LA CARRERA DE LOS FUNCIONARIOS: La promoción interna

d) Promoción interna.

Antes de entrar en la regulación legal de la figura, hay que decir que en cualquier organización y en su gestión de sus recursos humanos, previamente a acudir a la contratación de nuevas personas, se contempla si en su seno ya existen las que cuentan con la preparación y habilidades para desempeñar el puesto correspondiente y se produce el cambio de puesto y, en su caso, su promoción a una mayor responsabilidad y funciones distintas, con la ventaja de que la persona ya conoce la organización y su funcionamiento. Una cuestión organizativa, de eficacia y de simplificación o racionalidad. Pero lo que es sencillo en una organización que cuenta con una dimensión adecuada y que se controla por cada unidad o delegación, por el conocimiento directo del personal, sin embargo no lo es en una Administración Pública.

Se ha hecho referencia en el punto 4.3 a los conceptos de cuerpos y escalas y en el Capítulo siguiente se analizarán los de Administración general y especial, que afectan a la organización administrativa y no sólo a la función pública, La promoción interna viene por un lado a, en la primera, sustituir la idea que representaba la escala y en la segunda afecta a aquellas funciones y profesiones que cuentan con dos niveles de titulación diferente y en la que la de carácter inferior representa una función auxiliar o complementaria: ingenieros, arquitectos, etc. Por lo tanto, esta promoción representa ese aprovechamiento del personal con el que ya se cuenta en la Administración, antes de acudir a la selección externa. Analizamos su regulación legal.

El Texto Refundido del Estatuto del empleado público no nos ofrece un concepto o una descripción única de la promoción interna, sino que en el artículo 16 y formando parte de la carrera profesional de los funcionarios nos ofrece dos tipos de promoción interna: la vertical y la horizontal. Describe a la primera como el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18. O sea el cambio de un cuerpo a otro de un grupo o subgrupo superior. La horizontal la contempla como el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18. Ya no se hace referencia a un ascenso sino a un cambio de cuerpo en el mismo subgrupo. Pero en ambos casos se nos remite a lo regulado en el posterior artículo 18.

Dicho artículo nos muestra algo esencial en su primer punto, que estos ascenso y acceso se han de realizar mediante la superación de unas pruebas selectivas garantes de los principios de igualdad, mérito y capacidad, según lo establecido en el artículo 55. 2. En el resto de cuestiones remite a la legislación de desarrollo del Estatuto. Siguiendo pues la línea mantenida, vamos a ver lo legislado en la Comunidad Valenciana.

En dicho caso el artículo 131 sí se refiere a un concepto de la promoción profesional a la que califica así: El personal funcionario de carrera tiene derecho a la promoción profesional mediante un conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso que deberán respetar los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad. Al igual, que en el Estado no hay referencia a si estas oportunidades se dan en el seno de unas pruebas de libre concurrencia o no. Para dilucidar esta cuestión hay que acudir a las vías reglamentarias, estatal y valenciana.

Por lo que se refiere al estatal RD 364/1995, de su artículo 78 se deduce que se organizan las pruebas selectivas mediante turnos: el de promoción interna y el libre atribuyendo a cada uno un número de vacantes, cuestión que muestra el artículo 79 cuando señala que las vacantes convocadas para promoción interna que queden desiertas, por no haber obtenido los aspirantes la puntuación mínima exigida para la superación de las correspondientes pruebas se acumularán a las que se ofrezcan al resto de aspirantes de acceso libre, salvo en el caso de convocatorias independientes de promoción interna.

Es decir, la previsión inicial es la del establecimiento de dos turnos en una misma convocatoria, pero el reglamento no cierra, con ello, la posibilidad de pruebas exclusivas para la promoción interna. Existe, pues, en el sistema de promoción interna, en cierto modo, una relación con el de una prueba restringida, si bien en este caso no se dirige a personas que no han ingresado en la Administración pública, sino que están en ella en niveles o cuerpos distintos de aquellos a los que concurren en las pruebas. Por ello el sistema de turnos y acumulación de vacantes antes descrito parece equilibrado y muestra que la promoción interna reglamentariamente es una oposición y no un trámite o coladero, hay que demostrar el nivel y conocimientos apropiados para ascender o para acceder a otro cuerpo.

Pero el Real Decreto, aún establece otras cuestiones que, a su vez, nos plantean otras. Así el artículo 77 prevé que a los aspirantes por el turno de promoción interna se les pueda eximir de pruebas cuyo conocimiento se haya acreditado suficientemente en las de ingreso al Cuerpo o Escala de origen. Sin embargo el adverbio suficientemente que utiliza el artículo, plantea una valoración, desde mi punto de vista y sobre todo en la promoción interna vertical, del nivel de las pruebas realizadas en el cuerpo de origen y las correspondientes al que se aspira. Lo que, dado el distinto nivel entre uno u otro, puede que presente unos contenidos menores en calidad y nivel entre unas y otras y las de origen no acrediten “suficientemente” el nivel exigible. Pero esto, implica un trabajo o estudio que normalmente no se realiza y lo habitual es que si, por ejemplo, hubo una prueba sobre la Constitución y sus preceptos, se exima de ella y no se mida que tipo de cuestiones o preceptos eran objeto de la prueba y su mayor o menos complicidad. Lo cierto es que organizativamente se plantarían problemas que se eluden, pero que, jurídicamente el “suficientemente” implica.

De otro lado, la exención de una prueba conlleva que en ella no exista la puntuación total que corresponde cuando todas las pruebas se realizan, por lo que queda justificada la existencia de turnos, e incide en el sistema de elección de vacantes. Y en ese momento es cuando el reglamento nos muestra otra complejidad y es que lo que se convocan son plazas y que de ellas algunas concretadas en puestos en el momento de la elección no se ofrecerán a los del turno libre, pues el punto 2 del artículo 78 nos dice: El Ministerio para las Administraciones públicas, a propuesta del Ministerio u organismo en el que estén destinados los aspirantes aprobados en el turno de promoción interna y previa solicitud de éstos, podrá autorizar que se les adjudique destino dentro del mismo, en el puesto que vinieran desempeñando o en otros puestos vacantes dotados presupuestariamente existentes en el municipio, siempre que sean de necesaria cobertura y se cumplan los requisitos establecidos en la relación de puestos de trabajo. En este caso, quedarán excluidos del sistema de adjudicación de destinos por el orden de puntuación obtenido en el proceso selectivo.

Las convocatorias podrán excluir la posibilidad prevista en el párrafo anterior.

Lo dispuesto en este apartado 2 no será de aplicación a los funcionarios de los Cuerpos de Seguridad del Estado

Lo antedicho, perece mostrar que a la hora de elección de plazas se ha formado una lista por cada turno, ya que el mismo artículo en su punto 1 nos dice que los funcionarios que accedan a otro cuerpo o escala por promoción interna tendrán, en todo caso, preferencia para cubrir los puestos vacantes de la respectiva convocatoria sobre los aspirantes que no procedan de este turno. En conclusión, las vacantes, pues, han de ofrecerse previamente a los del turno de promoción interna, de modo que puedan acumularse las vacantes de dicho turno, que no se cubran por él, al turno libre. Pero el punto dos del artículo nos presenta la posibilidad de que a petición de un Ministerio se pudiera prever que los del turno de promoción interna pudieran elegir o adjudicárseles el puesto que vinieran desempeñando. Lo que supone que aún no estando como funcionarios de carrera del puesto al que acceden hayan podido estarlo de modo temporal por los sistemas de provisión especiales que la legislación establece o prevé. En cuyo caso, además de la preferencia, antes ha de preguntarse sí quienes están en dicha situación han pactado con el Ministerio correspondiente un compromiso de elegir esa plaza o más bien puesto. De no ser así, en el proceso de elección de vacantes habría que preguntar a cada uno o en general si desean el puesto que venían ocupando o no, previamente a la elección y adjudicárselos, antes de proceder a la elección del resto.

La cuestión que plantea esta especie de reserva es si los puestos de trabajo que ocupan son vacantes que han seguido los cauces legales de provisión y ofrecidos a provisión quedando desiertos, o sea son vacantes definitivas por desiertas y están incluidos realmente como plazas en las pruebas, pues de lo contrario se eliminaría la posibilidad de que alguien que no necesita de la promoción interna para el acceso a las mismas han tenido previamente la oportunidad de acceder a ellos y determinar su propia carrera profesional.

Resulta, pues, en definitiva, que existiendo dos turnos, las vacantes se ofrecen primero a los del promoción interna y luego al resto de seleccionados por el otro turno.

Por lo que se refiere a la legislación valenciana, respecto de la promoción interna hay que acudir el Decreto 3/2017 de selección, provisión de puestos de trabajo y movilidad del personal de la función pública valenciana; anterior pues a la vigente ley y regulando una figura comprendida en la carrera administrativa que lo está en el Decreto 211/2018 dedicado a la carrera profesional entre otras cuestiones. Este Decreto, también se refiere a la promoción interna horizontal y la vertical, pero contempla un tercer tipo denominado como promoción interna mixta, pues este Decreto basado en la ley anterior a la vigente contempla unos itinerarios profesionales, que hay que considerar ya en desuso y, por ello, esta figura mixta se refería a el personal que pertenezca a un cuerpo o escala del grupo o subgrupo inmediatamente inferior al de las plazas convocadas y que no esté dentro del mismo itinerario profesional

El itinerario profesional lo regulaba la derogada Ley 10/2010 en su artículo 116, no permaneciendo la figura en la vigente, por lo que esta denominada promoción mixta hay que entender que queda sin efecto o sentido. Nada más distinto de los parámetros estatales nos ofrece la legislación valenciana.

LA SELECCIÓN DE FUNCIONARIOS: principios generales y su repercusión en los órganos de selección.

a) Principios generales. Repercusión en los órganos de selección

La regulación legal del acceso a la función pública comienza en el artículo 55 del Estatuto y su Texto Refundido con la enumeración de los principios rectores y, en ella, comienza reiterando los capitales ya señalados de la igualdad, mérito y capacidad, remitiendo en general a lo acordado en el Estatuto y resto del ordenamiento jurídico, De nuevo insiste en ellos cuando en su punto 2 se refiere a que tanto el funcionario como el personal laboral se seleccionarán mediante procedimientos que cumplan con estos principios constitucionales. A continuación enumera otra serie de principios que ya tienen mayor conexión con la organización al referirse a los procedimientos selectivos. Los enumerados son: Publicidad en las convocatorias y sus bases; Transparencia; Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección; Independencia y discrecionalidad técnica de los órganos de selección; Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones y o tareas a desarrollar y Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos selectivos.

De estos principios importa condensar que aunque en el derecho a acceder a la función pública se trata de que lo hagan los mejores y todo se supedita al cumplimiento de este fin; es decir, la organización tiene esto como fin primario y el resto de principios enumerados a ello se dirige, evitando obstáculos o corruptelas que lo corrompan.

La conexión más directa con la organización es evidente en alguno de estos principios, pero sobre todo en aquellos que afectan a los órganos de selección y a sus miembros. Por ejemplo, la imparcialidad y la profesionalidad de los miembros de los órganos de selección o la independencia y discrecionalidad técnica de los órganos de selección. La imparcialidad supone que el miembro del órgano de selección no tenga intereses personales, pero los intereses no sólo pueden ser personales sino institucionales o más bien políticos o burocráticos, con tendencia a solucionar problemas existentes en el orden administrativo o burocrático; cuestión difícil de detectar pero que puede afectar a la igualdad entre los opositores, no sólo ya con bases discutibles con fundamento en la denominada discriminación positiva o con instrucciones a los miembros que se designan apoyadas en la dependencia de la persona en su trabajo u otras circunstancias a favor de determinados colectivos. Así se puede afectar a la real independencia de los órganos de selección, incluso a la profesionalidad de los mismos. Profesionalidad que hay que considerar en orden a los contenidos de los temarios de la prueba selectivos, experiencia en las tareas y funciones a desarrollar por los seleccionados y también en cuanto a reconocer la capacidad, que no es sólo el conocimiento demostrado que puede ser memorístico, sino de posesión de las virtudes precisas para el desarrollo de la función correspondiente con eficacia. Y aquí, hay que resaltar que en una prueba selectiva no se busca el “aprobado” sino a los mejores entre los concurrentes y opositores.

Hay que tener en cuenta pues los sistemas legales de designación de los miembros de los órganos selectivos, en los que existen tendencias políticas y burocráticas a satisfacer a otras instituciones mediante estas designaciones; por ejemplo respecto de los ámbitos universitario o el sindical, así como a evitar que predomine un interés corporativo, cuando la experiencia y profesionalidad capacitadora del juicio o valoración reside precisamente en los miembros de cuerpo. Si bien es cierto que el cuerpo tenga tendencia a destacar la importancia de su función y a prestigiarse mediante la mayor exigencia en las pruebas selectivas, incluso, en su caso, a efectos retributivos. Ante ello, apareció la tendencia a que el cuerpo no monopolice el órgano de selección. Para satisfacer a esas instituciones en la tendencia señalada, se suele solicitar de las mismas la propuesta de personas que puedan ser designadas miembros de los órganos selectivos; un caso paradigmático es el de los sindicatos que teniendo reconocida su participación institucional en el mismo Estatuto, realizan sus propuestas. Estas situaciones, llevan a que la imparcialidad y profesionalidad deba de ser plenamente respetada e incluso que algunas leyes como la Ley 4/2021 de la Función pública valenciana en su artículo 67 que regula los órganos de selección destaque en su punto 6 que la pertenencia a los órganos de selección será siempre a título individual no pudiendo ostentarse esta en representación o por cuenta de nadie. Aspecto que evidencia que la profesionalidad del miembro designado haya de ser evidente.

Otras cautelas mantiene este artículo de la ley valenciana. Cito por su relación con lo ya comentado de la satisfacción a instituciones determinadas, como en relación a los sindicatos, el citado artículo 67.6, tras señalar que la actuación como miembro del órgano de selección de realiza a título individual y no representativo. Demostrando que se está pensando precisamente en el caso de los sindicatos, sin perjuicio de la existencia de otros casos, ya que inmediatamente dice: Las organizaciones sindicales que formen parte de las mesas de negociación correspondientes recibirán información sobre la situación en que se encuentren las diferentes fases y actos que integran los procesos selectivos.. O sea de otra forma que a través de ser miembro de la comisión selectiva, los sindicatos son informados de la situación de las pruebas. De modo que, una reacción ante la situación informada y desacuerdo con la misma puede haber relaciones y presiones a la organización para que la situación varíe y afectar al fin principal de los procesos selectivos o influir en una menor exigencia en las pruebas para cubrir plazas o favorecer colectivos, sindicados, o no, que se considere que han de consolidar derechos.

La ley valenciana en el citado artículo 67 es una fuente clara de garantías exigibles que ese convierten en prohibiciones para hacer efectiva la imparcialidad de los miembros de la comisión, la condición de ser funcionario público que ha de pertenecer al mismo grupo o subgrupo de clasificación al que corresponda una titulación de igual o superior nivel académico del exigido en la convocatoria y al menos la mitad de los miembros han de poseer una titulación correspondiente a la misma área de conocimientos que la exigida en la convocatoria Más allá de esto lo esencial es la preparación técnica de lo miembros como el artículo viene a señalar en el punto 2 cuando dice: En cualquier caso, se garantizará la imparcialidad de sus miembros, su idoneidad y profesionalidad en cuanto al conocimiento del contenido funcional propio de los puestos de los cuerpos, escalas, agrupación profesional funcionarial, agrupación de puestos de trabajo o grupo profesional, de las técnicas de selección, de las materias que son objeto de las pruebas, su formación en igualdad de género y en discapacidad y diversidad funcional, a los efectos de lo previsto en el artículo 64 y de la adopción de adaptaciones y dispositivos de apoyo, así como la presencia equilibrada de mujeres y hombres, salvo por razones fundadas y objetivas, debidamente motivadas.

Se deduce pues que la base para ello es la idoneidad y profesionalidad que viene apoyada por los conocimientos funcionales y materiales de los puestos a cubrir, si bien ello de por si no garantiza la imparcialidad, pues ésta la garantiza la inexistencia de intereses de los miembros y su no dependencia material de quien los nombra. Todo el sistema viene en cierto modo por las exigencias de paridades y de la reserva de plazas a incapacitados, que exige otra forma de organización, para conocer, por ejemplo, que incapacidades son permisibles en cada puesto.

De nuevo, en garantía de la independencia el artículo 67.4 de la Ley valenciana también establece otras prohibiciones del siguiente tenor: El personal de elección o de designación política, el personal funcionario interino, el personal laboral no fijo y el personal eventual no podrá formar parte de los órganos de selección. Tampoco podrán formar parte de estos órganos, las personas que hayan ejercido actividad de preparación de aspirantes para el ingreso en el empleo público o hubieran colaborado durante ese período con centros de preparación de oposiciones en los últimos cinco años. Esta medida rompe con la tradición habitual de que el director general del que los puestos dependan pueda ser miembros, así como otras personas de nombramiento del Gobierno. Mas medidas contiene la ley pero bastan los destacados para ver la relación entre derecho y organización y del modo que él establece esa garantías y medidas que obligan a una forma de organización y requisitos en los órganos de selección que siendo derecho, pues, permiten la impugnación de la constitución de las comisiones selectivas o idoneidad de sus miembros, en caso de incumplimiento.

Hay que hacer notar la tendencia jurisprudencial que en parte viene a limitar la discrecionalidad técnica de comisiones y tribunales de selección, al venir exigiendo una previsión en los programas de oposiciones para el caso de ejercicios en que buscando algo más que la simple memorización tratan de descubrir no sólo los conocimientos de un tema sino la capacidad de relación y análisis de cuestiones comprendidas, no tanto en los epígrafes, como en la materia que es la base de los mismos o de cultura y conocimiento de la realidad social y política. De modo que viene a considerar que el programa debe circunscribir, al menos de manera general, el posible material de estos ejercicios. Esta tipo de doctrina, a pesar de considerar que las pruebas vayan más allá de la memoria busquen otras habilidades en el opositor, desde mi punto de vista, confunde la inseguridad jurídica, con lo que en el fondo es más bien una inseguridad de de preparadores y centros de preparación. De esta manera puede ocurrir, como ocurriría igual en el caso de preparadores avezados que acertaran el tema que puede surgir en este tipo de ejercicios, que múltiples opositores hagan de modo repetido el mismo ejercicio en contenido. Otra forma, pues, de memorización y no verdadera creación personal que es la muestra de la capacidad y personalidad del sujeto. Es ejemplo la Sentencia del TS 1455/2020 de 5 de noviembre. Estos ejercicios son clásicos en oposiciones al Cuerpo Superior de Administradores civiles del Estado y cumplen claramente una finalidad de análisis de la capacidad propia de quien siendo generalista constituye la base de la gestión administrativa, procedimiento administrativo, informes, propuesta de resoluciones administrativas, viabilidad, apoyo y gestión de políticas públicas, todo de carácter garante.