nos encontramos en un sistema de puestos de trabajo y que en cada Administración pública puede, en cambio, existir un sistema de cuerpos, por ejemplo, lo que añade complejidad al sistema. Dado lo comentado y lo que queda en el tintero, no creo que la solución técnica sea fácil y menos que la solución dependa de la Conferencia Sectorial, pues las homologaciones que prevé y del modo que lo hace constituyen o pueden constituir una tarea ingente o una pelea de gallos. Salvo que sea el instrumento para unificar sistemas, pero para ello hubiere sido mejor que la ley hubiera sentado las bases y principios básicos que garantizaran los derechos básicos en la materia. Es seguro que aún hay más cosas que decir, pero esta reflexión ya se ha extendido mucho.

martes, 9 de diciembre de 2008

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD VIII


Del último comentario sobre la evaluación del desempeño hemos de recordar que se señalaba la posibilidad o incluso la necesidad de que en cada Administración pública se establezcan distintos sistemas de evaluación del desempeño o del rendimiento del personal, atendiendo a las clases de personal, cuerpos, escalas, puestos de trabajo, etc. e, incluso, por organismos públicos y empresas, en su caso. También se ha de retener que cada Administración pública constituye una unidad y en dicho sentido cabe considerarla como una empresa. Claro está que dicha unidad es más o menos compleja según la Administración pública a que nos refiramos. Pero lo importante es que las Administraciones públicas son organizaciones que forman parte de la estructura política y que, por tanto, la actuación del más simple de sus organismos o empresas repercute en el conjunto y, sobre todo, en la dirección política o gobierno correspondiente y en el partido político que lo conforma. La situación, pues, no es la de una empresa privada, aunque ésta pueda ser grande y compleja.

De otro lado, los sistemas de evaluación son muchos y existen múltiples empresas dedicadas a vendernos sistemas de evaluación. Basta navegar por la red para encontrar la gran variedad de sistemas y ofertas. Por ello y por la obligación que se ha creado a cada Administración pública, es posible que las soluciones adoptadas varíen sustancialmente de unas a otras o incluso de unos organismos a otros. Como entre mis lectores hay estudiantes y opositores, a título de ejemplo les remito a unos Apuntes sobre el proceso de evaluación del recurso humano en los que pueden ver los distintos y posibles responsables de la evaluación y, consecuentemente, de la variedad de formas de organizarla; así como, también pueden observar los múltiples factores que se pueden considerar en una evaluación. También tiene utilidad para que los funcionarios que puedan leerme valoren la posible adecuación y aplicación en su sector o unidad. Si nos atenemos a la evaluación de gerentes o directivos públicos y sus complicaciones y sobre todo sobre la politización de la evaluación, remito a un interesante artículo de Mercedes Iacoviello, Una perspectiva política sobre la evaluación de gerentes del Estado.

Por mi parte, no voy, como es lógico a analizar cada sistema que pueda encontrar y determinar su idoneidad para una Administración pública, particularmente me inclino porque se analice cada órgano, unidad u organismo y que se fije un sistema, si es que hay que hablar de sistemas de evaluación. Pero pienso que el sistema ha de ser distinto en el modelo burocrático que en el gerencial o de prestación de servicios. La verdad y con claridad es que en el primero creo, si es que la Administración pública correspondiente ha optado por un sistema corporativo, que lo más práctico es seguir un sistema de carrera y profesional, no politizado, por el que los más expertos y preparados acceden al nivel de inspección y control de la organización correspondiente a cada función, bien sea específica o de cuerpo especial, bien administrativa general o directiva. La conexión de la organización con la valoración del funcionamiento de cada órgano u organismo y con la valoración del trabajo desempeñado por cada funcionario o empleado y con el procedimiento sancionador es evidente, por lo que me sigue pareciendo el mejor sistema en el campo o modelo burocrático.

En el resto, si verdaderamente se han creado unidades autónomas y dedicadas a la prestación de servicios o producción de bienes y no se encubren organizaciones burocráticas aplicadoras del derecho o de gestión general, que huyen del Derecho administrativo para mayor comodidad política o de gestión, es lógico que se les pueda permitir establecer su propio sistema de evaluación.

Como verán el proceso de determinar los posibles sistemas de evaluación y decidirlos no es un proceso político sino técnico, pero la evaluación del desempeño sí es una política pública decidida, cuyo cumplimiento va a exigirse de inmediato, normalmente por los sindicatos, sobre todo en cuanto la repercusión que la ley le otorga es la de un sistema de carrera y retribución que puede entenderse que es un beneficio para el empleado y, de otra parte, constituye un tema de análisis doctrinal o de escuelas de formación, muchas de las cuales no sólo tienen asimilado el proceso en la empresa privada, sino que pueden participar bien ofreciendo formación, bien ofreciendo la aplicación de sistemas a cada Administración pública; es decir, ofreciendo servicios y obteniendo una retribución por ello. Todo ello pone de actualidad el tema y lo convierte en necesidad y, finalmente, en cuestión política.

Pero dicho lo dicho, aún no he cumplido hoy con mi pretensión principal que era analizar las consecuencias de la convivencia de distintos sistemas bien entre Administraciones públicas, bien en el seno de cada una. Tendrá que ser en otro momento.

jueves, 4 de diciembre de 2008

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD VII


En las reflexiones y comentarios que con anterioridad he realizado respecto de la evaluación del desempeño, ha predominado la visión jurídica y general del problema, realizada desde la perspectiva de un administrador general que observa el conjunto de la Administración pública y la unidad que constituye. Sin embargo, si no contemplamos el artículo 20 del Estatuto Básico del Empleado público como un precepto jurídico, sino como una simple orientación a las distintas Administraciones públicas sobre la evaluación del desempeño y sus líneas más generales y, además, recordamos que su regulación o su aplicación no se remite al legislador autonómico sino a cada Administración pública, tendremos que considerar el problema de modo algo diferente de como hasta ahora hemos venido haciéndolo.

Si partimos de esta distinta consideración, el problema que realmente se plantea es el de los sistemas de evaluación y cómo establecerlos o determinarlos, quedando el desarrollo mediante ley autonómica del precepto básico prácticamente como una reproducción del mismo. El problema político inmediato queda, diríamos, reducido. Pero quedaría en cambio una serie de problemas y cuestiones a decidir respecto de los sistemas de evaluación. En este sentido pienso que la decisión concreta estará condicionada, en cierto modo, por la previa decisión legal en cada Administración pública respecto de la estructura de su función pública y su organización administrativa. Dependerá de decisiones previas relativas a la dimensión de la organización y de los fines y competencias a cumplir, de la mayor o menor funcionarización o laboralización del personal, de la existencia o no de cuerpos de funcionarios, de la decisión de estructurar en escalas a determinados puestos de trabajo, del sistema de análisis y clasificación de puestos de trabajo y su mayor o menor flexibilidad y correspondientes relaciones, etc. Es decir, ¿establecemos un sistema de evaluación para cada cuerpo de funcionarios? o ¿para cada función a desarrollar? ¿Distinguimos la zona operacional o burocrática clásica de la operacional? Dentro de la segunda ¿distinguimos la sometida a derecho privado? En el segundo caso, ¿dejamos que cada organismo establezca su propio sistema de evaluación? Además, ¿qué sistema de evaluación se establece en los puestos de libre designación? ¿Cuál para cada clase de directivos de la Administración pública?

Sobre todas estas cuestiones hay que ir decidiendo. Y como la Administración pública es la unidad que hay que considerar como hombre de gobierno y como jurista y como administrador general y directivo público, estas decisiones han de tomarse en el seno del núcleo central del poder de cada Administración pública y como una política pública propiamente dicha, en la que es necesaria la participación de todos los implicados, pero en la que sigue siendo básica, desde mi punto de vista, la de los altos funcionarios expertos en Administración general, de modo que la política de personal constituya una unidad o mantenga una dirección común, ya que toda decisión tomada en estos ámbitos, acaba creando las consiguientes comparaciones, reivindicaciones de trato igualitario y agravios comparativos. Pero, al mismo tiempo, hay que tener en cuenta que no puede establecerse un sistema de evaluación único y común y además juridificado plenamente, salvo que se limite a la exposición de unos principios generales y comunes a cualquier sistema, dejando libertad a cada organismo, o para cada función tipo de puestos de trabajo, la elección del sistema concreto.

Los sistemas de evaluación concretos constituyen, pues, una decisión importante, pero muy condicionada por la estructura general y modelo de cada Administración pública y ciertamente puede conducir a un sistema de otorgamiento de responsabilidad a cada unidad u organismo público, acercándose a un modelo de gestión empresarial. Pero la Administración pública, repito es una unidad insalvable, hasta el punto de que su consideración como persona jurídica única constituye un principio legal y hasta una consideración doctrinal para conceptuar el propio Derecho administrativo, por ello las decisiones de otorgamiento de autonomía y responsabilidad por unidades u organismos necesitan de estructuras, procedimientos y leyes acomodadas a ello y distintas del conjunto del ordenamiento jurídico vigente en muchos ámbitos distintos, incluso, del de los recursos humanos. Pero las repercusiones de la posible existencia y convivencia de distintos sistemas de evaluación las analizaré en otro momento.

sábado, 29 de noviembre de 2008

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD VI

Con anterioridad, he analizado los efectos que la evaluación del desempeño ha de determinar según el Estatuto Básico del Empleado Público y dejé para más adelante el análisis del contemplado en el punto 4 del artículo 20 de dicha ley. Este punto determina que la continuidad de un puesto de trabajo obtenido por concurso queda vinculada a la evaluación del desempeño de acuerdo con los sistemas de evaluación que cada Administración pública establezca y contempla que ello ha de hacerse mediante audiencia al interesado y por la correspondiente resolución motivada; lo que es lo mismo que decir que se ha de seguir en esencia un procedimiento que acabe en una resolución administrativa.

Solicito al lector experto en la materia que se ponga en lugar de la Administración pública que ha de establecer el sistema de evaluación y que llegado a este punto, sin olvidar que el Estatuto Básico del Empleado Público tiene un Título VII dedicado al Régimen disciplinario, trate de establecer los supuestos que, no comprendidos en éste último, pueden ser causa de producir el efecto previsto en el punto 4 del artículo 20 y que, además, no tengan en el ordenamiento jurídico otra vía de solución o regulación. Yo, particularmente, creo que sólo cabe, en principio pensar en una incapacidad técnica sobrevenida para desempeñar el puesto correspondiente o un mal rendimiento no culpable o negligente. Si la incapacidad fuere física o mental es indudable que el ordenamiento jurídico contempla otros procedimientos para su declaración y efectos, pero aunque fuera una incapacidad técnica, lo lógico es que derivara de un cambio sustancial en el contenido y actividad del puesto o clase de puestos correspondientes y según el propio Estatuto resulta, en dicho caso, bien una obligación de formar al empleado en las nuevas técnicas, bien la de adoptar un plan que ordene la situación conforme a las previsiones de su artículo 69. Confieso que me es muy difícil considerar un efecto tal como el cese que derive del propio sistema de la evaluación y no de la conducta del empleado y que ésta no esté comprendida en las faltas o infracciones disciplinarias establecidas o que puedan establecerse en desarrollo de lo básico. Basta con contemplar que el artículo 95. 2 g) fija como falta el notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o funciones encomendadas y, también, que entre las sanciones contempladas en el 96, según los niveles de gravedad que establezca cada ley de desarrollo, cabe el traslado forzoso o el demérito que penaliza la carrera, promoción o movilidad voluntaria del funcionario.

De verdad que pienso que el legislador o los legisladores -entendiendo por tales los diversos colaboradores en la confección de borradores- han querido atender tantos frentes y ser tan modernos que han construido un texto descoordinado e inconexo que traslada al legislador autonómico o sus poderes ejecutivos una serie de alternativas que pueden llegar a ser mareantes o incurrentes, igualmente, en inconguencias que puede que sólo sean evidentes en el momento de actuar o llevar a efecto lo legislado.

El cese en un puesto es siempre una medida importante y no puede dejar de conectarse con el sistema disciplinario, el cual no hay que olvidar que forma parte de la evaluación del desempeño en su sentido más tradicional y que sus sanciones son los efectos correspondientes a un mal desempeño del trabajo, bien moral o bien técnicamente.

Sólo queda por resaltar que todo este fuego se destina, además, únicamente a los puestos obtenidos por concurso, que, lo lógico es que, al ser el verdadero y real sistema de mérito y capacidad existente, sea el que garantice la eficacia en el puesto de trabajo. Resulta, pues, paradójico que a ellos se destine el efecto importante y ejemplar del cese y no a los puestos de libre designación que, hoy por hoy, son todos los del nivel superior, bien directivo bien de alta ejecución y contribución a las políticas públicas. Claro está que en este caso de libre designación se cesa sin más y por disposición de quien te nombró; sistema que para mí constituye un cáncer administrativo y que no garantiza la eficacia y que es un sistema de pura y dura confianza política. También es claro que cada legislador puede aprovechar el Estatuto Básico del Empleado Público y, en su desarrollo, cambiar el ámbito de la libre designación y fijar su sistema de evaluación del desempeño sobre bases de competencia, eficacia y garantías procedimentales. De verdad, ¿algún lector confía en ello?

martes, 25 de noviembre de 2008

OTRA VEZ SOBRE LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS, LA ADMINISTRACIÓN Y LA JUSTICIA


En enero de este año escribí en este Blog un comentario bajo el título Tribunales, Administración y ejecución de sentencias en el que exponía sobre todo las dificultades organizativas que implicaba que los propios Tribunales se encargaran de ejecutar las sentencias y que en realidad el ordenamiento jurídico sólo les atribuía el hacer que se ejecutaran. También señalaba que ello implicaba que se dotara a los Tribunales de un verdadero poder o que estos convirtieran los incidentes de ejecución de sentencias en verdadero poder jurisdiccional y que en la inejecución existía una verdadera responsabilidad del Estado y en especial del propio Poder judicial. Vuelvo a la cuestión, porque el pasado viernes leí un editorial del diario Levante sobre Sentencias de imposible ejecución en el que se referían a unas declaraciones del Presidente de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y comentaba que sus palabras podían hacer pensar que en realidad el trabajo de los tribunales y de los jueces servían de muy poco y que la justicia no sólo se presentaba como lenta sino que en ocasiones podía contribuir a la impunidad.

Acertaba, en mi opinión, el editorial, pues nada hay más preocupante, en el orden jurisdiccional que nos ocupa, que no sólo sea difícil conseguir condenas de la Administración pública, sobre todo mereciéndolas, sino que cuando se consigan no sea posible hacerlas efectivas; lo que significa pura y simplemente la ineficacia del Derecho y la consagración de la Injusticia y la quiebra del Estado de Derecho, que tiene como base principal que el Poder, todos los poderes públicos, se someten a Derecho, y que no hay poder absoluto. Pero la inejecución de las sentencias lo que precisamente nos manifiesta es una dictadura, un poder absoluto del Poder ejecutivo, de sus cargos públicos y de sus funcionarios que saben que gozan de impunidad de hecho y además están amparados por concepciones muy restrictivas de lo que constituye una prevaricación.

Pero, es que la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso – Administrativa en su artículo 112 otorga a los jueces instrumentos para evitar la inejecución indebida de sentencias y su ineficacia, en cuanto permite el establecimiento de multas coercitivas a las autoridades, funcionarios y responsables del incumplimiento, que, atendiendo a la remisión que el propio artículo realiza al 48 de la misma Ley, implicarían, en el caso de que se hubieren de imponer más de tres, que se pongan los hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal. Pero también el artículo 112 permite que el Tribunal deduzca testimonio de particulares a efectos de la responsabilidad penal que corresponda.

En resumen, la Ley otorga instrumentos, aunque sean más o menos lentos o benévolos en su caso. También es cierto que la Administración de Justicia se encuentra en un momento grave en cuanto a disposición de medios y saturación y que el sistema añade trámites y complejidad, sin perjuicio de la contaminación política que pueda existir en el sistema. Pero hay que pensar que esto es muy importante, tanto como para considerar en juego las bases del Estado de Derecho y que aplicar con autoridad los instrumentos mencionados es un medio de cortar la proliferación de casos y evitar la situación de raíz. No se trata de “ejemplarizar”, sino de aplicar la norma con seriedad en los casos que corresponda y los casos disminuirán o desaparecerán. Muchos funcionarios estarían dispuestos a declarar o realizar testimonio de irregularidades, sobre todo si no están condicionados por un nombramiento de libre designación, y todos los que nos hemos movido en la zona de contacto con la política y hemos apuntado la contrariedad a Derecho de una actuación, hemos oído la típica frase del político respecto de los afectados o interesados: pues que recurran a los tribunales. Frase que sólo es posible cuando el tiempo y la inactividad de la Justicia les garantiza, al político o al funcionario responsable, la impunidad cuya posibilidad consideraba el periódico en su editorial.

viernes, 21 de noviembre de 2008

LA PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS EN EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO


La lectura del punto 1 del artículo 69 del Estatuto Básico del Empleado Público, me ha provocado una buena serie de consideraciones e incentivado mi espíritu crítico, hasta el punto de tener que frenarme. Este artículo y punto nos dice que la planificación de los recursos humanos en las Administraciones Públicas tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, formación profesional y movilidad.

La razón de mi inquietud o tendencia a la crítica fuerte del precepto, nace de que, precisamente, al tratarse de un precepto legal, hay que entender que persigue un efecto que ha de ser jurídico y que no puede quedarse en mera retórica efectista. Desde mi punto de vista, hay concluir que realmente refleja unos principios básicos de la organización administrativa pública y unas obligaciones para cada Administración pública que deberán ser considerados por los poderes públicos y, en su caso, por el judicial, cuando a través de las acciones correspondientes se deduzca que una organización o una decisión en materia de recursos humanos, por ejemplo, no contribuya a la eficacia del servicio o mantenga un gasto excesivo o desproporcionado o se exceda en el número de personas necesarias y mantenga una estructura magnificada o distribuya mal los efectivos en la organización o no haya requerido adecuadamente la formación necesaria o no la haya proporcionado o cuando no se tenga en cuenta la promoción profesional o no se facilite la movilidad. En resumen, se desvelan unos principios o elementos que se consideran como medios de eficacia y eficiencia.

Este precepto no puede ser considerado como un hecho aislado o desconectado del resto del ordenamiento jurídico, para mí forma parte de los principios generales de la organización administrativa pública y que obligan a una organización dirigida a la consecución de la eficacia y eficiencia de las Administraciones públicas y exige de procedimientos concretos. no sólo en la planificación de recursos humanos sino en toda planificación que conlleve una acción administrativa de ejecución y cumplimiento. Por ello, el legislador no puede limitarse a redactar un precepto como el expuesto, sino que ha de señalar los instrumentos y garantías para que dichos objetivos se cumplan y ello implica establecer los procedimientos, la organización concreta encargada de ello o al menos la necesidad de su existencia, su carácter profesional y su condición de función pública, y fijar los informes y estudios preceptivos que son necesarios.

Sólo si se procede así y se hace que el poder legislativo exija, ante cada política pública o proyecto de ley, los estudios, informes profesionales y la planificación de la gestión correspondiente, señalando los factores administrativos necesarios para ello (procedimiento, organización, presupuesto, recursos humanos y materiales) es cuando una medida o precepto legal podrá ser efectiva, real e, incluso, exigible ante el poder judicial, que vendrá obligado, al menos a comprobar la existencia del expediente correspondiente técnico, profesional e independiente, realizado por órganos administrativos competentes y, en su caso, a verificar su bondad y adecuación a los principios generales que el precepto nos refleja.

Y no perder de vista mis lectores que entre los medios de eficacia y eficiencia de los servicios el precepto señala, como uno de ellos, a la movilidad, porque tarde o temprano vamos a tener que referirnos a ella.

martes, 18 de noviembre de 2008

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD V


En principio la redacción legal de los efectos que los sistemas de evaluación han de determinar las leyes de desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público parece indicar que el principal de ellos es la carrera horizontal de los empleados públicos, pero la ley también contempla como destino de dichos efectos a la provisión de puestos de trabajo, por lo que la evaluación igualmente afecta a la carrera vertical que se define estatutariamente como el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión establecidos en el propio Estatuto.

Por tanto, lo que hay que considerar, en una interpretación sistemática de la Ley, es que la evaluación del desempeño, en principio, se dirige a la carrera horizontal permitiendo, de ser favorable, el acceso a grados y categorías determinados y que la evaluación en sí misma o el grado o categoría alcanzados pueden ser considerados méritos a efectos de la provisión de puestos de trabajo. De este modo, la previsión realizada en el artículo 16.4 del Estatuto Básico del Empleado Público respecto de que, según lo que determine la Administración pública correspondiente, los funcionarios de carrera podrán progresar simultáneamente en las modalidades de carrera horizontal y vertical, puede constituir un hecho normal, si bien no se plantee con una plena simultaneidad, sino que el sistema más propio es que, para alcanzar determinados puestos de trabajo, pueda establecerse que sea necesario haber alcanzado una determinada categoría o grado y haber sido evaluado positivamente en la última o más reciente evaluación.

Claro es que también puede pensarse que el alcance de un puesto de trabajo por un sistema de provisión suponga o implique una valoración o un mérito que determine, a su vez, el alcance de una categoría, pero ello afecta a la estructura de la función pública o Administración correspondiente y complica mucho la cuestión, al determinar una decisión por el que la categoría o grado no es sólo una cuestión de carrera funcionarial sino de nivel de puestos de trabajo. Punto que afecta a lo que la Ley califica en su artículo 74 como ordenación de los puestos de trabajo. Una vez más el legislador ha abierto tantos frentes y posibilidades que más que bases se producen indicaciones generales y vagas que complican las decisiones y sobre todo la estructura y el modelo a elegir que sea coherente y equilibrado.

De otro lado, la cuestión que quiero destacar, y que creo haber apuntado con anterioridad, es que, al influir la evaluación del desempeño en la carrera vertical, la cuestión no se desenvuelve únicamente en el ámbito de una relación entre dos sujetos, sino que puede afectar a terceros y que, al tener que ser un sistema objetivo aprobado previamente, los problemas de agravios comparativos o de reclamaciones de terceros respecto de las evaluaciones efectuadas pueden ser frecuentes, de ahí que haya hecho referencia a la juridificación del procedimiento. Además el requerimiento de una categoría para un puesto de trabajo también ha de ser objetivo, por lo que también ha de establecerse en las plantillas o relaciones de puestos de trabajo, previamente a cualquier sistema de provisión y no en la convocatoria de provisión correspondiente. También se destaca que la evaluación es un mérito que puede evaluarse dos veces.

En íntima relación con la provisión de puestos de trabajo se muestra lo dispuesto en el punto 4 del artículo 20 del Estatuto Básico del Empleado Público, en cuanto determina que la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño, pero este punto quiero tratarlo de modo exclusivo, por lo que será objeto de análisis en otro momento.

Para finalizar sólo quiero destacar que la provisión de puestos de trabajo, al comprender los sistemas de concurso y de libre designación, hace que se tenga que valorar el efecto que la evaluación pueda tener en el segundo de ellos y mi opinión, a la vista del desarrollo del sistema hasta la fecha, es que resulta ridículo pensar que la evaluación pueda tener efectos objetivos en dicho sistema de provisión.

lunes, 17 de noviembre de 2008

EL MAL LLAMADO OCIO


Hace varios días que en mi cabeza rondaba el comentar unas declaraciones del concejal de Grandes Proyectos del Ayuntamiento de Valencia en relación con los problemas de ruido y de convivencia que sufrimos algunos barrios de la ciudad de Valencia y la relación que también se plantea con acontecimientos violentos en las zonas de las discotecas, dada la noticia que en el diario Las Provincias aparecía sobre el denominado Puerto de Ocio de Sagunto, en la que se decía que el 85% de sus establecimientos habían cerrado sus puertas dadas las habituales peleas y riñas en la zona.

Las declaraciones del mencionado concejal en el mismo diario al afectar a la Zas del Barrio de Xuquer de Valencia me afectaban a mí personalmente como vecino del mismo e iniciador de la vía judicial en lucha contra el ruido, hasta conseguir la declaración de Zona Acústicamente Saturada. Lucha realizada junto con la Asociación de Vecinos en la que ha habido que llegar al Tribunal de Estrasburgo, porque nuestra Justicia carece, en buena medida, de la sensibilidad precisa para superar los intereses económicos y “políticos” y atender a los derechos fundamentales y básicos de los ciudadanos o se ampara en una visión raquítica del pleito entre partes, sin atender a las consecuencias sociales del Derecho o a su vertiente pública. El mencionado concejal apuntaba la posible eliminación de la Zas en Xuquer y el diario recogía, entrecomillada, la siguiente frase: hay que trabajar desde la premisa del legítimo respeto al descanso pero sin matar al barrio. Esta expresión de matar al barrio es la habitual de los titulares de los establecimientos de ocio, que han vivido muy bien cuando el Ayuntamiento, en contra de derecho, permitió la existencia de más de un centenar de bares y pubs, etc. en la zona, produciendo un efecto acumulado de ruido, porquería, malas costumbres, etc. contrario a la convivencia, moral, limpieza y derecho. Mató el barrio para los vecinos y lo abrió para el mal llamado ocio y provecho de los intereses de los titulares de los locales y se fomentó la dedicación de la juventud a la bebida y el alcohol, con todas las consecuencias que acarrea. ¿Por qué?

La respuesta la tienen en el Ayuntamiento, sus políticos y sus funcionarios. Pero resulta significativo que para no aplicar a otros barrios las medidas de saneamiento que la Zas ha supuesto en Xuquer se apunte a su eliminación, como si no fueran suficientes las actuales medidas de ampliación de aceras para que cada pequeño local utilice el dominio público como extensión de su negocio, mediante la colocación de mesas y como medio de hacerlo pervivir donde nunca hubiere podido hacerlo.

Se ve que el IBI que pagamos los vecinos no es significativo o no tiene el valor económico que otras tasas y que hay que resucitar o fomentar el negocio de unos y matar el barrio del vecino propiamente dicho. No quiero que la indignación que siento haga que me exceda, pero es que ayer en el Diario el Mundo aparece la noticia de la muerte de un joven en una discoteca de Madrid, cuyos locales parece ser que son de titularidad municipal y que no contaban con licencia para la citada actividad y por la intervención de los porteros o vigilantes del local. En Valencia es frecuente la carencia de licencias o la existencia de locales que no cumplen los requisitos legales y reglamentarios y, en su caso, será responsabilidad municipal y política cualquier acontecimiento negativo que traiga causa en dichos incumplimientos.

Todo lo comentado evidencia una serie de cuestiones que revelan la corrupción ética y moral en la que nos encontramos y que es de la única de la que podemos ocuparnos, en cuanto cualquier otra ha de ser investigada y probada. Corrupción que implica que las buenas costumbres y derechos fundamentales puedan ser ignorados y que en cambio se fomente el exceso, en perjuicio de la juventud, de vicios y violencias que degradan a la sociedad. Este pan y toros de la actualidad resulta más perverso que el de los tiempos de Larra y viene acompañado no sólo de una deficiente educación, sino que nos aguarda, en el nivel universitario, un futuro de formación todavía más escasa, por lo que en el futuro nuestros políticos y gobernantes ignorarán totalmente principios que hoy se consideran básicos.

Debo de valorar en mucho la Política y su unión con el Derecho y la de éste con la Moral y, por tanto, debo de estar claramente desfasado, pues el quehacer diario de los políticos no me muestra dichas uniones y sí la red de relaciones que es la Administración pública desde el punto de vista de la Ciencia de la Administración. Pero de unas relaciones que no se dirigen a todos, ni a cumplir el Derecho o a establecer políticas públicas que satisfagan intereses generales, sino a hurtar a aquél y satisfacer intereses particulares o de grupos, de modo que el simple ciudadano y algunos sectores molestamos, teniendo que preguntarnos el cómo y el porqué.

viernes, 14 de noviembre de 2008

CACSA Y LOS PAGOS AL SR. CALATRAVA


Ha llamado la atención y suscitado comentarios la respuesta parlamentaria dada por el Vicepresidente del Consell, Conseller de Economía y Presidente del Consejo de la Ciudad de las Artes y de las Ciencias de Valencia, Sociedad Anónima, ante la pregunta de un diputado de las Cortes Valencianas sobre los pagos efectuados al Sr. Calatrava como honorarios por los anteproyectos, proyectos, dirección etc. realizados en dicha ciudad y en el Ágora actualmente en construcción. Respuesta que venía a decir que se trataba de una cuestión confidencial entre CACSA y el contratista para exclusivo uso interno y que facilitar a un tercero la información solicitada supondría una vulneración de los derechos de secreto profesional de las partes, de modo que sólo se facilitaba la información a la Sindicatura de Cuentas y a las auditorias.

No voy a entrar en toda la complejidad técnica y jurídica que afecta a los organismos y empresas públicas y más si revisten formas propias del derecho privado o mercantil. Salvo que exista error por mi parte CACSA es una sociedad participada mayoritariamente por la Generalitat. Al menos, en datos que tengo del año 2000, el capital suscrito era de 5.744.000 euros y el capital en subvenciones de la Generalitat el mismo; en el 2001 ocurría lo mismo pero la cantidad ascendía a 6.244.000 euros.

En dicha situación, esta S.A. constituye Sector Público según el concepto que mantiene la Ley de Contratos del Sector Público, de acuerdo con las Directivas Públicas europeas que la inspiran. Y según el artículo 5 del Texto Refundido de la Ley de la Hacienda Pública de la Generalitat Valenciana se le considera como una empresa pública que se sujeta a dicha Ley. Bastan estas dos leyes para evidenciar que no es posible mantener que respecto a un gasto público sujeto a derecho administrativo exista una relación confidencial entre CACSA y el contratista para exclusivo uso interno, todo bajo la excusa de que se otorgue al organismo o empresa -que a estos efectos igual tiene- la condición de persona jurídica privada, porque ello lo es por razón de una actuación en el mercado, además no en régimen de competencia, y por una pretendida mayor eficacia; pero en materia contractual, en la preparación y adjudicación de los contratos, se rige por el derecho público y administrativo.

Sea como sea y fuere como fuere, en cuanto la citada CACSA se constituye y cuenta con una Presidencia y Consejo formado principalmente por cargos públicos, bastaría ello para que se le exija la tan cacareada transparencia, siempre en boca de los políticos, y para que no sólo se sea honrado sino que se parezca o, mejor aún, que se permita comprobarlo. Todo ello sin perjuicio de que el Sr. Calatrava tenga su ámbito de intimidad, que, en cuanto se ve afectado por el ámbito público, ha de ceder ante los intereses generales y la publicidad que en él se exige. Además, se confunde el secreto profesional, no se sabe de quién, seguramente de CACSA, con el secreto oficial o al menos se pretende confundir, aunque la cuestión del secreto profesional no venga a cuento.

En muchos aspectos hay que dar gracias al Derecho europeo porque si no ya no existirían principios generales, básicos y éticos en esta parcela de las personas jurídicas creadas por las Administraciones públicas. De todas formas, y aún reconociendo la utilidad y repercusión de obras como las que nos ocupan, no cabe duda que estos proyectos, que incluyen eventos, fastos y posibles derroches, no son factibles mediante la aplicación de las estrictas formas y procedimientos del derecho público, que de todas maneras rigen en los aspectos preparatorios y de control.

martes, 11 de noviembre de 2008

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD IV


De los efectos que el Estatuto Básico del Empleado Público dice que se han de determinar para la evaluación del desempeño he analizado los relativos a la carrera horizontal de los funcionarios públicos y a la percepción de las retribuciones complementarias, cuestiones que hemos visto que dicho estatuto presenta íntimamente conectadas. Dos efectos más se recogen en el punto 3 del artículo 20: uno, en la formación y otro en la provisión de puestos de trabajo. Estos efectos se han de determinar por cada Administración pública, como ya se ha señalado.

Por lo que respecta a la formación, salvo que particularmente no entienda la idea del legislador o su alcance, no estimo que la evaluación del desempeño en sí misma produzca efectos en ella. Otra cosa es que para obtener una evaluación favorable sea preciso adquirir una formación o especialización concreta o que se valore la formación que cada funcionario ha adquirido de un año para otro o de una evaluación a otra. Pero la realidad de la formación es que debe de ser una cuestión conectada directamente con las exigencias de puesto de trabajo que se desempeña o del que se quiera desempeñar. En buena parte la formación desde el punto de vista de la Administración es, en principio, un requisito para el desempeño y no un resultado o efecto de la evaluación. Bien es cierto que es posible evaluar los conocimientos o la formación adquirida que, no relacionada directamente con el puesto de trabajo, influya o pueda influir en el desempeño; puede servir de ejemplo la adquisición de un diploma, grado universitario o de un doctorado que potencie la formación general del funcionario y la eficacia o racionalidad de su actuación o desempeño. Pero pienso que lo que se valora desde la perspectiva de la evaluación del desempeño no es la formación en sí misma que debe de ser objeto de valoración o baremación como mérito a efectos de la provisión de puestos de trabajo, sino el resultado de la labor o desempeño del funcionario, que puede resultar mejor o potenciado por la formación adquirida.

La evaluación del desempeño es una valoración que puede beneficiar al funcionario o perjudicarle y una vez efectuada, por tanto, se traduce en un mérito o en un demérito. Como vimos inicialmente es un procedimiento que tiene unas consecuencias. Pero decir que se han de determinar sus efectos en la formación no me parece un acierto técnico del Estatuto, sino una más de las impensadas ideas del legislador que lo mezcla todo, confundiendo bases con ideas generales.

De otro lado hay que tener en cuenta que el artículo 14 del Estatuto Básico del Empleado Público en su apartado g) establece como derecho individual de los empleados públicos el derecho a la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral. Como se puede deducir, de nuevo se evidencia la conexión con el puesto de trabajo y la necesidad de que previamente cada Administración pública haya determinado para cada puesto de trabajo, cuerpo o escala la formación necesaria y la actualización de conocimientos que se tienen que adquirir con carácter obligatorio y el plazo necesario para su adquisición y, en su caso, el orden que establezca la prioridad o preferencia para adquirir el conocimiento o cursar la formación, sobre todo si el número de funcionarios obligados es numeroso y habrá que fijar este orden de modo objetivo de manera que no repercuta en la carrera vertical del funcionario. Además se tendrá que resistir la oposición de cada departamento a quedar sin funcionarios en horario laboral, pero, al mismo tiempo, habrá que organizar la formación y cursos y programas de modo que sean económicos y eficaces.

En consecuencia, la evaluación podrá exigir que se haya adquirido una determinada formación o más bien penalizar al que otorgada la ocasión o llegada su obligación no la haya cumplido. Pero, en buena ley, en tanto la Administración pública no haya ofrecido la ocasión de la formación a todos lo obligados a ella, no puede evaluarla ni meritarla, si ello supone un perjuicio de terceros; es decir, de los no “formados”; porque dicha formación al ser un derecho individual constituye una obligación de la Administración y porque si la formación tiene la consideración de mérito en la provisión de puestos de trabajo, considerarla a favor de los primeros en adquirirla por razón o motivos de la organización administrativa o del funcionamiento de la Administración produciría un agravio y un perjuicio para los que no la hayan adquirido.

En definitiva, estos problemas han de ser considerados y ya se apunta el efecto que hemos de considerar otro día, el relativo a la provisión de puestos de trabajo.

sábado, 8 de noviembre de 2008

A PROPOSITO DE LOS FUNCIONARIOS


Tres recientes artículos, en respectivos blogs, se han ocupado estos días de temas relacionados con los funcionarios públicos y las cuestiones que abordan son las tres de interés. La primera a destacar es la que plantea Emilio R en Mamá quiero ser funcionario que es un buen artículo en el que se refleja lo inadecuada que es la imagen que se ofrece de los funcionarios públicos en cuanto la figura comprende diversos tipos de personas y trabajos. Pero por mi parte creo que los funcionarios públicos no deben perder de vista esa imagen general que se tiene de ellos y analizarla. Lo digo, contando con que aún me siento funcionario público y por la experiencia que me ofrecen las actitudes funcionariales, sobre todo en las actuaciones jurídicas y de aplicación del procedimiento administrativo. Es decir, la imagen que se ofrece, principalmente por funcionarios de administración general que ignoran sistemáticamente principios básicos de nuestro ordenamiento jurídico administrativo en perjuicio de los ciudadanos, y no sólo por ignorancia, sino también por mala fe o envidia de que otros obtengan situaciones que consideran subjetivamente inapropiadas o por obediencia o dependencia de la voluntad de los políticos. El trato de unos funcionarios respecto de otros, por ejemplo, también llega a ser vergonzoso en ocasiones, sobre todo cuando se trata de la aplicación de derechos o situaciones que tienen que ver con clasificación de puestos de trabajo y retribuciones, cuando no son los sindicatos los que causan los efectos perniciosos.
De otro lado, hay que salirse de la condición de funcionario y ponerse en la situación de ciudadano o administrado para apreciar adecuadamente el trato que le damos en muchas situaciones, no sólo por el funcionario de ventanilla maleducado o acomodado, sino por aquél que carece del menor sentido de la proporción y de la aplicación a la situación correspondiente de principios jurídicos básicos. Os deseo que no seáis victimas de un trato injusto o arbitrario respecto de vuestros derechos.

Otro artículo, anterior al ya comentado, expone en el Blog de Derecho Público de Sevach en Veinte temores fundados de los funcionarios ante la crisis económica nos evidencia, de modo muy realista y acertado, las posibles manifestaciones negativas que la crisis puede tener para los funcionarios. Vale la pena leerlas. Pero también en esta ocasión prima la visión funcionarial, de modo que hay que recordar que en época de crisis la función pública es un claro refugio y un empleo seguro, con lo que la demanda de empleo público crece y, también se manifiestan más las envidias que el artículo de Emilio R. nos apunta. En las ocasiones en que la sociedad sufre una crisis económica no nos podemos olvidar de que el funcionario público aparece frente a aquélla como un privilegiado. En esos momentos los funcionarios públicos han de consolarse pensando en la peor situación de otros. El problema mayor será si ante la dificultad de emplear sistemas de selección o ingreso se acude a los créditos para contrataciones y se contrata personal de modo encubierto.

El tercer artículo, de Iñaki se refiere a las entrevistas de selección de personal en la Administración pública que aun cuando principalmente se refiere a la selección, también tienen lugar en la provisión de puestos de trabajo; es decir, se dan tanto en las oposiciones para ingresar en la Administración pública como en los concursos de provisión de puestos de trabajo cuando ya estás dentro de ella. En este aspecto, ante todo he de manifestar que he sido artífice de la utilización del sistema en la Comunidad Valenciana que fue de las primeras en aplicarlo. Obedecía la idea de la aplicación de la entrevista al sistema de la oposición a la entonces vigente de evitar ejercicios meramente memorísticos y al tratar de descubrir en el entrevistado sus condiciones personales de inteligencia, capacidad y posibilidades, más que de conocimientos exactos y concretos. O sea un complemento del resto de pruebas. Pero el sistema quedaba, inicialmente, muy abierto, por lo que las academias de preparación de opositores se mostraron quejosas, todavía más cuando en los niveles superiores de la función pública no se mantenía un programa por temas o lecciones, sino por materias. El margen a la subjetividad se mostraba muy amplio, aunque particularmente siempre consideré que ello debía paliarse mediante una motivación clara por parte de cada miembro de la comisión selectiva y constancia de preguntas y contestaciones concretas. Mi propia medicina me fue aplicada en dos ocasiones y prefiero no exponer cada caso, pero en ambos y por razones distintas se me ofreció una imagen negativa de la entrevista.

De otro parte, la entrevista en la provisión de puestos de trabajo se apoyaba en la necesidad de averiguar la adecuación al puesto de trabajo de cada aspirante. Hay que tener en cuenta que ello sucedía en los principios de una nueva Administración y que mucho funcionario público proveniente de las organizaciones más distintas aspiraba a acceder a la Administración autonómica. Pero en una Administración consolidada la carrera de cada funcionario ha de ser conocida y el valor de cada funcionario ha de ser igualmente conocido y, ahora, su desempeño evaluado. En este orden, personalmente, entiendo obsoleto el sistema o prueba de la entrevista y de la presentación escrita o explicación oral de cómo el aspirante desarrollaría el puesto concreto, que sólo son útiles para confirmar nombramientos provisionales o comisiones de servicio.

En resumen, los tres artículos lo que nos permiten concluir es que lo que falta es dirección y organización en las Administraciones públicas. La realidad es que nadie se atreve a equilibrar la organización y distribuir el trabajo de modo proporcional para que nadie deje de estar trabajando y para que no se produzcan agravios comparativos, porque ello supone un problema y una intervención sindical que aún lo complica más. Una vez más la cuestión es compleja y tiene raíces en la ausencia del directivo público que personalmente conceptúo y defiendo, que es el que ha de tener y ofrecer una visión global y general de la Administración para su buena organización y funcionamiento. La organización nos muestra una dicotomía evidente entre la zona decisional y la operativa y es a la primera a la que corresponde ver el problema en sus líneas generales y ello requiere de políticos implicados y directivos públicos propiamente dichos.

martes, 4 de noviembre de 2008

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD III


Había dejado para otro día el referirme a los efectos legalmente previstos en la evaluación del desempeño. El Estatuto Básico del Empleado Público en el punto 3 de su artículo 20 remite a cada Administración pública la determinación de los efectos y señala los campos en que dichos efectos han de producirse que son:

a) La carrera profesional horizontal.
b) La formación.
c) La provisión de puestos de trabajo.
d) La percepción de las retribuciones complementarias previstas en el artículo 24 del Estatuto.

En resumen, cada Administración pública en estos campos ha de establecer unos efectos y, en principio, puesto que no se dice que corresponde al legislador de las Comunidades Autónomas el hacerlo, hemos de entender que es competencia que puede ejercerse mediante reglamentos o convenios laborales. De este modo cada ente local tiene competencia para establecer su sistema y si le condicionara una ley autonómica podría argumentar que invade sus competencias y su potestad de organizarse. Hay que considerar, por tanto, que los efectos puedan ser distintos en su alcance según Administraciones públicas, si bien se produzcan necesariamente en los campos señalados.

Para la determinación de los efectos correspondientes cada Administración pública, ha de atender a la configuración que el Estatuto Básico del Empleado Público otorga a cada campo de los reflejados. Así, por ejemplo en lo que afecta a la carrera horizontal hay que entender que sea posible adquirir un determinado grado, categoría o escalón, de acuerdo con lo que determine el correspondiente sistema de evaluación o una norma reglamentaria. Este sistema, de conformidad con las reglas que establece el artículo 17 del Estatuto, ha de considerar a efectos de esta carrera horizontal la valoración de la trayectoria y actuación profesional de cada empleado, la calidad de los trabajos realizados y los conocimientos adquiridos. El artículo 17 también dice que, a efectos de la citada carrera, ha de considerarse el resultado de la evaluación. Se nos muestra un círculo cerrado por el cual el resultado de la evaluación puede determinar la adquisición de un grado, categoría etc., pero el sistema de evaluación ha de considerar las reglas de determinación de la carrera horizontal que se traduce en dichos grados o categorías o escalones. Esta determinación de la carrera se presenta como requisito previo al establecimiento de los sistemas de evaluación.

La carrera horizontal no implica necesariamente el cambio de puesto de trabajo, pero dada la redacción del apartado a) del artículo 16 y de su punto 4, dicho cambio no se excluye, pero ello queda, en este caso sí, al arbitrio del legislador o de las leyes de función pública de desarrollo del Estatuto. Una indeterminación más que no permite valorar plenamente las consecuencias de la evaluación. El efecto principal, pues, de la carrera horizontal es el de una retribución específica para cada grado, categoría o escalón y que es de carácter complementario y que se remite, pues, a lo que establece el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público en su apartados a) y c), que considera como factores para establecer la cuantía y estructura de la retribuciones, según el primero, a la progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa y, según el segundo, el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento y resultados ofrecidos. Factores ambos que dependen de la evaluación del desempeño.

Sólo hemos tratado del primer efecto de la evaluación, que coincide con el último enumerado por el artículo 20, y que es el de las retribuciones complementarias. Se nos presenta un sistema y estructura legal reiterativos, según el cual la evaluación, la carrera horizontal y las retribuciones complementarias se interconectarían a través del sistema de evaluación que se fije. La carrera horizontal y las retribuciones constituyen una reserva de ley, pero el sistema de evaluación no. Cada ley de desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público puede establecer el sistema de progresión de la carrera horizontal y la estructura y cuantía de las retribuciones complementarias que considere adecuadas. Por tanto, unas Administraciones públicas pueden optar por establecer grados, otras categorías y otras escalones, atendiendo a otras decisiones estructurales que también han de adoptar, tales como si crean cuerpos o escalas u otros sistemas estructurales.

El artículo 20 se refiere a los sistemas de evaluación respecto de todos los empleados, en cambio el sistema de carrera legal y de retribuciones se dirige a los funcionarios, quedando para el personal laboral sometido a la normativa laboral y a sus procedimientos.

En definitiva, por la evaluación del desempeño un funcionario de carrera puede adquirir una categoría o nivel y una retribución complementaria determinadas. Efecto que hemos de estimar que será similar en el caso del personal laboral atendiendo a los convenios correspondientes. Considero que se nos presenta un panorama de lo más variado y, de momento, no queda nada claro, aunque, si la variedad se consagra y se ha de atender a la existencia de un derecho de movilidad o libre circulación de empleados públicos en el territorio nacional, cada Administración tendrá que establecer las equivalencias entre su sistema de carrera con el de las restantes.

Pero no hay más remedio que continuar en otra ocasión con nuestro análisis

jueves, 30 de octubre de 2008

LA DESLEGITIMACIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS


Hace ya más de tres meses al referirme a las relaciones entre Política, Administración y Sociedad deje abierta la posibilidad de regresar en más ocasiones a dicha cuestión o a las cuestiones que a su vez implica. Una de ellas, desde mi punto de vista, es que la legitimación del poder público en general o su deslegitimación depende en buena parte de la adecuación de las mencionadas relaciones entre dichos sectores o sistemas o subsistemas, en su caso. Ahora, como entonces, la razón del comentario radica en el comportamiento político, pues estos días son noticia casos como los gastos de políticos y parlamentarios en despachos, coches, etc. y la detención de algunos alcaldes. También es frecuente que parte de la sociedad no comprenda el alcance de determinadas sentencias o de las actuaciones del poder fiscal.

De otro lado, es común que, doctrinalmente, en la actualidad se haga referencia a la deslegitimación o a la crisis de legitimidad del Estado o de la Administración para justificar la necesidad de cambios, modernizaciones y reformas en la gestión pública e, incluso, se considere como panacea de la eficacia la gestión conforme a las reglas del mercado o de la empresa privada. Se confunde o se identifica a la administración pública con una serie de “recetas” que muchas veces no son más que la expresión de principios obvios que cualquier administrador público debe tener encarnados a través del contenido de su carrera universitaria, oposiciones de ingreso y formación, pero manifestados en inglés o mediante siglas o abreviaturas incomprensibles para el ciudadano común, pero rentables académicamente o cara a la venta externa y contratación pública, dada la disposición política, cuando no ignorancia.

Desde mi formación jurídica, que no puede dejar de estar presente aun cuando analice cuestiones técnicas y de gestión, estas propuestas de modernidad que implica la manifestación de técnicas útiles y convenientes en casos determinados, hacen que el político pueda justificar en muchos ocasiones sus decisiones en una eficacia de gestión que en realidad supone que se haya prescindido de procedimientos establecidos legalmente o que se subviertan y, sobre todo, implica que la Administración deje de ser el instrumento de la acción correspondiente y el Derecho sea calificado de elemento de ineficacia o de irrealidad. La verdad es que se trata de burlar los límites y barreras que establece el Derecho a la corrupción, a las desviaciones de poder y al subjetivismo; límites y barreras que corresponde evidenciar y aplicar a la Administración o a los funcionarios públicos. Es lógico que desde estas perspectivas se denoste al funcionario, que se reste poder, por ejemplo, a los funcionarios de habilitación nacional en la Administración local o se les identifique con los “directivos” para incluirlos en la libre designación o se les considere un residuo del franquismo y, sobre todo, que, con base en los vicios de la burocracia, comunes al sector público y a las grandes empresas, se descalifique al modelo burocrático, consustancial a la Administración pública como garantía y derecho.

De otro lado, ¿cuál es la verdadera opinión de la sociedad o de los ciudadanos? ¿Se deslegitiman para ellos los poderes públicos porque no actúan como una empresa privada o con su pretendida eficacia? O ¿son esas consideraciones propias de los intereses económicos y empresariales y del sector político? Particularmente creo que los ciudadanos están preocupados de efectos más directos en su bienestar, patrimonio y derechos. La sociedad es un complejo inabarcable de intereses y sólo se individualizan estos intereses cuando se refieren al ciudadano desnudo, de su condición profesional o de los intereses de su correspondiente profesión, si ello es posible. Cuando sólo se atienden intereses corporativos y como ciudadanos, puros ciudadanos, nos sentimos maltratados, es cuando la sociedad considera deslegitimado al poder o a los poderes públicos. En definitiva, podíamos considerar que ello ocurre cuando derechos y libertades fundamentales se ven afectados o cuando se incumplen principios básicos en la organización del poder del Estado de Derecho. Lo exigible es que se respete el papel de cada Institución pública, no subvertirlo bajo el pretexto de la modernidad.

martes, 28 de octubre de 2008

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD II


En el proceso de explicar los problemas que la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público plantea respecto de la evaluación del desempeño, he partido del análisis del contenido de su artículo 20, del cual se ha comentado su punto 1, según el cual se calificaba a la evaluación como un procedimiento. El punto 2 del artículo nos dice que los sistemas de valuación del desempeño se adecuarán, en todo caso, a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación y se aplicarán, sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos.

Entiendo que este precepto en realidad establece verdaderos principios y no simples criterios y que más que referirse al sistema de evaluación propiamente dicho se refiere al procedimiento y que dichos principios hacen que este procedimiento sea un verdadero procedimiento administrativo de los regulados por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Son principios propios de un procedimiento jurídico y de garantía, que conllevan la necesidad de que la decisión se realice en el seno de un procedimiento escrito y con motivación expresa, de modo que el principio de transparencia sea efectivo, así como la objetividad y la imparcialidad. Este último principio implica, además, que la persona o el titular del órgano que ha de tomar la decisión evaluadora no se halle en situación de dependencia o tenga interés en el asunto, por lo que al procedimiento le es de aplicación lo previsto en los artículos 28 y 29 de la ley antes mencionada respecto de la abstención y recusación. Plantease así, por ejemplo, el primer problema que puede representar que en el sistema de evaluación se establezca que intervenga el jefe o superior jerárquico del evaluado, ya que puede darse con frecuencia la alegación de que existe una amistad íntima o enemistad manifiesta entre jefe y subordinado a evaluar. Esto empieza a no parecerse a lo que ocurre en una empresa privada. Téngase en cuenta, además, que la evaluación al afectar a la carrera y a la provisión de puestos de trabajo, no sólo surte efectos respecto del evaluado, sino también afecta a terceros que pueden entender que la evaluación producida no es, por ejemplo, objetiva y que afecta a su carrera o a la provisión futura de un puesto.

En cuanto a la objetividad, en los procedimientos verdaderamente jurídicos, esta se produce o manifiesta mediante la remisión a unos hechos probados o producidos y a un precepto o norma que los contempla y les asigna un efecto jurídico, se traduce, pues, en una exposición de hechos y de fundamentos de derecho que justifican, motivan y objetivan la decisión, que puede ser controvertida. La audiencia al interesado antes de resolver permite considerar sus argumentos ante la decisión proyectada y ser todavía más objetivo al tener en cuenta sus alegaciones. De nuevo, destaca un aspecto jurídico y no meramente técnico.

Llegados a este punto no hay más remedio que conectar con el punto 5 del artículo, ya que en él se establece que la evaluación del desempeño o sus efectos, que en otro momento analizaremos, requieren de la previa aprobación, en cada caso, de sistemas objetivos. Estimo que aquí se plantea un problema para cada Administración pública ya que hay que determinar qué es ese “en cada caso” y decidir si se establece un sistema general o unos principios básicos comunes a todos los sistemas o se estudia la organización de modo que se dilucide qué unidades pueden establecer sistemas propios. Si se acude al primer criterio lo normal es acabar en una norma y reglamento y unos baremos generales; sistema que normalmente conforma a todos los sujetos implicados (políticos, sindicatos, funcionarios o empleados y evaluadores), aun cuando pueda no ser racional, pues la motivación es una remisión a la norma o baremo y el problema se reduce a las reclamaciones que el interesado o afectado negativamente pueda hacer. Cuestión que, finalmente, se remitirá a los tribunales de justicia, los cuales en un noventa por cien de los casos considerarán la cuestión propia de la discrecionalidad técnica de la Administración y denegarán el derecho del interesado como cuestión no propiamente jurídica.

Se produce un proceso por el que, primero, lo que en cualquier empresa es una cuestión preferentemente técnica, en el empleo público se juridifica. Segundo lo que se convierte en derecho puede no ser racional, pero se consagra como necesario y norma a cumplir y, finalmente, cuando amparado en esta juridificación el interesado reclama y acaba acudiendo a los tribunales, éstos le dicen que se trata de una cuestión técnica y no jurídica. Particularmente no entiendo estos disparates. Pero es posible que esto se produzca. La conclusión es que no ha habido reflexión previa, ni expertos en gestión pública o verdaderos directivos públicos han valorado la política pública que significa esta decisión legal respecto de la evaluación del desempeño.

Si se sigue el segundo criterio pueden llegar a existir tantos sistemas de evaluación como entes públicos u organismos. Las consecuencias de ello las analizaremos en otro momento.

No quiero extenderme, pero queda por atender al otro principio que el artículo establece, según el cual los sistemas de evaluación se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos En principio, estos derechos se establecen en el Título III del Estatuto y como tal derecho, incluso, se configura la evaluación del desempeño al afectar a la carrera profesional y a los derechos retributivos. La repercusión de este precepto puede ser mayor de lo que a primera vista parezca, pero no voy a entrar en la casuística, sino que, en relación directa con la evaluación, me limito a señalar que el artículo 14 en el apartado c) establece, indirectamente el derecho a sistemas objetivos y transparentes de evaluación y en el e) el derecho a participar en la consecución de los objetivos atribuidos a la unidad en la que el empleado esté destinado y a ser informado por sus superiores de las tareas a desarrollar y el apartado g) establece el derecho a la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales y preferentemente en horario laboral. Todos estos derechos tienen relación con la evaluación, pues los objetivos han de estar previamente establecidos, el jefe ha de haber dirigido la acción correspondiente e informado y la formación aparece como obligación de la Administración pública.

Es imposible, aquí, apuntar todos los problemas de gestión que ello supone, pero para mí, en resumen, el sistema legal establecido implica una clara juridificación de la cuestión y un importante problema de gestión y de necesidad de una Administración profesional, hoy inexistente por politizada y por el número amplio de puestos de libre designación. Y esto se aprecia sin que hayamos entrado a considerar los efectos que ha de tener la evaluación del desempeño, que veremos otro día.

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