PRESUPUESTO, POLITICAS PÚBLICAS, LEYES Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA IV

No es posible describir toda la acción a desarrollar por una Administración pública, más si es compleja como la de Estado o las Comunidades públicas sin aburrir al lector, en realidad basta con mirar el índice  de la Ley General Presupuestaria. A riesgo de cometer errores, pues la  ley es  también compleja y extensa y su análisis labor de especialistas en la materia, que pueden observar mis errores de apreciación. 

El objeto de estas entradas es, en primer lugar, señalar que la no aprobación o presentación de un presupuesto no impide sus modificaciones y que cómo he dicho mediante leyes y pactos se pueden modificar, tal como ya se indicó en la anterior entrada y como establece el artículo 134.5 de la Constitución. Estos días mismos hemos visto cómo, aún sin presupuesto aprobado, se trata de establecer un sistema de financiación de la Comunidades autónomas y la existencia de un pacto con la de Cataluña, asegurándose ya, o tratando de que sea así, el apoyo de los partidos nacionalistas en el Congreso.

A estos efectos me limitaré a exponer, ya que los gastos aprobados se configuran como limitativos, los medios legales que prevén sus posibles modificaciones y así el artículo 51 de la Ley General Presupuestaria dice:

"La cuantía y finalidad de los créditos contenidos en los presupuestos de gastos sólo podrán ser modificadas durante el ejercicio, dentro de los límites y con arreglo al procedimiento establecido en los artículos siguientes, mediante:

a) Transferencias.

b) Generaciones.

c) Ampliaciones.

d) Créditos extraordinarios y suplementos de crédito.

e) Incorporaciones."

Pero no voy a exponer todo o establecido legalmente que afecta a los posibles cambios de los presupuestos aprobados.

Con anterioridad decía que las políticas públicas son el desencadenante de la actividad de gobierno y de administración, pero también son base de los programas y objetivos que han de figurar en los planes plurianuales y en el presupuesto. Pero antes de proceder a la elaboración del presupuesto general, ya cada política pública que se pretende debe de pasar por el filtro de la Administración pública y su nivel directivo de administración general dónde, pese a su especialidad, cabe encuadrar a la económica. Se trata de, sobre la pretensión y fin de la política, contemplar su viabilidad, la existencia o no de recursos o efectivos para su ejecución y eficacia, de un modo general, pues aún no se ha formalizado dicha política.

En consecuencia, la forma en que se va presentar la política es parte de esa primera reflexión y si basta con una orden, un decreto o una ley o incluso si su urgencia y necesidad, y todo sea dicho " la conveniencia política", lo requieren. Por tanto ya aquí empieza a haber una previsión respecto de gastos e ingresos y sus fuentes, necesidad o no de recursos humanos, contratos necesarios por obras, etc. o disposición existente de locales para contener el material y personal y el perfil o clase de este. Esto implica ya una idea del gasto necesario y en su caso de los ingresos y una influencia en los escenarios plurianuales.

Una vez formalizada la política hay que reconsiderar de nuevo todo lo anterior viendo si, al concretarse ya la política de un modo más definido, se han producido o no cambios significativos y consecuentes cambios en lo previsto de modo más general con anterioridad. Igualmente que en el Consejo de Ministros pueden producirse cambios de la previsión general, y si la formalización es mediante norma con rango de ley puede venir modificada por el Parlamento y de nuevo tener que reconsiderar la previsión inicial y efectos en los presupuestos o su elaboración, aumento de créditos o modificación.

Todo ello atendiendo a lo dispuesto en la Ley respecto a la programación presupuestaria.

De otro lado la previsión de ingresos puede tener  cambios en su cuantía dada cuenta de sus distintas clases, así los tributarios pueden ser dependientes de la recaudación, los patrimoniales del rendimientos de los bienes y de la existencia de legados, herencias, sucesiones, etc., los ingresos de la empresas públicas también pueden exceder o no de lo previsto.

No me resisto a exponer una conducta que influye en la gestión de cada órgano administrativo, quizá con base en la administración privada, pero que induce a estos órganos a gastar todo el presupuesto, y  que, pues, puede influir en su dotación futura o conducir, de no gastarlo, a la apreciación de una mala gestión, desapareciendo en parte la racionalidad del gasto y convirtiendo a lo que se prevé como necesidad en ineludible y no existiendo en muchos casos una verdadera obligación de ese gasto.

Dicho todo esto y las entradas anteriores, no es preciso atender a todo el detalle pues. como ya he dicho, la ley presupuestaria es muy compleja, pero de su lectura, de su repercusión en todos los departamentos ministeriales y en la acción legislativa , gestión de recursos humanos, etc.

Por ello, más allá de la generación de políticas públicas innovadoras que parten del Gobierno o de los partidos que lo componen, el resto de la actividad para su eficacia y la de los derechos de los ciudadanos, depende de una actividad administrativa profesional y cuando no existe o resulta dependiente de los políticos por sus sistemas de provisión de puestos, se puede generar una desorganización grave e igualmente graves consecuencias en la sociedad y su economía e incluso sistema democrático. Si todo esto se produce no hay realmente Gobierno y el legislativo se encuentra con un presupuesto que es una ley extensa compleja que requiere de mucho estudio y se pierde en el detalle que puede esconder efectos contrarios al sentido de leyes aprobadas con anterioridad o a su ineficacia. Los ejemplos existentes son bastantes y no hace falta exponerlos, cada lector conoce alguno.

Por eso, acabando, se puede administrar con presupuestos prorrogados, pero la ausencia de presentación durante varios años de presupuestos que es obligación constitucional, hace dudar de que existe la administración pública con competencia técnica o que el gobierno realmente no existe ni piensa en el bien general.

PRESUPUESTO, POLITICAS PÚBLICAS, LEYES Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. I

Cada día más vemos que se gobierna sin la aprobación de los presupuestos e incluso sin la presentación de su proyecto en las Cortes por los gobiernos ejecutivos, incumpliendo el artículo 134 de la Constitución.

Como llevamos varios años con la prórroga de los presupuestos y se sigue gobernando y legislando cabe preguntarse si su aprobación es indiferente. Creo que al respecto en alguna ocasión me he manifestado poniendo en duda el carácter de ley material de los presupuestos y ello obedece al hecho de que legalmente se le califica como expresión gráfica de los derechos y obligaciones que genera los gastos que determinan la acción de gobierno.

Al prorrogar los presupuestos anteriores siguen existiendo dentro de los límites marcados en el presupuesto prorrogado, si bien existen medios de modificarlo, sin entrar en ello ahora, pero los funcionarios encargados de la hacienda pública y de la parte económica de cada órgano conocen los procedimientos existentes.

Conviene analizar que  los presupuestos son un avance histórico de control de los gastos del monarca, principalmente de los de guerra. A mí me resultó muy gráfica la película Cromwell y la lucha con el rey Jacobo. Pues viene a reflejar que el presupuesto en realidad es el resultado del control de los gastos del monarca y su aprobación por la representación del pueblo. Hoy es pues ese control es más el del poder ejecutivo y por eso y más razones que irán apareciendo en esta y otras entradas, resulta ser una obligación para dicho poder.

Así pues su rango de ley viene de esa consecuencia obligacional y de aprobación de ingresos y gastos, que repercuten en los ciudadanos y que ha de serlo de modo positivo.

Todo esto es aparentemente claro, pero no es algo simple, pues el ciudadano es  una abstracción más de las que venimos utilizando y sus intereses se transforman por el legislativo en unos intereses generales que no tienen porqué coincidir con los de cada individuo, de modo que su consideración como tales viene a ser obra inicial y básicamente de los poderes ejecutivo y legislativo y la idea o concepto resulta otra abstracción que puede interpretarse de diferentes modos.

Hoy el sistema es muy complejo y la participación de los ciudadanos no puede realizarse de modo directo, salvo en poblaciones muy pequeñas y respecto del Estado y grandes organizaciones territoriales mediante procesos electorales y, realmente, votando a partidos más que a personas, las cuales son desconocidas para los votantes.

El resultado es que son los partidos políticos los que dominan dos poderes, el ejecutivo y el legislativo y en consecuencia el gobierno y las leyes.

De otra parte, respecto de las leyes y su aprobación y expedientes de anteproyectos y proyectos de ley también hay que ver su relación con los presupuestos y si las leyes que no tienen previsión crediticia y se presentan después de los presupuestos aprobados tienen repercusión en él, lo que también repercute en la repercusión o no del presupuesto prorrogado, por lo que en otro momento habrá que reflejar la importancia del mismo en la acción administrativa.

Creo que hecho hoy este planteamiento inicial, seguiremos con el tema en otras entradas, si a los lectores le llega a interesar.

LA IMPORTANCIA DE LOS MEDIOS Y RECURSOS: El presupuesto, medios materiales y formas de gestión.

Señalaba en la entrada anterior que el elemento humano al ser el que actúa resulta el más importante, pero lo cierto es que la acción se ve limitada por los recursos económicos; éstos son los que permiten la adquisición de los medios materiales y el elemento humano y respecto de él, según algunos, determina su calidad, pues si se paga bien se consigue a los mejores. Cosa con la que no estoy de acuerdo, pues entiendo que el factor de la selección y sus procedimientos es importante, ya que si no funciona como debe lo que se hace es pagar bien o muy bien a mediocridades o simples clientes del político de turno.

Pero los recursos económicos en la Administración pública se traducen en el presupuesto económico, que prevé los ingresos y los gastos. Sobre el presupuesto y su relación con la acción administrativa o la estructura ya he escrito, por lo que aconsejo que se acuda a la etiqueta presupuestos y se complete lo que pueda decir en esta entrada.

EL SISTEMA BUROCRÁTICO COMO MEDIDOR DE LA DEMOCRACIA.

Muchas son las ocasiones en las que me he referido a las diferentes acepciones o concepciones de la burocracia y es que, según el objeto o fin de cada estudio o análisis, la burocracia puede ser observada por distintas de sus facetas (lo más reciente de lo escrito está aquí) En mí es más normal referirme a la burocracia como concepto vinculado al poder de los agentes públicos o como parte del sistema de derecho administrativo. Pero lo cierto es que la burocracia surge sea cual sea el sistema político y de gobierno, por lo que resulta que según cual sea la situación o sistema desde el que se la contempla, su concepto queda vinculado al de la democracia o no. ¿Es una paradoja? No, aunque algunos en su crítica a la burocracia la vinculen a los sistemas no democráticos, simplemente es que en cada sistema se da o ha de dar uno burocrático y donde más fuerte y abusivo puede mostrarse es, precisamente, en aquellos sistemas que no son democráticos.

Lo acabado de decir deriva de la lectura de algunas páginas de la obra Burocracia de Ludwig Von Mises, sin perjuicio de que en el conjunto de dicha obra se den cuestiones más complejas. Vamos a ver que nos ofrecen esas páginas, porque su autor siempre es muy claro.

PUBLIFICACIÓN, PRIVATIZACIÓN Y GASTO PÚBLICO

Voy a abordar el tema empezando por algo anecdótico que no sé si se corresponde con una realidad pero que ahora confirmo como existente en la red. En conversación con uno de mis hijos me pregunta si sé que un partido de izquierdas de actualidad pretende hacerse con la Catedral de Jaca, lo que provoca o despierta de inmediato en mí toda una serie de problemas en conexión con el gasto público y la burocracia que tal hecho podría promover y con las cuestiones relativas a lo público y lo privado y su complejidad; pero ante todo, y como consecuencia, me remite a las relativas a la privatización de la gestión administrativa de lo actualmente público y a las de publificar lo actualmente privado. De acuerdo con otro de mis temas, la cuestión también me muestra la conexión con la organización y estructura administrativa pública y aunque de todo ello hay ya referencias en el blog, voy a tratar, a continuación, de enfocar la cuestión de acuerdo con el título otorgado a esta entrada y con el hecho de que todo lo apuntado forma parte del administrar público.

POLÍTICAS PÚBLICAS, ACTIVIDAD PRIVADA, PRESUPUESTO Y RIQUEZA

Reconozco que, quizá por mi formación jurídica tardía, son las cuestiones generales, los conceptos, los principios lo que preferentemente me interesan y atraen más que los análisis y estudios concretos sobre temas o materias especiales, ya que de los primeros extraigo más consecuencias y material para desarrollar o afirmar y consolidar mis reflexiones, opiniones o conclusiones en su caso. Es más fácil que de lo general se extraiga algo de aplicación al caso concreto que no a la inversa, sin que ello, evidentemente, pueda descartarse. Por eso no piensen, por el título de esta entrada, que voy a abordar plenamente las materias que comprende, simplemente, en mi gusto por los clásicos y en su lectura, me encuentro con esta sencilla explicación del profesor mejicano Gabino Fraga en su obra Derecho Administrativo, que en el pdf  que tengo de la edición revisada por su hijo Manuel Fraga en el año 2000, en la que en la página 15, en el punto 5, dice:

Como se puede apreciar el problema de cuáles son las atribuciones del Estado se encuentra íntimamente vinculado con el de las relaciones que en un momento dado guarden el Estado y los particulares, ya que las necesidades individuales y generales que existen en toda colectividad se satisfacen por la -acción del Estado y por la de los particulares. De manera que la ampliación de la esfera de la actividad de uno tiene que traducirse forzosamente en merma de la esfera de acción de los otros.

La lectura de este párrafo me induce a pensar en las diferencias que en el sentido de la actividad administrativa nos proponen el liberalismo y el socialismo; así como también sobre el alcance del concepto del Estado social y democrático de derecho que es en lo que el artículo 1 de nuestra Constitución española  nos dice que se constituye España. Pero Gabino Fraga sigue refiriéndose a las doctrinas estatistas y a las doctrinas individualistas y a la legislación imperativa y a la preventiva y represiva y llegando a la página 16, y refiriéndose al artículo 27 de la Constitución de México, dice: Por lo que hace a la intervención del Estado en los patrimonios privados, las leyes acusan también un franco estatismo. El artículo 27 de la Constitución da a la propiedad privada el carácter de una función social, sustituyendo este concepto al del derecho subjetivo destinado únicamente a producir beneficios a su titular, que sustenta la doctrina liberal. Este punto, también fundamental, nos conduce a pensar tanto en la expropiación como en la contribución individual mediante el pago de impuestos.

Hay otro punto, casi a continuación y en la página 17, que expone: 

b) Atribuciones del Estado de fomentar, limitar y vigilar la actividad privada.-La intervención del Estado realizando esta categoría de atribuciones tiene el propósito también de mantener el orden jurídico; pero a diferencia de las que forman la primera categoría cuyo propósito es el de coordinación de intereses individuales entre sí, las de ésta tienden a coordinar esos intereses individuales con el interés público.

La doctrina individualista sostiene respecto de esta categoría de atribuciones que en principio deben excluirse las que fomentan la actividad privada en forma que coloquen al individuo en situación superior en la lucha económica y que alteren de cualquier manera la libre concurrencia entre los factores de la producción.

Para un poco más adelante contrastar exponiendo: Las doctrinas estatistas, por el contrario, sostienen que el fomento y ayuda de la actividad privada constituyen medios necesarios para corregir las desigualdades que crea la lucha económica; que la subvención, la tarifa proteccionista y el impuesto que se establece con el propósito de proteger determinadas actividades son medios a los cuales el Estado debe recurrir si no quiere ver trastornada su economía por las injustas y perjudiciales consecuencias de la libre concurrencia.

Si los lectores reaccionan del mismo modo que yo es seguro que verán los puntos favorables y desfavorables de estas posturas y de su necesario equilibrio, sobre todo si piensan en hechos concretos de nuestra actualidad política y administrativa y empezarán a entender el porqué del titulo de la entrada y las conexiones entre sus conceptos. Vamos con ellos y la razón de su enumeración.

Cualquier acción administrativa y, lógicamente, política ha de empezar por la definición y la formalización de una política pública de cuyo concepto y significado se ha hablado mucho en el blog, pero que el interesado puede ver perfectamente explicado y definido en la obra Curso de Ciencia de la Administración, cuarta edición reformada (Tecnos), del profesor Mariano Baena del Alcázar o en su versión más reducida del Manual de Ciencia de la Administración (Editorial Síntesis) La formalización que implica la aprobación formal de una política pública, desde mi punto de vista, la convierte en un fin público y en un programa de actividad administrativa concreta y dotada de medios y recursos para su eficacia, lo que implica que en la formulación, formalización e implementación de las políticas ha de haber intervenido la Administración para garantizar su posibilidad y su eficacia, sin perjuicio del control que, respecto de ésta, ha de jugar la Administración para ajustar la política a su fin. Si no está dotada de medios y recursos no puede ser eficaz.

Vienen aquí al caso la frase tan conocida de la política es el arte de lo posible, a la que yo añadiría y "lo posible lo determina la Administración pública" y "lo posible es lo eficaz". Por eso sin Administración no hay garantía de eficacia ni de equilibrio social y es en este momento donde hay que relacionar la cuestión con la actividad privada, con la riqueza y el presupuesto, porque son elementos claves en el equilibrio y en la eficacia y son los que nos permiten juzgar la situación política, económica, jurídica y social de un país, su potencia o su desorden. Está claro que yo pienso en España. También recuerdo al efecto lo que decía un personaje en la serie de El ala oeste de la Casa Blanca: Lo que hice mal no fue faltar a mi promesa sino prometer lo que no era posible.

En definitiva, es necesario que exista una actividad económica que cree riqueza y que a su vez nutra las arcas públicas a efecto de que las políticas públicas cuenten con recursos para su eficacia. Que esa actividad sea principalmente la privada hace que los ciudadanos no se acomoden o funcionaricen esperando que el papá Estado los alimente y mantenga. Esa actividad privada constituye una escuela para la ciudadanía. Por ello, desde mi punto de vista es mejor que el Estado cree los ámbitos necesarios para que dentro de los límites de la legalidad y convivencia esa actividad privada creadora de riqueza se desarrolle y no que la asuma directamente.  Piensen ustedes que hasta festivales veraniegos etc. se patrocinan por ayuntamientos. Muchas razones hay para mantener este criterio y la pertenencia a la Unión Europea y su moneda es uno de ellos, pues queda limitada la política monetaria y su utilización cara al gasto público y su incremento. En, resumen, cuando más actividad privada económica exista más riqueza se crea y más presupuesto puede existir para la actividad pública y sus obligaciones. La subvención y esos otros medios que antes se mencionaban no deben surgir para romper el equilibrio económico social, lo que no quiere decir que no deba haber políticas redistributivas o reparto de la riqueza. Se rompe el equilibrio cuando, por nepotismo o partidismo o financiación política, se subvencionan actividades que sólo pueden subsistir por el dinero público o no crean riqueza ni beneficio alguno de carácter público o cuando se crean precisamente las empresas con el solo objetivo de alcanzar la subvención pública o cuando se adulteran los pliegos contractuales también para colocar en situación preferente o dominante a una empresa sobre las restantes por afinidades políticas o cuando se financian a las Administraciones territoriales españolas de modo que se crean desigualdades entre ellas o cuando se pretende como normal su asimetría porque el afectado no es el territorio en realidad sino los ciudadanos.

La importancia, una vez más de una Administración neutral y profesional es esencial para que la conexión entre los conceptos enumerados y el Estado social democrático de derecho sea una realidad, lo demás suele ser un conjunto de demagogia, mentiras y falsedades históricas, retórica y corrupción.  

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: Conclusión o resumen general

Durante buen número de entradas se ha reflexionado acerca del puesto de trabajo y su valor e importancia en la organización de nuestras Administraciones públicas. El gran peso de la teoría del puesto de trabajo y de la normativa que lo regula se puede decir que se produce a partir de la reforma administrativa de la función pública de 1964 y guarda estrecha conexión con la lucha de poder entre los cuerpos de funcionarios de la Administración del Estado y sus sectores de administración general y administración especial y la necesidad de atribuir corporativamente los puestos distinguiendo ambos sectores,  pero el puesto de trabajo siempre ha sido el elemento básico de toda organización y estructura; de una u otra forma y bajo conceptos diferentes ha sido considerado siempre en la organización de la función pública. Es el puesto o los puestos de trabajo y la acción que en ellos se desarrolla el factor de crecimiento de la organización y el de la estructuración tanto orgánica como del personal y, además, influye siempre en la carrera y retribución de éste y en la configuración de los procesos selectivos y de provisión de plazas. Lo lógico es, por todo ello, que el estudio del puesto de trabajo sea necesario apara configurar adecuadamente la organización, la estructura y el gasto y, naturalmente, el mejor aprovechamiento de los efectivos con los que se cuenta. Creo que sin este estudio y esta dedicación permanente a observar el desarrollo de la organización y su situación, partiendo de los puestos de trabajo, no puede existir la racionalidad exigible a toda organización y, por tanto, puede no darse la eficacia requerida.

Podemos considerar que se exagera mucho respecto de la importancia del puesto y sobre todo en cuanto  que el análisis y clasificación de los puestos de trabajo, que legalmente se configuró como la base del estudio antes señalado, no es una realidad; o en cuanto su intensidad es distinta según se parta de una organización consolidada o de una nueva, o del simple mantenimiento de las políticas públicas y la actividad a ellas dirigidas, o de la implementación de políticas públicas nuevas e innovadoras o, según lo consideremos, de si se da una verdadera reforma o no. Es indudable que el peso adquirido por la cuestión en 1964 era porque sí había una verdadera reforma y en 1984 por el mismo motivo y por la constitución de las administraciones autonómicas. Pero sea como sea, esta tarea no puede ser esporádica, sino que, con las intensidades propias de cada momento, ha de ser permanente y mediante una organización general dirigida a todo ello y dependiendo de la cabeza o del mayor responsable de cada administración u organización, y en órganos con ambición científica y de observación general de la organización, políticas públicas y actividad en general. Los Institutos de Administración pública son, desde mi punto de vista, lugar idóneo para ubicar esta organización y actividad, con respaldo de la cabeza de la organización. Por ello el análisis puede ser amplio y costoso en tiempo en las reformas o en la implementación de políticas innovadoras, en las que se puede dar la creación de puestos de trabajo, incluso inexistentes con anterioridad; menor, aunque permanente, en el mantenimiento y en la evaluación de las políticas ya implementadas y en las cargas de trabajo y sus fluctuaciones y consiguiente cambio en las responsabilidades de puestos y personal o puede acabar siendo, sobre todo en los entes locales, simples decisiones trasladadas al presupuesto y la dotación económica de un puesto, al que de forma sencilla se le atribuyen unas funciones y un nivel retributivo, pero exigiendo el informe o estudio previo justificativo de la decisión, para mantener las garantías de racionalidad.

El puesto de trabajo y sus contenidos justifica  o avala la decisión por una organización corporativa o no, o la simple organización en puestos, teniendo en cuenta sus posibles relaciones y los requisitos que exigen para su desempeño. El puesto, sus funciones, tareas, volumen y carga de trabajo determinan el orden jerárquico o de responsabilidad y retribución, pero son elementos que pueden variar, ir a menos o ir a más y requerir nuevos análisis y clasificaciones y, con ello, exigir, también, garantías para el personal en orden a la carrera alcanzada, o reestructuraciones y planes para ajustar la organización y el personal, conforme a las exigencias legales y al carácter público de la organización. Por ello el análisis del puestos, el estudio y correspondiente informe sobre la situación, constituyen la garantía de lo bien hecho y de la racionalidad y equidad de las decisiones de reorganización o simple reclasificación de puestos. Son la base de la garantía y eficacia de la selección de personal y provisión de puestos. Son también la garantía de legalidad y evitan la creación de administraciones de base clientelar en lugar hacerlo sobre la de funcionarios públicos independientes y profesionales. Es garantía contra la corrupción del sistema.

El estudio, finalmente, garantiza la adecuación del gasto y su realización y permanencia es una exigencia, por tanto, en todos los sentidos y aspectos que se han señalado con anterioridad. Esa atención permanente al puesto como elemento básico de la organización ha de contar con una estructura activa permanente y neutral que cree las bases documentales, racionales y científicas de las decisiones organizativas y de la estructura de personal y de su gestión. No es por tanto, cosa de un "ratito" o de salir de un apuro o encomendable a una empresa externa que nos cubra las espaldas y nos salve antes de que suene la campana o a convenir con los sindicatos a cambio de otras ventajas para sus intereses.

De todas formas, es evidente que en la Ciencia de la Administración esta materia y sus problemas necesitan de más análisis y reflexión y de la construcción de más bases científicas, partiendo de la investigación de la realidad y de la individualización de los principios que han de informar la actividad consiguiente. Hoy hay una disociación total entre la teoría y la realidad y un falseamiento del sistema que, lógicamente, repercute en la forma de administrar y facilita la corrupción actual del del mismo y produce la carencia de garantías. Las reformas no pueden ser meras referencias legislativas carentes de acciones reales hacia el fin perseguido, ni convertirse en meras referencias para que la prensa ofrezca a la ciudadanía la idea de una acción en realidad inexistente y tampoco pueden acabar en materia de reflexión retórica de profesores y teóricos o de formación de jurisprudencia que no es tal sino doctrina igualmente retórica y carente de efectos prácticos y de eficacia del derecho establecido en las normas.

Y en esta materia de los puestos de trabajo y de sus relaciones hay mucho que desbrozar y mucho que construir y al hacerlo se administrará y se facilitará la gestión y habrá seriedad y no el camelo continuo en el que nos desenvolvemos.

ESTRUCTURA ORGÁNICA Y ESTRUCTURA DE PUESTOS.

En las últimas entradas dedicadas a los puestos de trabajo se ha manifestado la relación de la organización administrativa, en cuanto a la estructura de las Administraciones públicas, con la acción política o con las políticas públicas que cada Administración quiere llevar a cabo, lo que evidencia algo que este blog pretende resaltar y es la relación entre Política y Administración. De este modo, aun cuando se pretenda que toda organización administrativa  pública tenga unas bases científicas, resulta que en ella existe un factor que no es plenamente racional o, más bien, que no obedece a conclusiones derivadas del estudio y análisis de la actividad que se desarrolla, sino a las necesidades políticas o políticas públicas a desarrollar. Tampoco ello quiere decir que las políticas públicas sean un espacio de libertad de acción y donde la racionalidad no haya de estar presente, puesto que en su formulación y sobre todo en su formalización e implementación ha de intervenir la Administración para determinar su viabilidad, lo cual supone que en el seno de aquélla se desarrolle una actividad analítica para establecer cómo se ha de desarrollar la política que se propone y la organización que precisa, investigando los factores administrativos que son necesarios para desarrollarla y viendo si ya existen o se han de adquirir. Organización, personal, elementos materiales y presupuesto son los factores principales, junto con el procedimiento, que han de preverse para valorar la posibilidad de que la política correspondiente pueda ser eficaz y, en su caso, el plazo para ello.

Sobre ello ya se ha escrito bastante en el blog; ahora interesa, dentro del factor organización, hacer referencia a la estructura y, como he dicho, de las últimas entradas, creo que resulta una distinción o la existencia de una estructura orgánica y una estructura de puestos. La primera es resultado, normalmente, primero, de una norma con rango de ley que establece la estructura política o de gobierno de cada Administración y sus niveles jerárquicos de modo general o abstracto y así se suelen establecer los niveles, hasta las direcciones generales y segundo de una orden ministerial o departamental que establece los órganos administrativos. Con ello ya se sabe o se ordenan los órganos políticos que cada departamento político-administrativo (ministerios, consejerías, etc.) pueden desarrolla. Este desarrollo de estos órganos de gobierno que dirigen la administración por sectores finalísticos y competenciales se realiza por norma con rango de Decreto, en el que se concreta en número y denominación de los órganos y niveles que previamente la ley estableció y se determinan sus competencias. En este desarrollo se suele también establecer el nivel de las subdirecciones generales, órgano bisagra entre política y administración, pero que ya se considera un puesto de trabajo a clasificar en las relaciones de puestos de trabajo. Pero lógicamente éstas ya vienen condicionadas por una norma que establece o, en definitiva, crea las subdirecciones generales. Hay , pues, una vinculación entre subdirecciones generales y políticas públicas, que, desde mi punto de vista, es el punto que permite considerar la existencia de una cierta discrecionalidad a la hora de nombrar a sus responsables y que sería su mayor idoneidad para contribuir a la eficacia de la política pública correspondiente y su capacidad para dirigir la acción a ello dirigida. Únicos puestos, pues, en los que se revela una necesaria confianza política dirigida a esa eficacia y se justifica, pues, el sistema de libre designación.

Esta estructura orgánica, al margen de su particular racionalidad, podemos considerarla como una estructura formal, que puede ser cambiada simplemente cambiando la norma que la establece. Pero el presupuesto y el gasto público son elementos fundamentales y que siempre han de ser considerados, hasta el punto que, generalmente, cuando se establece esta estructura orgánica o formal, es normal que se diga en la norma que ella no supondrá aumento del gasto público. Por ello, el desarrollo de esta estructura o la determinación de sus puestos, que se establece por la orden ministerial, conlleva, ya, todo un procedimiento administrativo, que se corresponde con el análisis y clasificación de puestos y con las relaciones de puestos de trabajo o determinación de las plantillas y se somete, también, a los procedimientos de la gestión presupuestaria a efecto de la determinación de los créditos o dotaciones correspondientes.  La orden ministerial, en realidad sigue estableciendo una estructura orgánica y formal de acuerdo con los niveles de órganos administrativos permitidos por leyes y reglamentos, que ha de ser clasificada en las relaciones de puestos de trabajo, así como éstas han de crear y clasificar su estructura en puestos concretos.

Surge así la que se puede denominar como estructura de puestos o estructura activa, cuyo desarrollo lleva su tiempo y plantea una serie de problemas de gestión. De cómo sea el desarrollo de esta estructura de puestos resulta o deriva la estructura real de cada uno de los órganos de gobierno o políticos y de las subdirecciones generales y también de los órganos administrativos y, con ello, surgen las diferencias entre unos y otros y por lo que hace al nivel administrativo sus niveles en complemento de destino o de responsabilidad, etc., por ejemplo. En definitiva, mientras la estructura orgánica o formal puede considerarse más o menos permanente, la estructura de puestos puede estar en continua evolución y cambio, y precisa de permanente observación y reajuste. De ahí que las ordenes ministeriales o departamentales sean más bien necesarias para fijar la competencias de los órganos administrativos, mientras que la estructura de puestos queda realmente al desarrollo del procedimiento de configuración de las relaciones de puestos.

Bien, no trataba, por hoy, nada más que remarcar esta diferencia y apuntar uno de los problemas que más agravios comparativos puede ocasionar que es el de la diferencia entre la organización formal y la real o activa; cuestión que ha de ser considerada en la clasificación de puestos de trabajo y que puede determinar que existan, dentro de cada órgano del mismo nivel, diferentes niveles retributivos complementarios. 

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: La creación, modificación y supresión de los puestos de trabajo y los reglamentos orgánicos.

En la última entrada se comenzó a analizar el artículo 34 de la Ley de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana relativo a la creación, modificación y supresión de puestos de trabajo y se relacionó con el artículo 19 del Decreto 56/2013. De lo reflejado se deducía, entre otras cosas, la necesidad de la existencia de crédito para poder crear y clasificar los puestos de trabajo y se veía que el procedimiento establecido reglamentariamente prevé que mediante una memoria quede estimado cuál es el coste de la creación o en su caso de la modificación de los puestos de trabajo, lo que justifica que en el análisis que vengo haciendo se contemplen los presupuestos como elemento a considerar.

Expuestos los dos primeros puntos del citado artículo 34, procede reflejar el resto del mismo.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: La creación, modificación y supresión de los puestos de trabajo.

La última entrada contenía una reflexión en torno al motor o causa principal de la creación de puestos de trabajo y, en su caso, de su modificación y supresión y se decía que en otro momento se analizaría la normativa valenciana respecto de la cuestión. Al efecto hay que comentar el hecho de que la reforma valenciana respecto de su función pública, mantiene como un hito el pase a un sistema de cuerpos desde el anterior basado en el puesto de trabajo. Ello conduce a que se reflexione sobre la influencia que, en teoría, puede tener este hecho sobre la creación de puestos de trabajo y digo en teoría pues la práctica siempre es otra cosa. Creo que la cuestión principal puede ser la incidencia en la distinción entre previsión de necesidades y la de efectivos, lo que, por otro lado, no es un tema transcendental sino un mero ejercicio reflexivo, que es lo que se realiza a continuación, antes de abordar los artículos legales correspondientes.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013

En la última entrada comencé a analizar la vigente ley de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana y, después de ver lo que expone su preámbulo respecto de los puestos de trabajo y el cambio hacia una estructura corporativa, se transcribió el contenido del artículo 32 y su definición del puesto de trabajo. Este artículo inicia el Capítulo II del Título IV que se ocupa de la ordenación de los puestos de trabajo; contenido, pues, principal de nuestros análisis sobre el tema y que complementa y desarrolla al Estatuto Básico del Empleado Público, por lo que vamos a ver cuáles son sus disposiciones y en qué nos ayudan a comprender el sistema de puestos y cómo se coordina con el corporativo o con las escalas.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: El Estatuto Básico del Empleado Público: Articulado en relación con el tema. 2

Hay que continuar con el interrumpido análisis de la cuestión de los puestos de trabajo en nuestro ordenamiento jurídico e iba contemplado los artículos del Estatuto Básico del Empleado Público que afectan al tema, terminando la última entrada dedicada al mismo con la negociación colectiva en la materia; al respecto de lo cual, antes de seguir el análisis general, quiero señalar que el artículo 33 referido a la negociación colectiva, en su punto 1, la somete a los siguientes principios y condiciones: legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia. Lo primero a destacar es el sometimiento condicional, pues, de las relaciones de puestos a la existencia de cobertura presupuestaria. Cuestión que siempre me suscita la de su naturaleza normativa o no, la cual no considero, pero sí que en este sometimiento a la existencia de presupuesto estimo que lo que se manifiesta es la parte de previsión de necesidades que las relaciones pueden tener y, en su caso y como resultado de ello, la obligada consideración de las necesidades en la futura confección de los presupuestos o en la gestión de la obtención de una ampliación en los créditos consiguientes. Sea como sea, habría una obligación administrativa derivada de una acción de planificación y organización prevista legalmente para la gestión de personal y la estructura orgánica.

El artículo 37, en su punto 10, respecto de los pactos y acuerdos fruto de la negociación, también manifiesta un sometimiento a los intereses públicos, sobre todo respecto de las circunstancias económicas y sus cambios o alteración sustancial, permitiendo, en virtud de ello, su suspensión o modificación. Dicho sea para que quede manifiesto que la negociación sindical en estas materias no puede modificar la racionalidad, eficacia y economía del gasto público, ni de la gestión de personal y de la organización y los principios que la rigen y recoge el derecho; cosa que se olvida muchas veces desde el punto de vista "político".

Pero sujetándome a los preceptos que más directamente se relacionen con la materia objeto de reflexión hay que continuar, como indicaba al inicio, con el estudio del Estatuto.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La reforma de 1984.3

La verdad es que el análisis del artículo 14 de la Ley 30/1984 de Medidas para la reforma de la Función Pública, después de tantos años, ha hecho que fuera como un descubrimiento para mí, ya que la aceptación particular y oficial en la Comunidad Valenciana del sistema de análisis de puestos y clasificación que conllevaban necesaria o técnicamente las plantillas o relaciones de puestos de trabajo; aceptación general en las Comunidades Autónomas, hace que los administradores generales estén más atentos a este campo que al de presupuestos por programas o tramitación de las consignaciones presupuestarias. Al menos eso considero como explicación y sobre todo en mi caso particular; al mismo tiempo que me pregunto que hubiera sido de las leyes autonómicas, si los políticos de las distintas Administraciones públicas hubieren sido conscientes de que antes de 1988  sólo con el artículo 14 y los presupuestos se podía funcionar. Pero puede que la pregunta sea tonta seguramente porque, al menos, los encargados de la Hacienda, lo sabían y ello es la razón del fracaso o utilización perversa de las relaciones de puestos de trabajo y la ausencia de labor técnica para su confección. Pero, no se ha analizado aún el sistema legal en 1984 de estas relaciones, distinto antes y después de la Ley de 23/1988 y siempre dirigido al Estado, pero que asumen las Comunidades Autónomas. Vamos a verlo.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La reforma de 1984. 2

En la anterior entrada, primera dedicada a la Ley 30/1984 de medidas para la reforma de la Función Pública, dos aspectos resultan destacables; uno el que, en principio, la clasificación de puestos de trabajo, a la que se considera la base sobre la que ha de articularse la auténtica carrera, queda limitada en su regulación a una simple orden para la realización de los estudios precisos y, otro, el de la creación de los grupos de clasificación acordes con los niveles de educación o formación académica, con los efectos que señalé.  Lo primero a considerar, para valorar la importancia de la clasificación, son los artículos 14 a 17 de la Ley que marcaban una serie de cuestiones que considero importantes, que contenían ciertas contradicciones u obligaban a consideraciones de orden técnico respecto del valor de las relaciones de puestos de trabajo.

POLÍTICOS Y ADMINISTRACIÓN INCAPACES

Cualquier estudiante de Derecho al tener que abordar el Derecho administrativo se encuentra con la cuestión de la personalidad de la Administración pública y su capacidad jurídica pública y privada, la primera como manifestación de su carácter de poder público y del correspondiente ejercicio de potestades, cuya característica, además, implica la de imponerse a los administrados, ciudadanos, interesados o como ustedes quieran llamarles. También es evidente que para cualquier estudiante, medianamente serio, el derecho para ser tal ha de poder ser efectivo y que por ello todo derecho ha de contar con fuerza coactiva, ya que si no estamos ante simples declaraciones y sólo retórica. Cómo la preocupación del blog es la actividad pública y la administración pública es obvio que en este campo quien ejerce el poder y las potestades de ejecución y eficacia del derecho declarado por los procedimientos legales es la Administración pública, imponiéndose si es preciso o estableciendo los servicios, obras o condiciones para que el derecho sea realidad.  No todo es coacción, hay servicio y prestaciones. A estos efectos es natural y evidente que ha de contar con los medios económicos necesarios y los presupuestos, aprobados por los máximos órganos legislativos o ejecutivos del Estado o de sus Administraciones públicas, son el cauce para ello. Cómo decía hace poco, pues, estos presupuestos y los órganos que los preparan han de, en actividad administrativa coordinada con el nivel político, contar con las políticas públicas que se han de mantener y las que se han aprobado en el año correspondiente y que se han de hacer efectivas en adelante, para lo que en el momento antes de aprobarse ya se debió hacer constar las fuentes de ingresos que permitían la nueva política y su eficacia. El presupuesto permite que los otros recursos, humanos y materiales, se obtengan y mantengan; personal y patrimonio, pues, forman parte del presupuesto principalmente en su vertiente de gastos.

En el administrar de cada día, además, hay que atender a las circunstancias que se presentan y darles solución, sobre todo cuando afectan a derechos fundamentales o a la convivencia o deterioran el nivel de bienestar alcanzado por la sociedad correspondiente. Por eso gobierno y administración se identifican a estos efectos. Si se administra mal o no se administra, no se gobierna y no hay política que valga. Pero todo esto, sobre todo cuando ya se ha entrado en la ancianidad y la realidad se impone a nuestro pesar, resulta, ante los hechos, formar parte de la retórica a que me he referido. La retórica se utiliza en la oposición, no se puede de ningún modo hacer en el gobierno. Pero es más, cuando se aspira a gobernar tampoco la retórica se puede utilizar, si no que debe acompañarse del programa y la solución administrativa correspondiente. Quede pues la retórica para quien no tiene responsabilidades ni puede tenerlas o para reflexiones como las mías. 

Cada lector puede aplicar lo dicho a las situaciones que conoce, pero la reflexión de hoy viene a cuento de la actualidad; por ejemplo, del problema de los gorrillas que, al volver a la ciudad de Valencia, encuentro que la administración municipal se declara incapaz de resolver y manifiesta que necesita una nueva ordenanza para ello. Como el problema afecta al barrio en que vivo y a toda Valencia, acaparando los citados gorrillas los bancos de la plaza y de las calles, para beber, descansar y dormir, llenándolo todo de botellas, basura, ropa, olor de orines, y creando otras molestias que afectan a los viandantes, me cuesta creer que toda solución dependa de una nueva ordenanza y me hace pensar que algo más existe y mi primera impresión es que hay una clara incapacidad política y ejecutiva y una carencia de técnica para aplicar el ordenamiento jurídico en general. No se ve más allá de un metro y la miopía es evidente. Pero ¿cómo hemos llegado a esta situación u otras como las rutas ilegales del alcohol en Barcelona y tantas y tantas otras ilegalidades y quebrantamientos de los más elementales derechos de los ciudadanos corrientes y molientes?

Llego a la conclusión de que Franco, el generalísimo, tiene la culpa, por que al establecer un régimen no democrático, sin perjuicio de la eficacia de su Administración, convirtió a la legalidad, el orden, la política nacional y unida y de Estado, en algo contrario a la democracia, propio de fachas, y de paso hizo que se confunda a ésta con la "tolerancia", el buenismo, el diálogo, la participación en todo y para todo, y nos llevó a la inanición, a la duda permanente, al todos contentos, a las normas ambiguas y polivalentes, al tejer y destejer, a la identidad de la democracia con la izquierda y a lo "políticamente correcto", por encima de la eficacia de la legalidad democráticamente establecida, todo para mantener el poder y ganar el voto; mientras, el dinero público, que se ha llegado a decir que no es de nadie, sirve a unos cuantos intereses bastardos en detrimento de todas las instituciones y se subvenciona cómo fastidiar al simple ciudadano, mientras, además se le fríe a impuestos. Vean un ejemplo. A mi me gustaría que los que, después de tantos años de gestión política y administrativa, se declaran incapaces de hacer efectivo el ordenamiento jurídico y piden para ello nuevas "normitas" para ejercer su potestad, sean congruentes y se vayan a casa con todo su personal de confianza.  Los problemas concretos que he comentado y cualquier otro en ebullición, no han surgido de manera espontanea, llevan años de cultivo, de permisibilidad, de imprevisión y consecuente carencia de administración y gobierno. En una palabra, se cambia la sociedad no conforme a los previsto constitucional y legalmente, sino conforme al pensamiento o intereses de grupos y personas que se imponen por la cobardía política de quienes han de ejercer el poder legal de gobernar y administrar y los problemas sociales, que debieron atenderse cuando aún había solución y medios, son hoy la ruina del "sistema" y surge la incapacidad más vergonzosa, pues no sólo el ordenamiento es ineficaz sino que no hay capacidad para mejorar la sociedad y atender sus problemas. Pero la palabrería y la demagogia imperan plenamente.

Somos incapaces todos, carecemos de los valores que hacen de una nación sea tal y que permiten que tenga su peso específico en el orden europeo e internacional. Somos o vamos a ser lo que no quería Julio Anguita, un país de camareros, sin detrimento de tan digna profesión. Y ojo, porque hasta los camareros pueden desaparecer si se sigue permitiendo el deterioro; nuestro único turismo  y negocio será el del botellón y la borrachera. Aquí se vendrá a hacer lo que no se permite en el resto de los países. 

LO MEJOR, LO EFICAZ, LO RACIONAL Y LO POSIBLE

Las reacciones ante el accidente ferroviario de Santiago, sobre todo en tertulias radiofónicas y televisivas, y la demanda de que se establezcan los mejores sistemas de control de velocidad, etc., provocan en mí una serie de reflexiones en torno a los límites de la administración pública, ya que parece que las Administraciones públicas están obligadas a proporcionarnos los mejores servicios posibles y existentes y así desde cualquier sector, organización, institución, personas y personajes se exige la solución más avanzada y la eficacia más completa. Es por supuesto una exigencia de eficacia que ni siquiera pedimos de una empresa privada, ya que respecto de ella no nos implicamos en su administración sino sólo en relaciones concretas de tipo contractual. Si existe en el mercado un producto nuevo que mejora sensiblemente a los hasta el momento existentes, ya estamos exigiendo que la Administración pública lo adquiera, mientras que en el caso de la empresa privada, ésta analiza el coste, la mejora que para ella implica, el rendimiento económico que le supondrá y lo que ocurre con la amortización de los elementos que tendrán que sustituirse. Ello nos muestra cómo, aunque los principios de la gestión y administración privada sean aplicables a la administración pública, no son lo mismo.

Es indudable que en la tragedia que nos ocupa cualquiera piensa que si existía un sistema que la hubiera evitado, lo lógico es que se hubiera utilizado y puede no comprenderse que no se haya hecho. Pero previamente ha existido una decisión técnica y una política, por las que considerados todos los factores, en dicho caso por ejemplo, el límite de velocidad y la regla que exige su respeto, más los restantes elementos de seguridad, se estima adecuado el sistema correspondiente; por tanto hay en la decisión un componente técnico y uno político, que, además ha de considerar los factores económicos o no según las circunstancias. En el caso que provoca este comentario, cumplido el respeto al límite de velocidad, primera exigencia, el resto de cuestiones no se presentarían y los sistemas de seguridad no se discutirían. Ya sé que nada es suficiente cuando nos golpea el daño, pero cuando se hace referencia a una Administración pública, como en cualquier otra organización, se ha de tener en cuenta la capacidad económica que se tiene; es decir, el presupuesto público, los ingresos y sus fuentes, los gastos y las consecuencias del endeudamiento en su caso, pues él supone un ingreso que implica gastos y obligaciones para ejercicios futuros. Al menos estos aspectos han de ser considerados desde el punto de vista técnico, lo que puede ser discutido cuando la realidad ofrece una situación como la deSantiago.

He hablado con frecuencia de las políticas públicas y del papel que la Administración pública juega en su formulación y aprobación, que es principalmente el de confirmar su viabilidad, prever y facilitar los recursos necesarios para su eficacia y ello supone contar con que hay que mantener las políticas públicas aprobadas antes y que han de continuar ejecutándose y, en su caso, establecer aquellas que ya no han de seguir y que hay que eliminar, suprimiendo por tanto las organizaciones que las ejecutaban y los créditos presupuestarios correspondientes. Esta exigencia de una previa dotación y existencia de recursos o factores administrativos necesarios para la eficacia de una política, desde el punto de vista técnico y racional y la eficacia futura hace que cuando no es posible alcanzar lo mejor, pero la política, el servicio o la acción sean necesarias o imprescindibles, se acomode el sistema a lo que sí es viable y se ponderen los aspectos que no pueden eliminarse y aquellos otros que pueden ser eficaces sin que sean necesariamente los mejores existentes. También, pues, la Administración pública tiene que considerar los costes y su capacidad económica para acometer una nueva política pública o tomar una decisión u organizar un servicio o preferir unas actuaciones sobre otras. Pero hay que considerar que, al estar subordinada la Administración al Gobierno o parte política, también ha de tener en cuenta las pautas que el político marca, siendo siempre la decisiónfinal dela parte política.

Pero la situación en España es que cualquiera sabe y pontifica y que todo es aprovechable para desgastar a los gobiernos y los partidos políticos que los sustentan, en tanto que los políticos no siguen las reglas que impone esa racionalidad que nos ofrece la Ciencia de la Administración y todas las Administraciones públicas aprueban políticas públicas que no van a poder mantener o que implican gastos insostenibles o que exigen de un control permanente para que las normas que permiten su eficacia al máximo nivel, acorde con los medios de que se han dotado, sean respetadas. Son muchos los ejemplos de servicios administrativos y públicos que no pueden contar con los medios más avanzados. La sanidad puede ser un ejemplo. Pero la descentralización autonómica es un factor que contribuye aún más a la dificultad de una buena planificación y coordinación, pues no sólo supone la existencia de distintas administraciones y de políticas distintas o preferencias, sino que actúan en competencia, sobre todo política y de imagen, sin que exista como he reiterado en múltiples ocasiones una organización capaz de analizar lo que ocurre en el seno de cada Administración y proponga las mejores medidas de racionalización, eficacia y eficiencia. 

Es evidente que esta situación y la diversidad existente es la que exige, según algunas Administraciones, la financiación asimétrica, pero suponiendo que ello sea necesario, a mí me parece todavía más que se imponga la racionalidad y no se aborden políticas que no pueden ser nunca financiadas y sostenidas por la sola razón de la imagen y los procesos electorales. La Administración pública, más cuando es descentralizada, es de una gran complejidad y la configuración de los presupuestos públicos de cada una exigen sobre todo de una administración profesional y coordinada y de una gobernanza real, si bien a mí el término no me guste. España necesita de todo ello y de mejores políticos-administradores o gobernantes. Por todo ello, lo mejor no tiene porque ser lo más eficaz y eficiente o lo racional y puede que sea imposible dados los medios existentes o vaya necesariamente a ser ineficaz o mal ejecutado. Cualquier persona sensata se acoge a sus posibilidades económicas, cuando derrocha, se endeuda y no paga, pierde. El tiempo de las vacas gordas y el descontrol se han acabado y hay que ajustarse a la realidad y sin hacer que todo recaiga en los simples ciudadanos y sus contribuciones económicas. Pero ante la muerte y la desgracia nada se sostiene y surge el dilema y la controversia.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: El Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964: Plantillas orgánicas y plantillas de Cuerpo.

La Ley de Bases de 1963, objeto de mi última reflexión en torno al tema que nos ocupa, es pues el fundamento del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, del Texto o Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado, que es el punto central de la reforma emprendida en dicha década. De ella me voy a entretener en los preceptos que afectan a las cuestiones, relacionadas entre sí, que constituyen el título de la serie de entradas que he emprendido. Esta Ley no tiene una verdadera exposición de motivos, de ahí que sirva como tal lo que ya he reflejado respecto de la Ley de Bases de la que trae causa, ya que lo dicho antes de las disposiciones y artículos se limita a explicar los trámites habidos para llegar al texto articulado y, en especial, a evidenciar el problema producido en cuanto a la integración de los antiguos Cuerpos técnico-administrativos en los nuevos. Me ocuparé, pues, de exponer los artículos que afectan a la cuestión de los puestos de trabajo y de las plantillas, diciendo primero que la Ley de Bases en su Base II.3 b), al fijar la competencia en materia de personal de los órganos superiores de la función pública, decía que competía al Presidente del Gobierno el proponer al Consejo de Ministros la aprobación de las plantillas orgánicas y la clasificación de puestos de trabajo en los departamentos ministeriales. Primera vez, pues, que la expresión plantillas orgánicas aparece, si bien junto con la de plantillas de Cuerpos. Pues bien, en el Texto articulado esta competencia del Consejo de Ministros se recoge en el artículo 14 C) y la de proposición, al efecto, del Presidente del Gobierno en el 15.1.b). Por lo que respecta a otras competencias en la materia y los matices que presentan vemos lo siguiente.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La situación hasta 1964.

La normativa de 1918 que se ha analizado, es la general que rige hasta la Ley de Funcionarios Civiles del estado de 1964. En mi obra, citada en la anterior entrada, de La determinación de efectivos en le burocracia española y el comportamiento burocrático partía de una investigación de los efectivos de los cuerpos  y funcionarios superiores en el período comprendido desde los años 1940 hasta el 1975, en cuanto a su número y poder en el seno de la organización administrativa, lo que supuso el estudio de las plantillas y sus modificaciones, así como de los escalafones y relaciones de funcionarios en dicho período. Al estudiar las plantillas se analizaba cuál  y cómo era la previsión de efectivos y los motivos o causas que se alegaba respecto de su incremento. Por lo tanto, se consideró que las plantillas eran reflejo de la previsión de necesidades y de efectivos en nuestra Administración y por ello las plantillas de cuerpo, necesitadas de una norma con rango de ley para su aprobación, y su distribución mediante normas de rango inferior y presupuestos eran las fuentes principales a la hora de obtener datos. Es evidente que la plantilla no es pues de una mera relación de los puestos existentes sino que son el resultado de una previa acción administrativa de gestión de personal, de previsiones de efectivos y de dotaciones económicas. En la citada obra realizaba un resumen respecto de la estructura de la función pública española y su situación existente antes de la legislación de funcionarios de 1964.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: Los restantes dos decretos de 7 de septiembre de 1918.

Para finalizar con la normativa de 1918 quedan por examinar dos decretos de 7 de septiembre, el relativo a la aplicación de la Ley de Bases a los funcionarios técnicos y especiales y a los Cuerpos facultativos y especiales y el que establece las normas para las reformas de plantillas tanto de estos cuerpos como de los generales. Del primero de estos decretos queda claro que la preocupación principal de la reforma es la reducción orgánica y la disminución de créditos y a regular éstas se dedica prácticamente la norma; incluso el artículo 13 establecía como excepción que cuando en casos muy justificados para normalizar las escalas, el Gobierno considere conveniente crear en los Cuerpos facultativos o en los especiales alguna clase intermedia entre las que hoy existen o modificar la distribución del personal en aquellas escalas, estas modificaciones no implicarán en ningún caso aumento del crédito que se asigna a cada organismo o Cuerpo....En este caso que es el de los Cuerpos en su versión más clásica y pura, sorprende la utilización del término escalas, que aquí parece utilizarse como referido a las categorías ya que estas lo son, pero no en el sentido de los Cuerpos generales, pues allí se puede ascender de la escala auxiliar a la técnica. Pero es el artículo 15 el que nos permite referirnos a la existencia de puestos de trabajo.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: El Decreto de aplicación de la Ley de Bases de 1918 a los Cuerpos generales y subalterno.

En este recorrido por encontrar los antecedentes históricos y técnicos que conducen a la actual figura de las relaciones de puestos de trabajo y en conseguir determinar cuál ha sido la importancia del puesto de trabajo en la gestión de los recursos humanos en la Administración española, hasta ahora podemos concluir que el puesto de trabajo está presente en la normativa analizada, pero que es la categoría como sistema retributivo la principal preocupación presente en la reordenación de la función pública que pretende la Ley de Bases de 22 de julio de 1918. Junto a las categorías, que no obstante su función retributiva,  se evidencian una serie de puestos de trabajo que pueden tener las mismas denominaciones. Pero el término puesto esta presente, en menor medida que el de cargo, también aparece el de destino, así como también es frecuente el de plaza, éste ligado al ingreso en la Administración y a las oposiciones, sin perder de vista su conexión con las categorías, los cuerpos y la dotación económica presupuestaria correspondiente. Respecto de las plantillas no hay una descripción legal de lo que son, salvo que lo son de personal y que la preocupación legal es su reducción y su adaptación a la nueva regulación.

Voy a seguir viendo si las normas de aplicación de la Ley de Bases nos ofrecen nuevas consideraciones, principalmente los tres reglamentos de 7 de septiembre de 1918; uno, el más extenso en articulado, el referido a los Cuerpos generales de la Administración Civil del Estado  y personal subalterno de la misma; otro referido a los funcionarios técnicos y especiales y de los Cuerpos facultativos y especiales y Magisterio primario y un tercero para la reforma de las plantillas tanto de los Cuerpos generales como de los facultativos y especiales.