ORGANIZACIÓN, LEGALIDAD, RACIONALIDAD, PRACTICIDAD Y REALISMO IV.

Hemos visto que la reorganización de la Administración de la Generalitat Valenciana se presenta como un condicionante de las relaciones de puestos de trabajo y que alcanza hasta el nivel de los Servicios. Nivel que hay que señalar que, según el artículo 102 de la Ley de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana, son puestos de libre designación, así como las Subdirecciones Generales. Esta decisión legal es, desde mi punto de vista, y visceralmente lo digo, contraria a Derecho e inconstitucional, si bien es seguro que, dados los antecedentes existentes, es casi imposible que prosperara una reclamación en este sentido. Se necesitaría más valentía judicial y mejor Tribunal Constitucional. Y digo que es inconstitucional porque significa la total politización del ápice superior y el nivel medio de la organización administrativa pública valenciana, la que adopta las decisiones o las propone o las garantiza en derecho y eficacia y racionalidad. Se incumple por el legislador su obligación de regular las garantías que establece el artículo 103 de la Constitución a favor de la imparcialidad para el ejercicio de las funciones de los funcionarios públicos y, por ello, tampoco se garantiza el principio del servicio objetivo a los intereses generales y del sometimiento pleno a la ley y al Derecho. De esto se ha hablado suficientemente en el blog y es para mí uno de los problemas más graves de la organización de nuestra función pública que afecta, hasta congelarlo, al sistema de mérito y capacidad. Si algún valiente hay le propongo un tema de tesis doctoral, el estudio de las convocatorias de libre designación, candidatos presentados, estudios de sus méritos, si hubo o no concurrencia, etc. y decisión adoptada y crítica de la misma a la vista del expediente y, en su caso, estudio jurisprudencial ante las reclamaciones o recursos existentes en la materia.

Por lo tanto, todo lo regulado ahora en el Decreto 75/2011 y los reglamentos orgánicos de las Consellerias se refiere a puestos que han de ser cubiertos por libre designación o que ya lo están, en algunos casos por concurso. En consecuencia, la reorganización que se nos muestra tiene unas consecuencias en la práctica que, en cambio, no aparecen o evidencian. Supresiones de unidades administrativas de todos los niveles, reajuste en sus puestos de trabajo, fusiones con otras, acumulación de funciones nuevas, recolocación de personal, etc. Tampoco queda manifiesto el  procedimiento  por el que todo ello se llevará a cabo y si se cumplirá con el sistema de mérito y capacidad. Puede que me equivoque, pero opino que todo se hará mediante actos concretos y decisiones más o menos negociadas con los afectados, evitando, como es natural todo un sistema de provisión, aunque sea por convocatorias de libre designación. Nadie, dada esta circunstancia, irá a un contencioso salvo que no obtenga un beneficio y su situación resulte injusta a todas luces. El caso que presentaría más problemas sería el de fusiones de servicios o supresiones, en las que otro servicio asuma las funciones del suprimido y éste estuviere ocupado o cubierta en su momento por concurso. En resumen, el lío está montado y los movimientos internos también y todo, además, ha de tener reflejo en las relaciones de puestos de trabajo. Por tanto, éstas no aparecerán hasta que las negociaciones se finalicen y porque han de acomodarse a ellas y procurar que los requisitos de puesto se acomoden a los méritos del destinado a ocuparlo. El mundo al revés. ¿Me equivoco? Creo que no. ¿Es esto lo práctico? Creo que no, pero será lo real, que acaba siendo lo práctico para políticos y funcionarios; de éstos, los perjudicados reclamarán o recurrirán y a esperar que la potestad organizatoria y la discrecionalidad, como excusas generales, no se impongan a la justicia y a la racionalidad legalmente exigida. Pero esta acomodación de personal hay que considerar que afectará niveles inferiores a los de los Servicios, por lo que ya no cabe la discrecionalidad y hay que seguir los sistemas legalmente establecidos, principalmente por la reasignación de efectivos, complicada, a lo mejor, o a lo peor, por el pase de un sistema de puestos a uno de cuerpos.

De otro lado y para finalizar, la decisión centralizada,  o sólo política, en la reorganización de las Consellerias puede que muestre con el tiempo efectos perversos u obligue a nuevas reformas, dado que hay decisiones concretas que no son muy comprensibles o que promueven dudas. Comento sólo algunas que llaman mi atención. Una es la decisión de los reglamentos orgánicos de crear una Subdirección general del Gabinete Técnico, en un artículo titulado De los Gabinetes, en los que se hace referencia al gabinete de la persona titular de la conselleria y en el que se menciona al citado gabinete técnico como Subdirección general con dos servicios; uno de Informes y Actividad parlamentaria y otro de Servicio de Documentación, Publicaciones y Estadística Departamental, al que se hace depender de la Subsecretaria. ¿Por qué Subdirección General? ¿Estos servicios dan para tanto? De otro lado las Subsecretarias sólo se regulan por remisión a la Ley del Consell o Gobierno valenciano.

La Conselleria de Sanidad en realidad es un Conseller del que depende un organismo autónomo que es la Agencia Valenciana de Salud, que es la que tiene toda la organización administrativa y todas las Direcciones Generales. Cabría decir que no hay Conselleria sino un organismo autónomo con una cabeza superior que es un Conseller. Se dice que es un organismo autónomo adscrito a la Conselleria y durante cierto tiempo los Directores generales lo eran de la Conselleria y de la Agencia, hoy se aclara y el resultado final se podría decir que es una Conselleria que tiene el carácter de organismo autónomo. Bueno, cosas veredes.

De otro lado, esta Conselleria o Agencia tiene una Dirección General de Recursos humanos y la otra conselleria que tiene una complicada gestión de personal, la de Educación, Formación y empleo, no tiene órgano equivalente. En fin, dejo a los estudiosos y el tiempo el resto de cuestiones que se plantean, salvo que algún funcionario nos deje sus comentarios sobre la cuestión. Sólo queda decir que es evidente la interrelación entre organización, legalidad, teoría, practica y realidad, pero es el realismo el que se impone al final, que no es ninguna de las anteriores ideas o conceptos.

ORGANIZACIÓN, LEGALIDAD, RACIONALIDAD, PRACTICIDAD Y REALISMO III.

Espero que haya quedado claro que desde el punto de vista teórico o técnico, que hay que considerar como lo racional que la organización administrativa y la estructura orgánica debe ser el resultado de una permanente actuación de análisis de la actividad que se desarrolla y, por tanto, del trabajo realizado a través de un análisis de cada puesto de trabajo, de cuyo resultado ha de surgir una clasificación del mismo, determinando sus funciones, responsabilidad e importancia y situación respecto de toda la organización y que, a su vez, determinan las condiciones que ha de tener la persona que lo desempeñe. El conjunto de esta clasificación se muestra en las relaciones de puestos de trabajo. Sin embargo, la realidad es que son los decretos o las normas reglamentarias las que determinan la organización y que las relaciones de puestos de trabajo se dedican a ajustar los puestos al nivel predeterminado por dichas normas o por los políticos y funcionarios dominantes de cada departamento.

Dos presupuestos organizativos más condicionan o condicionaban la organización, uno era el previo estudio y aprobación de la organización proyectada por cada departamento por el de la Presidencia respectiva o departamentos encargados de la Administración pública y sobre todo por el departamento de Hacienda, del que depende la dotación económica o no de cada puesto u órgano administrativo. La actual organización de la Administración valenciana ha unido estas dos acciones, personal y presupuestos en la misma Conselleria, lo que, en teoría, ha de facilitar la coordinación y la racionalidad, al mismo tiempo que permite controlar a cada departamento y, en su caso, racionalizar o encauzar y equilibrar sus decisiones en materia de organización y eliminar diferencias sensibles entre departamentos.

En la reorganización producida en la Generalitat Valenciana después de las elecciones, un Decreto 75/ 2011 fija la estructura básica directiva, de modo que establece las Consellerias que la componen y sus Direcciones generales y órganos superiores a éstas. Posteriormente una serie de Decretos fija la organización de cada Conselleria, desarrollando las Subdirecciones Generales, órgano que aparece por primera vez en la organización sustituyendo a las denominadas Áreas, y estableciendo sus Servicios. La reorganización supone la creación de nuevos órganos y la fusión o supresión de otros, sin indicación expresa de cada caso, por lo que todo ello se conoce en cada Conselleria y sus funcionarios, pero que desde fuera ha de ser conocido mediante estudio e investigación. Toda esta organización de órganos administrativos y no políticos queda condicionada a las modificaciones presupuestarias derivadas del presente reglamento  y tanbién se dice que todo ello hasta que se aprueben las relaciones de puestos de trabajo adaptadas a la estructura orgánica prevista en este reglamento, sin perjuicio de que, desde su entrada en vigor, se produzcan determinados cambios de adscripción de unidades administrativos de conformidad con la reorganización efectuada. Es decir, como decíamos, es la voluntad política la que determina la organización y las unidades administrativas se adaptan a ella y se adscriben, crean, fusionan o suprimen por actos concretos. 

La reorganización, pues, no se presenta como resultado de la racionalidad a que hemos hecho referencia, ni las relaciones de puestos de trabajo son los denominados por el EBEP como instrumentos organizativos. De otro lado, se abandona la tradición de que cada Conselleria, mediante Orden, desarrolle su propia organización, sino que es el Gobierno valenciano el que dispone su organización. Lo que quiere decir que bien personas de la Presidencia, bien de la nueva Conselleria de Hacienda y Administración Pública, han sido las que han determinado la nueva organización, si bien hay que suponer, pues la más elemental racionalidad lo impone, que se haya coordinado con personas de cada Conselleria. Hay que entender que esto es el inicio o el síntoma de que estos organismos son los que determinarán de ahora en adelante la organización, la estructura, las plantillas de personal y el presupuesto en general, restando poder a cada Conselleria. Ello se muestra conforme a la lógica y a una tradición teórica nunca plenamente eficaz, pero no garantiza la racionalidad que hemos venido comentando, pues en ningún momento se ha evidenciado que se hayan seguido los principios de organización y presupuestos a que nos hemos venido refiriendo. En cambio, queda abierta la posibilidad de que existan apreciaciones subjetivas o, incluso, arbitrarias que afecten negativamente a la eficacia y racionalidad de la organización de cada Conselleria, afectada por aquéllas. Hay una legalidad, que establece una organización pero no queda garantizada la racionalidad y hay una actuación que no se puede llamar práctica, pues no es resultado de una aplicación de lo teórico o de los principios científicos de la organización pública, pero que sí es realista, pues cumple con los presupuestos políticos del momento y trata de evitar consecuencias jurídicas negativas. Por eso, me reservo otro posible post en el que se analizarían algunas cuestiones concretas que plantee la reorganización administrativa valenciana.

DOMINIO PÚBLICO, TABACO, CURSO DOCENTE

Ya han venido los estudiantes, ya ha empezado el curso docente, cada vez más indecente para los que tenemos que sufrir las consecuencias de las costumbres actuales, malas en mi opinión, aunque supongo que no será compartida por buena parte de los jóvenes que lean el blog. Ya tenemos el barrio en plena efervescencia. El dominio público conformado por las aceras está ocupado por las sillas y mesas de los nuevos bares restaurantes, sustitutos de antiguos pubs, dado que como hay que fumar y en el interior no se puede hacer, hay que incrementar el número de mesas en la calle. La Administración debe pensar que la economía de los dueños de los bares no ha de sufrir y los ciudadanos apenas tiene espacio para caminar entre mesas y bicicletas. Es lo que hay. El dominio público ya no es tal, forma parte del patrimonio de bares y bicicletas, pues suponen, además, ingresos municipales. Mientras los ciudadanos del barrio, propietarios de sus viviendas, pagan un IBI  a un coste que no se corresponde con la devaluación de las mismas, por la propia actuación permisiva del municipio. Una indignación más y un desánimo permanente, pues la lucha de los vecinos resulta inútil pese al derecho que les corresponde y que incluso los tribunales han reconocido.

El jueves, en el diario Las Provincias, ya se manifestaban los vecinos respecto al macrobotellón que para dicho día era de prever, dado el antecedente del jueves anterior. Este último jueves a las 12 de la noche al retirarme a descansar en la acera de enfrente de mi casa se iniciaba una cena en un  establecimiento pizzeria y hoy restaurante y expendeduría de líquidos callejero. Vean el panorama que presentaba

Bueno, la imagen no se carga con calidad, pero puede verse la longitud de la mesa en la acera, la gente en la puerta del local y es fácil imaginar el ruido que en las horas siguientes habría que soportar. Ello, además, en una zona acústicamente saturada. Junto a estas mesas, cinco locales más, en el tramo de calle, también desarrollan similar actividad. Unos metros más allá el macrobotellón se inicia y sus consecuencias pueden verse aquí, en este otro artículo del diario Las Provincias, que refleja la situación real y de modo adecuado. Por esas toneladas de basura debe de ser que nos incrementan abusivamente las tasas de recogida. No sé si el coste del servicio aumenta, pero no es por los vecinos, es por la actividad ilegal de los jóvenes y por el consentimiento municipal. De otro lado, cada día es mayor la tropa de colaboradores con el servicio de recogidas que hurgan en los contenedores. Hasta he leído que en algún municipio se les multa por apropiarse de un patrimonio municipal: la basura. ¿Pero es sólo esa la basura patrimonio del municipio?

También puede que, finalmente, el problema tenga origen en una educación alejada de las buenas costumbres, ya que, desde mi punto de vista nada bueno puede resultar de que nuestra juventud vea en la bebida una salida a sus problemas o un medio fácil de diversión. Tampoco me parece normal el horario en que se empieza a cenar, sobre todo porque se hace en plena calle en lo que para mí constituye un feo espectáculo.

En definitiva, el tabaco no está permitido en los locales, en su día preparados para ello y otros que no lo estaban y donde sí era permitido fumar y te molestaba, bastaba con no entrar; (ahora pasas por las aceras y tragas más humo que antes); el dominio público es patrimonializado por unos determinados intereses y el ciudadano peatón ha de hacer equilibrios para supervivir en él; el ruido permanece, el ayuntamiento ingresa, los chicos se divierten y ensucian lo que pueden, no sólo de papel y botellas sino de meados y vomitonas, y el propietario y vecino del barrio paga sin obtener beneficio a cambio. Todo un panorama de buenas costumbres y buena Administración pública. Todo gracias a los políticos municipales y esta sociedad que cada día más carece de principios y que no premia el esfuerzo, sino que fomenta la alienación para que nadie perciba la situación real en que se encuentra y el futuro que le espera. Y ante todo esto, ¿es verdad que hay crisis? Seguramente para algunos, otros hacen su agosto.

ORGANIZACIÓN, LEGALIDAD, RACIONALIDAD, PRACTICIDAD Y REALISMO II.

De lo dicho en la anterior entrada sobre el tema arriba titulado hay que destacar pues que la organización administrativa no es sólo una decisión política y técnica, sino que está condicionada por unos principios generales que se recogen en las leyes y por una serie de procedimientos, también en ellas establecidas, que se traducen en actos técnicos que son administrativos también y que configuran los elementos ordenadores de la organización. De todos los que podríamos apuntar ahora, dado que esta reflexión ha de conectarse, finalmente y sin remedio, con problemas de gestión de personal, he de destacar y ocuparme de las relaciones de puestos de trabajo, pues ellas, sin perjuicio de la gestión presupuestaria, pero junto con ella, son el principal condicionante de las estructuras y órganos administrativos y de su dimensión.

Mucho se ha dicho sobre las relaciones de puestos de trabajo, pero lo que me interesa manifestar es la dimensión jurídica que adquirieron al considerarlas no sólo como un elemento ordenador de la función pública sino como equivalentes, a la hora de su impugnación contencioso administrativa, a disposiciones de carácter general, con las ventajas e inconvenientes que ello supone. La dimensión jurídica adquirida por las relaciones de puestos de trabajo y la idea de la potestad organizatoria, creo que han hecho que el problema desde el punto de vista procesal se haya centrado las más de las veces en si la clasificación de un puesto se ajustaba o no a las funciones realmente realizadas por la persona que lo ocupa o si se había producido de modo desigual a otros de la misma naturaleza o con las mismas funciones. De este modo, queda desdibujado el elemento de racionalidad, de procedimiento administrativo técnico, que supone el análisis de un puesto de trabajo o de varios, a través de lo que se hace en él con participación de la persona que lo desempeña y de las personas que dirigen y controlan su actuación, para, dados unos niveles previamente establecidos y teniendo en cuenta el resto de la organización analizada y existente, situarlo y fijar, finalmente, sus funciones, responsabilidad, retribución y requisitos para su desempeño. Actos previos, pues, sin los cuales las relaciones de puestos de trabajo no son tales, sino meras disposiciones o manifestaciones de voluntad, meras resoluciones que se incorporan al documento global o relación de puestos de trabajo, que no justificarían que el procedimiento técnico y garante del acierto y eficacia de la clasificación se ha seguido y que, por tanto, las relaciones de puestos de trabajo se ajustan a la legalidad establecida. Esta es la teoría de las relaciones de puestos de trabajo y lo práctico es su aplicación y cumplimiento. Para dar validez a las relaciones de puestos de trabajo hay que exigir que quede manifiesto el  procedimiento que justifica cada clasificación de puestos; es decir, el proceso analítico que lleva a la clasificación y ordenación del puesto en el conjunto de la organización y estructura correspondiente. De este modo las relaciones serían la garantía de la disposición administrativa o general que establece la estructura de los órganos administrativos y que no se trata de una simple decisión política o meramente burocrática que no cumpla con los intereses generales.

En la Revista General de Derecho, num. 670-671, de julio-agosto 2000 publiqué un artículo referido a Las relaciones de puestos de trabajo: su naturaleza jurídica y su problemática, en el que tras considerar a dichas relaciones como un acto complejo; es decir un acto que comprende en su seno a otros, concluía lo siguiente: Conforme a todo lo expuesto, pues, no es lo importante determinar la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo, sino poner al descubierto la compleja actividad técnica que es la base y fundamento de las decisiones organizativas y también de los sistemas de selección de personal y de provisión de puestos de trabajo y, además, que esta actividad, desde el punto de vista judicial, constituye un expediente exigible como justificación y prueba de racionalidad y necesidad de los requisitos establecidos en los puestos de trabajo y que sólo este expediente y actividad da sentido y legalidad a las relaciones. Su inexistencia o la mera alegación abstracta de una conveniencia o necesidad, sólo es justificable en órganos de nueva creación con funciones nuevas y distintas a las existentes, pues en los demás casos, es frecuente que la decisión que se adopte carezca de fundamento técnico o que existan desviaciones de poder, aprovechando o acudiendo a reformas estructurales, para eliminar a personas determinadas de puestos concretos o para convertir en decisión política lo que debe ser decisión técnica. Cuando los Tribunales de justicia no exigen la justificación técnica, el análisis y la clasificación previa de los puestos de trabajo, cuando consideran que se trata de una actividad discrecional o de una potestad no controlable, eliminan un elemento probatorio y contribuyen a que no se cumpla una parte esencial del ordenamiento jurídico administrativo y la irracionalidad queda consagrada y la función pública se desprofesionaliza…(pág. 8997) Más cosas se siguen diciendo para destacar la importancia de los actos técnicos previos que son la base de una buena Administración pública.

La reflexión de hoy debe de poner en relación los tres puntos primeros o cuestiones del título del post. El  procedimiento para confeccionar las relaciones de puestos de trabajo, que han de ser el fundamento de la estructura orgánica de las Administraciones públicas, forma parte de los principios de actuación que recoge el EBEP en su artículo 1º, y de la vigente ley valenciana de función pública en su artículo 2, pues es garantía para muchos de ellos y para su eficacia. Sin análisis de la organización y de los puestos de trabajo no es posible que se produzca correctamente la planificación de recursos humanos que regula el artículo 69 del EBEP, por ejemplo, pero tampoco la estructuración del empleo público. El artículo 74 de este Estatuto Básico considera a las relaciones de puestos de trabajo u otros procedimientos similares como instrumentos organizativos. Bien, para acabar y resumir por hoy, ya que habrá que seguir, la teoría nos dice que las relaciones de puestos de trabajo, que parten del análisis previo o continuo de los puestos de trabajo y de su clasificación, son el instrumento técnico para organizar y ello constituye un presupuesto legal; es decir, es ley y obliga. Las relaciones de puestos de trabajo, pues, y su  procedimiento son derecho y una obligación jurídica; son teoría convertida en derecho. Por ello lo práctico no es eludirlas en sus requisitos técnicos para convertirlas en meras decisiones sin fundamento técnico. Lo práctico es llevar la teoría a efecto y hacer eficaz el sistema legal establecido y valdría aquí repetir lo que se concluía en mi trabajo del año 2000 y antes reflejado en parte.

Continuaremos.

FORO DE AEINAPE

La Administración Pública: Situación actual y perspectivas

1. La Administración Pública española está sobredimensionada. ¿Realidad o leyenda urbana?

La pregunta admite varias respuestas. La dimensión de una organización debe estar en función de sus objetivos y de los resultados que produce. En él ámbito público existen algunos medibles y otros para los que es más difícil asignar indicadores de rendimiento. En general, se puede considerar que la productividad de las Administraciones Públicas españolas es baja y existen áreas de actuación duplicadas en diversos niveles territoriales.

Si atendemos a la estructura de costes de producción del conjunto de las Administraciones Públicas españolas, en 2009 nuestro país superaba a la media de la OCDE en el porcentaje de gastos de personal sobre el total de los presupuestos públicos, ocupando la octava posición de 32.

Si consideramos el porcentaje de empleados públicos sobre el total de la población activa del país, España está por debajo de la media de la OCDE, ocupando el puesto 19 de 31 en 2008. El porcentaje es sustancialmente el mismo que el de 2000.

Este tipo de comparaciones debe considerarse con precaución, ya que, por ejemplo, el grado de externalización de los servicios o actividades públicas es muy distinto en los distintos países.



2. ¿Cuáles son, a su juicio, los principales problemas a los que se enfrenta la Administración Pública en la actualidad?

a. La deslegitimación de su función en el Estado y en la sociedad.
b. La debilidad y deslegitimación de los dirigentes políticos.
c. La falta de orientación a las necesidades y expectativas de los ciudadanos.
d. La degradación de la misión de la Administración Pública y su relegación a la condición de mera gestora y no de garante de la cohesión social y de los derechos y libertades de los ciudadanos.
e. Carecer de un discurso que dé valor a lo público y a la satisfacción del bien común.
f. La falta de determinación de objetivos políticos estratégicos en la mayoría de las políticas públicas.
g. La debilidad de los principios y valores asociados a la ética y el comportamiento públicos.
h. La creciente politización.
i. La falta de transparencia.
j. La inexistencia práctica de rendición de cuentas.
k. La falta de evaluación del rendimiento individual e institucional.
l. La descoordinación, fragmentación y duplicación de las Administraciones Públicas.
m. La existencia de algunas condiciones de trabajo y beneficios alejados del común de los trabajadores.


3. Tras los sucesivos procesos de modernización abordados en los últimos años y en el actual contexto de crisis económica e institucional, ¿cree necesaria una nueva reforma de la Administración Pública en España? Si lo considera así, ¿cuáles deberían ser los principales elementos a tener en cuenta?

La Administración siempre está en proceso de reforma, se concrete en grandes planes o no. La novedad es que nos encontramos en una crisis institucional que obliga a repensar la relación entre Estado y la sociedad, entre el Estado y el ciudadano y la misión que debe tener la Administración Pública. Esto es debido a la grave crisis de legitimidad del Estado y de la Administración Pública.

La reforma debe replantear la misión de la Administración Pública, lo que exige un profundo debate político y público. Esto debe conducir a repensar lo que hace y a volver a ordenar las prioridades públicas desde la redefinición del interés general y del bien común. Los fundamentos en los que sustentar la reforma serían:

a. El contraste de toda actividad pública con la satisfacción del interés general.
b. La rendición de cuentas y la transparencia.
c. La optimización de los recursos públicos.
d. La medición, evaluación y comparación del rendimiento de los servicios públicos.
e. La simplificación de estructuras y procedimientos.
f. La necesidad de abordar de una manera conjunta e integrada las reformas en las diversas Administraciones Públicas.
g. La extensión generalizada de la eAdministración.
h. La interoperabilidad entre Administraciones Públicas.


4. ¿Cree que la Administración Pública responde en España a las expectativas de los ciudadanos?

En los distintos estudios y encuestas realizados, los ciudadanos ven a la Administración Pública lejana a sus necesidades y expectativas. Pueden evaluar algunos servicios públicos de forma positiva, pero la valoración de las instituciones públicas, de sus dirigentes e integrantes es invariablemente negativa. En la actualidad, se observa además una tendencia a la evaluación negativa de los servicios públicos.

La razón fundamental hay que buscarla en que los ciudadanos sienten que la Administración Pública actúa desde los intereses de los políticos, de sus integrantes y de los grupos de interés. Actúa “para” los ciudadanos pero no “desde” sus necesidades y expectativas. Los enfoques de la calidad o vinculados a la Nueva Gestión Pública no han resuelto esta mala valoración y se puede considerar que incluso la han agravado al reducir al ciudadano a la condición de cliente, cuando es sujeto de derechos y libertades. Su garantía es la razón última de la actuación de la Administración Pública y no, con ser una condición necesaria, la eficiencia.

5. ¿Considera adecuada la formación que reciben los empleados públicos para un correcto desempeño de sus funciones?

Los estudios españoles más recientes muestran que existe un desajuste entre la actividad administrativa, las necesidades sociales y las capacidades actuales de los empleados públicos. Lógicamente, hay que distinguir entre los distintos colectivos de empleados, ya que las capacidades requeridas son muy distintas. Si tomamos a la función pública superior española, las necesidades actuales formativas demandadas por este colectivo son las siguientes:
a. Gestión directiva y dirección de equipos.
b. Idiomas.
c. Recursos humanos.
d. Marketing.
e. Formación técnica especializada en su área de actividad.

Hay que destacar que, en general, los estudios realizados no detectan una petición significativa de formación en innovación y cambio en la Administración Pública, en la necesidad de modificar sus referentes de actuación. Sin embargo, esta es esencial y previa a la impartición del resto de los programas formativos, especialmente en el nivel superior de la Administración.

ORGANIZACIÓN, LEGALIDAD, RACIONALIDAD, PRACTICIDAD Y REALISMO I.

Había prometido ocuparme de un asunto que no es otro que la reorganización emprendida por la Generalitat Valenciana, por las cuestiones que plantea y que guardan una relación directa con uno de los problemas al que más tiempo he dedicado y que es el de la relación entre derecho y organización y que los lectores pueden seguir en los capítulos editados en mi trabajo Juridicidad y Organización en la Administración española, en la página morey-abogados.com y cuyo capítulo V tengo interrumpido hace tiempo, por dudas respecto a su extensión y contenido.

La verdad es que no sé, en este momento en que comienzo a escribir, cuánto tiempo me puede ocupar la reflexión que inicio y si tendré que ocupar más de una entrada para no cansarles. De otro lado, el título elegido es abstracto y muy general, siendo así que la reflexión parte, como ya he dicho, de la reorganización administrativa en la Generalitat Valenciana, concretamente de la adoptada a través de los nuevos reglamentos orgánicos de sus Consellerias. Antes de analizar el aspecto principal de esta regulación, empezaré por recordar que este verano el PP, y creo que en la misma Generalitat Valenciana, no se ha parado de decir que se pretendía hacer una reducción sensible de puestos, tanto de los de carácter político como de los funcionariales, en este último caso se apuntaba a los de libre designación. Todo muy lógico ante la crisis económica existente. Pero estos anuncios o intenciones hay que llevarlos a la práctica y es entonces cuando hay que analizar la realidad de las promesas y declaraciones realizadas.

Pues bien, en este sentido, los que me siguen a través de este blog o de mis escritos figurantes en la red, saben de mi constante referencia a que no cabe que se puedan realizar reformas serias y congruentes si la Administración pública correspondiente no cuenta con una organización que analice su funcionamiento, estructura, gestión, eficacia, etc. Incluso hemos comparado este tipo de organización con la tecnoestructura a que se refiere Mintzberg. Sin datos, sin conocimiento detallado de la propia organización, lo normal (y lo sé por experiencia) es que las reformas estructurales y orgánicas se realicen en petit comité o en reducida asamblea de funcionarios y políticos en donde se dispone a ojo de buen cubero qué organismos sobran o quienes son las personas a desplazar. Posteriormente se viste la decisión de la forma correspondiente, bien sea reglamento, bien modificación de las relaciones puestos de trabajo. Todos los autores de la “reforma”, confían o saben que, frente a las reclamaciones de corte jurídico, van a verse amparados por el concepto de la potestad organizatoria y su pretendido carácter discrecional. Concepto en el que, a su vez, se va a amparar la jurisdicción contencioso administrativa (léase jueces y magistrados) para quitarse el muerto de encima y acogerse a un formalismo más de los que Sevach critica recientemente.

Pero, antes de seguir, conviene que exponga la cuestión que en la reorganización valenciana provoca mi atención, reflexión y crítica. Hasta ahora los reglamentos orgánicos de las Consellerias, regulados por Decreto del Gobierno valenciano, alcanzaban sólo a la organización que podemos considerar política; es decir, regulaban solamente hasta el nivel de las Direcciones generales. La regulación del resto de la organización u órganos administrativos se encomendaba a unas ordenes de desarrollo por cada Conselleria que quedaba condicionada por las relaciones de puestos de trabajo. Precisamente en el punto 1 del Capitulo V de Juridicidad y organización me ocupo de las decisiones de organización por norma jurídica y, por ello, remito al lector más interesado a este punto. Ahora, lo que quiero resaltar es que la regulación de la organización se ve afectada por los mismos principios que rigen la reserva de ley o la remisión a normas reglamentarias de un rango superior u otro inferior. En el caso que tratamos ahora, como la organización política se presenta como plenamente discrecional, parece que está reservada al máximo órgano ejecutivo y político su configuración y regulación. Pero ello no quiere decir que sea plenamente discrecional, pues, por ejemplo, vemos que, hoy en día, por la crisis se nos presenta en primer plano el principio de economía y reducción o equilibrio en el gasto público, lo que desde mi punto de vista implica que, a su vez, la estructura orgánica sea también equilibrada y racional; de modo que no se establezca ningún órgano, aunque pertenezca al nivel político, que no sea fruto de una necesidad real y que no tenga una carga de trabajo suficiente para requerir una estructura conforme a los niveles jerárquicos posibles o correspondientes según la ley. De establecerlo o crearlo con estructura menor que el resto de los órganos, las retribuciopnes de sus titulares y funcionarios habrian de ajustarse a su carga de trabajo y responsabilidades.

Si mantuviéramos la lógica del sistema establecido por las leyes españolas de organización  y función pública, la organización política y administrativa no tendría que ser un presupuesto de una acción administrativa posterior, sino, por el contrario, una consecuencia de la actividad administrativa previa y permanente de estudio y análisis de la organización existente y de la necesaria, partiendo de una revisión permanente y continua de lo existente para ajustarse a lo racional y necesario. La regulación de la organización sería consecuencia, pues, del permanente y continuo análisis de los puestos de trabajo, de su contenido y funcionamiento, eficacia, nivel de carga, competencias y responsabilidades; lo que, a su vez, implica o conlleva la evaluación del trabajo desempeñado. No podría producirse que se creara una organización que determinara forzosamente unas relaciones de puestos de trabajo que no han conllevado estudio alguno sino que supongan sólo un vestir la decisión política y que implicaran una organización no garantizada en su racionalidad y eficiencia y que  puede verse condicionada en su eficacia por la no existencia de crédito para su dotación.

Estas bases de racionalidad son las que constituyen la raíz de lo que se dió en llamar la organización científica de la Administración pública y que cosntituye parte del contenido de nuestra Ciencia de la Administración. Lo dejo por hoy aquí y continuaremos con el tema.

La Asociación española de antiguos alumnos del INAP de España (AEINAPE) presenta el “FORO ADMINISTRACIÓN PÚBLICA” en el que intervendrán Manuel Arenilla Sáez y Manuel Villoria Mendieta sobre el tema ”La Administración Pública: Situación actual y perspectivas”.

Tendrá lugar en el Aula Magna de la sede del Instituto Nacional de Administración Pública, C/Atocha,106, Madrid-28012, el día 21 de septiembre a las 19:00 horas.

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX:Los Estatutos regionales

En el último post dedicado al tema se analizó la Constitución  de 1931 y quedó pendiente el análisis del Estatuto catalán que consideré que estaba destinado a marcar la pauta del resto de Estatutos. Dicho Estatuto se aprobaba en  1932 y si inicialmente se impulsa en virtud de la proclamación por Maciá de la República catalana que ya hemos comentado, posteriormente se ve afectado en su contenido por el intento de golpe de Estado del general Sanjurjo, de tal modo que las ideas más nacionalistas se ven frenadas y el Estatuto se ajusta al contenido de la Constitución, por lo que su artículo 1º dice que Cataluña se constituye en región autónoma dentro del Estado español. Su territorio es el de las provincias de Barcelona, Tarragona, Lérida y Gerona en el momento de aprobarse este Estatuto. Por tanto, las tendencias a configurar a Cataluña como un Estado o una nación no se convierten en expresión o manifestación legal.

En resumen, hay que considerar que se reafirma legalmente la configuración de un régimen de autonomía basado en la constitución voluntaria de regiones autónomas, mediante Estatutos que se aprueban por el Estado.

Dada la actualidad de la cuestión de la lengua en Cataluña, en particular por lo que respecta al español o castellano, reflejo el artículo 2º del Estatuto que establecía que: El idioma catalán es, como el castellano, lengua oficial en Cataluña. Para las relaciones oficiales de Cataluña con el resto de España, así como para la comunicación de las autoridades del Estado con las de Cataluña, la lengua oficial será el castellano.

Toda disposición o resolución oficial dictada dentro de Cataluña deberá ser publicada en ambos idiomas. La notificación se hará también en la misma forma, caso de solicitarlo parte interesada.
Dentro del territorio catalán, los ciudadanos, cualquiera que sea su lengua materna, tendrán derecho a elegir el idioma oficial que prefieran en sus relaciones con los Tribunales, autoridades y funcionarios de todas clases, tanto de la Generalidad como de la República.
A todo escrito o documento judicial que se presente ante los Tribunales de Justicia redactado en lengua catalana, deberá acompañarse su correspondiente traducción castellana, si así lo solicita alguna de las partes.

Los documentos públicos autorizados por los fedatarios en Cataluña podrán redactarse indistintamente en castellano o en catalán, y obligadamente en una u otra lengua, a petición de parte interesada. En todos los casos, los respectivos fedatarios públicos expedirán en castellano las copias que hubieren de surtir efecto fuera del territorio catalán.

Como la cuestión guarda íntima conexión con el principio de igualdad y también con el de libertad también hay que hacer constar la garantía que se establecía en el artículo 3º al determinar que: Los derechos individuales son los fijados por la Constitución de la República española. La Generalidad de Cataluña no podrá regular ninguna materia con diferencia de trato entre los naturales del país y los demás españoles. Estos no tendrán nunca en Cataluña menos derechos que los que tengan los catalanes en el resto del territorio de la República.

 El estatuto naturalmente configuraba la organización de la región autónoma con un poder legislativo y uno ejecutivo. Por lo demás y por lo que afecta a las competencias el Estatuto seguía el sistema de listar las materias en las que la Generalidad ejecutaba la legislación estatal y de aquellas en las que tenía la legislación exclusiva y la ejecución y dirección, sin perjuicio de que en el resto de su artículado precisara competencias o funciones en otros campos o materias no listadas.

Creo oportuno reflejar cómo el estatuto perfilaba la cuestión del orden público en Cataluña. Sus artículos 8º y 9º  disponían lo siguiente:

Art. 8.º En materia de orden público, quedan reservados al Estado, de acuerdo con lo dispuesto en los números 4, 10 y 16 del artículo 14 de la Constitución, todos los servicios de seguridad púbica en Cataluña, en cuanto sean de carácter extrarregional o suprarregional; la policía de fronteras, inmigración, emigración, extranjería y régimen de extradición y expulsión.

Corresponden a la Generalidad todos los servicios de policía y orden interior de Cataluña.

Para la coordinación permanente de ambas clases de servicios mutuos, auxilio, ayuda e información y traspaso de los que correspondan a la Generalidad, se creará en Cataluña, habida cuenta de lo ordenado en el artículo 20 de la Constitución, una Junta de Seguridad, formada por representantes del Gobierno de la República y de la Generalidad y por las autoridades superiores que, dependientes de una y otra, presten servicio en el territorio regional, la cual entenderá en todas las cuestiones de regulación de servicios, alojamientos de fuerzas y nombramiento y separación de personal.

Esta Junta, cuyo reglamento ordenará su organización y funcionamiento, de acuerdo con lo contenido en este artículo, tendrá una función informativa, pero la Generalidad no podrá proceder contra sus dictámenes en cuanto tengan relación con los servicios coordinados.
En cuanto al personal de los servicios de policía y orden interior de Cataluña atribuidos a la Generalidad, las propuestas de los nombramientos las hará su representación en la Junta, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior.

Art.9.º El Gobierno de la República, en uso de su facultad y en ejercicio de sus funciones constitucionales, podrá asumir la dirección de los servicios comprendidos en el artículo anterior, en el mantenimiento del orden interior en Cataluña, en los siguientes casos:
Primero. A requerimiento de la Generalidad.

Segundo. Por propia iniciativa, cuando estime comprometido el interés general del Estado o su seguridad.
En ambos casos será oída la Junta de Seguridad de Cataluña para dar por terminada la intervención del Gobierno de la República.

Para la declaración del estado de guerra, así como para el mantenimiento, suspensión o restablecimiento de los derechos y garantías constitucionales, se aplicará la ley de Orden público, que regirá en Cataluña como en todo el territorio de la República.

También regirán en Cataluña las disposiciones del Estado español sobre fabricación, venta, tenencia y uso de armas y explosivos.

En definitiva, puede considerarse que el sistema establecido es el antecedente del que rige en el momento actual y, repito, que formalmente el nacionalismo no se manifiesta en el texto legal, de tan sólo 18 artículos. Otra cosa es la realidad política y social. El interesado en más detalle puede tener más información sobre la situación del nacionalismo o del regionalismo y autonomía en el siguiente artículo de  Justo Beramendi González.

Por lo que respecta al Estatuto Vasco, el otro aprobado en este periodo y publicado el 7 de octubre, ya en guerra civil, igualmente constituía, conforme a la Constitución de la República, al País Vasco (Álava, Guipuzcoa y Vizcaya) en región autónoma y por lo que respecta al idioma decía que: El vascuence será, como el castellano, lengua oficial en el País Vasco, y, en consecuencia, las disposiciones oficiales de carácter general que emanen de los Poderes autónomos serán redactadas en ambos idiomas. En las relaciones con el Estado español o sus autoridades el idioma oficial será el castellano. En cuanto a la condición de vasco el determinante de la misma es el criterio de vecindad.

Resumiendo, el estatuto vasco seguía las mismas líneas generales que el catalán y constaba tan sólo de 14 artículos.  Un estatuto de Galicia fue admitido a trámite en las Cortes españolas el 15 de julio de 1938, ya en plena guerra civil, pero no entró en vigor. La guerra civil, por tanto, frustró el proceso autonómico. Desde el punto de vista y en la línea de esta serie de entradas del post, lo destacable es que lo que diseña la Constitución de la 2ª república es un régimen de autonomía y no un modelo de soberanías o federal. No obstante, materialmente existen corrientes nacionalistas y federalistas que pretendían otro modelo, pero ello forma parte de la historia política no del análisis de la legalidad formal y del modelo administrativo por ella conformado. Dada la citada historia y la situación actual, para la comprensión del problema es interesante el debate en las Cortes  por Ortega y Gasset y Manuel Azaña en la tramitación del Estatuto catalán; así como las opiniones del segundo y su cambio posterior, siendo llamativa la frase que se le atribuye: "Yo nunca he sido españolista ni patriotero. Pero ante estas cosas me indigno. Y si esas gentes van a descuartizar a España prefiero a Franco. Con Franco ya nos entenderíamos nosotros, o nuestros hijos o quien fuere. Pero esos hombres son inaguantables. Acabarían por dar la razón a Franco. Y mientras, venga poderes, dinero y más dinero"  Entra así Franco en el panorama de la disyuntiva que estamos y seguiremos analizando.

LOS ELEMENTOS NUCLEARES DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El protagonismo y actualidad de la situación política y económica puede que me haya alejado, en parte, de los contenidos iniciales y pretendidos en el blog, por ello, quizá venga bien que vuelva un poco a los orígenes y recapitule algunas ideas que se han expuesto reiteradamente, conexa o inconexamente. Creo que al referirme a la Administración pública vengo haciéndolo desde sus diferentes perspectivas, básicamente del Derecho administrativo y de la Ciencia de la Administración, por tanto desde una perspectiva jurídica y desde la política, sin olvidar cuestiones de gestión en las que mi experiencia pueda permitirme aportar algo y configurar una opinión. Algunas situaciones actuales en la Administración valenciana me han hecho reflexionar de nuevo sobre las cuestiones que se presentan como organizativas y, en conexión con ello, con los principios básicos de la organización y su regulación legal.

La posibilidad de que la Administración pública sea objeto de estudio por diferentes ciencias y perspectivas que se presentan aisladas, hacen que haya sido la Ciencia de la Administración a la que, por algunos, se le haya atribuido una función de análisis integral de la misma, con las dificultades metodológicas que ello supone y que considero que Baena del Alcázar ha conseguido superar al partir del estudio de la actuación administrativa alrededor de las políticas públicas. Éstas, pues, desde esta Ciencia de la Administración se presentarían como uno de los elementos nucleares de ese estudio de la Administración pública. Pero partiendo del tradicional estudio jurídico de la Administración pública, y dada la juridificación de parte de la organización  administrativa, a este elemento nuclear podemos añadir los del Derecho y la propia organización  administrativa.

Desde la perspectiva jurídica y del Derecho administrativo, a su vez, el elemento nuclear sería el acto administrativo. Concepto que tiene una concepción restringida y una amplia, en la medida que la visión jurídica sea más o menos intensa o se contemplen los aspectos de la acción administrativa sólo desde la perspectiva de sus efectos en los derechos subjetivos de los particulares o ciudadanos o desde la más amplia de la actividad administrativa que afecta a la organización y la gestión y que ha de estar presidida por su ajuste a los intereses generales o públicos. La visión jurídica estricta atiende básicamente a las resoluciones administrativas y al procedimiento administrativo dirigido a su producción. El resto de la actividad, sin perjuicio de que pueda tener efectos jurídicos, se correspondería con un concepto amplio de la organización, la cual puede estar regulada, y, por tanto, condicionada, bien en sus principios, bien en sus estructuras principales o bien en sus competencias, facultades, funciones e, incluso, formas de gestión, por el Derecho. De ahí que exista una referencia al Derecho de la organización administrativa.

La organización, pues, como elemento nuclear, sin perjuicio de la perspectiva jurídica, se presenta, principalmente, como centro o punto de eficacia administrativa; es decir, la organización ha de dirigirse al cumplimiento de los fines, con eficacia y eficiencia. Su principal condicionamiento sería, pues, el interés general, el cual, normalmente, vendría determinado en la normativa legal. También, en consecuencia, desde el principio de eficiencia, la racionalidad y la economía en el gasto público son principios condicionantes y reguladores. Ya he dicho, en múltiples ocasiones, que, particularmente, parto de un concepto amplio de la organización, comprensivo de la gestión y sus formas. Por ello, a su vez la organización administrativa presenta otros elementos nucleares del estudio de la Administración pública, tales como la estructura, la potestad y la competencia, y las formas de gestión con su concepto básico del servicio público, que permite la denominada gestión indirecta o prestada por el sector privado, sin que deje de ser una actuación administrativa pública.

El manejo de estos conceptos o elementos nucleares: acto administrativo o resoluciones administrativas; políticas públicas; estructuración; potestades; competencias: servicio público, etc., es fundamental para cualquier fucionario público y para todo aquel que se adentre en el estudio de la Administración pública o que tenga que explicarla. Todo ello, sin perjuicio de que en orden al estudio de la eficacia administrativa pública y a la gestión pública sea adecuado, a su vez, el estudio de la eficacia y gestión en la empresa privada y la ciencia creada a su alrededor, adaptada a los principios fundamentales de la Administración pública y la legalidad vigente que la regula. Esta adaptación, bien puede hacerse en la propia enseñanza o, posteriormente, por el funcionario o empleado público a la hora de actuar y decidir, en su caso. La Ciencia de la Administración, es cierto, puede ser el campo en que todo este conjunto se muestre ordenado, pero ello supondría el desarrollo, como en el Derecho administrativo, de una parte especial descriptiva de la organización, gestión y actuación administrativa pública. La perspectiva general es la que nos ofrece Baena y su centro las políticas públicas, cuyo concepto nos ofrece, a su vez, la conexión con la actividad política que no ofrece la concepción jurídico formal de la Administración pública o el Derecho administrativo.

Es bueno, creo, recordar estas bases y tenerlas presentes. Otro día espero poder referirme al problema que en la Administración valenciana ha promovido el comentario de hoy.

MI HEMEROTECA: La privatización de servicios públicos

En 14 de octubre de 1992 se publicaba en el diario valenciano Las Provincias mi siguiente artículo de opinión:

La privatización de servicios públicos se ha convertido en un programa común a distintos sectores políticos, Gobierno y oposición mayoritaria, y en muchas ocasiones se presenta como una panacea favorecedora de la disminución del gasto público.

Sin embargo, la realidad no permite realizar afirmaciones tajantes ni determinar en todos los casos la bondad de la medida. Lo lógico es que la iniciativa privada acuda a los sectores y actividades en las que puede obtener un beneficio. Por ello, es tradicional que la gestión de servicios públicos por particulares se realice en el sector económico.

La realidad nos muestra que en los contratos de gestión de los servicios públicos la empresa privada acude porque abona un canon pequeño a la Administración y puede percibir por los servicios un precio que le resulta rentable o comparte el riesgo de la gestión con la Administración Pública.

Como, además, hoy no sólo se encomienda la gestión de servicios públicos en su sentido técnico, sino también funciones públicas, la consecuencia es que en estos casos o se permite la percepción por la empresa privada de un precio de los particulares, o la Administración abona una cantidad para que la empresa pueda mantener su organización y obtener un beneficio, o si la actividad produce rendimiento económico, suficiente, igualmente, para que mantenga su organización y beneficio.

En, definitiva, gasto público sigue habiendo, La Administración algunos casos puede no gastar, pero deja de percibir unos ingresos. Los ciudadanos pueden ver, en cambio, que los precios del servicio se incrementen y no siempre tienen garantizada su mejora, ya que como la empresa se haya equivocado en sus cálculos rebajará la calidad para obtener el beneficio, y si se trata de funciones públicas pueden encontrarse con verdaderos ignorantes del derecho público y de la Administración ejerciendo las mismas, salvo que se trate de especialistas o ex funcionarios públicos.

La verdad es que lo que está reconociendo el sector político que propone la medida, sean cuales sean sus razones, es la incapacidad de la Administración de gestionar con eficacia los servicios públicos y las funciones públicas, lo que es verdaderamente triste, ya que al no poderse privatizar todos los sectores, tenemos que llegar a la conclusión de que en los restantes tendremos que soportar la mala gestión. Existe implícita en la propuesta una renuncia a dirigir la Administración Pública y a racionalizarla científicamente y de acuerdo con sus propios principios de funcionamiento. La privatización sin estudios serios de sus repercusiones, de la preparación del sector privado para ejercer funciones públicas mejor que los funcionarios, es una solución cómoda demostrativa de la incapacidad de los políticos y de la ausencia de verdaderos directivos que suplan dicha incapacidad,

¿Será todo, finalmente una cuestión de poder? Esperemos que que las decisiones en estos aspectos se sospesen adecuada y técnicamente y que no se acabe abriendo un sistema de subvenciones y financiaciones indirectas, y esperemos que los funcionarios acaben recuperando la dignidad perdida, aunque la pérdida no les sea totalmente atribuible.

Esto fue escrito antes de tener que gestionar la preparación y gestión del primer expediente en la Generalidad Valenciana de un concurso para la gestión de un hospital público por empresa privada, sistema este de gestión que daría lugar a muchas reflexiones más, de las que yo, particularmente, sólo puedo referirme a dicha preparación o la gestión de los expedientes de contratación, si bien, si puedo afirmar, que en el primer momento, el estudio de los costes del servicio fueron deficientes o insuficientes y que, tal como me dijo un político valenciano, no se conocía exactamente lo que nos costaba un hospital público. Bien, si era así o no se había establecido un estudio, entonces había que concluir que el cálculo del coste de la gestión privada mal podía calcularse adecuadamente y, por tanto, el contrato correspondiente estaría destinado a sufrir las correspondientes revisiones derivadas de la acción diaria y de la experiencia. De otro lado, ha resultado evidente que sí se abrió un sistema exagerado de subvención pública y de financiaciones a empresas privadas, incluso se fomento su creación con el fin exclusivo de percibir la subvención encubierta de gestión o prestación de servicios-

INTERINOS Y CRISIS

De nuevo las noticias de medidas para paliar la crisis económica o reducir el gasto público que afectan al personal, hacen que haya que redundar en comentarios respecto de los interinos, el último el pasado mes de julio. La medida que más críticas parece que suscita es la que afecta al horario lectivo de los profesores que supondría una reducción en el número de interinos. De todo lo que se viene diciendo, estimo que lo que resulta más considerable es que la reducción en el número de interinos repercute en el paro de parte del profesorado que venía trabajando con dicho carácter de interinos y que contaban, de seguir el sistema, con expectativas de seguir trabajando. Pero también hay que considerar que el interino no cuenta con el derecho de permanencia y que resulta completamente lógico y racional que las administraciones públicas traten de aprovechar al máximo sus efectivos y que sean los interinos los primeros en sufrir las consecuencias de cualquier medida reductora del gasto de personal o de la reorganización de plantillas y estructuras.

Ya constituye casi un clásico en este Blog la referencia a Chapaprieta y a la Ley de restricciones de los gastos del Estado de 1935, que también es objeto de análisis en mi contribución La función pública en época de crisis económica en el libro "Herramientas para enfrentarse a la crisis", en la que expongo las medidas que adoptaba dicha ley, destacando que la base 4ª  de su artículo 1º establecía un orden para las reducciones de personal que es el siguiente: primero, personal temporero; segundo, interinos; tercero, personal comprendido en la base segunda del artículo tercero. Ésta base establecía lo siguiente: Todos los Centros, dependencias y organismos del Estado, incluso los que disfrutan de autonomía administrativa o presupuestaria, deberán remitir al Ministerio de Hacienda……relación nominal de los funcionarios que, sin pertenecer a Cuerpos del Estado, formen parte del personal de aquellos organismos, con expresión de la fecha de su nombramiento, Autoridad que le hizo, sueldo de entrada, procedimiento seguido para la designación, fecha de ingreso, sueldo actual y cuantas circunstancias consideren convenientes para el mejor conocimiento de la materia. El Gobierno queda autorizado para revisar dichos nombramientos y ordenar su nulidad si no se ajustasen a las disposiciones legales vigentes en el momento de su designación, y para disponer la amortización de las plazas de que se trata o su provisión mediante oposición, excepcionalmente por concurso o utilizando los servicios de empleados públicos que resulten excedentes  por motivos de reorganizaciones llevadas a cabo en otros servicios, así como para regular la forma en que en lo sucesivo hayan de proveerse las correspondientes vacantes. Se deja a la regulación por decreto las normas según las cuales han de revisarse los nombramientos y vicios legales o defectos legales que constituyan motivo de invalidación, que habrán de ser comunes para cada clase de empleados. Sólo en cuarto lugar se afectaba al personal perteneciente a Cuerpos del Estado, dando preferencia a aquellos funcionarios que solicitaran la excedencia voluntaria. A la vista de lo que consideraba la base segunda del artículo tercero, podemos imaginar cual era la situación y el desconocimiento que se tenía de la misma.

En conclusión, la lógica impone que cualquier empleo temporal se vea afectado antes que el fijo, todo ello sin perjuicio de la racionalidad y actuación permanente que vengo reclamando en materia de gestión y administración de personal, que de ser realidad acabaría con estas medidas precipitadas que, en realidad son fruto de la mala administración anterior y de alegrías que, conforme a los principios de buena administración pública, nunca debieron producirse. Por ello cuando se producen lo hacen repentinamente y afectando a un mayor número de personas. La Administración pública, hoy, no puede permitirse ser la fuente de empleo alegre y desmedida que ha sido hasta ahora, pero, insisto hasta el aburrimiento, que si la administración de personal y su gestión fuese una verdadera política pública estos hechos no se producirían. Sin embargo, puede que, a la vista de los que va manifestándose en diversa autonomías y municipios, la cosa no haya hecho más que empezar. Sólo hay que pensar en el incremento de personal de los entes locales que se produjo al amparo de los ingresos derivados del urbanismo que hoy es un gasto insostenible o que provoca el incremento en la carga impositiva de los ciudadanos como primera solución, pero también con repercusiones económicas generales.  

REFORMA CONSTITUCIONAL Y ACCIÓN POLÍTICA

Parece que no hay más remedio que hacer referencia a la modificación del artículo 135 de la Constitución que se manifiesta pomposamente como "reforma constitucional", que lo es, pero de menor alcance que la que pudiera ser necesario hacer a juicio de muchos españoles. Sevach ya ha hecho una acertada crítica de la modificación y reforma. Ciertamente, pienso que la limitación que se propone del gasto público y el estabilidad presupuestaria son medidas necesarias, siendo discutible que haya que acudir a convertirlas en contenido de un precepto constitucional, si bien sea como enunciación o concreción de un principio, el cual entiendo que ya cabe considerar comprendido en otros de los contenidos en la Constitución. No voy a entrar en los aspectos técnicos de estas medidas, sino a reflexionar respecto del hecho de que se remitan a la Constitución, cuando ya existían medidas similares adoptadas por normas con rango de ley y, como digo, que pueden corresponderse con principios ya enumerados en la Constitución, por ejemplo, en el artículo 31.2.

En este sentido, lo primero que me hace pensar es que la solución propuesta lo que muestra es la incapacidad de los políticos de gobernar y administrar conforme a las reglas y principios de buena administración y la consiguiente incapacidad de los partidos políticos de dominar a sus miembros, una vez alcanzan altas cotas de poder. Se corresponde esta incapacidad con la necesaria consideración de la impotencia del Estado y de su ordenamiento jurídico para que se cumplan las leyes y normas más elementales de gobierno y administración y carencia de poder para obligar a ello o exigir responsabilidades de cualquier tipo. Son los propios políticos que proponen la reforma los que han llevado a la situación actual y los que han sido incapaces de considerar los intereses de España a los que la propia Constitución alude como elemento que permite el control de la actuación de los entes autónomos y el ejercicio de su actividad, conforme a los principios que se deducen y establecen en los artículos 150, 153, 154, 155, 156 y 157 de aquélla, sin perjuicio de los preceptos legales que en el mismo sentido alcanzan a la autonomía local. La Constitución ha sido inaplicada y los intereses de partido y pactos con autonomías nacionalistas han llevado el concepto de la autonomía más allá de su alcance, que implica  la subordinación a un ordenamiento jurídico superior y que no es soberanía.

La inmoralidad en el ejercicio de potestades y funciones públicas es la causa del despilfarro económico actual y frente a ella no hay preceptos legales ni constitucionales que valgan, si no hay autoridad y control para hacerlos efectivos o si la Administración pública es un grupo de "empleados" y cargos de confianza. El sistema jurídico queda en mero esquema formal sin eficacia real, dominado por el poder político sin control. Por tanto, de nada valdrá la reforma constitucional si los partidos políticos y sus miembros de gobiernos no están dispuestos a hacerla real.

Se reclama, además, por algunos un referendum y la verdad es que me parece exagerado, pues la reforma no alcanza a una cuestión sustancial en estructura ni principios fundamentales, pese a que se considere que, por algunos que afecta a la autonomía. Otras decisiones legales de más calado y con más repercusión en la Constitución, verdaderas reformas del sentido constitucional, se han realizado a través de leyes orgánicas, tales como los Estatutos de Autonomía, sin que haya habido la posibilidad de que los españoles, todos, mostráramos nuestra conformidad o inconformidad al respecto. Estamos prácticamente en un Estado federal que no se corresponde con el modelo autonómico de la Constitución, reformada por leyes orgánicas o reinterpretada por el Tribunal Constitucional. Nada se opone a que los españoles consideraramos una reforma constitucional y una propuesta seria, en el sentido que se quiera, federalismo o recuperación de competencias por el Estado, aquí sí con referendum.

Dado que estoy desarrollando la serie sobre centralización y descentralización, hay que tener en cuenta que la reforma constitucional en la actualidad se plantea, en general, en relación con dicho problema. Ya en 1935 se discutió algún proyecto de reforma de la Constitución de 1931, en pleno debate y crítica sobre la Ley de restricciones de Chapaprieta, encargado luego de formar Gobierno, y responsable pues del proyecto de reforma del que Gil Robles, miembro de aquél, nos dice en las páginas 321 y 322 de su libro No fue posible la paz, lo siguiente:

Elevada cinco días más tarde a proyecto de ley nuestra ponencia, obtuvo la firma del Presidente del Consejo del 22 (junio) y fue leído en las Cortes por el Jefe del Gobierno en la tarde del 5 de julio.

Alcanzaba esta reforma a unos cuarenta artículos. No sólo cuantos permitieron la persecución religiosa, y en primer lugar el 26, de acuerdo con el tercero de la Constitución, sino también otros que afectaban a la familia, sobre todo lo relativo a efectos del matrimonio; la enseñanza, sin que se mermaran las facultades docentes y las atribuciones que en materia de inspección y vigilancia deben corresponder al Estado; la propiedad, en el sentido, por ejemplo, de reconocer la validez de ciertas expropiaciones sin indemnización; y, en fin, el régimen autonómico, al sistema de elección, a las atribuciones del presidente de la República y a la posibilidad de establecer el sistema bicameral.

Sin perjuicio de la lectura del libro de José Mª Gil Robles, sobre la fragilidad de la Constitución de 1931 puede verse lo escrito por Manuel Contreras y José Ramón Montero aquí. En definitiva, poco antes de iniciarse la guerra civil, la elogiada y, en parte, reproducida Constitución de 1931, en poco tiempo, ya reclamaba su reforma y entre los temas incluidos figuraba el régimen autonómico. Hay que considerar, pues, si el problema es la Constitución o, en realidad, la acción política en el ejercicio de su aplicación y desarrollo o la interpretación de la misma por los órganos encargados de ello.