PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: Las leyes de desarrollo del Estatuto: La Ley Valenciana.

Examinado el Artículo 74 del Estatuto del Empleado público, el resto del articulado del mismo, aunque haga mención del puesto de trabajo o, como en el caso del Capítulo III, se ocupe de los sistemas de su provisión, no ofrecen verdaderamente pautas que nos expliquen la manera en que se han de confeccionar las relaciones de puestos de trabajo y cómo a través de ellos se puede llegar a determinar su correspondencia a un determinado cuerpo de funcionarios o a varios o a una escala, en su caso. Aunque, no cabe duda que tanto la agrupación de funcionarios en cuerpos como la provisión de puestos de trabajo han de tener conexión con el contenido de cada puesto (funciones y tareas) y con los conocimientos precisos para su desempeño, nada dice al respecto la ley, por lo que para comprobar siempre la adecuación de la clasificación de un puesto en favor de un cuerpo o clase de funcionarios o para saber si los requisitos exigidos en el sistema de provisión e, incluso, la procedencia de uno u otro sistema de los existentes, se ha de establecer un estudio de las relaciones de puestos de trabajo y de los requisitos establecidos para cada puesto. Sin perder de vista, naturalmente, que todo ello ha de estar fundado y motivado en estudios y análisis técnicos sobre la organización y la actividad administrativa, una vez los órganos más generales han sido definidos de acuerdo con fines y competencias preestablecidas legalmente y con el principio de racionalidad y equilibrio del gasto público. Deber ser que nada tiene que ver, con la realidad, porque es más fácil actuar bajo el signo de la discrecionalidad política o de la arbitrariedad política que poner el cascabel al gato, que es el trabajo que implica organizar conforme a los principios que se deducen de las leyes que afectan a la Administración pública o conferir poder a los funcionarios con el conocimiento, competencia y potestad para hacerlo.

Pero de todo esto se ha escrito mucho en el blog. Ya he mencionado, también que, desde 2007, sólo tres Comunidades Autónomas han dictado leyes que son desarrollo del Estatuto del Empleado Público y a ellas dedicaré las próximas reflexiones al efecto de ver qué dicen respecto del tema principal que es objeto de estas entradas sobre puestos de trabajo y relaciones. Empezaré, con mayor dedicación, por la Comunidad Valenciana y su Ley 10/2010, de 9 de julio, de la Generalitat, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana.

¿GOBERNANZA, BUEN GOBIERNO O SIMPLEMENTE ADMINISTRAR?

 Cuando se llega a mi edad la verdad es que se empieza a ser un descreído respecto de las promesas de los políticos, de la eficacia de la leyes y sobre todo de los nuevos términos y conceptos que se van acuñando y se muestran teñidos de "modernidad" o de "utilidad" para navegantes. Por eso, la relectura del punto b) del B) Los principios que rigen las relaciones entre Administraciones Públicas y fórmulas organizativas resultantes incluidos en el punto 2.2.1.-. La regulación de la organización de las Administraciones públicas en la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de mi trabajo sobre Juridicidad y organización en la Administración española, me ha recordado la complejidad de lo que llamamos administración pública, sobre todo si partimos de un modelo de descentralización como el que configuró la Constitución de 1978. En dicho apartado b), entre otras cosas digo:

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: El Estatuto Básico del Empleado Público: Articulado en relación con el tema. 4

El último artículo analizado del Estatuto Básico del empleado público, para examinar las bases que rigen en orden a los puestos de trabajo y sus relaciones, fue el 73. Hasta llegar a él, en el Capítulo destinado a la estructuración del puesto de trabajo, no hay mención a las relaciones de puestos de trabajo, tema que tanto nos ha ocupado en las leyes de 1964 y 1984. El artículo 74 se puede considerar clave al efecto y está dedicado a la Ordenación de los puestos de trabajo y establece:

Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos.

Me enfrento de nuevo a este texto y repaso la titulación de los artículos que le preceden en el capítulo y veo en el 72: Estructuración de los recursos humanos. En el 73: Desempeño y agrupación de puestos de trabajo y en el que nos ocupa: Ordenación de los puestos de trabajo En los siguientes, pendientes de analizar; 75: Cuerpos y escalas y en el 76 Grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera. Todo ello me produce una cierta inquietud o sensación de desorden, pues, particularmente esta cuestión de la estructura del empleo o de la función publica no la explicaría por este orden si no de modo muy distinto y, también, dudo de que existan verdaderas bases en parte de su contenido, Para no meterme en un jardín o irme por los cerros de Úbeda, vuelvo, en este caso a reproducir el comentario realizado al artículo en mis Comentarios al Estatuto Básico del empleado público. Esto decía tras reflejar el contenido del artículo 74:

MI HEMEROTECA: Instituciones y Gobierno.

Estos días de nuevo los valencianos nos encontramos con la histórica controversia sobre nuestro idioma y si es catalán o valenciano; cuestión que también he vivido, como descendiente de mallorquines respecto del mallorquín. Soluciones diferentes en Valencia y Mallorca han adoptado sus Estatutos, la primera nos dice que nuestra lengua es el valenciano y la segunda dice que su lengua es el catalán. La situación en Valencia se ha agravado con un diccionario que la Academia Valenciana de la Llengua ha publicado, antes de su informe por la Conselleria de Educación y el Consell Juridic Consultiu, y que califica al valenciano como: Llengua románica parlada a la Comunitat Valenciana, així com a Catalunya, les Illes Balears, el departament francés dels Pirineus Orientals, El Principat d'Andorra, la franja oriental d' Aragó i la ciutat sarda de l'Alguer, llocs on rep el nom de català.

Las reacciones han sido inmediatas y los partidarios de valenciano como lengua distinta lanzan sus críticas y los más extremos atacan a la Academia y realizan pintadas en la vivienda de su presidente. No puedo entrar en la materia desde un punto de vista científico o histórico, no es de mi especialidad o de mi conocimiento propio. Soy valenciano, hablo el valenciano, hijo y nieto de mallorquines, con una abuela Ana Villalonga y Zaydin que escribía en mallorquín, conocida en su tiempo por sus comedias costumbristas y criticada por los puristas del catalán y hoy asimilada rápidamente al acerbo de la cultura pancatalanista. No sé que diría si pudiera verlo. También he vivido en Tarragona más de cuatro años. Por tanto cuando hablo ya no sé si los términos que empleo son de uno u otro lado y nunca me he atrevido a escribir en valenciano. Mi opinión es que los intereses políticos y del pancatalanismo, la ignorancia de otro lado, y el sentimiento del valencianismo lo han enturbiado todo y el catalán que se nos ofrece en los medios públicos, principalmente en televisión, tiene poco que ver con el valenciano, mallorquín y catalán hablado y sus diferentes acentos. Si no hubiera detrás de todo un proyecto político, la cuestión no tendría la misma dimensión. De otro lado, hay mucha tela que cortar en este asunto, y ciencia y sentimiento entran muchas veces en conflicto y, además, la primera es manipulable y los segundos también y para ello se utiliza a la educación y la ciencia de turno. Pero todo esto viene al efecto de reproducir un artículo publicado en el diario Las Provincias en 3 de mayo de 1995, hace ya casi 20 años, y que decía así:

CICLO DE CONFERENCIAS EN EL INAP: La realidad social en España

Desde la Dirección del Instituto Nacional de Administración Pública se me remite la siguiente nota, que transcribo para cualquier interesado:

Con el ciclo de conferencias «La reforma del Estado y de la Administración española», iniciamos uno nuevo que atenderá, desde febrero y hasta mediados de junio de 2014, a «La realidad social en España». Dirigido por Julio Iglesias de Ussel, académico de número de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, este ciclo de doce conferencias impartido por intelectuales de renombre, tratará cuestiones trascendentales para la sociedad española como la globalización, la crisis económica, la democracia, el Estado del bienestar o la Agenda Digital Europea, entre otros temas.

El ciclo se inaugura con la intervención «La economía española ante la globalización» de Juan Emilio Iranzo Martín, catedrático de Economía Aplicada de la Universidad Nacional de Educación a Distancia y decano-presidente del Colegio de Economistas de Madrid.

Fecha: 13 de febrero de 2014

Lugar: sede principal del INAP (calle de Atocha, número 106). Entrada libre hasta completar aforo.

Hora: 18:30 horas

En los albores del siglo XXI, estamos asistiendo a avances trascendentales que están configurando una nueva realidad económica caracterizada por la globalización, entendida como la interconexión mundial en tiempo real. Los cambios tecnológicos, gracias a la revolución de las comunicaciones y del transporte, e institucionales, fruto de la liberalización de los mercados, están impulsando las fuerzas competitivas que, a su vez, permiten un crecimiento equilibrado y sostenido.

Las fluctuaciones derivadas del progreso técnico han dado lugar a los ciclos económicos, caracterizados por un perfil más o menos regular de expansión (recuperación) y contracción (recesión) de la actividad económica en torno a una senda de crecimiento tangencial. En definitiva, la globalización incrementa las oportunidades, pero también la competencia; por  lo que hay que ser más competitivo para poderlas aprovechar.

Términos como la competitividad o la pérdida de esta, la productividad y la inversión de capital humano, se expondrán en una conferencia que también tratará de las reformas necesarias, de cómo aumentar la competitividad, de la reforma laboral o de la estabilidad macroeconómica, necesaria para que España pueda salir definitivamente de la crisis.

POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EFICACIA DE LA CONSTITUCIÓN

En la entrada del pasado 21 de enero deje para otra ocasión seguir con la cuestión de la administración, la organización y el sometimiento a derecho; relación que constituye un circulo cerrado, pues al manifestar que las meras declaraciones legales o las proposiciones jurídicas que contienen no son nada si no son eficaces y el que para ello ha de existir una organización y unos recursos que forman parte de la Administración. El derecho declara, propone, pero también crea organizaciones y les atribuye competencias, funciones y determina su acción y la organización principal que es la Administración pública ha de obtener los recursos necesarios para ello y todo de acuerdo con las posibilidades económicas existentes y la distribución de cargas entre los ciudadanos. Los derechos declarados por las leyes pasan desde dicho momento a constituir una obligación para las Administraciones públicas. Se puede afirmar que la Constitución es la norma que más declaraciones realiza en este sentido y que más tiempo requiere para su eficacia; teniendo en cuenta que su abstracción y ambigüedad en buen número de casos, además, permite que los derechos declarados puedan ser interpretados de diferente forma, según los valores opuestos existentes en la sociedad y que las leyes puedan variar según quien gobierne en cada momento. De otro lado, los conceptos que se manejan, también son objeto de diferentes sentidos y definiciones. Hoy que todo el mundo proclama la existencia de derechos en su favor que arroja a la cara de los demás para negarles los suyos y que impera un sentido impropio de la igualdad (recomiendo la lectura de esta entrada en el Blog Dura lex), hay que mirar qué es en realidad posible de los derechos que proclama la Constitución y cuál es su alcance verdadero e, incluso, porqué no se han desarrollado adecuadamente dichos derechos y con ello el porqué de su ineficacia, en tanto se quebrantan principios fundamentales, se eluden los conceptos más elementales y se tergiversan y el simple ciudadano queda inerme y se impone la algarada de unos cuantos y se eluden los procedimientos que corresponden según la ley.

Esto es lo dicho en el Capítulo III de mi trabajo sobre Juridicidad y Organización en la Administración española:

D) Otros principios presentes en la Constitución

Existe en la Constitución un buen número de preceptos que, aun cuando no se dirigen directamente a la Administración pública, ponen de manifiesto derechos o deberes y condiciones que deben de ser cumplidas y que constituyen obligaciones de todos los poderes públicos y que analizados en profundidad resultan condicionantes de la actividad de las Administraciones públicas y, por tanto, de su organización. Así, por ejemplo, sucede si se atiende a artículos tales como los 9; 10, 14, 18.4, 23, y 31.2, respecto de derechos fundamentales o derechos y deberes de los ciudadanos, de los que se extraen cuestiones tan importantes y condicionantes, como el principio de legalidad, de la participación ciudadana; de la jerarquía normativa; de la seguridad jurídica; de la responsabilidad de los poderes públicos, y de la interdicción de la arbitrariedad. O cuestiones tales como el libre desarrollo de la personalidad y el respeto a los derechos de los demás como fundamento del orden político y de la paz social, que, por ejemplo, no admitiría una Administración pública que no permita el desarrollo de la personalidad de sus funcionarios o de sus ciudadanos, o que no contemple los diferentes derechos o intereses en cuestión en un momento determinado, decidiendo la preferencia de unos sobre otros y motivando su decisión. Las implicaciones de estos puntos en la organización administrativa son más importantes de lo que a simple vista pueda apreciarse, pero lo más importante, es que desde la Administración, en el momento de decidir sobre organizaciones y procedimientos, estos principios no son objeto de contemplación o de reflexión aplicativa.

Qué decir del principio de igualdad, en cuya consecución y realidad juegan las Administraciones públicas papel tan directo y en cual que es tan de aplicación el principio de eficacia como lo es en la prestación de servicios públicos. Qué sobre la repercusión procedimental y organizativa que tiene su conexión con los principios de participación, mérito y capacidad o libre concurrencia, en cuestiones tales como el acceso a funciones públicas o concesiones administrativas o contratos públicos o subvenciones, éstas hoy constituidas en el pan de cada día, salvo que la crisis económica las arrumbe con las consecuencias que ello conlleva en los sectores que de ellas se beneficiaban. Qué sobre la solidaridad que, sobre todo, junto con la igualdad, es el principio que sirvió de fundamento al principio de centralización política y administrativa y que, por tanto, hay que considerar límite de la propia autonomía o descentralización política[1].

¿Cómo se conjuga el principio de justicia efectiva, que parece reservarse para la esfera judicial, con el papel jurídico de las Administraciones públicas y su integración en el sistema jurídico estatal? ¿Constituye una obligación de las Administraciones públicas o del legislador el organizar su acción, procedimientos y estructuras, de modo que se cumpla el derecho evitando trámites procesales o judiciales a los ciudadanos o la sobrecarga del poder judicial? ¿Quién puede responder de modo negativo?

Del artículo 31.2, sí resulta un principio básico y fundamental en la organización y actividad administrativa, en cuanto establece que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía. ¿Cómo puede la organización administrativa garantizar este principio? ¿Cómo se coordina entre las diferentes Administraciones públicas existentes? Su aplicación y realidad ¿supone un ejercicio político o requiere de una actividad técnica? Sea como sea, es indudable que es función pública el velar por su realidad y que hay mucho que decir en torno a este principio y sobre todo en su conexión con los presupuestos públicos y las leyes que los aprueban y, claro está con los procedimientos administrativos correspondientes.

En otros casos, la Constitución establece determinados campos como propios de los poderes públicos, lo que realidad supone declarar la necesaria actuación de las Administraciones públicas, estableciendo organizaciones al efecto y determinando sus competencias o proyectando normas o, en su caso normando y fijando procedimientos, así ocurre con la educación, la salud pública, la seguridad social, los recursos naturales, el patrimonio histórico, la defensa de los consumidores, etc.

El artículo 105 de la Constitución establece una reserva de ley en cuanto que encomienda a la Ley la regulación de la audiencia a los ciudadanos o, en términos actuales, su “participación” en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales y esta misma audiencia como garantía del procedimiento administrativo de producción de actos administrativos, así como el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos. Lo cual nos evidencia, que la participación y la audiencia a los interesados es un principio que condiciona el procedimiento o procedimientos administrativos y, en consecuencia, la actividad y organización de las Administraciones públicas y es un derecho de los ciudadanos.

Finalmente, sin que ello suponga que el tema queda agotado, hay que tener en cuenta y considerar la autonomía de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, de las provincias y de los municipios, a la hora de organizarse cada Administración pública y las garantías que deben establecerse para ello en el reparto de potestades, competencias, estructuras, financiación etc.

En definitiva, el hecho organizativo o la decisión organizatoria es una cuestión compleja, no carente de consecuencias jurídicas de orden muy vario, pero, como vemos, con implicaciones constitucionales incluso, por lo que no puede realizarse de modo irreflexivo, ni es una cuestión política y discrecional, ni pueden dejar de regularse o de establecer de modo claro, singular y sistemático, sus principios.

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[1]  En la comprensión del fundamental papel de la centralización en la conformación de la Administración pública como poder, en la configuración del Régimen de Derecho administrativo y en la concepción del principio de unidad como instrumento de eficacia, es esclarecedora, la Introducción que Santiago Muñoz Machado realiza en su obra Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General. Tomo I. Op. cit, en especial en sus páginas 34 y ss.

Todo un mundo, un tiempo, una lucha, necesitados de una formación en los políticos, funcionarios y ciudadanos. Algo que empieza por la educación y por el respeto a lo acordado en forma de Derecho y algo que depende de todos y de cada cual y que requiere de esta Administración pública tan maltratada y tan dependiente que ya no es tal, ni sirve al Derecho ni al interés general, el que no se puede saber cuál es ante tanta derecho reclamado y enfrentado con otros y todos declarados jurídicamente y constitucionales. Su armonía ha de ser el resultado de un buen gobierno y una administración pública tal como nuestro Derecho administrativo la ha considerado siempre y no como la realidad actual nos la muestra, mediatizada y bastardeada. Lean a Juan Antonio García Amado y su reflexión en el enlace señalado al inicio, pero no obstante aquí queda esto de lo mucho que dice:

"Virtud y distribución,decía al principio de esta entrada. Distribución, sí, bajo la forma de buenos servicios públicos accesibles a todos los que no puedan pagar su precio. Estado del bienestar también, como modelo de convivencia en una sociedad en la que nadie muera de hambre y de frío. Y, a partir de ahí, a cada uno según su trabajo, su rendimiento, su esfuerzo, su mérito. Política antiparásitos y práctica no igualadora de la crítica moral. Porque no somos iguales, en modo alguno. No son iguales el honrado y el pícaro, el zángano y el que trabaja, el que se sacrifica y el que se aprovecha, el que labora todo el año y el que se inventa bajas laborales falsas, el que aprende y el lerdo que no da golpe, el que estima a toda la humanidad y por ella hace, además de por los suyos, o el zote que nada más que ve humanos plenos y merecedores de derechos en los de su tribu, su barrio o su camada. No somos iguales en la virtud y no es justo el Estado o el régimen político que en todo trate a todos como si todos fueran virtuosos. Y, además de no ser justo, no sobrevive. Eso también lo enseña la Historia."