ASPECTOS JURÍDICO-ORGANIZATIVOS DEL RÉGIMEN LOCAL i

Siguiendo con mi trabajo de la relación entre derecho y organización, a través del análisis de las leyes que más significativas pueden ser al respecto llego al régimen local, un mundo complejo y que más directamente afecta a los ciudadanos. Voy a ir exponiendo a través de este blog, lo que provisionalmente y más improvisadamente va surgiendo y proveniente del punto 5 del Capítulo III de Juridicidad y organización en la Administración española.

5.- EL DERECHO Y LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL LOCAL.

 En este examen de las leyes que nos muestran la organización administrativa, que es la dirigida a hacer efectivas las leyes y los derechos de los ciudadanos y prestarles servicios, el régimen local, afectando a todos los ciudadanos del modo más inmediato, es de una gran importancia y de una extensión difícil de resumir y de elegir aquellos puntos que más se ajustan al objetivo de este trabajo. Todo un mundo en el que hay que penetrar conscientes de la imposibilidad de abarcarlo por completo y de resumir con acierto y que regula dos instituciones fundamentales como son el Municipio y la Provincia, fuentes, además, de procesos electorales lo que les otorga un componente político sustancial y consecuentemente, también, del Estado. En este caso, pues, la organización no es sólo administrativa, sino territorial del Estado. Vamos a contemplar las leyes básicas del régimen local sin atender en este caso a las propias de las Comunidades autónomas aunque pueden ofrecer alguna variante o soluciones organizativas distintas.

 

5.1 Ley de Régimen Local y Texto Refundido.

 

La ley básica en la materia es la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local que en su disposición final primera autorizó al Gobierno para realizar una refundición las disposiciones vigentes en la materia, siempre que no se opusieran a sus disposiciones y así se nace el Real Decreto legislativo 78/1986 que aprueba el Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. Lógicamente este texto nos ha de acercar más a los factores organizativos, por lo que se ha de examinar conjuntamente a la ley.

 

La propia exposición de motivos de la ley nos ofrece la relación entre organización y derecho y así en sus inicios dice: Los países de Europa occidental, España entre ellos, volvieron a presenciar la erupción de núcleos humanos compactos. Sus asentamientos dejan de ser meros centros de población para adquirir superior organicidad, personalidad progresivamente definida, para forjar lentamente un régimen jurídico específico. El Municipio, claro es, no equivale sin más a la ciudad, a la materialidad de sus calles y edificios. El Municipio es la organización jurídica peculiar del núcleo urbano y también, con frecuencia, de su entorno geográfico. Bastante, más adelante de este párrafo encontramos otro que al hacer referencia de lo puramente organizativo, nos está, en cierto modo, diciendo que lo organizativo es algo más que lo estructural y así nos dice: Pero el Régimen Local, para cumplir su función de garantía de la autonomía e incluso su cometido específico en cuanto norma institucional de la Administración local, precisa extravasar lo puramente organizativo para penetrar en el campo de las competencias, las reglas de actividad pública y el régimen de los medios personales y materiales. Lo cual manifiesta que el régimen local comprende en su seno el procedimiento administrativo, el régimen de la función pública y los bienes y la hacienda local, esta última también regulada en norma con rango de ley.

 

A) Personalidad, principios, potestades y relación con las competencias.

 

Al tratarse de una organización territorial cuyos componentes se califican como entidades, el ordenamiento jurídico reproduce muchas de las cuestiones ya tratadas en este capítulo, principalmente en sus puntos 1 a 3, respecto de los principios informativos de la organización y también conceptos analizados en el Capítulo II, que como tales no se han de reiterar por generales.

 

La calificación de entidades locales y de entes territoriales lleva a destacar que se trata de personas jurídicas y que como tales han de gozar de capacidad y de autonomía, de modo que esto último, implica, desde la Constitución de 1978, la desaparición del régimen de tutela estatal, si bien algunas consecuencias de aquél puedan permanecer en la regulación jurídica del régimen local. En resumen, en el concepto de entidad se inserta el de personalidad, de modo que se trata de una idea superior a la organización administrativa ya que implica la potestad de crearla. Cada entidad local crea su propia organización de acuerdo con las bases de la legislación del régimen local. Una vez más, se manifiesta la relación entre derecho y organización.

 

Igualmente personalidad y autonomía están integradas y el artículo 1 de la Ley 7/1985 nos lo indica en cuanto al referirse a las entidades del Municipio y la Provincia, considera en primer lugar su autonomía de gestión. Y al calificar de este modo a la autonomía, como de gestión, manifiesta que este concepto no implica el de soberanía. Pero también resalta el carácter del municipio como forma de participación ciudadana y en cuanto a él y a la provincia circunscribe su autonomía al círculo de sus propios intereses; tal como ya se ha explicado en su momento estos intereses son la causa de la institucionalización de cada figura y administración territorial. Partiendo de este inicio, la ley, en su artículo 2, empieza a mostrarnos conceptos que trata el derecho, que ya hemos analizado y relacionado en el Capítulo II, y así dice que para la efectividad de la autonomía de las entidades locales, la legislación estatal y la de las Comunidades autónomas deben asegurar la mencionada participación en los asuntos que afecten al círculo de sus intereses y atribuirle las competencias que garanticen su capacidad de gestión. Y en especial dirige esta atribución a las leyes básicas del Estado. Al mismo tiempo, el artículo, nos presenta unos principios de gestión y organización municipal y refiere los de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

 

La capacidad de las entidades locales, como ocurre en general, depende en mucho no tanto de la atribución de competencias de modo formal sino de su efectividad material y ella depende de los recursos humanos disponibles y su formación, de las dotaciones económicas disponibles y del patrimonio. El problema es diferente según la importancia y categoría del municipio; no son lo mismo los grandes municipios que los pequeños y ello afecta a su organización. Por ello en esas garantías a favor de la efectividad de gestión, desaparecido el Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales y de la Secciones de Administración Local de los Gobiernos Civiles, se conforman hoy por la presencia en los municipios de funcionarios de habilitación nacional -Secretarios, Interventores Tesoreros y Depositarios- pero también en la creación de Servicios de Asesoramiento en las Comunidades autónomas y en los servicios prestados por las Diputaciones Provinciales.

 

Esta distinta capacidad de gestión y formación de los recursos humanos de los municipios, obliga al Estado y las Comunidades autónomas a legislar teniendo en cuenta esta capacidad y a atribuir competencias o delegarlas de acuerdo con dichas capacidades y medios o recursos; de modo que se nos muestra que la Administración General y la Autónoma son Estado y que la gestión municipal afecta a todo él y muy directamente a los ciudadanos. Así la primera eficacia municipal radica no tanto en la normativa como en la organización estatal que comprende la de los entes locales. De igual modo, además de esa distinción legal entre competencias propias y delegadas, también para esta capacidad hay que considerar los sistemas de colaboración y coordinación entre administraciones y en la configuración de otras clases de entidades locales que se analizarán. Todo ello nos muestra que lo legislado, o sea el derecho, precisa que las organizaciones cumplan los fines y lo hagan eficaz, sin que la uniformidad sea la norma. De otro lado, la cuestión nos ofrece que el régimen local es también una política pública de primera magnitud, en la que se ha de cumplir con la primera regla de la Ciencia de la Administración, la determinación de procedimientos y la consecución y dotación de recursos y medios; lo que en este caso no depende de los entes locales y sus administraciones sino de todo el Estado.

 

Por ello, conviene analizar las potestades de las Entidades locales que se les otorgan formalmente para apreciar el peso de sus competencias y la organización necesaria.

 

En el capítulo II, al tratar el concepto de potestades ya se reflejaron algunas de ellas considerando el artículo 4 de la Ley 7/1985 que nos dice que todas las entidades locales tienen la potestades que en él se enumeran y que demuestran el alcance de su capacidad y, en consecuencia, la necesidad de la organización que la lleve a efecto. El artículo en su punto 1 enumera:

 

Las potestades reglamentaria y de autoorganización, que al figurar unidas, quizá nos muestran su relación, de modo que el reglamento en este nivel administrativo tendría preferentemente carácter organizativo.

Las potestades tributaria y financiera, como fundamento de su capacidad en los aspectos económicos y de ingresos. Potestades que evidencian la necesaria y tradicional organización de las recaudaciones y las distintas formas que en el tiempo se han seguido para recaudar. Con la discusión de si los recaudadores que actuaban mediante contratación, no siendo funcionarios, podían realizar dicha función o no, lo que nos introduce en la distinción entre actos de poder y actos de gestión, entendiendo que esta – la gestión- es ordenada y que no es poder sino ejecución del mismo.

Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes. Lo que nos relaciona con el patrimonio local y toda la organización dedicada a su gestión, conservación y administración.

La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos. Con más consecuencias jurídicas que de organización propiamente dicha.

Unidas a las anteriores potestades se recogen las de ejecución forzosa y la potestad sancionadora, estas sí con el aspecto principal organizativo de los procedimientos para su eficacia, que forman parte del derecho.

La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos. Esta potestad no hay que considerarla como un privilegio, sino como una forma organizativa que se dirige al fin de hacer efectivo el sometimiento a derecho de la acción administrativa, de modo que la Administración misma corrija la ilegalidad, con los límites legalmente establecidos.

La última de las potestades que enumera el artículo en el apartado h) se puede considerar como de protección del patrimonio y así recoge las prelaciones y preferencias reconocidas a la Hacienda pública para los créditos de la misma y la inembargabilidad de sus bienes y derechos, en los términos previstos en las leyes.

 

En este orden de capacidad y personalidad de los entes locales el artículo 5 de la Ley y el 1 del Texto refundido nos enumeran realmente una serie de competencias o facultades. El primero nos dice: Para el cumplimiento de sus fines y en el ámbito de sus respectivas competencias, las Entidades locales, de acuerdo con la Constitución y las leyes, tendrán plena capacidad jurídica para adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos, establecer y explotar obras o servicios públicos, obligarse, interponer los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes.

 

El mismo contenido prácticamente tiene el artículo 1.1 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen legal, pero en él, en su puto 2, nos dice que la misma capacidad jurídica tienes las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio. Es decir califica a las acciones enunciadas como capacidad jurídica, de ahí que las haya denominado antes como facultades. En definitiva, todas ellas son consecuencia de su personalidad que precisa de la capacidad señalada y otras y que traen causa del fin o fines generales a cumplir en su territorio y que darán lugar a un reparto de competencias en su organización. Y en relación con las competencias, previamente hay que considerar a efectos de su ejercicio que la Ley en su artículo 11 señala los elementos del Municipio: Territorio, población y organización; elementos constitutivos y muy relacionados con las competencias y su ejercicio. Al ocuparse de la Provincia no se refiere a sus elementos sino que simplemente destaca, la personalidad y su carácter de agrupación de Municipios, que le otorga un matiz más organizativo y configura a los mismos como su objeto,  finalidad y competencia.

 

ORGANIZACIÓN Y DERECHOS ADQUIRIDOS

 

En la fase de análisis de derecho y organización en el terreno de las potestades en mi obra Juridicidad y organización en la Administración española,  tras los límites de la potestad organizatoria encontré la necesidad de referirme a la idea de los derechos adquiridos Transcribo lo escrito.

 

"C) La cuestión de los derechos adquiridos.

Con anterioridad, al señalar la limitación de los derechos subjetivos hemos dejado para más adelante algunas precisiones en torno a los denominados derechos adquiridos, de modo que vamos a tratar de perfilar las cuestiones que en su concepto se plantean y de analizar el verdadero alcance de las mismas.
 
Respecto de estos derechos adquiridos y su declarada inexistencia frente a la organización, lo que realmente se está diciendo es que no se tiene un derecho subjetivo a que un modelo determinado de organización permanezca, pero no que ante un cambio justificado de la organización no puedan resultar lesiones o perjuicios o no quepa considerar la existencia de derechos que se deben respetar porque ya son subjetivos, o lo que es lo mismo por que se han “ adquirido”; es decir, porque han entrado a formar parte del denominado patrimonio del individuo. Adquirido y subjetivo, pues tienen el mismo sentido y ninguno de los dos derechos, si es que cabe distinguirlos, supone que no puedan ser sacrificados, ya que precisamente es en el seno del derecho público y del administrativo en especial, donde se manifiesta la existencia de los denominados derechos subjetivos limitados. Lo que ocurre es que cuando se hace referencia a la potestad organizatoria se utiliza el término de derechos adquiridos y no el de derechos subjetivos.
 
Al respecto, por ejemplo, la Sentencia, ya referida, de 12 de marzo de 1990 al referirse a la potestas variandi y señalar que ente ella el funcionario no tiene un derecho adquirido que pueda oponer a una nueva organización, veíamos que decía, no obstante, “ y ello sin perjuicio de los derechos que la propia ley les reconoce relativos a su categoría administrativa, a su inamovilidad de residencia y a los sueldos consignados en los presupuestos que son derechos adquiridos que se vinculan a la Administración…”. Por lo tanto no es que los cambios en la organización permitan a la Administración sacrificar cualquier derecho de los funcionarios, si no que lo que realmente se refleja es que no se tiene derecho a exigir la permanencia de una determinada organización y, también, en consecuencia que no proceden indemnizaciones derivadas de los cambios organizativos. Pero una cosa es, como ocurre frente a la planificación urbanística, que no se tenga derecho a que permanezca una determinada organización o que el simple cambio organizativo no dé lugar a indemnizaciones en sí mismo y otra que no puedan adquirirse derechos basados en decisiones organizativas o no deban respetarse determinadas consecuencias del hecho organizativo respecto de las personas.
 

En conclusión, frente a una reorganización la Administración tiene que respetar determinados derechos de los funcionarios que son adquiridos o subjetivos y que constituyen una garantía para ellos. El grado personal de los funcionarios nació precisamente para consolidar categorías y condicionar las continuas reformas administrativas. También se tiene derecho a que la organización sea racional y que sirva para cumplir los fines establecidos, según los principios que encierra el artículo 103 de la Constitución; y en este sentido los más capacitados para observar la irracionalidad de los cambios administrativos, son precisamente los funcionarios. La actualidad nos demuestra, en cambio, que muchas veces las reorganizaciones no tienen más finalidad que apartar a determinadas personas de organizaciones concretas o satisfacer simples intereses burocráticos, de grupo o corporativos o, simplemente, personales, por lo que la existencia de frenos o límites a la organización, sobre todo mediante la exigencia de racionalidad y estudios previos o mediante el reconocimiento de derechos adquiridos, puede ser beneficiosa, en cuanto limita la arbitrariedad"

 

LOS LÍMITES DE LA POTESTAD ORGANIZATORÍA

Continúo con las limitaciones a las potestades administrativas. 

"⁸B) Los límites de la potestad organizatoria

 

Al analizar la potestad organizatoria han sido tratadas, o simplemente apuntadas, cuestiones que afectan al alcance que a la misma debe otorgarse. La primera era aquella referida a la potestad organizatoria como potestad de autoorganizarse, que considerábamos como la capacidad de las Administraciones públicas de fijar su estructura orgánica y distribuir poderes, funciones y competencias y respecto de la cual afirmábamos que su origen o fundamento no era el de la habilitación legal para producir efectos en la esfera jurídica de terceros tal como ocurre cuando la potestad se concibe con carácter estricto. La segunda cuestión tenía que ver con el hecho de que en el campo de las relaciones de sujeción especial también surgiera la alegación doctrinal y jurisprudencial de la existencia de una potestad organizatoria. Una tercera cuestión era la relativa a la identidad establecida en algunos casos entre ciertas manifestaciones de la potestad reglamentaria, tales como la planificación y las relaciones de puestos de trabajo y la potestad organizatoria.

 

Cuestiones todas estas que no sólo evidencian la diversa utilización del concepto de organización, sino también que dicha diversidad puede suponer la existencia de límites de la potestad organizatoria diferentes según los casos. Así pues, sin perjuicio, de los límites que ya hemos señalado que afectan a las potestades discrecionales, conviene que se examine si existiría una diferente limitación según dicha variedad e, incluso, si algunos de los casos incluidos en la potestad organizatoria realmente no son tales o, más bien, si hay que mantener un concepto restringido de dicha potestad.

 

En el primer aspecto, cuando existe una referencia a la potestad de autoorganización de una institución, ya he señalado que mi consideración es que nos encontramos con una manifestación de su capacidad de obrar e, incluso, de determinar en qué medida y de qué forma sus actos producirían efectos jurídicos. Pero no considerando que exista una potestad en el sentido de poder otorgado para producir efectos en la esfera jurídica de los particulares. Esta capacidad, pues, supone la posibilidad de decidir una organización determinada, de distribuir funciones y facultades, de delimitar responsabilidades, competencias y procedimientos; lo que, en definitiva, delimita formalmente la validez de los actos que dicte la institución. No obstante, estas facultades o alguna forma organizativa pueden estar preestablecidas por la Ley y, tal como hemos visto, en algunos casos, el de las garantías de objetividad y defensa de intereses generales, por ejemplo, deberían serlo. En el campo de la Administración pública pueden también existir principios de derecho de rango normativo que condicionen la decisión organizativa. Pero, además, la decisión organizativa adopta la forma de reglamento, si bien de los que hemos dado en llamar organizativos o administrativos.

 

La cuestión, inicialmente, se presenta como propia del ámbito interno de la Administración, pero puede transcender de él, en cuanto la decisión que se adopte, al no cumplir con la decisión organizativa, reglamento administrativo, o procedimiento establecido, pueda ser impugnada por aquellos que entiendan que les afecta negativamente.

 

Los principios generales y de derecho que rigen la organización administrativa, en la Constitución y en las leyes y el propio reglamento administrativo, constituyen el límite de la potestad de autoorganización[1]. En este sentido, juega como límite la racionalidad y eficacia administrativa, así como el gasto público, cuestiones en las que desempeña su papel el informe o estudio técnico que ya hemos calificado de función pública.

 

En el segundo aspecto, por lo que se refiere a las relaciones de sujeción especial y a la potestad organizativa, se debe atender al diferente grado que se manifiesta en la concepción de dicho tipo de relaciones. Si, por ejemplo, se hace referencia a la relación especial que une a los funcionarios con la Administración, lo normal es que se esté considerando a la potestad de la Administración como potestad de autoorganizarse, para poner de relieve la ausencia del derecho del funcionario a que se mantenga la organización existente o una determinada. La raíz de la potestad en este caso es que la Administración se organice conforme al interés público imperante en cada momento; lo que no deja de ser una cuestión compleja, si bien desde el punto de vista jurídico la cuestión se presenta como una materia o decisión técnica, cuyos límites radican en los principios generales antes señalados, cuyo quebrantamiento requiere de una prueba difícil o de una demostración de la existencia de una desviación de poder. Pero, sea como sea, capacidad o potestad, su regulación legal no se origina para habilitar a la Administración en la limitación de los derechos individuales o subjetivos. En todo caso, la posibilidad de establecer una organización determinada tiene el límite de que se dirija a un fin concretamente atribuido por el ordenamiento jurídico a la Administración pública correspondiente. Las Administraciones públicas no pueden crear organizaciones para fines distintos de los que les corresponden. Finalmente, como en su momento se ha reflejado al tratar del reglamento, en estos casos se trata de la organización institucional y no de la social.

 

Si, en cambio, nos referimos a las relaciones que unen a la Administración con ciertas categorías de ciudadanos, en virtud del ordenamiento jurídico a que se someten determinadas de sus actividades, tales como: el comercio, la industria, la sanidad, el transporte, etc., y donde se manifiesta la necesidad de una autorización previa o la existencia de una potestad sancionadora, en estos casos nos encontramos con una previa habilitación de la Ley, que señala con carácter general los límites a que se someten dichas actividades y que encomienda a la Administración la regulación de desarrollo y concreción. En estos casos, pues, la causa sí es una habilitación para actuar limitativamente sobre la esfera de derechos y libertades de los ciudadanos, en virtud de intereses públicos superiores, pero la manifestación organizativa no es interna, es social y no es autoorganización; además, tiene una manifestación como potestad reglamentaria y como reglamento jurídico y no administrativo.

 

Cuando la actividad que se regula, en cambio, es un servicio público que, por estar considerado como propio de las Administraciones públicas, es objeto de concesión por ellas a los particulares, también existe una relación especial entre el concesionario y la Administración y de nuevo aquí aparecen las facultades que tiene la Administración de organizar el servicio público y, con ello, también se nos manifiesta la potestad organizatoria en su sentido interno o de autoorganización, sin perjuicio de que los reglamentos que regulan el servicio público también se ocupen de la relación con sus usuarios y, en esta última, aparezca la potestad en su sentido limitativo o sancionador, incluso considerando la existencia de potestades en favor del concesionario.

 

En la medida que nos encontramos con manifestaciones de la autoorganización, los límites son principios legales con base en intereses públicos que se dirigen a la autoridad y que ésta debe considerar y aplicar; además de que dichos límites se presentan, la mayor parte de las veces, como un fin público y se garantizan mediante funciones públicas de carácter técnico. Cuando, en cambio, la potestad organizatoria tiene una raíz social y mantiene unas relaciones jurídicas de orden limitativo de la actividad de los particulares, existe una manifestación externa y una normativa que obliga a unos terceros a su cumplimiento y a la autoridad a una actividad dirigida a vigilar dicho cumplimiento y a sancionar las desviaciones. El ejercicio en estos casos de la autoridad, lo es en términos de poder y no con el carácter técnico del caso anterior. Este segundo aspecto se manifiesta tanto en el caso en que regulan actividades como en el caso de los servicios públicos.

 

Nos queda por analizar la relación entre potestad organizatoria y la denominada potestad planificadora, que a su vez tiene una manifestación como potestad reglamentaria, tal como hemos señalado. Al hacer referencia a la planificación como potestad, es indudable que el modelo típico es, por ejemplo, el de la planificación urbanística, en la que sí cabe hacer referencia a la potestad en cuanto que se regulan los derechos urbanísticos y se somete a límites y requisitos a la actividad de los particulares en dicho orden. Sin embargo, cuando se hace referencia a la planificación como una actividad ordenadora de la actividad interna de las Administraciones públicas; es decir, cuando nos referimos a una función administrativa, no lo hacemos respecto de una potestad en su sentido estricto, sino a la capacidad de autoorganización, sin perjuicio de su repercusión en los funcionarios o empleados públicos, por ejemplo.

 

Es aquí, pues donde cabe referirse a las relaciones de puestos de trabajo o los planes de empleo, que también se presentan no sólo como una función administrativa planificadora, sino, tal como señala alguna jurisprudencia en el caso de las relaciones de puestos de trabajo, como una ordenación, es decir como una norma. Si la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo puede ser objeto de controversia, lo que no cabe duda es que tienen consecuencias distintas que las de un acto administrativo singular y exceden de las de un acto general, siendo desde mi punto de vista el resultado de un procedimiento y, realmente, se configuran como un acto complejo o, en su caso, como un complejo de actos; pero lo que verdaderamente nos interesa aquí es señalar que de ser consideradas como una disposición general o reglamento, formarían parte de los reglamentos denominados organizativos o administrativos y que añadiría a la complejidad de impugnar un reglamento la de que la materia se considera metajurídica; es decir, técnica y discrecional en consecuencia. Por tanto, su control, tal como hemos señalado con carácter general para las actividades discrecionales, se realizaría, básicamente, por sus elementos formales y por el cumplimiento del fin. En este aspecto, las relaciones de puestos de trabajo nos ofrecen un punto diferente a los reglamentos y es que, con carácter previo, precisan de un análisis y clasificación de puestos de trabajo que las condicionan y en la que deben incluirse las razones o motivos que determinan la clasificación, en especial las funciones a realizar en el puesto y las condiciones técnicas o de capacidad que deben reunir las personas llamadas a desempeñarlas; es decir, deben contener las circunstancias que determinan el sistema de provisión de puestos de trabajo y, en definitiva, el sistema de acceso a la función pública en los puestos de una misma naturaleza. La inexistencia de dichos estudios pormenorizados y razonados supone la falta de procedimiento y la carencia de fundamento para la decisión; pero una vez realizada una clasificación si la realidad de la actividad administrativa o la racionalidad determina que es desajustada, también puede ser discutida la relación de puestos en dichos puntos concretos. Es más, existiría la obligación por parte de la Administración de reconsiderar la clasificación efectuada en su día y ajustarla a la realidad efectiva, o, caso contrario, a eliminar las corruptelas que modifiquen la ordenación que las relaciones de puestos de trabajo determinan.

 

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional 48/1998 señala por ejemplo que la relación de puestos de trabajo no explicitaba la exclusión de determinados colectivos profesionales lo que puesto en relación con la manifestación que realiza más adelante de que << Desde esa perspectiva, resulta constitucionalmente admisible que, al servicio de la organización administrativa, la Ley, que tampoco puede agotar la materia, recurra a un instrumento técnico como la relación de puestos de trabajo a través del cual se realice la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios, con precisión de los requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo, con mayor razón cuando lo que se trata no es de regular las condiciones de acceso a la función pública, como de definir las características esenciales de los puestos de trabajo a desempeñar por personal que ya es funcionario.>> La Sentencia sigue señalando que el objeto a dilucidar es la improcedencia de que en la relación se fijen ciertas condiciones en virtud de las cuales puedan seguirse determinadas exclusiones sin que aporte razonamiento alguno que acredite porqué. Y en torno a esta cuestión, en su fundamento octavo la Sentencia nos dice: << A los efectos de enjuiciar el fundamento racional y objetivo de una diferenciación basada en criterios de mérito y capacidad, resulta claro que no es lo mismo que los requisitos se hayan determinado en términos positivos (una concreta titulación, experiencia mínima, conocimientos o capacidades, por ejemplo), que por vía negativa ( v.gr.: Prohibición de acceso a determinados colectivos, con independencia y al margen de que eventualmente concurran o no tales elementos). Cabe afirmar, en línea de principio que la configuración de las condiciones de acceso por vía negativa requiere de una mayor y más severa justificación objetiva y racional para superar el juicio que el art. 23. 2 impone.>>.

 

De esta sentencia se deducen los límites que impone el análisis de los puestos de trabajo como justificación racional de los datos resumidos que puedan figurar en la relación y como expediente que la acompañe y fundamente técnicamente y que permita el control; pero también se deduce que en este caso al ordenar la función pública, las relaciones de puestos de trabajo están sujetas al principio de igualdad y al de mérito y capacidad y, finalmente, que cabe comprobar por los Tribunales que es cierto que las condiciones o características establecidas son reales y ajustadas a las necesidades que impone el servicio, pues así hay que deducirlo de la expresión antes reflejada de << y al margen de que eventualmente concurran o no tales elementos.>>[2].

 

Sin embargo, estos límites que enuncia la Sentencia, no son considerados por la 156/1998 de 13 de julio, de la que en otro punto hemos reflejado y criticado su cuarto considerando.

 

En conclusión, la potestad organizatoria está, al igual que las potestades discrecionales en general, sometida a límites, que tienen su fundamento en el cumplimiento de intereses públicos que se recogen en la legislación y cuya eficacia requiere de una actividad técnica que justifique y fundamente la correspondiente decisión, pero también exige en ocasiones que el poder legislativo la establezca como garantía. Sin dicho fundamento técnico, independiente y objetivo, no existe justificación y el cumplimiento del fin o interés público perseguido no queda garantizado y se produce una ilegalidad, en cuanto se quebrante el procedimiento, pero también en cuanto se incumpla el ordenamiento jurídico. Es por ello que es de aplicación a la potestad organizatoria toda la reflexión que se produce en la distinción entre discrecionalidad y arbitrariedad y, en la medida que ambas se confundan, no habría que hacer tanto referencia a la potestad organizatoria como potestad discrecional sino que, señalando parte de la doctrina simplemente su carácter de potestad inherente, quedaría destacado, más bien, el hecho de su limitación y su carácter técnico - administrativo. No obstante, ya se ha señalado, que en sentido restringido la autoorganización no se presenta tanto como una potestad, sino como una capacidad limitada y ordenada por la ley y sujeta a procedimientos y garantías, pero ante el incumplimiento de éstos y éstas, salvo que existan derechos subjetivos e intereses legítimos que legitimen acciones jurídicas, no hay potestad, pues la función pública que encierran los procedimientos y garantías se ejercen por los funcionarios y no son potestades frente a terceros, sino que constituyen una obligación de ejercicio y objetividad en el mismo. Son en definitiva manifestación de procedimientos encaminados a garantizar la efectividad de artículos de la Constitución, tales como el 9 y el 103. En todo caso ya hemos manifestado que en el seno interno se manifestarían como poderes de la Administración frente a los órganos de gobierno, en cuanto como garantía condicionarían los actos o resoluciones del nivel político. Sólo en este sentido podríamos admitir el concepto de potestades para dichas actuaciones que realmente encuadramos en el concepto de funciones públicas o en su ejercicio.

 

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[1] Un estudio detallado de los principios que rigen la organización administrativa en la Constitución Española, es el realizado por Alvarez Rico, Manuel en su obra Principios constitucionales de organización de las Administraciones Públicas; Edit. Instituto de Estudios de Administración Local.- Madrid 1986. Respecto de la potestad organizatoria y de sus límites se ocupa Santamaría Pastor, Juan A, en La teoría del órgano en el Derecho Administrativo. Op. cit Revista Española de Derecho Administrativo 040-041 Enero- Marzo 1984.

 

[2] Estos aspectos los he tratado en el artículo Las relaciones de puestos de trabajo: Su naturaleza jurídica y problemática, ya citado en nota anterior."