LA NECESIDAD DE UN ESTADO FUERTE

La Nueva Gestión Pública (NGP) ha tenido sus consecuencias en el funcionamiento del Estado y una de ellas es la aceptación de la necesidad de actuar adoptando un método cercano a la subsidiariedad, de tal manera que el Estado “no debe hacer lo que otros pueden hacer mejor que él”. El resultado es un Estado pasivo que debe facilitar más que liderar o timonear más que remar.

Es aceptable que el Estado, compuesto por los diversos niveles gubernamentales, pueda liberarse de la función de ejecución. En sentido contrario, debe retener y potenciar la función de regulación y control, no en el sentido liberal de su definición inicial, sino desde su misión de liderazgo de la sociedad y de responsabilizarse del resultado de las políticas formuladas y ejecutadas con la participación de lo más variados agentes gubernamentales, sociales y económicos. De otra manera, en un modelo en el que el Estado fuera un actor más, un “primus inter pares”, de los que intervienen en las redes de políticas, el ciudadano vería mermados sus derechos al no tener efectivamente a quien exigir la responsabilidad de la actuación política. De ahí que sea necesario un Estado fuerte para que exista una democracia fuerte e inclusiva.

Uno de los postulados de más éxito divulgativo de la NGP es el que proclama la reducción del Estado, su minimización en favor de la sociedad y del mercado. Este discurso no es exclusivo ya que enlaza con el liberalismo e incluso con la teoría weberiana al definir al Estado como monopolio de la coacción física legítima, lo que permite una interpretación que restringe su actuación a ese campo, que es el que lo diferencia de las actividades prestacionales privadas con las que concurre. Una versión algo más expansiva es la que considera al Estado en su función de garante de la cohesión social a través de la prestación de determinados servicios esenciales como la educación, la sanidad y la cultura.

Sin embargo, los gobiernos contemporáneos son responsables de numerosas funciones que no consisten solo en prestar servicios en términos semejantes al mercado, sino que ejercen monopólicamente funciones como la justicia, el orden público y la seguridad en muchas ocasiones con actuaciones de carácter compulsivo sobre personas o grupos. Junto a estas han aparecido otras que son consecuencia de las transformaciones más recientes económicas, sociales y medioambientales y que implican que los poderes públicos intervengan, o lo hagan de una manera más activa, sobre la vulnerabilidad social y la dependencia, la conciliación de la vida laboral y la privada, las desigualdades, el fortalecimiento del sistema educativo, la inmigración, el concepto de bienestar, la justicia social, el cambio climático y el medio ambiente, la productividad, la innovación y la competitividad de la economía, los conflictos inter territoriales e interculturales, la prevención y gestión de los riesgos, etc. Además, la existencia del Estado conlleva la implantación de métodos que suponen involucrar a los miembros de la sociedad en su funcionamiento. Esta función hace referencia a la naturaleza democrática de los Estados en las sociedades avanzadas y a la necesidad de buscar la legitimidad de su actuación basada en el consentimiento ciudadano.

Junto a las funciones comunes del Estado han aparecido en las últimas décadas otras que tratan de controlar las fuerzas y las amenazas que pesan sobre el mundo y que son indisponibles para la sociedad: el poder de las ideologías y los extremismos de todo tipo; el poder de las fuerzas ocultas, como las redes de tráfico de drogas o las mafias; los poderes que surgen de posdescubrimientos científicos; y los poderes económicos y financieros que desean un “gallinero con total libertad”.

En el caso europeo, la no reducción del Estado se justifica en la política de competencia europea y en el propio proceso de incorporación de los países del este europeo, a los que los criterios de admisión en la UE les exigían adoptar modelos de Estados fuertes y Administraciones poderosas, como sucede en los países del núcleo europeo. En este sentido, las instituciones europeas están sirviendo de freno en los países candidatos a la introducción de los principios de la NGP tendentes a la reducción del Estado.

Desde un enfoque próximo a la gobernanza, la fortaleza del Estado estaría justificada en la necesidad de habilitar a los ciudadanos para que asuman más poder con el fin de lograr los objetivos del gobierno. Este empoderamiento ciudadano busca incrementar las oportunidades de los ciudadanos para que se impliquen en los asuntos públicos y se corresponsabilicen con el Estado en la búsqueda de su propio bienestar y para que presionen a las instituciones públicas para que rindan cuentas.

Desde otra perspectiva, el Estado adquiere la noción de activante al asumir la misión de impulsar o activar a los ciudadanos a que actúen en el ámbito público. La cultura del ciudadano puede considerarse el fundamento de un sistema de gobierno democrático bien afianzado en el modelo de la Civic Culture, como el de Estados Unidos de América o el del Reino Unido, pero también en determinados países pertenecientes al modelo clásico, como Alemania. Esta cultura se refiere a un determinado patrón democrático-social de distribución de prestaciones, frente al patrón de la burocracia; ahora bien, ninguno de los dos patrones puede reivindicar exclusividad alguna a la hora de ejercer la regulación y el control públicos.

Para König el conocimiento disponible acerca de la Administración pública en la sociedad civil está por detrás del existente acerca de la Administración en la democracia representativa, en el Estado de Derecho y en la actividad managerial. Los problemas del Estado se debaten hoy en día predominantemente en el marco conceptual de la sociedad civil. Ésta adopta dos significados: el primer significado vincula al ciudadano con su compromiso con el bien común y el segundo traza un tipo ideal de Administración propia de la sociedad civil. El primero se refiere a la esfera social existente entre Estado, mercado y ámbito privado, el tercer sector, el espacio público de las federaciones, asociaciones, organizaciones no gubernamentales, iniciativas ciudadanas, etc. Su referencia al bien común y el compromiso ciudadano voluntario limita en muchas prestaciones —desde la protección civil hasta la cooperación al desarrollo— con la Administración pública en su función básica de distribuir de forma vinculante bienes y servicios públicos. La diferenciación y la integración de ambas esferas son un tema de gran interés para la ciencia de la administración.

El segundo significado de sociedad civil hace referencia al desarrollo, en el conjunto de la sociedad, de la civilización, de la democratización y de nuevos patrones de conducta participativa, cooperativa, autoorganizada y autorregulativa que aseguren la posibilidad de dar la opinión y de intervenir junto con otros. En este significado caben preguntas dirigidas a la sociedad como si la modernización de la Administración pública avanza al mismo ritmo que las fuerzas que impulsan los movimientos políticos de base. En este significado caben las iniciativas ciudadanas, la participación ciudadana, los mecanismos de solicitud de convocatoria de referendos municipales, los referendos municipales mismos, los derechos civiles y el movimiento de los derechos civiles, la organización ciudadana desde las asociaciones políticas hasta las organizaciones no gubernamentales, los movimientos ciudadanos, etc. Este campo de estudio abarca las características de la sociedad civil, la apertura de la cultura administrativa a desarrollos que provienen de la sociedad civil y las actitudes de los ciudadanos hacia la Administración.

Estas nuevas necesidades precisan de un Estado fuerte que permita afrontar eficazmente el futuro con seguridad, bien por sí mismo o con la ayuda de organismos o tratados supranacionales. Aparece así un renovado Estado como socio, ámbito de actuación y garante del difícil diálogo con la sociedad, que gestiona los intereses de la comunidad e interviene en su vida. Un Estado que sigue siendo un actor decisivo en la arena política nacional y global que continúa teniendo como fin la cohesión social pero en forma de centro en que conectan los más diversos actores.

Frente a la defensa de un Estado menor aparece la necesidad de un Estado fuerte que vuelva a responsabilizarse de su función de liderazgo social, de dar un nuevo significado al servicio público y de garantizar el bien común y el interés general. Sin embargo, el tiempo transcurrido y los hechos acaecidos en estas décadas ya no le permiten conformar ese interés en solitario ni con una serie de grupos poderosos. Ahora debe propiciar una actuación conjunta con la mayoría de los intereses sociales en juego y facilitar realmente la oportunidad de participar a todos los grupos y a los ciudadanos individuales, para que se corresponsabilicen de la marcha de la sociedad y de su desarrollo. Además, muchas de las posiciones de poder en este mundo globalizado no se encuentran ya en el interior del Estado, por lo que precisa para su existencia participar en organismos internacionales y entablar complejos sistemas de relaciones con las grandes empresas y grupos internacionales.

La crisis actual obliga a replantear el papel de las instituciones políticas, económicas y financieras y, especialmente, a revisar los fundamentos teóricos sobre los que se asientan. El Estado no puede quedar como un último recurso al que se le reclama ayuda para evitar la quiebra social. Sin entrar en el debate de si el mercado es más o menos responsable de la situación económica y financiera actual, lo cierto es que la ingente cantidad de recursos públicos inyectados en el sistema financiero está generando un debate público y teórico sobre el papel del Estado. La actual situación, como ha sucedido en otras ocasiones, muestra que ante situaciones como las que vivimos los ciudadanos solo pueden aguardar ayuda del Estado. Al fin y al cabo eso es lo que se espera de un sistema político basado en el consentimiento de una dominación democrática ejercida por instituciones políticas.

RESTRICCIÓN DEL GASTO PÚBLICO, ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA.

Ya tenemos acordadas las primeras medidas encaminadas a restringir el gasto público y, como de costumbre, se acude a lo más cómodo, funcionarios y jubilados son los primeros paganos. Como pensionista me veo directamente afectado y como exfuncionario, pienso que he tenido congelación de sueldos pero no bajadas en mis retribuciones. En general no me parece justo, sobre todo, tal como se viene diciendo en el blog, porque las medidas que afectan a la Administración pública, han se ser tomadas sobre la base de estudios serios y racionales, no obra de la improvisación, ni fruto de una presión ya insoportable por ir por detrás de los acontecimientos, o sea, sin previsión alguna sobre los problemas y sus soluciones. Me gustaría tener en mi poder todo el texto de la exposición de motivos de la Ley de restricciones de los gastos del Estado, de 1935, de Chapaprieta de la que ya he hecho referencia en ocasiones anteriores y también para ocuparnos de las restricciones al gasto público.

Hemos hecho referencia al poder político como ocupante de los espacios de la Administración pública e, incluso, se ha llegado a opinar que ésta, tal como la concibo, no existe en la actualidad. Se ha abusado de la idea de la modernidad y de la nueva gestión pública, pensando que la Administración debe de funcionar como una empresa y he mantenido reiteradamente que la Administración pública no puede funcionar como una empresa privada, aún entendiendo que ello sea posible en el espacio de los servicios públicos y de las prestaciones, pero teniendo en cuenta que la utilización de la organización privada se realiza por políticos, en un margen total y absoluto de discrecionalidad y, en buena parte de las ocasiones, para fines que nada tienen que ver con los verdaderamente públicos, sin que nadie exija responsabilidad alguna, con plena impunidad. Los principios jurídicos administrativos de la organización pública son meramente formales y la discrecionalidad política amparada en lo moderno y otras ideas en boga, mera palabrería destinada a motivar normas y organizaciones carentes de racionalidad, cobertura de desviaciones de poder y de corrupción y para eludir las reglas de la buena Administración contenidas en el Derecho administrativo, para fundarla en el modelo empresarial. Fundaciones creadas para financiar operaciones impensables en dicho derecho o para justificar gastos y subvenciones improcedentes y modelos claros de corrupción y financiación de los partidos políticos.

Y, así, se ha crecido desorbitadamente y el empleo público también, no hay sólo funcionarios, la pléyade del personal existente es de lo más vario, también eludiendo las normas destinadas a evitar el crecimiento de la función pública. Por lo tanto, acudir a reducir la retribución de funcionarios o congelar a los pensionistas es más sencillo que eliminar organizaciones, privatizar otras, hacer que el ciudadano pague servicios que hasta ahora no pagaba, dejar de subvencionar a sindicatos y otras organizaciones al servicio del poder de turno o que son el propio poder establecido basado en un modelo partitocrático.

En mi vida profesional siempre he visto negativamente, pese a ser una formula racional de funcionamiento y de responsabilidad, el crecimiento desorbitado de organizaciones con autonomía o de derecho privado, cuando no había una razón clara ni motivada para hacerlo y en su día me pareció asombroso que llegásemos a aprobar una Ley de Subvenciones, reflejo de la importancia de las mismas y del papel que estaban jugando en la actividad política, bueno, mal llamada política. Si todo lo que en época de vacas gordas de modo arbitrario y con fines espurios se ha creado tiene que desaparecer, una buena parte de los cargos políticos y de los empleados se irían al paro y sus cifras actuales serían superadas con creces. Pero en estos momentos ¿hay presupuesto público que pueda resistir? ¿hay deuda pública que no nos cueste mucho más? Y ¿quién paga todo esto al final?

Años y años de alegrías sin cuento han desembocado en esto, por unos y por otros, pero sólo faltaba que nos viniera un iluminado salvador de no sé quienes, a proponernos volver a los tiempos de la segunda República, por razones ideológicas, sin Chapapietra que salve el presupuesto. Nos hemos equivocado y una buena parte de los que han venido sacando tajada de todo esto han jaleado el sistema, basándose en su modernidad. No se salva nadie. Gastar más de lo que se tiene o lo que se puede pagar es nefasto en todos los campos, pero hacerlo bien requiere de buenos administradores y buenas cabezas pensantes o dirigentes preparados y no amigos, compañeros de partido, pelotas, ignorantes disfrazados de técnicos o tecnócratas que repiten como loros lo que leen en los papeles con único fin de vender una cabra y obtener un buen puesto, de libre designación claro, y mantener para el futuro un buen currículo que les permita seguir vendiendo la citada cabra un poco más gordita. ¿Se comprende por qué las medidas tomadas son las que son?

SERVICIO PÚBLICO, FUNCIONARIOS Y FLEXIBILIDAD

Las prácticas de gestión comunes a las Administraciones públicas parecen inhibir el desarrollo de los funcionarios en vez de mejorarlo. Esto es especialmente cierto en el caso de los funcionarios que no son de niveles superiores, ya que tienen limitada su posibilidad de actuación y el control sobre su trabajo, a la vez que se espera de ellos que sean sumisos y dependientes. Por lo que respecta a los directivos, se les exige habilidad en autoconciencia, diagnóstico efectivo, ayudar a los individuos a crecer y a ser más creativos. Difícilmente los segundos podrán realizar su cometido con las limitaciones a las que se encuentran sometidos los primeros y en una Administración pública que ha olvidado o no tiene definidos con claridad los ideales del servicio público.

Tanto en el caso de los directivos como en el resto del personal, las investigaciones nos muestran que los ideales del servicio público son de una importancia crítica para entender cómo los servidores públicos pueden tener éxito en el trabajo que realizan. Por eso, el desarrollo de los empleados exige una comprensión de la cultura cívica, de sus ideales, ya que es la que determina la forma en la que se participa en el proceso de la decisión política.

Los directivos públicos son los encargados de asumir los ideales del servicio público y de transmitirlos al resto de la organización mediante los más variados instrumentos, destacando las instrucciones de servicio y la traducción operativa a la organización de las decisiones políticas. Para que esto sea eficaz en el desarrollo de los empleados, es preciso modificar el estilo jerárquico que domina en la mayoría de nuestras organizaciones públicas y establecer un diálogo real en el que se debatan los objetivos y el rendimiento en su consecución, a la vez que es preciso adoptar un estilo de dirección más receptivo a las necesidades de los empleados. No es una casualidad que la principal queja de los empleados públicos españoles en relación con sus directivos sea que éstos no les valoran suficientemente.

Un rasgo cultural de nuestros sistemas políticos y de sus instituciones es que los funcionarios tienen poder político y que en el caso de los altos funcionarios esto es más que evidente. Por eso la delimitación conceptual de los funcionarios que están en contacto con el centro decisional tiene un interés que transciende al estudio de las organizaciones administrativas para entrar en el terreno de la composición misma del poder y de sus integrantes.

Precisamente porque los funcionarios poseen este poder se producen con frecuencia situaciones de desconfianza por parte de los políticos. Esta desconfianza implica en muchas ocasiones incrementar los controles externos, privar a los políticos de mejor asesoramiento en las decisiones políticas y un progresivo alejamiento entre ciudadanos y empleados públicos. A esta situación contribuye el hecho de la estabilidad en el empleo de los funcionarios públicos. Algunos políticos pueden sentirse ante este hecho como meros diletantes frente a los profesionales que permanecen al margen de los cambios de los gobiernos.

Es necesario recordar que los privilegios y la protección que tienen garantizados los funcionarios se establecieron en los distintos países con el fin de poder afrontar las presiones políticas en el ejercicio de su deber y resistir las tentaciones de corrupción. De esta protección se favorecen los políticos y la sociedad en general ya que les capacita también para asesorar sin temor. La otra razón del privilegio de la inamovilidad del empleo proviene de la necesidad de garantizar la neutralidad política en la actuación de la función pública. Neutralidad que implica la colaboración activa con el gobierno correspondiente y no indiferencia.

Sin embargo, la extensión de los privilegios a todo el empleo público no está justificada en la actualidad. No se debe desligar el fin social de un servicio público de la plantilla que lo preste. Así, es posible comprobar que subsisten servicios obsoletos socialmente por no remover o redistribuir a sus integrantes. Además, la falta de demanda de los servicios o la carencia o insuficiente financiación de los mismos no afecta a las plantillas. El resultado no solo son servicios ineficientes o ya directamente ineficaces, sino que su financiación detrae recursos de otras necesidades más prioritarias.

En el caso español, como en otros países, se impulsó la laboralización del empleo público con el fin de facilitar la flexibilización del mismo. Más de dos décadas después, los trabajadores públicos han asumido el principio de inamovilidad de los funcionarios, no distinguiéndose de éstos en la práctica.

En puridad, la existencia de una función pública basada en el mérito, no partidista y profesional no requiere generalizadamente un empleo garantizado de por vida, ya que es necesario distinguir entre las distintas funciones públicas, incluso dentro de un mismo gobierno, atendiendo a sus grandes áreas.

Es posible diferenciar dos grandes grupos de empleados públicos, aquellos que ejercen funciones de autoridad del resto. Los primeros deben tener una protección especial para garantizar su neutralidad, las presiones políticas y la corrupción. Esa protección no debe salvar a los malos gestores y debe ser proporcional a los riesgos de ser sujetos de influencia política, a su capacidad de influir en el proceso político o a su acceso a procesos proclives a la corrupción. El resto de empleados no deben, en principio, de gozar de protección, aunque es posible que haya que considerar las múltiples situaciones que se producen en el empleo público, siguiendo los criterios señalados para los otros empleados.

Numerosos estudios muestran que uno de los rasgos de la función pública actual es su falta de motivación. Las razones son diversas pero se pueden sintetizar en tres estrechamente relacionadas: las derivadas del estilo de dirección en las Administraciones públicas, caracterizado por su falta de transparencia y de determinación o comunicación de objetivos; las originadas por la imprecisión o inexistencia de ideales del servicio público; y el descrédito de la función pública en la sociedad que ha debilitado o hecho desaparecer el orgullo por el servicio público.

Esto debe llevar a definir el carácter esencial de las actividades del servicio público; a determinar la motivación que impulsa las acciones del servicio público, incluso en momentos de confusión y desánimo, con recursos muy limitados y unos ciudadanos cada vez más exigentes. Es probable que la motivación y el orgullo de servir a la Administración mejoren si se recupera la singularidad del servicio público buscando su sentido en la prosperidad del bien común y si los responsables políticos y los empelados públicos renuevan su compromiso con el servicio público. Esto implica también la necesidad de reenfocar la posición de los funcionarios dentro del sistema político- administrativo con el fin de ayudarles a desempeñar de manera plena su papel como líderes morales y administradores de los valores públicos.

El cambio cultural que introduce la Nueva Gestión Pública (NGP) ha supuesto la ocultación de las funciones y del rol político de la Administración pública. La NGP presenta a los políticos como estrategas que fijan objetivos generales y definen los valores dominantes. El éxito en la gestión se encomienda a los gerentes a los que se les otorgan plenos poderes para poder llevar a cabo su misión. Estos gerentes normalmente provienen del sector privado en el caso de las grandes corporaciones públicas o se encuentran profundamente culturizados en los valores privados si tienen un origen funcionarial. El resultado del modelo es la indiferenciación entre la política y la Administración y la dilución de las responsabilidades políticas.

Las singularidades de la función pública son fácilmente contrastables con los recursos humanos del sector privado. Esto lleva a algunos autores a afirmar que las prácticas del sector privado no son el camino a seguir ya que, en muchos sentidos, estas aproximaciones son extrañas a la cultura y valores del sector público y que, como señala, Frederickson “los principios de la burocracia pública son, por definición, más éticos que los de las empresas y los individuos que actúan ateniéndose a las reglas del mercado”.

La NGP en su afán de diferenciar la función política de la administrativa, de distinguir entre la responsabilidad política y la imputabilidad de los gerentes públicos y de proyectar una imagen de la Administración desfragmentada, reconducible a la unidad en el seguimiento de los principios del mercado, ha disuelto gran parte de los valores públicos y con ello la naturaleza del servidor público. Claro es que no es la única responsable. El declive de las ideologías, el debilitamiento del Estado, la globalización y las nuevas formas de organización de la sociedad son el contexto en el que produce la desmotivación de los funcionarios públicos.

A pesar de lo mantenido por la NGP, lo que sucede es que los políticos ni quieren ni están preparados para ser superplanificadores, ni abandonan la gestión en manos de los gerentes, como se ha puesto de manifiesto en las Administraciones más reformistas (el nuevo laborismo de Blair, o el gobierno liberal de Howard en Australia). La razón fundamental es porque la responsabilidad política y electoral sigue siendo asignada por los ciudadanos a los políticos y no a los gerentes.

La realidad muestra que las decisiones se comparten entre políticos y funcionarios. Esto obliga, como ha venido sucediendo en el pasado, a determinar un nuevo reparto del poder entre políticos y funcionarios que debe concretarse en un consenso que no será igual en todos los Estados ni en todas las Administraciones, como se está viendo en España en el debate en torno a la creación del directivo público.