ALEJANDRO NIETO Y EL DESGOBIERNO ll

 

Alejandro Nieto en su obra de la Organización del desgobierno, obra escrita antes de que las Autonomías hubieran consolidado, o todo lo contrario desdeñado, sus Administraciones, en la Introducción definía a esta desorganización como un sistema de relaciones y por eso, desde mi punto de vista, su trabajo nos explica la relación con la política y se puede encuadrar como de Ciencia de la Administración y explicación de cómo funcionan, hoy aún de modo aún más claro y evidente, nuestras Administraciones públicas.

Sigue en su introducción diciéndonos, por ejemplo, lo siguiente:

"El Gobierno, en definitiva, cada uno de sus ministros, tiene una esencia trinitaria, compatible con su personalidad física: son gobernantes, son administradores y son miembros de un partido. Si falla cualquiera de estas tres facetas no habrá gobierno, sino desgobierno."

Para mí hoy sólo queda la última esencia: el partido, y con ella la permanencia en el poder para más desgobernar.

También nos denuncia la ausencia de preocupación por los estudios de la Administración y su escasa defensa, la cual debemos entender que no es la defensa de su acción propiamente dicha sino de su función trascendental, sin la cual aparece ese desgobierno y también la corrupción y la apropiación política de las instituciones, fin que ese sistema lleva incardinado pues el político lo que quiere es el poder absoluto.

Así nos dice : "Nadie hay, que yo sepa, que se haya atrevido a defender a la Administración: los ideólogos interesados, porque con su descredito llevan las aguas al molino propio, sea del partido de la oposición o del liberalismo a ultranza; y los analistas objetivos, porque su honradez no puede permitirles las alabanzas gratuitas, que sólo pueden rubricar plumas mercenarias"

De otro lado, también destaca lo que vengo manifestando del sistema de propaganda y fines electorales de gran número de leyes y su real ineficacia y la consiguiente contaminación legislativa que se incrementa con el sistema parlamentario autonómico. Hay que hacerse notar y atribuirse el mérito. 

Y así vemos: "Gobernar un país no es lanzar un manifiesto de reformas, sino realizarlas, a conciencia, claro es, de que reformar no es cambiar las cosas de sitio ni improvisar. La acción es imposible sin la previa reflexión."

Esa reflexión es función de la Administración y su análisis de viabilidad de las políticas públicas, tan destacada por Baena del Alcázar.

También viene a poner de manifiesto algo que al jurista o especialista exclusivo en Derecho Administrativo, no les interesa, centrándose sólo en la norma y ya empieza a analizar el comportamiento de los funcionarios, también en gran número contaminado de la idea de la separación entre política y administración y también contemplativos del precepto y no del Derecho.

La idea de la separación entre política y administración ha imperado siempre con mayor o menor fuerza y opino sobre todo por la ineficacia que produjo siempre la politización de puestos que debían ser técnicos y la, que hoy vemos, apropiación política de las instituciones jurídicas y administrativas. Y así la base de la sujeción de la Administración a la ley, crea un sentimiento falso de independencia o neutralidad, cuando sobre todo las leyes son, en realidad, únicamente una obra política de partidos. Y cuando el político no llega a ocupar un puesto técnico lo convierte en de libre nombramiento y designación, de modo que crea una dependencia del funcionario con el partido. 

Por ello, estimo que Nieto nos dice. "Puede ser que haya funcionarios que crean sinceramente que viven al margen de la política, pero desde luego no existen ministros que acepten que su cometido pueda realizarse sin administrar y, sin embargo, no se cuidan del aparato administrativo, ni tan siquiera de analizar las causas de su mal funcionamiento, que les impide trasladar a los hechos sus grandes ilusiones verbales."

Y más adelante: "La Administración nos vale para verificar lo que hacen los poderes - sean formales o informales-, habida cuenta que siempre interviene, bien sea por presencia (ejecutando las normas parlamentarias, las sentencias judiciales y las decisiones del Gobierno) o por ausencia: para el analista, por ejemplo, es igualmente significativa la represión oficial del juego como su pasividad en las zonas dominadas por un grupo o mafia que del juego vive.". 

Y esa verificación para mí radica primero en el nivel superior que debe aportar la eficacia y valoración previa de las políticas públicas y después en su examen de la legalidad de la acción administrativa para cumplir la ley.

Y Nieto llega a decir: "Por así decirlo, un gobierno de funcionarios desarrolla mejor las diferentes políticas departamentales; mientras que un gobierno político puede imponer una política general."

Quería acabar hoy con esta entrada con esa experiencia de Nieto que coincide con la mía, pero aún creo que vale la pena escribir otra pues aún hay bastante cosas que dice que ayuda a comprender porqué hemos llegado a la triste situación actual.

ADMINISTRACIÓN Y CARGOS POLÍTICOS

Cada vez más por mis experiencias, mis años, ya 18 de jubilado, por mi consideración de la necesidad de que la Administración pública sea analizada desde diferentes análisis doctrinales o científicos, me veo obligado a habar o escribir más de Política y más allá de su análisis científicos, a hacerlo de los políticos. En principio no me resulta agradable, pero la situación de partidismo, sectarismo y carencia de honradez en todos los sentidos, me lo hace necesario, sobre todo ahora que el Derecho no prima sobre la ley, convertida en arma deconstructiva y no jurídica y ordenadora conforme a principios constitucionales o universales.

Me he referido en ocasiones a la necesidad de paradójicamente unir, pues, el estudio científico de la Administración pública a la acción política y a diferenciar lo jurídico, el derecho y su garantía, de los políticos o cargos de nombramiento político, en el cual se tergiversa el sentido de la Ley 50/ 1997 que establece una reserva funcionarial en algunos órganos directivos, y hago mención a los directores generales, objeto de una histórica consideración de que debían ser propios de funcionarios públicos y, por tanto, de nombramiento por mérito y capacidad, pero esto sólo no es así sino que el escalón inferior de las subdirecciones generales también está politizado.

Al mismo tiempo se produce un crecimiento de la organización de personal eventual, con puestos que se clasifican y que constituyen, más allá de la asistencia personalizada a determinados cargos políticos, una organización paralela que se dirige a contrastar los informes de funcionarios de carrera, sus opiniones o consejos, para, si no convienen, adoptar una decisión que los soslaye o, incluso, para que desaparezcan. Pero en estas actuaciones de los funcionarios de carrera hay muchos informes orales sobre la situación y eficacia de las políticas públicas, opiniones de los ciudadanos, etc.

Viene esto a cuento del reciente problema con las pulseras para maltratadores y defensa de la mujer maltratada y su no funcionamiento, que se niega políticamente pero que figura en el informe anual de la Fiscalía y en avisos al sector directivo superior, pero que, paradójicamente, ha dado lugar a un nuevo concurso para contratar.

Un caso para analizar cómo se contrató, cuáles fueron los pliegos técnicos especiales y quién los confeccionó y si hubo presiones políticas y de partido y sí fueron basados en las reales necesidades y con arreglo a mercado, etc.

Y así se llega la conclusión ya referida por mí con frecuencia que cada vez hay menos Administración pública y se convierte en asistencial y la Justicia ha de considerar todo ello, sin que la Administración haya actuado conforme a Derecho y especie de primera instancia para aquella, que permita que fuera real el principio de la presunción de legalidad de la actuación que le llega.

Algo me queda respecto a los eventuales que expondré otro día.

LOS DEFECTOS O DESVIACIONES QUE AFECTAN A LA EFICACIA Y CORROMPEN EL SISTEMA: La utilización de la ley

El tema que quiero explicar, según mi idea, abarca varias cuestiones que trato de exponer a continuación

Como ya he comentado en ocasiones anteriores el cambio hacia la democracia y los partidos políticos pendientes de las elecciones hacen que predomine el Gobierno sobre la Administración. Ésta se confunde con aquél y aquél con el partido. La situación ha creado o incrementado la necesidad política de estar presentes de modo permanente en la sociedad.

Ello y la actualidad de la idea de las políticas públicas crea la necesidad de continuas adopciones de "nuevas políticas". Muchas de ellas son más que verdaderos cambios una forma de propaganda ya que se dan por adoptadas sólo con su aparición y comentario en los medios de comunicación. Y al no estar aprobadas, la propaganda sustituye a la publicidad. Esta propaganda ya es sustancial para el político y si se aprueba "objetivo cumplido".

Pero las políticas públicas importantes se formalizan con rango de ley y ésta multiplica su número de modo exagerado. Y como ya he dicho esto obedece a que no existe una reserva del reglamento por lo que cualquier cuestión deriva al Parlamento, sobre todo si hay mayoría. De otro lado, también el hecho se produce para evitar acciones judiciales que modifican las de la Administración y, con ello, voluntades políticas. Y se arregla elevando el reglamento a rango de ley para evitar a la jurisprudencia.

También influye el querer evitar o modificar las políticas de gobiernos anteriores o de cambiar por intereses burocráticos algún articulado y se hace publicando nueva ley que en lo sustancial puede no modificar la anterior.

Otra conducta son el abuso de modificaciones en las leyes de acompañamiento que en buena parte pueden pasar desapercibidas y que se utilizan para modificar puntos en los que puede surgir una oposición y bien las ramas no dejan ver el árbol o los árboles el bosque.

Por supuesto también tenemos el abuso en la utilización del Decreto Ley.

Además de que el interés de una ley nueva, en muchos casos ya no obedece a uno general sino a pactos para permanecer en el poder y salir de un paso difícil.

En definitiva, estas u otras prácticas complican el ordenamiento jurídico, pero lo más grave es que crean leyes que no van a ser efectivas o no se van a cumplir por escasez de recursos y un carga administrativa exagerada, pero al político, normalmente, una vez aprobada la ley y dominando la Administración pública y sus puestos superiores, esto no le importa salvo que la situación provocada pueda afectar a las elecciones o a la mayoría parlamentaria.

Y así el jurista y los funcionarios aplicadores de la ley tienen ante sí un sistema legislativo cada día más inabarcable y una derivación grosera del recurso en vía jurisdiccional para remitirte al Constitucional politizado y a la indefensión.

LAS LEYES "CONTRA" O DE MALA FE.

Trabajando sobre las decisiones de organización que se toman a través de normas, trataba de circunscribir qué se podía hacer por la  de la ley, cuestión relacionada con la reserva de ley. Llegué a la conclusión de que lo primero que le correspondía era la manifestación de los principios que presiden y delimitan la organización, buena parte ya manifiestos en la Constitución.

De otro lado, la reserva de ley no viene regulada con una lista sino por la Constitución cuando indica que es la ley la que ha de regular una materia o cuestión (reserva material) o cuando lo mismo hace una ley (reserva formal); la cual puede modificarse o eliminarse por otra ley. La lista del artículo 149 de la Constitución no es propiamente de reservas de ley sino de materias competencia del Estado, sin que quede descartada la regulación por reglamentos. Así que las reservas de ley en la Constitución aparecen de modo disperso.

Resulta así que más allá de las reservas materiales, al no existir tampoco una lista de materias reservadas al reglamento y al Gobierno por tanto, la ley puede regular cualquier materia o decidir el poder ejecutivo hacerlo por reglamento, sin plantear problemas jurídicos iniciales. 

Son muchas las cuestiones que presenta esta situación, pero ateniéndonos al titulo me referiré a aquellas que surgen en contra de situaciones que resultan de resoluciones judiciales contrarias a la acción administrativa, basada en reglamentos o no, pero que contradicen la voluntad "político- administrativa" o de partido, o cuando hay controversias en el seno de la Administración. ¿Solución? Dictamos una ley y evitamos las sentencias en adelante y las controversias y, en su caso, se remitirá la cuestión al  Tribunal Constitucional y aquí surge la mala fe y en muy buena parte la indefensión, por el  costoso proceso en tiempo y dinero y la postura restrictiva a la admisión de  los recursos de amparo, por aquel Tribunal. Además, por la no aplicación judicial de la solución de considerar inaplicable una ley por inconstitucional en el caso concreto, sin derogarla, pues esto si sería exceder de su jurisdicción o competencia.

Cada día más, aprecio la necesidad de listas de reservas materiales a la ley y a una limitación a la ley mediante la reserva al reglamento.

La situación descrita, desde mi punto de vista es un abuso de poder manifiesto y un comportamiento inmoral; cambia el Derecho y su jerarquía, disminuye el valor de le ley, ella resulta polivalente y el ejecutivo elude responsabilidades, deja de gobernar y administrar y se dedica a hacer "política" sobre todo de partido y electoral. Los poderes públicos se corrompen y son peones de un poder de partido o de dictador disfrazado de demócrata o cordero que nos inunda a palabras sin hechos positivos.