MAS SOBRE EL DERECHO, LA ADMINISTRACIÓN Y LA FUNCIÓN PÚBLICA

En mi último post relativo a la separación de funcionarios me quejaba de la pérdida del concepto de funcionario ligado a las garantías jurídicas y la defensa de los intereses generales y lo atribuía, en parte, al avance de las concepciones o ideas actuales o modernas por las que se liga a la Administración pública con la concepción del servicio público en su sentido económico o prestacional y, por tanto, claramente conectado con las ideas de la nueva gestión pública y el modelo de eficacia empresarial. Al mismo tiempo, Manuel Arenilla, nos está oferciendo una serie de entradas y comentarios ligados a la reforma de la Administración General del Estado y el último referido a las nuevas tendencias en la teoría de la Administración pública, en una línea más actual que la que yo mantengo en este blog, como es lógico, por su situación de activo en la enseñanza y por su formación más específica en las ciencias políticas.

Es indudable que pese a mi estudio durante años de la Ciencia de la Administración, y mi conexión con ella, sigue pesando la formación jurídica en mi pensamiento, así como mis experiencias concretas y los puestos desempeñados. Por todo ello, salvo que se mantenga única y exclusivamente el concepto corriente o vulgar de la burocracia o se atienda a la, políticamente, conveniente decadencia del  Derecho administrativo, no comprendo la actual tendencia a desconsiderar o desterrar el modelo burocrático que no es, en el fondo, otra cosa que la consideración de la Administración pública como parte del poder jurídico e institución básica del modelo de Estado de Derecho fundado en un régimen especial del citado Derecho administrativo y en una concepción jurídica de la acción de la Administración pública y de los funcionarios públicos como ejercientes bien de potestades públicas o bien de funciones garantes de los intereses generales y, con ello, de los derechos de los ciudadanos. Así resulta  curioso, para mí al menos, que en la contestación a la Administración actual y en la tendencia a una nueva teoría no se abogue por  la vuelta a la Administración burocrática tradicional, como nos comenta Manuel Arenilla. Pero es que, en dicho caso, no se trata de volver a nada, sino de mantener, de seguir manteniendo un modelo en el que la Administración y los funcionarios sean parte del sistema jurídico y de la conformación y eficacia del Derecho y una instancia que evite la necesidad de los ciudadanos de acudir a los tribunales de justicia y también de sufrir un largo periplo de instancias y procesos agotadores y frustrantes. Y es que cuando actúa la Administración pública no estamos en un conflicto privado que se sujeta a juicio del poder judicial, sino que se transciende de dicho ámbito para considerar que hay una actuación de un poder público que se considera, inicialmente, que incumple la norma a que ha de sujetarse y que él mismo está encargado de garantizar y hacer efectiva, se llega a un ámbito de lo público y del interés general. Cuando se juzgan las actuaciones de la Administración pública se considera no sólo el derecho subjetivo del que reclama sino también la legalidad de la actuación de la Administración pública, pues si actúa contra derecho quebranta los fundamentos de su ser público y de sus fines más elementales. Por eso el Derecho administrativo no sólo otorga acción procesal al titular de un derecho subjetivo afectado por una resolución administrativa sino que la extiende en favor de todos aquellos que tienen un simple interés legítimo; se juzga el derecho del particular y el cumplimiento del interés público y general, cuando puede surgir un perjuicio o beneficio por parte de la actuación administrativa en perjuicio o favor de terceros titulares no de derechos sino de simples expectativas apoyadas en la legalidad correspondiente. La jurisdicción y el recurso en este caso no surge exclusivamente como un derecho del particular sino como una garantía de la eficacia jurídica y de la legalidad por parte de las Administraciones.

Sigo reconociendo que no debo ser muy actual y que sigo anclado en viejas ideas y teorías, para mí clásicas y permanentes, pero si analizamos la evolución de la Administración pública a lo largo de lo tres últimos siglos, básicamente en los dos anteriores a éste, es evidente que la función del servicio público o las actuaciones en el orden económico de las Administraciones públicas han sufrido un incremento considerable, así como que principios importantes de los países basados en el modelo anglosajón del derecho comun, en los que el derecho administrativo no aparece, frente a la simple dualidad del derecho civil y del penal, se han introducido en nuestro Derecho, principalmente a través del derecho comunitario europeo. Mucho hay que decir en este aspecto y, además, en relación con el concepto de Administración pública y de función pública y me reservo la posibilidad de un análisis en otro momento de las contradicciones que nos ofrece precisamente el derecho comunitario.

Lo que me interesa destacar ahora es que yo, jubilado y simple ciudadano, quiero unos buenos servicios públicos, una buena gestión, precios adsequibles, caras amables, etc. Pero también quiero que se mantenga mi poder adquisitivo, que mi dinero se destine a las funciones propias de una Administración pública sin partidismos, regalos, subvenciones impropias, clientelismos, nepotismos y amiguismos; es decir, sin corrupción; que exista equilibrio entre lo público y lo privado en el sentido económico y que se socialice aquello que no se puede prestar por la iniciativa privada, con los límites que imponga nuestra riqueza o pobreza nacional. Quiero seguir siendo individuo libre y no borrego adocenado y sin voz. Sobre todo quiero que mis derechos básicos y fundamentales sean efectivos y no queden al capricho de políticos y de empleados de los mismos. Quiero convivir en paz y que se respeten mis derechos, todos, los declarados por el Derecho universal, nacional o estatutario, que lo mismo me da. Y como sé que en este ejercicio de la realización o eficacia del derecho mediante actos administrativos (no se olvide que, aun cuando jurídicos, más eficaces y rápidos que los procesos y las sentencias judiciales), mi participación como simple ciudadano sólo se me garantiza en el concepto de interesado,  y conozco que los intereses económicos  de los grupos empresariales y de presión, van a predominar sobre los mios, exijo que la Administración, en fase ejecutiva, se limite a aplicar el derecho y a garantizarlo, mediante agentes imparciales y no politizados, que puedan errar pero no prevaricar o abusar del derecho y  distorsionarlo a conveniencia del momento "político" o mediante una configuración de un interés público que no sea, a su vez, coincidente con el general. No quiero que acuerdos o componendas subterráneas u omisiones de acciones necesarias, basadas en un concepto de la participación que contraría el derecho establecido, me lleven a un calvario personal y jurídico. Quiero tener en la Administración funcionarios libres que puedan evidenciar el hecho que es contrario al derecho, por muy moderna que sea la relación mantenida con la Administración por determinados elementos de la sociedad.

Y todo esto resulta, para mí, lo más básico, más que un determinado servicio público que, por su carácter contingente, puede hoy serme prestado desde el sector público y mañana no, porque es de interés que pase al campo de lo privado o sea gestionado por particulares. Que, por ejemplo, los vecinos del barrio en que vivo, hayamos tenido que llegar al Tribunal de Estrasburgo para alcanzar el reconocimiento del derecho a descansar que tenemos y que aún hoy tengamos que seguir luchando contra el botellón, es vergonzoso y la sensación de injusticia y la reacción contra ello son más importantes, por ejemplo, que la frecuencia con que llegan los autobuses o la carencia de una línea para un determinado barrio u otros casos que se relacionan con la nueva gestión pública. La nueva gestión pública es el instrumento, lo que importa es el fin. ¿Es que no es acción política, o Política, la garantía de los derechos de los ciudadanos? ¿no lo es la eficacia del Derecho? ¿No tiene ello que ver con el Estado de derecho y la democracia? ¿No es ello social? ¿Es menos importante que la "participación" de los intereses de los grupos económicos? ¿Cómo participa el simple ciudadano? Es evidente que o se asocia, o vota, o ha de tener acción judicial, porque en la situación actual los intereses económicos van a predominar sobre su derecho y buena parte de ello trae causa de la desconsideración del Derecho como función esencial de la Administración pública y del funcionario, por la pérdida del sentido del modelo burocrático.

No existe ningún problema en mantener dicho modelo y en, a la vez, acentuar que Política y Administración pública están íntimamente conectadas. Pero tampoco hay que confundir la Política con la acción de los políticos, ni desonectar, por ello, Política y Derecho. Cada cosa tiene su espacio y precisamente la gran dificultad de administrar lo público es la coordinación de las distintas eficacias y fines y formas de acción administrativa y la elección en favor de lo fundamental frente a lo accesorio. Por eso en la Administración pública tienen cabida las distintas formaciones y las distintas formas de gestionar, es más resulta necesaria su convivencia, pero el derecho subjetivo es mi propiedad y su expropiación no puede serlo por razones subjetivas del político de turno, ni puede ser  sacrificado por intereses de grupos y sin indenización y si dicho derecho es fundamental no es expropiable, sólo puede ceder ante otro más fundamental o importante.

En resumen, el Derecho y a través de él mi derecho, son bienes esenciales y fines sociales y, por tanto, han de ser garantizados por la acción política. No son sólo la Administración y la Política las conectadas sino que también la Política y el Derecho lo están y en esta conexión es esencial el papel de la Administración pública, sin perjuicio de que ésta mantenga acciones que no son jurídicas en sí mismas o que no precisen ejercerse conforme al modelo burocrático. Ninguna gestión pública, ni los estudios de la Administración pública, pueden ignoran su acción jurídica ni su condición de parte del sistema jurídico del Estado.

HACIA UNA NUEVA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La incorporación de las técnicas y métodos de gestión de las organizaciones comerciales a la Administración pública genera ciertas reticencias ideológicas y también de carácter cultural. Es posible que el rechazo de los enfoques eficientistas en el ámbito público provengan de la frialdad con la que tratan los asuntos que tienen que ver con la satisfacción de una parte importante del bienestar de la sociedad. También es probable que el rechazo se deba a que las propuestas de reforma no alcanzan a las causas del mal funcionamiento de la democracia representativa y se detienen solo en los aspectos de gestión. Esto ha llevado a algunos autores a enfatizar en la finalidad última de la Administración, en su misión, utilizando la terminología de la calidad.

En las últimas décadas se ha producido una contestación al movimiento de la nueva gestión pública, en la línea que se ha visto en las críticas recogidas en las páginas anteriores, articulándose a través del enfoque del Nuevo Servicio Público. La contestación no aboga por volver a la Administración burocrática tradicional ni por abandonar la línea de la eficiencia que indudablemente es un logro de la nueva gestión pública. Lo que se plantea ahora, cada vez con más fuerza, es hacer hincapié sobre todo en los aspectos relacionados con la eficacia indirecta, es decir, los efectos no buscados de la acción. De ahí ha surgido la necesidad de adjetivar la eficacia o la eficiencia, y sus diversas formas, con el calificativo de social. No se trata de algo añadido, sino que cualifica sobremanera al sustantivo hasta transformarlo en un nuevo concepto. Éste necesariamente transciende el ámbito administrativo de la gestión pública, requiere un enlace con la finalidad de toda acción pública y se debe manifestar mediante la incorporación de nuevos referentes de actuación pública a la política y a la gestión pública. De esta manera, el ciudadano aparece como el eje central de la actuación pública, no en el sentido en el que, como hemos visto, señalan los movimientos de la calidad, sino como referente desde el que la actuación pública tiene sentido. Sin duda se trata de rehumanizar la función pública y la política, de volver a otorgar la ciudadanía al usuario de los servicios públicos y de recordar el significado de servicio y de servidor público.

Los hechos y el tiempo transcurridos desde los primeros ensayos basados en la nueva gestión pública hacen que sea un momento propicio para reconciliar de nuevo la libertad en la esfera privada, reforzada con los movimientos eficientistas y de calidad, con un debate público sobre los valores comunes en la esfera colectiva con el fin de fortalecer la democracia representativa, sus instituciones y que sus responsables e integrantes ganen prestigio y aceptación social. Este planteamiento hace que algunos autores señalen que esta búsqueda de una nueva teoría sobre la Administración lo que pretende realmente es construir una nueva teoría de la democracia liberal.

La elaboración de una nueva teoría sobre la Administración partiría de la necesidad de que sirva para fortalecer la democracia representativa y sus principios. Asumiría algunas de las aportaciones de los enfoques que se han ido sucediendo en las últimas décadas y debería construir un conjunto unificado de valores, temas y principios para expresar la realidad actual, para inspirar y asistir a los funcionarios públicos y para ofrecer una respuesta satisfactoria a las necesidades y expectativas de los ciudadanos.

Una nueva teoría de la Administración pública debe partir del concepto de bien común que ha de concretarse en una nueva alianza entre el poder público y los ciudadanos. Esta alianza debe fortalecer las ideas de ciudadano y de ciudadanía como referentes de la actuación pública y como una nueva manera de relacionarse el Estado con la sociedad, en la que el primero asume un liderazgo responsable y la segunda se involucra en la marcha del primero. Todas estas cuestiones remiten al tema central de la democracia, que hay que encontrarlo en el significado del poder político, en la naturaleza del ciudadano y su papel en la sociedad y en las instituciones políticas. Es la contraposición entre persona/ciudadano y ejercicio del poder la que da lugar a la evolución del concepto de democracia.

No tiene sentido abordar un nuevo enfoque de la Administración y tratar de elaborar una nueva teoría sobre la misma si se desliga de su naturaleza política y de su colaboración en el fortalecimiento de la democracia. Esto implica deslindar claramente lo que son medios y lo que son fines, lo que, por desgracia, se ha enmarañado en las últimas décadas. A partir de entender a la Administración como un elemento central del sistema político y de la democracia es posible redefinir cuestiones clásicas como la eficiencia, la eficacia, el bien común o interés general, el sometimiento de los ciudadanos a la autoridad pública, la relación entre políticos y ciudadanos, la adhesión de estos a las instituciones o la participación de los diversos intereses en los asuntos públicos, entre otras.

La cuestión central de una nueva teoría sobre la Administración pública no reside en la incorporación de nuevos instrumentos de gestión pública ni en buscar nuevos elementos que la conformen, ni siquiera en buscar nuevas combinaciones a los existentes. Las diversas corrientes que la han atravesado en el último siglo aportan suficientes materiales para construir un nuevo edificio. Lo que se precisa es una nueva orientación en la dirección de que lo propio del servicio público es la democracia, esto es, la defensa de los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos, asegurar el cumplimiento de las responsabilidades ciudadanas, el control del ejercicio del poder político y de sus instituciones y lograr una sociedad más cohesionada y justa.

MÁS ACERCA DE LA SEPARACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS

En dos ocasiones anteriores, en 2 de febrero pasado y el dia12 del mismo mes, dediqué dos entradas del blog a la cuestión de la regulación estatutaria de la separación del servicio de los funcionarios públicos y al régimen disciplinario de los mismos, alertado por la situación de Juan Moll, leída en los blogs de Sevach, Arias Rodríguez y esPúblico. Lo dicho en dichas entradas sigue siendo válido y en general la relectura de los artículos 95 y 96 del Estatuto Básico del Empleado Público no suscita nada que no esté dicho ya en abstracto en esas ocasiones. El Estatuto regula, en principio, la separación de servicio en términos que permite el desarrollo, el problema radica en el requisito general establecido en el artículo 56.1 d), según el cual la persona que ha sido separada del servicio por expediente disciplinario en cualquier Administración, no puede participar en procesos selectivos. Esta redacción hace que realmente la separación del servicio adquiera un carácter de sanción permanente, por lo menos a efectos de oposiciones o pruebas de ingreso en una Administración pública y, por extensión, en los procedimientos de provisión de puestos, según el tenor de los reglamentos o las convocatorias concretas.

Es evidente que el artículo 96 del Estatuto no establece los límites de duración, mínimos o máximos de la separación. Es destacable que el artículo 56.1 en el mismo apartado d) que se refiere al requisito de no haber sido separado por expediente disciplinario, también dice: ni hallarse en inhabilitación absoluta o especial para empleos o cargos públicos. Nótese, pues, que en los casos de penas accesorias, previstas en el Código penal, se refiere a hallarse inhabilitado y no a haberlo sido. Resulta, en la redacción legal, más dura la sanción administrativa que la penal y ésta tiene marcados claros límites, de modo que una inhabilitación absoluta no puede superar los 20 años. ¿Por qué esta desigualdad? Cabe pensar muchas cosas, por mi parte opino que mala técnica, rutina, carencia de reflexión o que el “legislador” o los expertos comisionados no han sufrido en sus carnes situaciones que les obliguen a reflexionar más profundamente sobre los efectos de lo normado.

Pero, además, el criterio que respecto de la separación resulta y el propio Estatuto no son realmente aplicables a todo funcionario, en la acepción general del concepto, y así resulta un trato desigual, si no lo remedian las leyes de desarrollo. Ante la repercusión de la situación actual del Juez Garzón, por ejemplo, resulta de interés establecer la comparación con jueces y fiscales, que sin lugar a dudas en mi concepción y por sus funciones son funcionarios públicos.

Traigo aquí, al efecto, un párrafo de la Exposición de Motivos de la Ley 11/1966, de 18 de marzo, de Reforma Orgánica y Adaptación de los Cuerpos de la Administración de Justicia a la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, que manifiesta la tendencia, en el caso de los jueces, a distinguirse de los funcionarios cuando dice: La Ley de Funcionarios Civiles llevó a cabo la reordenación de la función pública, unificando su régimen jurídico y dando entrada a las modernas técnicas para aumentar la eficacia de la Administración del Estado: Si estas aspiraciones son también deseables para la Administración de Justicia no puede, sin embargo, someterse a las personas que la sirven a la misma ordenación unitaria de los funcionarios de la Administración General, pues a ello se opone la especial función que los primeros desempeñan, que exige de determinadas especialidades en su régimen orgánico. (los subrayados en negrita son míos)

En quienes administran justicia pesa más el aspecto funcional que el funcionarial…..

Ya en esta Ley, la separación del servicio se presentaba como consecuencia de condena por delito culposo o por sanción disciplinaria, y en el primer caso se preveía la rehabilitación por el Ministro de Justicia. Hay que entender que dicha rehabilitación se aplicaba también a la sanción disciplinaria, pues creo que así resultaba de que el artículo 17 de la referida Ley de Adaptación de 1966, dijera: En el caso de delito culposo la sanción que pueda imponerse al condenado lo será en vía disciplinaria a través del expediente que ha de seguirse, y si fuera la de separación, podrá ser rehabilitado….. Así pues, en todo caso la sanción se establecía en expediente disciplinario.

Atendiendo a la actual situación legal de jueces y fiscales, resulta curioso que al regular la Ley Orgánica del Poder Judicial, en los artículos 302 y 303 y el 70 del Estatuto Fiscal, las incapacidades para concurrir a las oposiciones o ingresar en la carrera no se haga referencia a la separación del servicio que sí es posible por régimen disciplinario y sólo se refiera a la condena por delito culposo, salvo que se haya obtenido la rehabilitación, cuando la sanción de separación del servicio implica la pérdida de la condición de juez o fiscal, según el artículo 379 del la Ley Orgánica y el 46 del Estatuto Fiscal.  Además, si uno observa la convocatoria de pruebas selectivas para la provisión de plazas de alumnos de la Escuela Judicial, Acuerdo de 9 de marzo de 2010, en cuanto a los requisitos de los aspirantes sólo existe remisión al artículo 303 del la Ley Orgánica del Poder Judicial y al 44 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, que en ambos casos no hacen mención a la separación del servicio, sino a la inhabilitación por delito culposo.

Llama pues la atención que la separación del servicio no aparezca claramente como impedimento para acudir a pruebas selectivas de jueces, magistrados y fiscales y en cambio implique la pérdida de la condición de tales. Pero sobre todo, sí marca la diferencia el hecho de que el artículo 380 de la Ley diga: Quienes hubieren perdido la condición de Juez o Magistrado por cualquiera de las causas previstas en los apartados a, b, c y d del artículo anterior, podrán solicitar del Consejo General del Poder Judicial su rehabilitación, una vez obtenida la establecida en el Código Penal, si procediere. La causa c del artículo 379 es precisamente la sanción disciplinaria de separación del servicio, lo que significa que en el caso de estos funcionarios y en el de los fiscales es posible la rehabilitación. En consecuencia, con Franco y sin él, los jueces por razón de su especialidad funcional o “funcionalidad” que no “funcionaridad”, siempre han podido rehabilitarse.

En definitiva, el Estatuto Básico del Empleado Público no ha sabido o no ha querido establecer una regulación más racional y unos límites a la separación del servicio y en cambio la regulación de acceso a la carrera judicial y fiscal deja un punto oscuro en cuanto a la separación del servicio, de modo que parece que un funcionario de una Administración pública, propiamente dicha, que hubiere sido separado, sí podría concurrir a las pruebas selectivas en dichas carreras, mientras que no podría hacerlo a un cuerpo de funcionarios distinto en cualquiera de las Administraciones públicas territoriales y sus organismos públicos y, además, no puede rehabilitarse en su carrera, función o cuerpo. Esta claro que todavía hay clases y que el funcionario, perdido su sentido de garantía jurídica y del interés público, ante la "modernidad" de la figura del empleado y del dependiente y de la idea de la empresa, sólo es funcionario pero no se destaca o distingue por su función, como en 1966 se distinguía a los jueces. Vamos, que funcionario, empleado y chupatintas son la misma cosa. Los grandes cuerpos de las Administraciones públicas, tendrían que reconsiderar la situación, de “poderosos” en el franquismo, pese a no rehabilitarse ya entonces, y pensar en su consideración de meros empleados. Esto pasa por desconsiderar el Derecho como elemento básico de la función pública y garantía general del ciudadano y del Estado de derecho. En cambio, en el caso de los jueces parece que han creado frente a la categoría de funcionario la de “funcional” y frente a la función pública la de la "funcionalidad pública". Bueno, es una forma de decir las cosas. Con todos los matices posibles, lo que resulta claro es la consideración de poder de los jueces y magistrados y la consideración de la Administración pública como mero instrumento de gestión y subordinación al poder político; vamos, como en cualquier empresita.

MI HEMEROTECA.: La administración nuestra de cada día.

Arículo de opinión publicado en el diario valenciano Las Provincias en 15 de noviembre de 1999.

Hace poco el director general de Tráfico hacía referencia a nuestras ciudades como escuelas de infractores y recomendaba a las policías locales una mayor vigilancia y, en su caso, la aplicación de sanciones. La certeza del aserto puede comprobarse diariamente en nuestra ciudad, donde los motoristas campan a sus anchas, sin respetar semáforos o direcciones prohibidas, incluso circulando por las aceras. En mi barrio, el de San José, la plaza y las calles se recorren cometiéndose todas las infracciones imaginables, cada día, ante la impunidad manifiesta, con mayor frecuencia. Nadie puede cruzar una calle dejándose llevar por la costumbre que una dirección única ha creado, so riesgo de ser atropellado.

Pero siendo todo esto importante, lo es todavía más porque no es sino un síntoma. Un síntoma de la carencia de administración y dirección administrativa. De las distintas acepciones que del término administrar existen, basadas en sus raíces etimológicas, parece haberse impuesto aquella que considera la administración como la gestión de las cosas pequeñas. Y todas las enumeradas deben ser tan pequeñas que se olvida o ni siquiera importan.

No se trata de ser agorero, pero pequeñas cosas pueden acabar siendo problemas importantes. Se dice que el cáncer hay que atajarlo cuanto antes y la degeneración a que conduce la inaplicación de las leyes puede ser inatacable. El problema de los gorrillas es un ejemplo y los accidentes previsibles o anunciados también.

Cuando la administración es la pública, su fin es la efectividad de las políticas públicas, de los intereses generales y del derecho declarado en las leyes; en consecuencia, cuando no se administra no se cumple políticamente, no se gobierna y no resulta efectivo el Estado de derecho.

Tengo la sensación de que las grandes obras y su efecto político inmediato han sustituido el quehacer diario carente de brillo; que la estética ha sustituido a la eficacia y el efecto a la razón. Me parece que el individualismo exacerbado y el egoísmo priman sobre la labor social y la economía sobre el derecho y la igualdad. Los políticos de partido han acabado con los hombres de gobierno y los votos con los programas y no sólo con aquellos que formaron parte de campañas electorales, sino con los que han tenido reflejo en políticas y leyes concretas.

La improvisación, la solución a cortísimo plazo y la supervivencia han sustituido a la previsión, la planificación, la dirección , la coordinación, la ejecución y el control, esencias plenas de la buena administración. Pero no es sólo esto, sino que a fuerza de menospreciar a lo administrativo y ampliar los espacios políticos tampoco existe un cuerpo de administradores públicos capaces de contribuir al buen hacer político, sino que parece natural y hasta necesario que sean meros gestores del papeleo e incontestables cumplidores de lo mandado.

He leído que personajes como Jesús Gil son perturbadores para la democracia, pero desde mi punto de vista lo perturbador es crear el caldo de cultivo para que dichos personajes y sus opiniones puedan prosperar; lo perturbador es que resulte pequeño o poco importante lo que es sustancia y fundamento de la democracia: la educación y las acciones encaminadas a hacer efectivo el hecho de que el origen del límite de mi libertad es el derecho o la libertad de los demás.

Salvando las circunstancias del momento, lo antedicho es predicable en la actualidad y creo que aún con más gravedad. Por ejemplo las continuas referencias al franquismo para descalificar al opositor creo que siguen siendo un cultivo para posiciones contrarias al sentido democrático y son una manifestación clara de ataque a la democracia y las instituciones políticas y administrativas. Puede que sea esto lo que se persiga : las reacciones extremas que permitan la conservación del poder, pero ello para mí es caminar por un alambre con el riesgo de caída.

REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. RELACIONES ESTADO-CCAA

El sistema de relaciones intergubernamentales español se mantiene estable a pesar de las continuas críticas que recibe y de las crisis periódicas que experimenta. Sin embargo, se puede observar en él una cierta estabilidad no exenta de adaptaciones a cada coyuntura. Así, el discurso territorial se ha mantenido con pocas variaciones por parte de los distintos actores –AGE, distintos tipos de comunidades autónomas, gobiernos locales partidos políticos- en las tres últimas décadas. Un sistema en equilibrio se caracteriza porque satisface a los actores e instituciones participantes, de ahí que se pueda mantener que, por lo que respecta a la AGE y las comunidades autónomas, aparentemente todas ganan en la situación actual. Sin embargo, el riesgo para la AGE es que su papel en el sistema político-administrativo vaya siendo definido en negativo por los otros actores del sistema, como resultado del logro de apoyos coyunturales y de las nuevas reformas estatutarias.

El modelo de relaciones intergubernamentales español se caracteriza por el uso casi exclusivo de mecanismos formales de cooperación, normalmente en conferencias sectoriales, comisiones bilaterales y grupos de trabajo, por el predominio de las relaciones intergubernamentales verticales sobre las horizontales y la bilateralidad sobre la multilateralidad. Otra característica es que esas relaciones se sitúan en órganos administrativos o del gobierno y no del poder legislativo, como sucede en los Estados complejos. La Comisión General de las Autonomías del Senado ha demostrado desde 1994 su insuficiencia para salvar la distancia existente entre la legitimidad representativa y la cooperación intergubernamental.

Los proyectos de reforma de la AGE consolidan el modelo de relaciones formales de cooperación y la propuesta de medidas de codecisión o cogestión no suelen pasar de su enunciado. En esta situación, la AGE no tiene necesidad de modificar su enfoque intergubernamental, ni de profundizar en las funciones de planificación, coordinación, control, evaluación y regulación, ni de establecer mecanismos de cogestión de políticas compartidas con las comunidades autónomas.

El resultado es el mantenimiento del diseño y el volumen orgánico actual, así como de un estilo de relación con las comunidades autónomas que oscila en sus extremos entre el intervencionismo jerárquico y los acuerdos bilaterales con rasgos confederales y asimétricos. Estos, al menos, han logrado reducir la conflictividad constitucional aunque sea a costa de favorecer la unilateralidad en las conferencias sectoriales. Por otra parte, la relación de la AGE con el nivel de gobierno local se ha mantenido al margen de las comunidades autónomas, pudiendo ver éstas a la Administración local como un instrumento de intervención de la AGE en su territorio, lo que es muy evidente, por ejemplo, en el Plan Español para el Estímulo de la Economía y el Empleo de 2009 y su sucesor el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, completamente desconectados de las políticas autonómicas y supramunicipales. Es evidente la falta de una estrategia territorial de adaptación al modelo constitucional, salvo que por ella se entienda el logro coyuntural de los apoyos parlamentarios de las fuerzas nacionalistas para mantener la estabilidad del Gobierno y las estrategias de supervivencia y de desgaste señaladas.

El modelo intergubernamental español se ha configurado sobre la base del reparto competencial en un imposible intento de atribuir competencias o atribuciones exclusivas a los gobiernos territoriales. Los conflictos se argumentan sobre la base de considerar que es posible esa atribución, cuando la realidad viene mostrando en los últimos treinta años que no es realista ni eficaz atribuir exclusivamente en puridad ninguna competencia a los distintos niveles de gobierno. Hasta los cuarteles del Ejército precisan de territorio y de servicios cuyas competencias son autonómicas y municipales.

La mayoría de las políticas públicas distribuyen sus fases entre los diversos niveles de gobierno, desde la Unión Europea hasta el municipio. Al dominio de la visión de un reparto jurídico del poder corresponden los órganos de cooperación meramente formales del tipo de conferencias sectoriales y de comisiones bilaterales, las cuales se han convertido en permanentes tras la reforma de los estatutos de autonomía de Cataluña, Castilla y León, Aragón y Andalucía. A una visión en la que predomina que una política es la suma de lo que los actores gubernamentales aporten, corresponden instrumentos de codecisión y cogestión, un reparto más racional y eficaz de las responsabilidades entre los diversos actores, la participación en órganos y organismos conjuntos del tipo agencias o consorcios o la delegación de competencias de ejecución a las comunidades autónomas por vía del artículo 150.2 de la Constitución, entre otros.

Los más de 10000 convenios firmados entre la AGE y las comunidades autónomas, la mayoría de ellos repetidos año tras año, y la existencia de 30 conferencias sectoriales y unos 1000 grupos de trabajo entre ambos niveles de gobierno desmienten la visión del reparto competencial y muestran la necesidad de revisar a fondo el sistema de relaciones intergubernamentales. El modelo actual ha traído desconfianza entre los actores gubernamentales y la carencia de una cultura institucional de colaboración y cooperación leal entre ellos; tampoco es el adecuado para conformar la voluntad interna y externa del Estado.

Lo propio de las reformas de la AGE, y del resto de las Administraciones, es su artificial separación entre política y Administración. Se corresponde con el tradicional predominio de la cultura jurídica en la Administración española, que apenas ha sufrido mella a pesar de los intentos de las últimas décadas. Tratar de reformar la Administración sin incluir medidas que contemplen al bloque Gobierno-Administración pública es un desiderátum ya que forman parte de un mismo sistema, el político-administrativo, que cumple una función específica en el ejercicio del poder en la sociedad.

La separación artificial entre política y Administración hace que los proyectos de reforma de la AGE presenten un enfoque táctico y no estratégico y un escaso liderazgo político. De ahí que los planes de reforma sean de, desde y para la Administración pública, por lo que los responsables políticos los ven como algo ajeno, salvo para el competente en la materia. Esto explica también que la opinión pública y los ciudadanos no alcancen a ver el impacto en el bienestar de las personas. Finalmente, las reformas están desvinculadas generalizadamente de la mejora de la democracia y de los derechos y libertades de los ciudadanos al considerarse en su perspectiva administrativa y de eficacia.

En otras ocasiones son los responsables políticos los que recortan el alcance de los planes o medidas al afectar en última instancia al statu quo de los actores políticos e institucionales. Un buen ejemplo de ello es la imposibilidad de reformar el Senado, a pesar de que haya un acuerdo prácticamente unánime entre las principales fuerzas políticas en hacerlo. La razón hay que encontrarla en que cualquiera que muchas de las opciones que se proponen modifican el peso de los partidos políticos en el sistema político a favor de otros actores. Algo similar ocurre con la introducción de los mecanismos propios de la gobernanza y de la buena administración para reforzar o implantar los principios de transparencia, rendición de cuentas, transparencia o conducta ética. Cuando se ha efectuado alguna reforma en ese sentido, suelen fallar los instrumentos de control, seguimiento y sanción.

En resumen, la AGE ha desarrollado una estrategia interna de resistencia durante las últimas décadas para mantener en lo posible su poder en el territorio y en la sociedad española a pesar de las masivas transferencias a las comunidades autónomas. Esta estrategia se ha visto apoyada por sus burócratas y responsables políticos, por los representantes de las principales fuerzas económicas y sindicales, por el proceso de integración en la UE, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y, en parte, por la opinión pública. La situación actual no es desfavorable para el núcleo dominante de la AGE, formado por políticos y burócratas, ni para las fuerzas nacionalistas. Los primeros logran que el debate autonómico se circunscriba a los límites administrativos y gubernamentales, donde dominan claramente, excluyendo a los poderes representativos, y las segundas logran excluir al resto de las comunidades autónomas. Mientras esta estrategia no cambie, lo que requiere un fuerte liderazgo político, la reforma de la AGE se quedará en la búsqueda de la eficacia y la excelencia y lejos de las necesidades del sistema político-administrativo y de los intereses de los ciudadanos. Las noticias buenas son que la coyuntura actual es favorable para abordar la reforma organizativa del conjunto Gobierno-AGE en el sentido que se propone en este libro.

REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA, ADMINISTRACIÓN EXTERIOR

Las reformas de la Administración periférica del Estado, desde su creación hace más de ciento setenta y cinco años, se han caracterizado por no contemplar a los órganos centrales de la AGE, de los que no son sino una desconcentración, salvo en la cuestión de la dependencia del gobierno civil y de su titular y ahora de los delegados del gobierno. Los problemas que se achacan a la Administración periférica de descoordinación o de no integrar a todos los órganos de la Administración en el territorio bajo una misma autoridad son directamente extrapolables a lo que sucede en los órganos centrales de la AGE. La múltiple dependencia ministerial de los delegados del Gobierno es una muestra de falta de coordinación, que es un rasgo propio de la AGE. Las autoridades del Ministerio de Hacienda en el territorio no se han integrado en los gobiernos civiles ni ahora en las delegaciones del Gobierno y esto tampoco sucede con las instituciones de la seguridad social y otros órganos. Algo similar ocurre con la Administración exterior del Estado. La política exterior no solo la realiza el Ministerio de Asuntos Exteriores, sino otros muchos ministerios y no se ha logrado integrar en las embajadas a toda la Administración exterior bajo la autoridad efectiva del embajador.

La todavía presencia significativa de la AGE en el territorio tiene una fundamentación histórica. La función de las delegaciones de los ministerios no ha sido históricamente la prestación de servicios, sino la ocupación del territorio. La prestación se realizaba a través de las delegaciones de los organismos autónomos y de algunas direcciones generales. Producida la transferencia de los servicios a las comunidades autónomas, quedan algunos servicios y la misión de tener presencia en concurrencia con los poderes territoriales. Para reducir la necesaria Administración periférica al cumplimiento de sus imprescindibles competencias de ejecución y sus no tan nuevas funciones es preciso un cambio de la cultura de ejercicio del poder del bloque Gobierno-AGE. También sería necesario incrementar las capacidades del personal de la Administración periférica.

LOS PUESTOS DE TRABAJO SINGULARIZADOS

Observando los informes sobre los accesos al blog encuentro que uno de los visitantes buscaba información acerca de los puestos singularizados, lo que me hace recordar alguna discusión al efecto en tiempos pasados, ya que alrededor del tema surgieron, desde mi punto de vista, algunas interpretaciones de la cuestión que yo entendía contrarias al sentido de la figura y que se pretendían aplicar para hurtar el concurso en algunos casos concretos. Vaya por delante que no sé cómo está la cuestión en la realidad actual de la gestión de recursos humanos o de personal, pero me resulta significativo que a alguien le preocupe o interese el tema.

En realidad, creo que toda cuestión sobre los puestos singularizados, nace de la regulación que en materia de provisión de puestos de trabajo realiza, en su  momento, la legislación estatal, en cuanto, por ejemplo, el artículo 59 del Reglamento General  de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración del Estado, en su punto primero dice: Los funcionarios que ocupen con carácter definitivo puestos no singularizados podrán ser adscritos, por necesidades del servicio, a otros de la misma naturaleza, nivel de complemento de destino y complemento específico, siempre que para la provisión de los refereridos puestos esté previsto el mismo procedimiento y sin que ello suponga, cambio de municipio.

Son puestos no singularizados aquellos que no se individualizan o distinguen de los restantes puestos de trabajo en las relaciones de puestos de trabajo.

Bien, la medida se dirige, desde mi punto de vista, a permitir que en cada depertamento u órgano se puedan distribuir los efectivos existentes de una unidad a otra y de un puesto a otro y precisamente en puestos que no se distinguen por razón de tener requisitos de provisión o de mérito y conocimiento distintos, de modo que no se trata de configurar un sistema que elimine el de mérito y capacidad y permita otorgar un puesto a una persona en detrimento de otra cuando lo que corresponde es seguir un procedimiento de concurrencia. Si los puestos son realmente no singularizados, las funciones, por lógica, serán las mismas, si bien la tarea o tareas sean distintas o la materia o competencia del órgano u órganos correspondientes también. Los limites que establece el reglamento son además claros, no procede si el nivel de destino o los complementos específicos no son los mismos.

En definitiva, para descubrir estos puestos hay que ir a las relaciones de puestos de trabajo y es cierto que en algún momento pueden surgir dudas sobre si un puesto es o no singularizado. Creo que hay una diferencia entre que se utilice el término de "singularizado" y no el de "singular", pues lo que prima no es que el tipo de puesto sea único sino que no figuren singularizados en dichas relaciones. Pero lo lógico y natural es que todo  puesto que necesite de una especialización distinta o unos requisitos de conocimiento diferentes o unas materias o normas que aplicar diferentes y que impliquen jefaturas o responsabilidades y dirección  sobre otros se singularice, ya que las relaciones de puestos de trabajo son la base y fundamento para determinar los requisitos que condicionan la convocatoria y descripción del puesto a efectos de su provisión y de la determinación de los méritos y conocimientos precisos en él, para elegir a aquella persona que más de ellos reúna  y con mayor eficacia lo pueda desempeñar. La provisión de un puesto calificado como no singularizado o clasificado como tal en las relaciones, no puede suponer una carrera, en el sentido de ascenso, para el nombrado en él. Lo normal es que cada jefatura se singulariza en la relación con su nombre concreto, de modo que sólo con él ya se puede deducir su función y competencia. Ello supone una singularidad no una singularización. No veremos, o no debemos ver, en las relaciones que se ponga en un Ministerio u órgano equivalente de una Administración, por ejemplo,  30 Jefes de Negociado o los treinta negociados existentes uno detrás de otro con la misma clasificación en cada caso y sin denominación que los identifique, o 10 Jefaturas de Sección nivel 22 y 7 de nivel 20.

Lo frecuente en la no singularización es que se nos ofrezca en puestos de los grupos inferiores o en los puestos pertenecientes a cuerpos de funcionarios, particularmente en los de especialistas más que en los generalistas, que no suponen jefatura. Así es posible que no se singularicen puestos de arquitectos, ingenieros, letrados, asesores en materias profesionales o propias de una titulación específica. En estos casos puede que las tareas u ocupaciones sean distintas, tal como decía, pero no la función y no supone un problema que antes de convocar un concurso la dirección de un órgano administrativo pueda ocupar a sus efectivos como mejor entienda o atendiendo  a los intereses personales o conveniencias de las personas. No se puede llevar hasta el extremo, si no se han singularizado los puestos por razones concretas, de que por ejemplo, un arquitecto no pueda pasar de contemplar proyectos a informar expedientes de ruina o de cualquier otra clase en la que su informe técnico sea preciso. Pero si la Administración en virtud de la demanda mayor de un  puesto sobre otro distingue entre arquitecto proyectista y arquitecto asesor, por ejemplo, es porque ha elevado la simple distribución de una tarea a la categoría de una atribución o competencia que implica una posición distinta y que, en virtud, del mayor interés de las personas en un caso o de una menor concurrencia o deseo en otro, se llegue a la conclusión de que hay que distinguirlos e incluso retribuir o incentivar más la provisión de unos sobre otros.

Hay pues en la cuestión un claro factor de decisión organizativa y de simplificación o complicación de la organización y de la gestión de personal. Y también una tensión de intereses evidente. Pero hay que resaltar que el problema surge frente a la necesidad o no de convocar un concurso y que no tiene una repercusión igual en los puestos de libre designación. El peligro o los peligros son, pues, el que se elimine el mérito de un lado o, de otro, que se exagere el número de puestos de una organización y sus niveles. Esto último estimo que se propició por los treinta niveles en que se permitió estructurar a las Administraciones públicas y por los intereses retributivos de los funcionarios y la presión sindical.

Para acabar y como complemento, voy a exponer algunos datos; por ejemplo, de la relación de puestos de trabajo correpondiente a la Presidencia del la Generalitat en Valencia, publicada en el DOG de 4 de mayo de 2005,  en el grupo A, obtengo un recuento rápido por el que me surgen aproximadamente 76 puestos no singularizados de ellos  47 corresponden a Asesores jurídicos en el Gabinete y Área Jurídica, muchos de los cuales antes de la reorganización de la misma y de la creación del cuerpo de Letrados eran Técnicos de Administración destinados en cada Consellería y con destino en sus servicios jurídicos informando principalmente expedientes o propuestas de resolución, recursos o despachando consultas en las materias y normas correspondientes y en las generales del procedimiento administrativo y, en su caso, en derecho en general. También separadamente  aparecen 6 puestos descritos como Letrados del Gabinete Jurídico A. Asuntos Con.; es decir dedicados a lo contencioso y clasificados como de posible provisión por personal de otras Adinistraciones y 9 Letrados más sin denominación específica, sólo dos de éstos se distinguen en virtud de su destino en Alicante y y un tercero en Castellón, singularizados éstos por dicha razón. Si bien los dos de Alicante, entre ellos, hay que considerarlos no singularizados. Niguno de los simples Letrados y ninguno de los Asesores jurídicos se clasifican como de posible apertura a otras Adminsitraciones. ¿Por qué? La apertura de los del contencioso, personalmente no me cabe duda, es resultado de una actitud corporativista del en su día responsable del Gabinete que piensa en sus compañeros Abogados del Estado. Ante algunos de estos casos, así en el de los Letrados de Alicante, ¿que necesidad hay de decir que pueden ser adscritos indiferentemente a uno u otro puesto de los existentes? Ninguna, sólo es problema en una organización u órgano complejo.

De los 131 puestos del Grupo A, hay 54 de libre designación, es decir un total de poco más del 41 por cien. Pero en el concurso no sólo están los puestos no singularizados que he mencionado sino que en los 76 hay también 5 periodistas y al margen de dicho número aparecen 3 Asesores Técnicos, sin más calificación, en el gabinete de Análisis, 2 Asesores de Gabinete Técnico en la Vicepresidencia y también un simple Asesor Técnico. También hay 3 Técnicos de Documentación de Agenda del Presidente, 1 Estadístico matemático (puesto singular), 3 Técnicos de Análisis documental y 1 de Análisis estadístico (singular), otro Técnico de Estadistica-Informática (singular) Otras denominaciones singulares son la de Técnico jurídico en la Dirección General de Relaciones con las Cortes Secretariado del Gobierno y otro en la de Desarrollo y Relaciones externas; 3  Técnicos de Comunidades Europeas, etc. No vale la pena seguir mirando. Pero de las relaciones nada permite conocer la razón de la existencia de muchos de estos puestos y de su denominación , singularidad o singularización.

Lo importante es que hemos analizado la cuestión en buena parte y espero que aclarado algo que pueda servir a los interesados en el tema, que siendo simple resulta al final complicado, porque hace de la clasificación de puestos no un elemento de racionalización sino un instrumento en favor de múltiples intereses.

REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. SERVICIOS COMUNES Y ORGANISMOS PÚBLICOS

Desde 1990 se mantiene en la AGE una reflexión sobre los servicios comunes, sin grandes resultados en el orden práctico. Los problemas detectados en los servicios comunes provienen de su propia inalterabilidad en cuanto a sus funciones, y a veces en su organización, a pesar de que la AGE se había desprendido de una parte importante de sus competencias de ejecución. Que la AGE no se haya adaptado suficientemente a las transferencias hace que los problemas de los servicios comunes pervivan hasta hoy.

El debate tiene como fondo la tensión entre la centralización de la función de mantenimiento, esto es, de los medios de la Administración, y la autonomía y responsabilidad de los órganos de ejecución. Esta tensión se manifiesta en dos sentidos: en primer lugar, la existencia o no de órganos centralizados en los ministerios horizontales que agrupen variablemente la función de mantenimiento; y en segundo lugar, la existencia de módulos autosuficientes, sean en forma de agencia o de otro tipo de organismo público, que contengan la función de mantenimiento, dejando al ministerio matriz o, en su caso, a los ministerios horizontales las competencias en materia de ordenación o de planificación.

El volumen de la AGE, aunque se redujera a una dimensión ajustada a sus funciones reales y a una mayor imbricación con los poderes territoriales, no parece aconsejar una excesiva concentración de competencias de la función de mantenimiento en los ministerios horizontales. Habrá que combinar una centralización que garantice unos criterios homogéneos para toda la AGE con una flexibilidad que permita asignar responsabilidades por los resultados a los órganos gestores, lo que no se produce, en general, en la actualidad. Pero claro, es, antes habrá que ajustar la dimensión y las funciones de la AGE a las tareas que realmente tiene encomendadas.

No hay reforma de la AGE que se precie en las últimas cinco décadas que no haya tratado de evitar la tendencia centrífuga de la Administración instrumental y de simplificar su enorme variedad y regulación y que no haya fracasado. Los principios de la eficacia y la eficiencia se encuentran en la justificación última de la creación del ingente sector público español. Normalmente esos principios se esgrimen en el momento de la propuesta, pero no se constata posteriormente que hayan mejorado los resultados ni que se haya introducido una cultura orientada al cumplimiento de objetivos. Los estudios coinciden unánimemente en la falta de control y en la tendencia de las personificaciones instrumentales a crear sus propios fines al margen de los generales de la Administración. Su imparable crecimiento, incluso en épocas de crisis, hace que este hecho haya que achacarlo más a intereses burocráticos, políticos y de los grupos de interés del sector afectado, así como a evitar los controles delo órganos centrales de la Administración, que a la búsqueda de una eficiencia. En este diagnóstico no hay diferencias entre a AGE y el resto de Administraciones españolas. En la AGE recientemente se ha tratado de regular un nuevo tipo de organismo público, la agencia, que trata de responder al modo de relación principal-agente propio de la nueva gestión pública y que se sustentan en una evolución de los clásicos contratos programa y en la posibilidad de integrar a otras Administraciones en su organización. El intento no ha cuajado, por lo que, al menos de momento, queda entre las buenas intenciones reformadoras para la AGE.

La reforma del sector público del Estado pasa por su simplificación, por la introducción de medidas legales que impida su fragmentación normativa y por la incorporación de comunidades autónomas y, en su caso, corporaciones locales, a los entes que gestionen funciones concurrentes con los poderes territoriales. Esto precisa de un análisis de las funciones desempeñadas por los ministerios matrices con el fin de evitar duplicaciones y solapamientos.

SE AGOTA EL CRÉDITO DE LA TRANSICIÓN

Las noticias relacionadas con la corrupción, el desprestigio de la clase política y la baja calidad de los servicios públicos son manifestación del problema de fondo que las vincula, que es el mal funcionamiento de nuestra democracia.

Los estudios del CIS revelan que las instituciones clave del país, las Cortes, el Poder Judicial, el Gobierno y la Administración pública, generan una escasa confianza para casi la mitad de los ciudadanos, aunque salen peor parados los sindicatos y, mucho más, los partidos políticos. Esto significa que las instituciones que los ciudadanos nos hemos dado para resolver nuestros conflictos políticos, sociales o económicos y para que encaucen nuestros intereses y necesidades no gozan de nuestro afecto y confianza. El resultado natural es que más de la tercera parte de los ciudadanos están poco o nada satisfechos con el funcionamiento del sistema democrático. Es cierto que este dato pudiera parecer escaso ante la magnitud de la desconfianza institucional, pero los insatisfechos han aumentado en más de la mitad en los últimos ocho años. Los españoles son favorables, aún muy mayoritariamente, a la democracia, pero crecen los que están descontentos con su funcionamiento. El importante incremento de parados en los últimos años puede catalizar en mayor medida ese descontento. Es indudable que ya se ha abierto una brecha por la que, como se ha visto en otros países, pueden introducirse partidos antidemocráticos con posibilidades de obtener representación.

Desgraciadamente, esa brecha no va a cerrarse por sí misma; antes bien, la elevada y creciente percepción de la corrupción en los tres niveles de gobierno, especialmente en el local, y la fuerte caída de España en los rankings internacionales de esta materia –del puesto 20 al 32 desde 2002- no hacen sino avivar la desafección política y democrática. Pero nada de todo esto ha llegado sin avisar.

Las series del CIS de los últimos veinte años nos muestran la evolución del sentimiento de los ciudadanos hacia la política. Se ha pasado en este tiempo del aburrimiento a una desconfianza impregnada de fuerte irritación. No es cierto que a los españoles no les importe la política. De hecho, cuando no resuelve sus problemas, como ahora, llega a ser su tercera preocupación. La evolución de los sentimientos nos revela el progresivo e incesante alejamiento del discurso político de los intereses y necesidades de los ciudadanos. Este hecho, con la memoria fresca de la democracia reinstaurada, genera perplejidad, primero; distancia, después, y finalmente, apatía. Pudiera parecer que gobernar a unos ciudadanos abúlicos es más cómodo que hacerlo con unos ciudadanos informados y responsables, pero lo cierto es que la historia reciente nos enseña que la apatía genera un comportamiento fatalista y contribuye a deslegitimar las instituciones democráticas.

Pero la responsabilidad de la situación no es solo de los políticos y, en menor medida, de los ciudadanos. Algunos politólogos han desligado la adhesión al sistema democrático de la satisfacción que sus instituciones políticas generan en los ciudadanos. Así, se ha mantenido que una alta abstención no tiene por qué afectar a la adhesión de los ciudadanos al sistema democrático. Incluso se ha llegado a argumentar que algunos países de acceso reciente a la democracia, como España, disfrutaban de un crédito extra de adhesión a la democracia.

El hecho es que la abstención electoral es ya el primer partido del país, especialmente en el ámbito local, donde alcanza más de la tercera parte del electorado, llegando en algunos lugares, como en Cataluña, a casi la mitad de los electores. Si nos atenemos a los últimos referendos de los Estatutos catalán y andaluz, la abstención ha superado el cincuenta por ciento, en el primer caso, y ha alcanzado casi los dos tercios del censo, en el segundo. El discurso dominante ha permitido que algunos dirigentes afirmaran, por ejemplo, que la baja participación "ni mucho menos" debilitaba el texto del Estatuto andaluz, ya que más del 87 por ciento votó a favor. Una muestra clara de que los referentes de actuación de la política y de los ciudadanos no coinciden.

Tampoco la principal institución política, la Administración pública, sale bien parada entre los ciudadanos. La opinión negativa o muy negativa sobre su funcionamiento roza el cuarenta por ciento; en los últimos años ha empeorado notablemente la percepción sobre la calidad de la enseñanza o de los hospitales, lo que se ha visto corroborado en el primer caso por la OCDE, que también detecta importantes diferencias entre las comunidades autónomas; declaran, insólitamente, que un porcentaje elevado de los funcionarios son corruptos; más de la mitad de los encuestados están convencidos de que se benefician poco o nada de los impuestos y cotizaciones y que reciben menos de lo que pagan; y casi dos tercios afirma que es posible reducir los impuestos y mantener los servicios públicos y prestaciones sociales actualmente existentes.

Es evidente que todos estos datos están conectados: el rendimiento de la Administración pública y del resto de las instituciones políticas y el comportamiento de sus integrantes afecta a la calidad democrática y a la adhesión ciudadana al sistema. No es posible ahora abordar las causas, pero se pueden sintetizar en que las metas y las necesidades de los políticos y de los ciudadanos no coinciden. Habrá que concluir que son los primeros los que deben cambiar.

Si reflexionamos sobre los datos anteriores, podemos deducir que la sociedad española carece en la actualidad de un liderazgo político fuerte, que es más necesario, si cabe, en una situación de grave crisis como la actual. La falta de dicho liderazgo facilita la actuación de los grupos poderosos. La legitimidad de las instituciones públicas y de los políticos es insuficiente para lograr una adhesión ciudadana que permita afrontar los cambios estructurales que la sociedad española precisa. Y ello hace patente que para abordar la crisis económica con garantías de futuro es preciso introducir profundos cambios en la estructura política del país, lo que implica revisar a fondo la organización y funcionamiento de los partidos políticos y del sistema electoral. El tiempo apremia, porque el crédito democrático de la Transición está prácticamente agotado.

REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. SIMPLIFICAR Y FLEXIBILIZAR LA ESTRUCTURA

La cultura administrativa de la AGE, y de la Administración española en su conjunto, fuerza a que para solucionar problemas de funcionamiento de las instituciones administrativas se haga a través de reformas organizativas. Esto afecta tanto a cuestiones que podrían resolverse mediante reforma de los procedimientos, como a través de la introducción de objetivos e indicadores para medir los resultados. Esa misma cultura es la que vincula reforma a aprobación de una ley o diseño orgánico a norma organizativa, cuando en muchas ocasiones el marco legislativo vigente permite mejorar el funcionamiento de la Administración en todos sus medios. Este ha sido el caso de las notables mejoras introducidas, por ejemplo, en las instituciones de la Seguridad Social y la Dirección General del Catastro. El resultado de esta cultura es la proliferación de órganos y organismos, su fragmentación normativa, la descoordinación y, en muchas ocasiones, la duplicación de competencias. La aparición de numerosas fundaciones, consorcios y Administraciones independientes se ha añadido al colorido panorama de la Administración instrumental agravando el panorama descrito.

La idea de una estructura flexible y simple resulta atractiva al enunciarse. Sin embargo, son las metas, la estrategia y los objetivos de una organización los que determinan su estructura. A una estrategia de supervivencia corresponde un alto grado de inmovilismo. A unos objetivos centrados en las decisiones y los procesos y no en los resultados ni en los receptores de las políticas públicas, se corresponde una estructura rígida e incrementalista. De lo anterior hay que deducir que para realizar cambios profundos en la estructura es preciso modificar la estrategia y los objetivos. Por otra parte, los planes de simplificación y de reingeniería de procedimientos pueden aligerar las tramitaciones pero generalmente no los cuestionan.

La reducción periódica, a veces transitoria, del conjunto de organismos y unidades no oculta el hecho de que la estructura de la AGE es excesiva para las funciones reales que acomete en la actualidad. Esta estructura puede reducirse todavía más si se consideran mecanismos de gestión indirectos mediante el recurso al mercado o a otras Administraciones públicas, muy especialmente en las relevantes competencias de ejecución, algunas impropias, que todavía mantiene la AGE. La simplificación de la estructura de la AGE y la interrelación de las competencias de ejecución con las comunidades autónomas es más que probable que ayuden a romper la dinámica actual de desconfianza entre los niveles territoriales. También pueden encauzar las reivindicaciones autonómicas más hacia los resultados que a la asunción de más financiación y competencias.

Una de las reformas más importante de la estructura de la AGE en los últimos años se produjo al tomarse la decisión de suprimir los gobiernos civiles en la LOFAGE. Esta adaptación al proceso de transferencias, aunque incompleta, no se extendió al diseñar la estructura del gobierno y de los ministerios. Por el contrario, primó, como venía sucediendo, la uniformidad entre los ministerios y en sus estructuras, creando la imagen de un gobierno falsamente homogéneo. Tampoco se han contemplado en las leyes ni en las reformas órganos de coordinación de la AGE más allá del Consejo de Ministros y de la Comisión General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios, a pesar de que ésta ha perdido peso a favor del Gabinete del Presidente. Es probable que se haya ganado mayor control político de las decisiones en la AGE, pero probablemente a costa de la coordinación y de unas políticas más integradas.

Es necesario aplicar el principio de flexibilidad y diferenciar entre ministerios obligatorios y los que no lo son y, consecuentemente, romper la uniformidad de las estructuras ministeriales. De aquí se deriva la limitación del número de secretarías de Estado y su vinculación a los ministerios obligatorios, a la Presidencia y, en su caso, a las vicepresidencias. También es necesario reforzar las estructuras permanentes de coordinación de la AGE y delimitar las funciones políticas de asesoramiento y apoyo a las decisiones de las profesionales. La aprobación de un estatuto del personal directivo profesional de la AGE facilitaría mucho esta delimitación. Finalmente, urge una gran simplificación de la AGE y de su sector público tomando a las comunidades autónomas y, en su caso, a la Administración local, como coadyuvantes de la misma mediante la utilización de consorcios o agencias mixtas.

DECÍAMOS AYER

Repasando mis papeles encuentro una entrevista que se me hizo en diciembre de 1986 para una revista-diario, La oposición, nacida al hilo de las primeras oposiciones en la Comunidad Valenciana y una vez en vigor su Ley de la Función Pública. Se me preguntaba en mi condición de Director del Instituto Valnciano de la Administración Pública. Eran tiempos de inicio de una nueva Administración y existía optimismo. Por mi parte, con 46 años, lo que decía era lo que pensaba y ahora sé que era así y no un proyecto político asumido por la institución autonómica; por eso las cosas fueron las que fueron y son las que son. Pero es ilustrativo conocer lo dicho entonces, en algunas de sus partes.

A la pregunta de qué era el IVAP y sus objetivos, respondía:

Hay que decir en principio que se trata de un instituto, no de una escuela; es decir, no es solo un centro de formación de funcionarios. Tiene una parte a la que podríamos denominar la "Escuela de la Función Pública", que se convierte en un centro de selección, por un lado, de los futuros funcionarios de la Administración de la Generalitat, y además en un centro de formación de esos otros funcionarios que lo eran, que ya estaban dentro de la Administración, especializándolos en las materias.

El IVAP será también el núcleo de formación de los directivos, es decir, en ese perfeccionamiento habrá también la creación de un núcleo directivo de esos funcionarios.

De otro lado, el IVAP tiene que ser, y está empezando a serlo, un Centro de Investigación sobre la Administración Pública, en general, y especialmente de la nuestra. Cualquier empresa privada estudia lo que pasa para cambiar sus acciones y conseguir en todo momento los fines que persigue.

En estos párrafos están presentes buena parte de las ideas que vengo exponiendo en el blog pero no eran realidad ni creo que se pueda decir que lo han sido. Cuando se intentó realizar la creación del núcleo directivo se me dijo que lo que trataba de crear era una élite y en cuanto a la investigación cuando se hizo un estudio y análisis de las políticas públicas en la Generalitat, bajo la dirección de Baena del Alcázar, surgieron cuestiones "políticas" que lo dejaron en un cajón.

El periodista, Clemente Sanchis, ante lo último reflejado pregunta: ¿Este hecho de cambiar acciones y actividades significa que no sirve el funcionario anterior?

No. Eso sería decir que el funcionario nunca ha valido. La verdad es que la Administración Valenciana ha recibido un funcionario de administración períférica con una formación determinada. Esta formación no era la de estar al lado del núcleo político, porque el funcionario no ha estado nunca al lado de las decisiones políticas. Madrid decía lo que se tenía que hacer y el funcionario obedecía, gestionaba. Por lo tanto, quiero decir que es aprovechable ese funcionario que hay transferido, pero lo que nos ha faltado es ese alto funcionario que se ha quedado en Madrid ayudando al núcleo de poder. Por lo tanto, ese alto funcionario aquí lo tenemos que crear. Es algo así como una bisagra entre la política y la Administración.

Dice el periodista: Pero, es que, generalmente, siempre se ha pensado que el funcionario nada tenía que ver con los políticos, que su misión era únicamente esa, la de ser funcionario.

Esto no es así. Digamos que no es lo mismo la neutralidad que el ejercicio imparcial de las funciones, que es lo que dice la Constitución. O sea, ser neutro no puede ser, porque la política y la Administración son inseparables; Gobierno y Administración son lo mismo, son el poder ejecutivo. Entonces casi será al revés. El funcionario tiene que ser político en el sentido de que va a tener que cumplir la política del Gobierno. Lo que sucede es que debe ser imparcial en su ejercicio, porque al mismo tiempo él tiene como guia, y eso lo aprovecha mucho el funcionario y lo utiliza el burocrata, la ley, porque quien marca la política finalmente son las leyes. Entonces, cuando surge un conflicto entre el político y la ley o de la interpretación que de ella hace el funcionario, es cuando a veces se habla de ejercicio emparcial de las funciones, pero lo que está claro es que no hay una neutralidad en el sentido de que la Administración no es neutra, la Administración cumple la política del Gobierno, y ésta no puede ser neutra.

Bien con los defectos propios de la entrevista la idea a transmitir era clara. El periodista preguntó sobre el tiempo en obtener resultados y finalmente sobre el perfil del funcionario futuro de la Comunidad: ¿Cuál será el perfil de ese funcionario?

Es dificil decirlo. Yo creo que vamos a cambiar hacia un funcionario que comprenda más la tarea política. Por lo tanto va a estar más cerca de los centros decisorios y va a participar más de los mismos. Este funcionario, pues, necesita que se le dé una formación más íntegra. Será, pues, un hombre con iniciativa, con capacidad, con necesidad de reflexión, un hombre abierto a las sugerencias e iniciativas políticas. Tiene que romper con su rutina, con lo que tradicionalmente está haciendo, para tratar de comprender cuál es la finalidad política e inmediatamente marcar cuáles tiene que ser las pautas de gestión para conseguirlo. Por lo tanto, tiene que ser creativo. Para lograr este tipo de funcionario creativo hay que trabajar mucho, porque hay que darle mucho concepto y tiene que pasar una etapa de conocimiento de la gestión. Hay un proceso, que vamos a sufrir pronto, y es que vamos a tener generales que no han pasado antes por ser coroneles o tenientes. Esto será un "handicap" para el principio de esta organización, porque hay que procurar que antes de ser generales sean tenientes, es decir que vayan comprendiendo la organización. Serán creativos en la medida que conozcan la gestión.

 Manifestaba ya entonces la conexión con las políticas públicas. Pero no sigo, la relectura de toda la entrevista suscita en mí sentimientos contradictorios. Me quedo con el hecho de que lo dicho o es literatura o ciencia ficción, en cuanto nunca formó parte de una política pública, sólo eran mis opiniones y un poco de mis deseos. ¿La realidad? A otros corresponde valorarla. Puede que lo reflejado complemente, en cierto modo, las reflexiones que Manolo Arenilla nos hace sobre la reforma administrativa, ya que son reflejo de un momento importante de la misma en España.

REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. ESTRATEGIA

Las nuevas misiones de los Estados contemporáneos y las crecientes y diversas demandas sociales requieren que los actores gubernamentales y sociales se integren en redes complejas bajo fuertes liderazgos políticos. La estructura de las relaciones intergubernamentales españolas no es la adecuada para afrontar los nuevos retos de una gobernanza compleja y para dar una respuesta eficaz a los problemas derivados de la globalización, la competencia internacional y la transversalidad de las políticas públicas. El bloque Gobierno-Administración General del Estado (AGE) ha perdido peso y liderazgo en el entramado intergubernamental español, no aplica una orientación estratégica y sistémica a sus procesos de reforma, estos carecen de suficiente liderazgo político, son parciales, excesivamente basados en la formalidad legal y no han incorporado suficientemente a los actores territoriales, especialmente a las comunidades autónomas, a las dinámicas y políticas estatales.

El bloque Gobierno-AGE ha basado sus reformas en los aspectos organizativos y en la flexibilidad y la autonomía y no en la orientación a la mejora de los resultados del conjunto de la Administración, como han hecho los países de nuestro entorno. A la vez, ha existido una tendencia creciente y común a todos los gobiernos a incrementar el control político de la AGE. En esta tendencia cobra un papel dominante la concentración de poder en torno al Presidente del Gobierno y su predominio sobre los ministerios.

Los diversos planes de reforma sobre la AGE se inscriben en la corriente gerencialista de búsqueda de la eficiencia y la calidad y suelen contener una serie de propuestas operativas, a veces de escaso calado, que no han alterado los fundamentos de la cultura burocrática y, sobre todo, sus relaciones con los otros poderes territoriales. En los últimos años se han incorporado medidas vinculadas a la gobernanza democrática y la buena Administración que hacen incidencia en la responsabilidad, la rendición de cuentas y la transparencia, aunque su enunciado y resultados son débiles.

El intenso proceso de transferencias realizado a las comunidades autónomas ha generado en el bloque Gobierno-AGE una estrategia de supervivencia que se concreta en mantener su modelo de actuación, no modificar el statu quo de relaciones intergubernamentales y resistirse a alterar su dimensión organizativa. Esta estrategia se completa con otra de desgaste basada en relaciones de desconfianza frente a los otros poderes territoriales, a pesar de la creciente pérdida de referencia institucional experimentada por la AGE.

Es preciso redefinir la misión de la AGE y elaborar una estrategia que se centre en sus fortalezas, basadas en la calidad de sus medios y en ser un referente histórico, con el fin de ofrecer una posición integradora y de liderazgo para todo el Estado. Para ello debe planificar a largo plazo y establecer medidas de coordinación interna frente a la fragmentación actual con el fin de ofrecer una estrategia común a los otros poderes territoriales, a los que debe integrar profundamente en sus procesos. Además, la AGE debe entender que las reformas internas que buscan la eficiencia y la calidad de los resultados no pueden realizarse de una manera eficaz si no implica a las otras Administraciones públicas. Esto lleva la necesidad de que la AGE conciba al conjunto de las Administraciones públicas españolas de una manera integral, al formar parte de un mismo sistema político y administrativo, que precisan de una estrategia conjunta bajo el liderazgo del bloque Gobierno-AGE. Esta nueva visión requiere de unos nuevos recursos humanos y de todo tipo, del fortalecimiento del personal directivo y de la potenciación de aquellas capacidades necesarias para que la AGE pueda ejercer el liderazgo intergubernamental.

LOS ESPLÉNDIDOS RUMBOSOS

Creo que todos nosotros conocemos algunos individuos que deben dinero a todo el mundo, que practican el sablazo o viven del crédito y que gastan el dinero que consiguen del mejor modo que pueden y que con él se muestran espléndidos, invitando en los mejores restaurantes, dando propinas desorbitadas, donando grandes cantidades en reuniones benéficas, yendo de  "señores" por la vida y, además, trabajando lo menos posible o viviendo del cuento.

Pues, en fin, lamento la comparación pero algo de ello tienen nuestros políticos actuales que, a través de la Administración, cuentan con el dinero que los ciudadanos aportan a través de impuestos, suscripción de deuda pública, seguridad social, etc. Además, la estructura política, y la administrativa con ella, crecen desaforadamente con el objetivo de proporcionar acomodo al mayor número de los políticos de los partidos en el poder. Un gasto público poco controlado y nada racional o justificado. Sin embargo, es noticia que España, en el borde del abismo, con las barbas de los vecinos afeitándose, no deja de manifestar que va a aplicar buenas cantidades de dineros y ayudas a otros países. Haití, Grecia, etc. ¿No estamos en el caso del espléndido rumboso antes descrito?

De otro lado, buena parte de esas contribuciones no son en dinero propiamente dicho, sino en obras u otro tipo de aportaciones, de las que se ignora el sistema de adjudicación o, por lo menos, que cuentan con menos publicidad y propaganda que la puesta en manifiesto de la decisión, la cual se difunde a bombo a platillo como la propina del rumboso de turno. Es un "aquí estoy, mira lo que valgo".

La verdad es que la cuestión no ofrece una buena imagen para el ciudadano coriente, pues no se comprende que haya que pagar más para superar la crisis y que luego el dinero se destine a unos fines que parecen alejados de las necesidades más próximas y propias. En cambio se reduce la oferta de empleo público y se le dice a ciudadanos que confiaban en acceder a dicho empleo que sólo una de cada diez vacantes saldrán a la oferta. Estamos como en la década de los 1930  y como manifestaba la Ley Chapapietra, tantas veces por mí mencionada,  se recurre a lo fácil y cómodo y  lo aparentemente más popular, reducir el número de funcionarios, pero sin estudios previos de la situación por órganos, funciones, tareas y necesidades. Mientras que se elude la consecución de una  Administración pública, propiamente dicha, eficaz desde el punto de vista profesional, organizada técnica y científicamente. Es decir, el equivalente a una eficacia empresarial, según la concepción en boga, pero desde los elementos constitutivos o parámetros de lo público y del derecho de los ciudadanos a participar en las funciones públicas y a conocer cómo se administran sus aportaciones y a dónde van y el por qué, sin que todo se reduzca al voto en unas elecciones. Eso sería gobernar y administrar y no simplemente "hacer política".

Mucho fundamentar todo en el consenso, en el diálogo, en la participación, etc., muy de moda en la doctrina política y filosófica- jurídica, pero, en realidad, una desconsideración total y absoluta al ciudadano, alejado de tales esquisiteces seudo intelectuales de los políticos que nos han tocado, artífices de la palabreria, de la apariencia y del engaño. Malos administradores y peores directivos, pero espléndidos rumbosos.