LA ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: Sobre las escalas

Continuando con el annálisis de la estructuración en cuerpos y escalas:

Las categorías implicaban sueldos diferentes y dentro de cada una de ellas varias clases de sueldos; de modo que el ingreso en la categoría se hacía por el sueldo inferior en ellas. Pero, lo importante, aquí, no es analizar todo el complejo sistema establecido para el ingreso en las categorías: oposición o ascensos etc.; sino, partir ya de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918, y los tres reglamentos que la desarrollan. Normativa que tuvo una efectividad mayor que los Reales Decretos mencionados, hasta 1964. En este Estatuto de 1918, la Base primera se dedica a las escalas y lo cierto es que nos dice que la Administración Civil del Estado estará a cargo de personal técnico y auxiliar y que los funcionarios técnicos se clasificarán en tres categorías y en cada una de ellas comprensiva de tres clases, que implican sueldos diferentes. Las categorías eran Jefe de Administración; Jefes de Negociado y Oficiales de Administración. Las tres clases eran 1ª, 2ª y 3ª en cada categoría. Los auxiliares constituían una categoría única, también con las tres clases. Por tanto, la importancia era un distinto sueldo y, sobre todo, el ascenso en las clases y categorías que regulaba la Base tercera y, respecto de los Cuerpos generales y subalterno, el Reglamento para la aplicación de la Ley de 7 de septiembre de 1918, así como los turnos de ascenso, por antigüedad, oposición, etc., lo que implicaba aumento de sueldo. La categoría sufrió la crítica de que realmente no se correspondía en un cambio de puesto o responsabilidad; se desligó del mismo[1]. Es decir, la adquisición de una categoría superior a la poseída no implicaba un cambio a un puesto distinto y de mayor responsabilidad sino simple adquisición de un sueldo mayor y subida en antigüedad con reflejo en el escalafón, o sea se podía tener una categoría de Jefe de Sección y no desempeñar una jefatura de tal nivel orgánico. Es importante la relación entre la idea de escala como ascenso y escalafón, no entre escala como concepto organizativo y escalafón. 

El escalafón se da también en los cuerpos; es más Aurelio Guaita recoge, al analizar su concepto, que el Tribunal Supremo entiende por escalafón < la relación de funcionarios afectos a un servicio determinado, formando corporación con distintas jerarquías, pero dentro de la homogeneidad de un mismo Cuerpo>>, por lo que no se puede acceder a la pretensión del recurrente, que llevaría a un escalafón integrado por Médicos, Enfermeras, Auxiliares de oficina, Subalternos, etc., mientras que la plantilla es la <<determinación del número de plazas o funcionarios, cuadro del personal de una institución>> que, por consiguiente, sí puede tener una composición heterogénea: sentencia 10 de julio de 1959.[2] En este artículo Guaita deja claro que el escalafón es una simple relación ordenada y material de los funcionarios de un Cuerpo, con una finalidad simplemente administrativa e informativa, para conocimiento de las distintas circunstancias de cada funcionario. Las escalas y las clases y categorías llevan a una consecuencia que son los escalafones. En resumen: el escalafón no es un acto administrativo, sino una relación ordenada, condensada y sintética de datos y actos administrativos que tienen su propia vida fuera del escalafón. La inexistencia de escalafones indicaría seguramente desorden y desorganización administrativa, pero no afectaría ni poco ni mucho a los derechos de los funcionarios.

 

La escala, nos resulta un concepto o una idea menos clara, pero que desde mi punto de vista siempre ha de estar relacionado con el ascenso del funcionario; del mismo modo que dicho ascenso, para mí, siempre ha de implicar unas tareas o funciones y responsabilidades distintas, sobretodo ya que las categorías o sus equivalentes: grados, etc, han quedado en un ascenso económico, garante de una retribución mínima de carrera funcionarial y requisito para la ocupación de puestos de nivel superior al que se posee. Lo que ocurre es que el ascenso está ligado al cambio de categoría o un cambio de posición en el escalafón debido a la antigüedad, por eso en el Decreto de Bravo Murillo no aparece el término escala sino simplemente las categorías y sus clases.

 

El término escalas aparece como título de la Base primera del Estatuto de 1918, que distingue entre personal técnico y auxiliar y establece la clasificación de las categorías en estas clases de personal. De este modo, se puede decir que se consagra en cada ministerio la existencia de dos escalas, la técnica y la auxiliar. Si bien en el personal técnico, podían, en teoría, ser incluidos los funcionarios de cuerpos especiales con este carácter, lo cierto es que las escalas y la calificación de personal técnico o auxiliar, en virtud del Reglamento de 22 de julio de 1918 de aplicación a los Cuerpos generales de la Administración Civil del Estado y personal subalterno, quedan como expresión utilizada en esa administración general y en cada una de ellas existen categorías y dentro de éstas sus clases. Este reglamento ya se refiere a funcionarios técnicos y funcionarios auxiliares y las escalas en cuerpos generales o funcionarios de administración general tienen en cada ministerio una convocatoria independiente de ingreso y una regulación de las enseñanzas teóricas y prácticas necesarias para servir “cargos de plantilla” tras el ingreso; de este modo lo que existe es  una escala técnica y una auxiliar por ministerio, como compartimentos estancos; de ahí que la creación en 1964 de los Cuerpos generales supuso una unidad de todos los funcionarios técnico-administrativos con titulación superior en un cuerpo, rompiendo la estanqueidad por ministerios y unificando escalafones.

 

Las escalas pues, por excelencia son las enumeradas para la administración general y por eso los técnicos y auxiliares acaban asumiendo la denominación de administrativos y ante el predominio en cada ministerio de sus cuerpos especiales igualmente acaban siendo la intendencia administrativa de los mismos y en términos peyorativos: los “chupatintas”, si bien el procedimiento administrativo, distinto en cada ministerio, es el arma de los funcionarios técnico-administrativos.

 

Pero la realidad, es que escala o el escalar o ascender se relaciona directamente con el subir de categoría (como la conexión con el sustantivo escalera nos indica), con reflejo económico y de antigüedad y también, con repercusión especial en la escala técnico- administrativa, el hecho de que la posesión de titulación superior no es obstáculo para el ascenso de categoría; lo que significa que el título no constituía un factor esencial y sí la aplicación de los turnos de ascenso exigibles: antigüedad, elección y oposición directa y libre. En resumen, categorías y ascenso son las bases de la escala y en la administración general también queda mucho más ligado al desempeño de puestos con tareas  y responsabilidades distintas, incluso funciones, por la diversidad de aquellos. Se puede decir que, más allá de la categoría como retribución, el puesto de trabajo sí tiene peso y presencia en la carrera de los funcionarios de administración general.

 

En realidad, debido a la desconexión de las categorías con los puestos correspondientes a su denominación, tanto la escala como el cuerpo es organizativamente lo que manda y no el puesto de trabajo y sus requisitos.

 

Pero la escala, tiene también un reflejo histórico en la legislación de régimen local, si bien su configuración real es la de categorías. La Ley de Régimen Local no se refiere a las escalas, salvo a las subescalas de los funcionarios con habilitación de carácter nacional: Secretaría; Intervención-tesorería y Secretaría intervención cada una de ellas  con sus clases en conexión con los municipios y su población. Para el resto de las escalas y funcionarios hay que acudir al Real Decreto legislativo 781/1986, en cuyo artículo 167 se distinguen dos escalas la de Administración general y la Administración especial. La primera con las subescalas siguientes: Técnica, De gestión, Administrativa, Auxiliar y Subalterna. En la segunda, las subescalas. Técnica y la de Servicios especiales; en la Técnica se divide en Técnicos superiores, Medios y Auxiliares. En las dos escalas, las titulaciones son definitorias y requisito pues esencial y los ascensos de subescala se pueden producir por promoción interna.

 

En la subescala de Servicios especiales se distinguen las siguientes clases: Policía Local y sus auxiliares, Servicio de extinción de incendios, Plazas de cometidos especiales y Personal de oficios.

 

En resumen, la escala como categorías y ascenso económico ya no es hoy la referencia y adquiere más un carácter corporativo o de agrupación de puestos como puede ser el caso de las dos últimas clases de la subescala de Servicios especiales en la Administración Local. Desde mi punto de vista la escalas por excelencia eran aquellas como las del 1918, en la que en la técnico administrativa, por ejemplo, la titulación no era requisito terminante, y en los que por antigüedad y experiencia consiguiente cabía el ascenso, salvo en algunos puestos superiores que exigían normalmente o convenía una titulación jurídica. Sistema, repito, que empieza a desvirtuarse por la separación del cambio de categoría respecto del cambio de puesto y quedar aquella como beneficio económico simplemente. La segunda causa de la desvirtuación era la arbitrariedad, sobre todo por el turno de elección. Por ello la carrera funcionarial tuvo consideraciones distintas; en los cuerpos especiales la carrera la constituía el cuerpo en sí, mientras que en la administración general el cambio en el nivel del puesto más la retribución superior era la idea de la carrera administrativa.

 

No obstante, aún en la organización corporativa, hay una conexión con el sistema descrito de 1918, en cuanto en el artículo 53.1 e) de la Ley de Funcionarios de 1964 se permitía que los puestos de trabajo pudieran ser desempeñados, indistintamente por funcionarios de diversos Cuerpos. En el mismo sentido, se ha comentado el punto 2 del artículo 15 de la Ley 30/1984, que establecía la adscripción indistinta de los puestos de trabajo para todos los funcionarios incluidos en su ámbito. Así, en la Comunidad Valenciana, como ejemplo, se produjo la clasificación de algunos puestos en dos grupos de titulación (Así, puestos A-B o C-D). Esta realidad lleva a situaciones problemáticas en orden a la provisión y también a solicitudes de cambio en la clasificación a favor del grupo de titulación superior o a la reclamación de la retribución superior por quienes nombrados estando en el grupo inferior de la doble clasificación, obtenían la del superior. También planteó problemas la clasificación de puestos ocupados por laborales como propios de funcionarios. El vigente Estatuto no se manifiesta respecto a una doble clasificación por títulos académicos y hay que considerar que hoy prima la titulación única y el sistema de promoción interna

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[1] Esta crítica es muy frecuente en los años precedentes a la Ley de Funcionarios Civiles de 1964, de ahí que ésta las dejará sin efecto. Pero, la situación se produce en un proceso histórico amplio. Así vemos que Alejandro Nieto, en su obra Los primeros pasos del Estado Constitucional, primero, nos ofrece un antecedente que nos ilustra ya sobre la consideración de la escala, cuando analiza el R:D de 30-4-1835 que ordenaba la formación del cuerpo de ingenieros civiles y nos dice en la página 371-372: Con la creación de estos <<cuerpos facultativos>> se consagró un doble régimen funcionarial: uno para la carrera administrativa (sic) ordinaria y otro para los cuerpos <<de escala<<, diferenciados sustancialmente por sueldos y, sobre todo, por el sistema de ingreso y ascenso, tal como había ya definido el R.D. de 8-8´1834 (relativo a Secretarios de Gobiernos civiles, puesto que los cuerpos de ingenieros no eran los únicos de escala:

Si este principio (de escala) puede ser conveniente en aquellas carreras cuyos empleados por haber hecho los mismos estudios y sufrido previos exámenes, ofrecen desde luego una garantía en el acertado desempeño de sus destinos, no es aplicable a los de carrera administrativa, que indispensablemente han de ser amovibles y sus ascensos deben más bien depender de la particular aptitud y disposición de los individuos, que del lugar que la opinión tal vez equivocada les haya proporcionado en el orden numérico de los nombramiento.

 

Un poco más adelante, Nieto dice: Con esta R.O. se creó un sistema de categorías personales que dependía no ya del puesto administrativo desempeñado sino del lugar que se ocupaba en el escalafón general del Cuerpo.

 

Lo reflejado nos ofrece la idea de la relación de la categoría con la escala y de esta como un conjunto de clases  de retribución y de garantía, de modo que el funcionario se protegía de la arbitrariedad en los nombramientos.

[2] Aurelio Guaita, El ascenso de los funcionarios Públicos. RAP 39. Pags 127-150.

LA ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: Cuerpos de funcionarios y categorías

Transcribo hoy del punto dedicados los cuerpos y las escalas, lo escrito respecto de los primeros, para a través de las categorías enlazar otro día con la cuestión de las escalas:

Queda por analizar el artículo 75 referido a cuerpos y escalas que establece en su punto 1 que: Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo. El artículo, pues, establece que la organización de la función pública parte de la agrupación de los funcionarios en las formas que indica, quedando el conocimiento de lo que supone cada una de ellas o sus diferencias como una cuestión competencial de cada ley de desarrollo. De nuevo se haría preciso un análisis histórico de lo que han sido o son los cuerpos o las escalas, principales formas organizativas del personal, sin olvidar que existen puestos que no se agrupaban y que fueron denominados como no escalafonados; así pongo el ejemplo del escultor anatómico de una Facultad de Medicina, que puede ofrecer claramente la idea de la existencia de puestos no agrupables. De otro lado, hay que evidenciar la relación que el ejemplo nos ofrece con el escalafón, o lista ordenada de los funcionarios de un cuerpo por antigüedad y categorías. El ascenso en el escalafón implicaba, en su caso, el aumento de la categoría y retribución consiguiente a la misma.

Pero, aquí hay que poner en conexión este artículo con el 73.3 en cuanto él nos aclara que la agrupación se produce a efectos de la selección, la formación y la movilidad de los funcionarios. Es fundamental, en cuanto los cuerpos de funcionarios (en especial los facultativos o de los niveles superiores), constituyeron grupos de presión y de intereses, que al dominar la organización ministerial u orgánica, podían imponer dichos intereses sobre los generales. De hecho, el corporativismo, evitó la clasificación de puestos de trabajo en la forma prevista por la reforma de 1964 y la aparición de los diplomas de directivo y consiguiente o consecuente cuerpo. El artículo, pues, deja jurídicamente claro que la agrupación de funcionarios, sea cual sea, es un instrumento racional de organización con los fines referidos. Lo que no quiere decir, que a pesar de que desde 1978, la sindicación de funcionarios sea posible, no existan los cuerpos u otra clase de grupos como instrumentos de presión y desviación de intereses y fines generales.

Que la agrupación tenga los fines señalados está en consonancia con aquellas circunstancias que constituyen el requisito para su producción; es decir: las competencias, las capacidades y conocimientos; que hay que tener en cuenta que, todas ellas, están en relación directa con la función a realizar. Una vez más, simple pero complejo, bien para la creación de la agrupación o bien para clasificar un puesto como propio de la misma. Y estas circunstancias al agrupar, marcan ya las plazas a seleccionar y los conocimientos exigibles en las pruebas y la comprobación del resto de capacidades a verificar. Igualmente, todo determina los contenidos, de la formación complementaria a la selección como una prueba más o los posibles de cursos posteriores y habilitantes en la carrera funcionarial.

De otro lado, el Estatuto no muestra otro elemento estructural existente que es la distinción entre administración general y administración especial, que dio lugar a la distinción entre cuerpos especiales y las escalas de administración general, después, constituidas en cuerpos generales, y con la reforma de 1964 a una lucha burocrática por el dominio de la organización administrativa propiamente dicha, en virtud de que ésta pasaba a considerarse administración general y al desaparecer las categorías, los cuerpos especiales ya no tenían las mismas y que les otorgaban categorías con denominación de jefaturas administrativas (Jefes de Administración, Jefes de Sección, etc.)

Ya se ha realizado, en el párrafo anterior, la conexión con la cuestión de las escalas, pero antes hay que examinar el punto 2 del artículo 75 que dice: Los cuerpos y escalas de funcionarios se crean, modifican y suprimen por ley de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. Este punto, hace que los cuerpos y escalas sean las agrupaciones por excelencia, ya que se exige una ley para su creación y modificación o supresión y hay que analizar el porqué de esta exigencia. De nuevo la historia, nos ha de explicar la razón; siendo así que antes de la Ley de funcionarios de 1964, no existiendo plantillas orgánicas, los cuerpos especiales, únicos existentes, como tales cuerpos, tenían una plantilla de cuerpo descriptiva, básicamente de su número y retribución. Al crearse el Cuerpo se producía la dotación económica, por lo que su creación o modificación implicaba un gasto público que exigía de la aprobación parlamentaria, al margen de la Ley de presupuestos, que no jugaba el distorsionado papel actual[1]

En realidad, el concepto de cuerpos se puede decir que está consolidado, no así el de escalas. Influye en ello, a mi parecer, que las normas generales destinadas a la organización de la función pública no han sido terminantemente claras y, a falta de una investigación histórica intensa[2], creo que es debido a que los cuerpos especiales, se autoregulaban mediante sus reglamentos y los superiores gozaban de la garantía de la exigencia de la titulación facultativa correspondiente, de ahí que también fueran denominados como facultativos. Esa falta de claridad, la considero en cuanto, el Decreto de Bravo Murillo de 18 de junio de 1852 se fijaba las bases que habían de observarse para el ingreso y ascenso en todos los empleos de la Administración activa del Estado.

Ignoro el alcance en aquellas fechas de esta expresión o de la consideración de lo que era la Administración activa, hoy tiene la connotación de administración que decide o que adopta resoluciones, propiamente dicha y coincidente, pues, con la administración general, que es la que las prepara y ejecuta. Sin embargo, nos sirve de guía, en primer lugar un Real Decreto de 8 de enero 1844 que en su artículo 1º decía:

El cuerpo de la Administración civil se compone de todos los empleados de la misma dependientes del Ministerio de Gobernación de la Península, que tengan Real nombramiento y no pertenezcan a cuerpo especial facultativo.[3]. Así pues, en este caso hay una identificación con la Administración general o cuerpos Generales. El Decreto de 1852 o de Bravo Murillo, nos dice Concepción García Gallo que trata de ampliarse al resto de empleados ofreciendo un sentido más amplio al calificativo activa que al de civil[4].

Pero hay que analizar porqué existiendo referencia al Cuerpo general o al de Administración Civil, la escala constituye una referencia para esta clase de administración. Y ahí, hay que analizar previamente el significado de las categorías (ascenso retribución, y funciones o responsabilidades distintas.) A este efecto, en los dos Reales Decretos citados, el de 1844 y el de 1852, el importante trabajo de Concepción García Gallo, nos muestra que el primero es un antecedente claro del de 1852[5]. En ambos, se regulan las categorías en que se dividen los empleados públicos, el de 1844 recoge las siguientes: 1º Jefes superiores, 2º Primeros jefes, 3º Segundos jefes, 4º Subalternos En el de 1852: 1ª Jefes superiores, 2ª Jefes de Administración, 3ª Jefes de negociado, 4ª Oficiales, 5ª Aspirantes a oficial; mientras que a los subalternos a estos efectos no se les considera empleados públicos; es decir, no se dividen en categorías.

[1] A título ilustrativo, de una plantilla de cuerpo y de las categorías, reflejo aquí la Ley de 19 de abril de 1961 que aumentaba la plantilla de los Ingenieros Industriales de Hacienda del año 1949:

Los nuevos cargos asignados a los Ingenieros Industriales afectos al Ministerio de Hacienda, con posterioridad al dieciséis de diciembre de mil novecientos cuarenta, en que se fijó la actual plantilla del Cuerpo; la ampliación que durante el mismo tiempo han experimentado los servicios a él encomendados y la atribución que se les ha hecho de la gestión, comprobación y vigilancia de los derechos fiscales a la importación de mercancías, creados por Decreto de tres de junio último, así como de la desgravación fiscal a las exportaciones establecidas por el de veintiuno de julio siguiente, imponen la necesidad de llevar a efecto un aumento del número de estos funcionarios, siquiera ello se, haga en el número más, reducido posible.

En su virtud, y de conformidad con la propuesta elaborada por las Cortes Españoles,

DISPONGO:

Artículo primero.

A partir de la publicación de la presente Ley, la plantilla del Cuerpo de Ingenieros Industriales al servicio del Ministerio de Hacienda, quedará aumentada en dos Inspectores Generales, a treinta y cinco mil ciento sesenta pesetas de sueldo anual; seis Ingenieros, Jefes de primera clase, a treinta y dos mil ochocientas ochenta; un Ingeniero Jefe de segunda clase, a treinta mil novecientas sesenta, y cinco Ingenieros de primera clase, a veintiocho mil ochocientas ochenta.

Artículo segundo.

Por el Ministerio de Hacienda se habilitarán los créditos precisos para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior

[2] No obstante, el trabajo de Miguel A. Albadalejo Campoy “ Pasado, presente y futuro de la función pública española. Una propuesta de reforma” Cuadernos Económicos ICE Número 13, 1980. Paginas 19 a 81, incluyente, además de un Anexo legislativo, contiene mucha información para extender su estudio en un mayor detalle y amplitud.

[3] Extraído del trabajo de Concepción García Gallo, El estatuto de los empleados públicos según los Reales Decretos de 1844 y 1852. Anuario de historia del derecho español , ISSN 0304-4319, Nº41, págs.865-898

[4] Op. citada nota anterior: La mayor generalidad del ámbito de aplicación de este Decreto se pone de manifiesto en que va dirigido a la Administración activa del Estado en su totalidad y como tal comprende a todos los empleados de los diversos Departamentos ministeriales exceptuando algunos casos, que si bien este Decreto no declara como cuerpos especiales, sino sólo, y en su apartado 8º, de que poseen <<condiciones especiales>>, son empleados pertenecientes a unos cuerpos que, al menos más tarde se conocerían como cuerpos especiales. Al igual, pues, que los Decretos de 1844, el Real Decreto Bravo Murillo, si bien con mayor generalidad y sistemática, va a constituir un Reglamento orgánico del Cuerpo general de la Administración.

[5] Op.citada,pag. 17 y ss.

LOS DERECHOS DE LOS FUNCIONARIOS INTERINOS UNA MUESTRA DE EVOLUCIÓN JURÍDICA Y DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD.

Vamos a empezar el año con uno de los temas que en 2015 ha tenido, quizá, el mayor número de visitas y es el de los funcionarios interinos y sus características y sus derechos. Y es que el TSJ de la Comunidad Valenciana ha declarado la nulidad de varios artículos del Decreto 186/2014 del Consell que regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño, del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat. Al respecto aún están pendientes diversos recursos individuales contra resoluciones de la Generalidad denegando la carrera a funcionarios interinos. En resumen, la sentencia viene a reconocer que los funcionarios interinos, que han cumplido los años de servicio que implica el reconocimiento de la carrera a los funcionarios de carrera, tienen derecho a percibir las retribuciones que a ella corresponden. Hay, pues, un matiz que es lo que voy a comentar a continuación.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley de Bases de 1963 y los discursos de su presentación.

En la cuestión que es objeto de la serie de entrada dedicada al tema enunciado en el título arriba reseñado tiene especial transcendencia la reforma administrativa que se inicia con la ley de Bases de  los funcionarios civiles de Estado de 20 de julio de 1963 y el Texto articulado que la desarrolla, que siguen siendo el fundamento de muchas de las cuestiones y problemas de la función pública actuales. Los que escucharan la conferencia de Alejandro Nieto en el enlace proporcionado en la entrada ¿Reforma? ¿Qué reforma? habrán comprobado que a esta de 1963-1964, de López Rodó, la considera la reforma administrativa por antonomasia y de ella nos dice que fue participativa aunque realizada de arriba a bajo y que era ilusionada y que cambió bastante la situación. Es en esos años cuando oposito al Cuerpo Técnico y cuando ingreso en el mismo, por lo que es indudable que la doctrina que en ese período se establece y su  desarrollo posterior, en mi ejercicio profesional como funcionario, influye en mis ideas sobre la Administración y la función pública. A la hora de comprender el significado de dicha reforma y época resulta esencial no sólo ocuparse de los preceptos legales, sino también de su fundamentación en discursos, presentaciones y exposiciones de motivos.

Por ello, comenzando por la Ley de Bases de 1963 nos encontramos con el discurso de presentación en la Cortes realizado por Carrero Blanco, Ministro Subsecretario de la Presidencia, en él, ciñéndome al tema que nos ocupa y refriéndose a la situación derivada de 1918 y que ya se ha contemplado, decía:

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La situación hasta 1964.

La normativa de 1918 que se ha analizado, es la general que rige hasta la Ley de Funcionarios Civiles del estado de 1964. En mi obra, citada en la anterior entrada, de La determinación de efectivos en le burocracia española y el comportamiento burocrático partía de una investigación de los efectivos de los cuerpos  y funcionarios superiores en el período comprendido desde los años 1940 hasta el 1975, en cuanto a su número y poder en el seno de la organización administrativa, lo que supuso el estudio de las plantillas y sus modificaciones, así como de los escalafones y relaciones de funcionarios en dicho período. Al estudiar las plantillas se analizaba cuál  y cómo era la previsión de efectivos y los motivos o causas que se alegaba respecto de su incremento. Por lo tanto, se consideró que las plantillas eran reflejo de la previsión de necesidades y de efectivos en nuestra Administración y por ello las plantillas de cuerpo, necesitadas de una norma con rango de ley para su aprobación, y su distribución mediante normas de rango inferior y presupuestos eran las fuentes principales a la hora de obtener datos. Es evidente que la plantilla no es pues de una mera relación de los puestos existentes sino que son el resultado de una previa acción administrativa de gestión de personal, de previsiones de efectivos y de dotaciones económicas. En la citada obra realizaba un resumen respecto de la estructura de la función pública española y su situación existente antes de la legislación de funcionarios de 1964.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: Los restantes dos decretos de 7 de septiembre de 1918.

Para finalizar con la normativa de 1918 quedan por examinar dos decretos de 7 de septiembre, el relativo a la aplicación de la Ley de Bases a los funcionarios técnicos y especiales y a los Cuerpos facultativos y especiales y el que establece las normas para las reformas de plantillas tanto de estos cuerpos como de los generales. Del primero de estos decretos queda claro que la preocupación principal de la reforma es la reducción orgánica y la disminución de créditos y a regular éstas se dedica prácticamente la norma; incluso el artículo 13 establecía como excepción que cuando en casos muy justificados para normalizar las escalas, el Gobierno considere conveniente crear en los Cuerpos facultativos o en los especiales alguna clase intermedia entre las que hoy existen o modificar la distribución del personal en aquellas escalas, estas modificaciones no implicarán en ningún caso aumento del crédito que se asigna a cada organismo o Cuerpo....En este caso que es el de los Cuerpos en su versión más clásica y pura, sorprende la utilización del término escalas, que aquí parece utilizarse como referido a las categorías ya que estas lo son, pero no en el sentido de los Cuerpos generales, pues allí se puede ascender de la escala auxiliar a la técnica. Pero es el artículo 15 el que nos permite referirnos a la existencia de puestos de trabajo.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: El Decreto de aplicación de la Ley de Bases de 1918 a los Cuerpos generales y subalterno.

En este recorrido por encontrar los antecedentes históricos y técnicos que conducen a la actual figura de las relaciones de puestos de trabajo y en conseguir determinar cuál ha sido la importancia del puesto de trabajo en la gestión de los recursos humanos en la Administración española, hasta ahora podemos concluir que el puesto de trabajo está presente en la normativa analizada, pero que es la categoría como sistema retributivo la principal preocupación presente en la reordenación de la función pública que pretende la Ley de Bases de 22 de julio de 1918. Junto a las categorías, que no obstante su función retributiva,  se evidencian una serie de puestos de trabajo que pueden tener las mismas denominaciones. Pero el término puesto esta presente, en menor medida que el de cargo, también aparece el de destino, así como también es frecuente el de plaza, éste ligado al ingreso en la Administración y a las oposiciones, sin perder de vista su conexión con las categorías, los cuerpos y la dotación económica presupuestaria correspondiente. Respecto de las plantillas no hay una descripción legal de lo que son, salvo que lo son de personal y que la preocupación legal es su reducción y su adaptación a la nueva regulación.

Voy a seguir viendo si las normas de aplicación de la Ley de Bases nos ofrecen nuevas consideraciones, principalmente los tres reglamentos de 7 de septiembre de 1918; uno, el más extenso en articulado, el referido a los Cuerpos generales de la Administración Civil del Estado  y personal subalterno de la misma; otro referido a los funcionarios técnicos y especiales y de los Cuerpos facultativos y especiales y Magisterio primario y un tercero para la reforma de las plantillas tanto de los Cuerpos generales como de los facultativos y especiales.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: La Ley de Bases de 22 de julio de 1918- II

Considerado ya el sistema de categorías que establecía la Ley de Bases de 1918 que las modifica así como a las clases, para seguir viendo cómo evoluciona la presencia del puesto de trabajo en nuestra Administración pública, seguiré analizando esa serie de términos y expresiones que en nuestra legislación ofrecen conexiones con él, del mismo modo que se hizo al analizar el Decreto de Bravo Murillo. Quizá, antes de ello, quepa comentar la posibilidad de que las clases, aunque referidas a las categorías, puedan identificarse en algún momento no sólo con clases de puestos de trabajo, sino también con clases de funcionarios, siempre teniendo en cuenta que, dada la adaptación que se precisa de la norma a los cuerpos especiales y facultativos y funcionarios técnicos y especiales, una vez más la legislación no es general para todos los funcionarios, sin perjuicio del aprovechamiento general de las categorías como forma de alcanzar mejor retribución. Pero veamos esos términos.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS II: La Ley de Bases de 22 de julio de 1918 -I

En la entrada anterior se ha dicho que el decreto de Bravo Murillo nunca se aplicó, pero ello no quiere decir que las categorías que en el se establecían u otras similares no existieran en la realidad administrativa del siglo XIX y que distintas normas de organización de los distintos ministerios así lo evidencien; al efecto es esclarecedora la lectura del Capítulo IX Evolución de la estructura de los órganos, la la obra mencionada de Baena del Alcázar sobre el Origen y consolidación de la Administración Liberal Española (1838-1900) en cuya página 114, al referirse a los últimos años del reinado (1858-1868) Baena afirma: Partiendo de estos datos se podría hacer una relación ordenada de puestos de trabajo que sería la siguiente:

• Subdirectores y segundos jefes.
• Jefes de Administración.
• Jefes de Sección.
• Jefes de Negociado.
• Oficiales.
• Auxiliares.

Este intento de racionalización no responde siempre a la realidad, ya que pueden complicarse los puestos.......

Lo que ocurre es que la referencia a estos puestos puede ser como tales o como categorías y que sigue siendo realidad la separación entre categorías y puestos, si bien es deducible como dice Baena o posible afirmar que existe esa idea de puestos coincidentes con la relación que nos ofrece.

Analicé también los distintos términos que aparecían en el decreto de Bravo Murillo y conviene que veamos cuál es la situación formal que nos ofrece el denominado como Estatuto de funcionarios de 1918. En realidad, una Ley de Bases de 22 de julio de 1918 y los reglamentos para su aplicación. Ley que se aprueba tras un periodo importante de huelgas, en las que juegan un papel sensible los empleados de correos y telégrafos y las reivindicaciones generales de los empleados públicos para alcanzar los mismos beneficios que han ido consiguiendo los cuerpos facultativos y especiales en sus reglamentos, en especial la inamovilidad en el empleo. Pero sin entrar en esas grandes cuestiones que afectan a la función pública de la época respecto de puestos, relaciones y presupuestos la citada Ley de Bases presenta los siguientes aspectos a destacar.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS I: El Decreto de Bravo Murillo

De nuevo siento la necesidad de ocuparme de las relaciones de puestos de trabajo, no atendiendo a su naturaleza jurídica, sino desde la perspectiva de evidenciar la actividad administrativa que implican y sus repercusiones en la organización y gestión de las Administraciones públicas, aun cuando repita cuestiones ya analizadas y me tenga que extender más allá de una sola entrada. Para mí es evidente que estos aspectos son mucho más importantes que si las plantillas o relaciones de puestos son actos o reglamentos o carne o pescado como se dice en esta entrada del magnífico blog de Sevach. La cuestión de la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo tiene indudable importancia respecto a su impugnación contenciosa y con el alcance de la misma, pero siendo ello importante, lo es más si obedecen o no a un sistema racional y basado en los principios legales de la función pública y gestión administrativa pública y, en consecuencia, con intereses objetivos, públicos y generales. Las relaciones de puestos de trabajo son un instrumento de organización y estructuración administrativa que condiciona o determina la gestión y que ha de ser elemento de eficacia administrativa, en el sentido que el otro día exponía aquí. Estimo que evidenciar que cuestiones como el análisis de puestos de trabajo y su clasificación no son inventos recientes, sino procesos que de un modo u otro han estado siempre presentes y sido necesarios, al menos en la doctrina, e implícitos o explícitos en la normativa de la función pública, se hayan cumplido o no, ayuda a comprender su finalidad, utilidad  y necesidad y a resolver mejor jurídicamente los problemas que la cuestión de las relaciones de puestos de trabajo puedan presentar en el orden de los conflictos jurídicos. También creo que contribuye a  que se entienda que la gestión de recursos humanos es dependiente, en gran parte, de que esos procesos previos a ella o simultáneos se cumplan bien.

La relación de puestos de trabajo está en ineludible conexión, pues, con el análisis y clasificación de puestos de trabajo y sin que estas actividades de gestión administrativa y de racionalidad y eficacia se realicen, no son nada, no cumplen su finalidad, más allá de que constituyan un acto administrativo con efectos tanto de organización formal como jurídicos. Hay que volver a hacer historia para comprender la razón por la que las relaciones puestos de trabajo (plantillas orgánicas era su denominación más correcta) se hacen necesarias y se convierten en el instrumento que he mencionado. Antes de la Ley de funcionarios civiles del Estado de 1964, el elemento, en principio, relacionado con el puesto de trabajo son las categorías que figuran en los decretos de aplicación del estatuto de la función pública o de los empleados públicos de 1918 (Ley de Bases de 22 de julio), pero también, allí hasta donde llega mi conocimiento, en el Decreto de 18 de junio de 1852, conocido como de Bravo Murillo.

LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: Las pruebas selectivas I

Me he referido a los sistemas selectivos y he intentado ofrecer unas bases para determinar cuál de ellos sería el apropiado para utilizar, pero quedan muchos temas relativos a los procesos de selección que atender y que conllevan problemas de gestión o puntos a considerar en la misma y que afectan a la política de personal o recursos humanos de las Administraciones públicas, limitada por los principios rectores que ya hemos analizado. Dos cuestiones, los órganos de selección y las pruebas selectivas, propiamente dichas, son objeto de regulación en el Estatuto Básico del empleado público; hoy trataré de las pruebas selectivas, pues creo que los órganos de selección han de estar condicionados en su composición por las características  de aquéllas.

Lo primero que contemplamos al efecto en el Estatuto es el punto 2 del artículo 61 que dice que los procedimientos de selección cuidarán especialmente de la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al desempeño de las tareas de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su caso, las pruebas prácticas que sean precisas.

Las pruebas podrán consistir en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que demuestran la posesión de habilidades y destrezas, en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superación de pruebas físicas.

El precepto tiene el inconveniente de su generalidad; es decir, el de tratar de abarcar toda la casuística posible, cosa realmente difícil, sobre todo si se tiene en cuenta lo ya dicho respecto de las oposiciones y su adecuación para aquellos casos en que los conocimientos precisos sólo se adquieren en la propia Administración pública o a través de centros de preparación o de preparadores que cuentan con la experiencia correspondiente; lo que implica la presencia de funcionarios o empleados públicos en esta preparación de las pruebas. Esta cuestión de la preparación para las pruebas selectivas, básicamente, como es lógico, para las oposiciones o fase de la oposición que es donde realmente hay pruebas o ejercicios que superar, es un punto a considerar en todo el problema de la selección y que requiere que existan programas previos que establezcan los conocimientos requeridos y sobre los que las pruebas van a recaer, así como de unas convocatorias previas en las que se reflejen las pruebas y ejercicios a superar, sus plazos, carácter eliminatorio, etc. Cuestiones estas a las que la ley no presta atención sino los reglamentos correspondientes y siendo la convocatoria y su contenido la ley que rige el proceso y procedimiento selectivo y en la que se establece el programa o la indicación del diario oficial en el que se haya publicado. El programa y su conocimiento con antelación suficiente es un punto esencial para los que preparan oposiciones, tanto aspirantes al ingreso como preparadores, de ahí que sea adecuado que su publicación se haga con anterioridad y que las convocatorias introduzcan los menores cambios posibles, pues ello supone una buena garantía de seguridad y del principio de igualdad.

Estas cuestiones evidencian la complejidad del tema y la prolijidad en que se puede incurrir al analizarlo. Por ello, volviendo a las pruebas selectivas y al precepto reseñado, hay que destacar que, frente al artículo 55. 2 e) y 56.3, que hacen referencia a que pruebas y requisitos a exigir se relacionen con las funciones o las tareas a desarrollar, el artículo 61 se refiere al desempeño de las tareas de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su caso las pruebas prácticas que sean precisas. ¿Supone ello alguna consecuencia esencial? La respuesta debe de ser: depende. La ley como su antecesora pretende ligar el contenido de las pruebas con los puestos de trabajo a desempeñar, lo que determina que se otorgue relieve al carácter práctico de las pruebas, dirigidas a comprobar la capacidad o habilidad para ejercer los puestos correspondientes, si bien el artículo, no obstante, precisa la posibilidad de incluir pruebas prácticas. El problema que se plantea es el de los intereses en juego que pueden existir alrededor de cuestiones como esta y en qué medida afectan a la racionalidad de los procesos selectivos y de las pruebas correspondientes.

En principio, atendiendo a la referencia primera de la ley o estatuto, tanto a las funciones como a las tareas, y considerando la existencia de cuerpos de funcionarios con puestos homogéneos, hay que convenir que atender a a las funciones propias de los mismos es hacerlo a las tareas a desarrollar y, además, que si se trata de funciones que precisan de los conocimientos de una carrera académica, los conocimientos prácticos pueden estar implícitos o han de tenerse con anterioridad; por lo menos, ha de existir la capacidad o habilidad de aplicar la teoría a un caso concreto. El problema surge en los casos en que los conocimientos prácticos se adquieren sólo con el ejercicio de la profesión de funcionario o empleado público, pues en dicho caso el ejercicio práctico puede no consistir en la aplicación de la teoría a un caso concreto, sino en algo que, si no se ha practicado y no se ha experimentado, requiere que otro te lo enseñe. Aquí se presenta la diferencia que existe entre cuerpos y escalas o entre la Administración especial y la general, ya que en ésta la diversidad o variedad de puestos, hace que tanto las funciones como las tareas puedan ser consideradas, pero, a su vez, multiplica la posibilidad de gran variedad de supuestos prácticos, de difícil previsión y aleatorios, para cuya solución no se cuenta con manuales, sino que requieren que en la preparación participen funcionarios o empleados de los cuerpos o puestos correspondientes, que puedan prever los casos prácticos posibles y que mantengan, además, contacto con la organización pública encargada de las pruebas o con los posibles miembros de los órganos colegiados. Ello supone que la preparación de opositores constituya un sector con intereses económicos y de competencia, en los que los funcionarios y empleados públicos tienen interés.

En resumen, y para finalizar, por hoy, los casos prácticos constituyen un punto importante en las pruebas selectivas y que en la actualidad bien pueden depender de lo que establezca cada convocatoria o ser un factor sorpresa o aleatorio, que debería considerar la posibilidad o no de que sea factible su solución por  cualquiera con la simple posesión de la titulación o porque su predeterminación sea clara y posible llegar a su solución. Si no lo que debe considerarse es la posibilidad de una fase de formación, de carácter selectivo y eliminatorio, como parte del proceso selectivo. Esto parce lo más justo y equitativo. Para más ilustración sobre el tema, frente a la generalización actual de la normativa reglamentaria de la selección, a continuación reflejo el tipo de pruebas que el Reglamento para la aplicación de la ley de Bases de 22 de julio de 1918 a los Cuerpos generales de la Administración civil del Estado, establecía en las oposiciones y en las diferentes categorías:

Respecto de las oposiciones para ingreso en el cuerpo técnico, como oficial de tercera clase:

b) Los ejercicios serán dos: uno oral, que versará sobre temas de Derecho político, Derecho administrativo, Economía política y Hacienda pública; y otro escrito, acerca de Legislación, referente a los servicios del respectivo Ministerio. (Hay que tener en cuenta que en aquellas fechas, los cuerpos generales no eran como hoy, sino que cada Ministerio tenía su escala, sin movilidad entre ellos.

Respecto de las oposiciones directas y libres a cargos de jefes de Negociado:

b) Los ejercicios serán tres: el primero oral, sobre temas de Derecho político, Derecho administrativo, Economía política y Hacienda pública; el segundo consistirá en redactar en tiempo que no exceda de seis horas, una Memoria acerca de un tema del cuestionario, que formule el Tribunal; y el tercero, en la resolución de un expediente, o la formación de una cuenta, para todo lo cual se facilitarán a los opositores los textos legales que consideren necesarios.


En cuanto a los oposiciones entre oficiales a los cargos citados de establecían dos ejercicios análogos al segundo y tercero de los reflejados.

Respecto de las oposiciones directas y libres a cargos de jefes de administración:
b) Los ejercicios serán cuatro: el primero consistirá, en la redacción, en tiempo que no exceda de seis horas, de una Memoria acerca de un tema del cuestionario, que formule el Tribunal; el segundo, en la resolución de un expediente, con vista de los textos legales necesarios, el tercero, en la redacción de un proyecto de reglamento orgánico de algún servicio del Ministerio de que se trate; y el cuarto en la resolución de una consulta sobre materia jurídica relacionada con el ramo respectivo, o de redacción de una Memoria sobre un tema de Legislación comparada.


En esta categoría y en la de jefes de negociado, además, se preveía un ejercicio de traducción de idiomas sin diccionario. (Francés, inglés, italiano o alemán)

El reglamento representaba una concreción mayor que la actual, a mi parecer, y los ejercicios prácticos tenían una vertiente más jurídica que de casos prácticos de organización, aún en el caso de un proyecto de reglamento orgánico. No obstante, es indudable, que la preparación de oposiciones se presentaba como necesaria.

El tema no se ha agotado, por lo que continuaré viendo las cuestiones que plantean las pruebas selectivas.

LAS ESCALAS EN LA NUEVA LEY DE LA FUNCIÓNPÚBLICA VALENCIANA.

En los comentarios realizados en este blog he venido tratando de exponer, en orden a la función pública y a su organización, las características propias de un sistema corporativo y de la distinción, al efecto, entre administración general y especial, así como se ha hecho referencia y reflexionado sobre las escalas y las repercusiones de la introducción del puesto de trabajo como factor organizativo por la legislación de 1964, que acaba con aquéllas en la Administración estatal y crea los cuerpos generales. Quizá la reflexión más directamente relacionada con cuerpos y escalas sea esta, pero acudiendo a la etiqueta de escalas o a la de cuerpos se pueden hallar mas reflexiones útiles para complementar lo que ahora se diga en este post.

El concepto de escala, para quienes parten del estudio histórico de la función pública estatal, tiene una marcada relación con el concepto de categorías existente desde 1918 y con anterioridad y, en consecuencia con la existencia de distintos puestos de trabajo unos de nivel superior a otros; de modo que la escala significa que se pueden escalar puestos de acuerdo con distintos sistemas y procedimientos. Naturalmente la escala también tiene conexión con una función concreta, en lo que coincide con la organización corporativa basada en funciones profesionales determinadas, pero frente a ella con puestos de trabajo diferenciados en sus tareas y materias a manejar. Además en la escala, los puestos de trabajo no se vinculan necesariamente a una titulación concreta, sino que se definen o incluyen puestos a los que pueden acceder personas de distintos niveles de titulación (superior,media, etc). Situación que se tradujo posteriormente en la adscripción indistinta de puestos a diversos cuerpos o, sobre todo, a dos grupos diferentes de titulación. En resumen, la administración general y sus funciones administrativas propiamente dichas era el campo más propio de la existencia de escalas, sin que dejemos de tener en cuenta que muchos organismos públicos autónomos tenían montada su organización de personal en escalas. Personalmente estimo que escala y existencia de puestos de distinto nivel y categoría y posibilidad de ascenso dentro de la misma son ideas consustanciales.

Sin embargo aquellos que tiene su experiencia, estudios y análisis referidos a la Administración local, tienen una idea de la escala diferente, ya que dicha Administración, salvo por lo que se refería a los cuerpos de habilitación nacional, no se organizaba corporativamente, sino que se basaba en la tradicional distinción, antes señalada, de administración general y especial configuradas como dos escalas diferentes que, a su vez, se organizaban en subescalas. Las subescalas muestran realmente una configuración corporativa, sobre todo en la administración especial, ya que en la de administración general, constituida por las subescalas Técnica, la Administrativa y la Auxiliar, se establecen reservas de puestos o vacantes para la promoción interna de unas a otras. Pero, en resumen, lo que se pretende resaltar es que la configuración en la Administración local de las escalas se acerca bastante a la organización corporativa y, en el caso de la Administración especial, sobre todo en la denominada subescala técnica, se ha de acudir a los niveles de titulación, a las clases y a las especialidades para organizarse, sin que en realidad entre dichas clases y especialidades haya la movilidad propia de una escala en sentido estricto. Personalmente entiendo que la escala facilita la movilidad entre puestos con funciones y tareas diferentes de caráter no homogéneo, en las que juega un papel primordial la experiencia y el conocimiento adquirido a través de ella más que la posesión de un título.

Pues bien, ente estos antecedentes, la vigente Ley 10/2010 de ordenación y gestión de la función pública valenciana en su artículo 21 establece:

1. El personal funcionario de la administración de la Generalitat se agrupa en cuerpos por razón del carácter homogéneo de las funciones a desempeñar y de las competencias, las capacidades y los conocimientos comunes acreditados a través de un procedimiento selectivo.

2. Dentro de los cuerpos funcionariales, por razón de la especialización de las funciones, podrán existir escalas.

Vemos que ante las dos formas de considerar las escalas anteriormente reflejadas, aquí se ofrece una mixtura y las escalas se constituyen como especialidades dentro de un cuerpo de funcionarios. Confieso que de momento no me siento con ánimos ni siquiera de contar el número de cuerpos que son creados por la ley valenciana y que figuran en su anexo I, pero su elevado número y sus denominaciones me hace pensar que más que propias espcializaciones lo que se definen son clases de puestos diferentes o categorías, a los que, sin perjuicio de la necesidad de una titulación, se puede, dentro del cuerpo, acceder sólo por experiencia, por los propios conocimientos y por un concurso, pero, salvo excepciones, no especialidades propiamente dichas a las que sólo se puede acceder mediante la consecución de un título, master o curso. El artículo y el 119 dedicado a la promoción interna, no  manifiestan claramente cómo se pasa de una escala a otra dentro del mismo cuerpo, para mí en muchos casos, repito, no escalas sino puestos diferentes; incluso me parece, desde los conceptos asimilados que existe una cierta contradicción entre escala y especialidad. Por ello se tuvo que acudir a una disposición adicional decimosexta en la que se aclara la cuestión señalando que el procedimiento de movilidad dentro de las escalas de un mismo cuerpo es el de la provisión de puestos de trabajo, si bien con sujeción a la necesaria titulación exigida para la escala..

Puede que lo que digo sea precipitado y que necesite de más análisis; de momento el sistema me parece un galimatías, provocado por un excesivo tecnicismo que acaba mezclando conceptos tales como cuerpos, escalas, categorias y puestos que se complican cuando se combinan con otras figuras de la ley como las retribuciones complementarias o  la carrera administrativa y   la promoción interna, al aparecer concepciones particulares del grado y los denominados itinerarios profesionales. Muy complicado me parece todo, de momento; ya veremos lo que nos dice el tiempo respecto de la gestión del sistema.

Para acabar, quiero reflejar los primeros ejemplos de escalas que nos ofrece el Anexo antes citado, dejando que el lector con el acceso a la ley llegue a sus propias conclusiones.

En Administración General: Cuerpo Auxiliar de la administración de la Generalitat se crean las Escalas C2-01-01 Auxiliar de gestión y C2-01-02  Auxiliar de servicios La primera tiene las funciones de realización de actividades administrativas de caráter auxiliar, ofimática, despacho y registro de correspondencia, ficheros y clasificación de documentos, manipulación básica de maquinas y equipos informáticos, cálculos sencillos, transcripción y tramitación de documentos, archivo, clasificación y registro, atención al público u otras relacionedas con las anteriores. Título: Graduado en ESO. La segunda tiene las siguientes: realización de actividades administrativas de clasificación y archivo de documentos y correspondencia, así de ejecución seguimiento de las tareas y procedimientos administrativos de trámite, manejo de equipos y herramientas ofimáticas, así como de fotocopiadoras y otras máquinas análogas, traslado de documentos y objetos no pesados.

Controlar los accesos a los edificios y dependencias y atención al público, así como abrir y cerrar los centros y edificios. Título: graduado en ESO.

Me parece una clara clasificación de puestos. Realmente la segunda escala se corresponde con el tradicional cuerpo subalterno. .

Siguiente ejemplo: Administración general: Cuerpo: Servicios auxiliares generales Escalas: C2-02-01 Conducción de vehículos de altos cargos con las siguientes funciones conducir los vehículos oficiales adscritos al servicio del alto cargo que se les asigne en función del puesto que desempeñen, así como cuidar del mantenimiento y la puesta a punto del mismo, efectuando las reparaciones que no requieran instalaciones de taller. Título: Graduado en ESO y carnet de conducir tipo B2. C02-01-02 Conducción mecánica de vehículos con las siguientes funciones: Conducir los vehículos que se les asigne así como cuidar su mantenimiento y la puesta a punto del mismo, efectuando las reparaciones que no requieran instalaciones de taller. Título: Graduado en ESO y carnet de conducir tipo B2. La especialidad  o diferencia, pues, entre ambas escalas es llevar a altos cargos o no.

Finalmente, pues un análisis de las escalas es imposible aquí, reflejaré un ejemplo, el primero que aparece en la Administración especial. en el Cuerpo Superior Técnico de archivística, biblioteconomía y documentación de la administración de la Generalitat,  en el que se establecen dos escalas. Una A1-08-01 Facultativo de archivos y bibliotecas con las siguientes funciones: dirigir, programar, estudiar, proponer coordinar, gestionar, controlar, asesorar y, en general, aquéllas de nivel superior propias de la profesión relacionadas con las actividades de archivos y bibliotecas. Título: Universitario de licenciatura, ingenieria, arquitectura o equivalente, o bien, título universitario oficial de grado más título oficial de máster universitario que, de acuerdo con los planes de estudio vigentes, habiliten para ejercer, las actividades de carácter profesional relacionadas con las funciones asignadas al cuerpo. Segunda: A1-08-02 Facultativos de documentación con las siguientes funciones: dirigir, programar, estudiar, proponer, coordinar, gestionar, controlar, asesorar y, en general, aquéllas de nivel superior relacionadas con las actividades de las unidades y centros de documentación. Título: Licenciatura en Documentación, o bien, título universitario oficial de grado más título oficial de máster universitario que, de acuerdo con los planes de estudio vigentes, habiliten para ejercer, las actividades de carácter profesional relacionadas con las funciones asignadas al cuerpo.

Hay que matizar que las funciones del cuerpo no se describen, por lo que ellas son las de las escalas que lo componen. Renuncio, pues a seguir. Desde mis esquemas lo descrito no me parecen escalas propiamente dichas, pero el legislador manda y los conceptos se nos complican; ¿cómo explicar con sencillez ahora la diferencia entre escalas y cuerpos?

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD IX

En esta novena reflexión acerca de la evaluación del desempeño voy a ver si acierto en exponer los principales problemas que plantea el sistema en las Administraciones públicas, que no es simplemente técnico, sino que realmente afecta a lo político y muy concretamente a derechos declarados en las leyes e, incluso, en la Constitución y en el Derecho comunitario europeo.

Hasta ahora, desde la creación de las Comunidades Autónomas y antes en la Administración local, las distintas Administraciones públicas se configuran como unidades o partes de Estado y en el orden de los recursos humanos que es el que nos interesa, primero en la citada Administración local, mediante procesos centralizados existe una movilidad entre funcionarios públicos por el sistema de concurso de méritos. Después, al crearse las Comunidades Autónomas, en primer lugar se produce un sistema de transferencias y en segundo un sistema de movilidad de los distintos funcionarios públicos entre las distintas Administraciones públicas. Movilidad que para mí constituye todo un derecho, pues hay que incluirlo, en cierto modo, o relacionarlo con el de libre circulación de las personas en el territorio nacional y que se relaciona con el mercado laboral. Derecho que en dicho campo y en determinados empleos de la Administración pública también predica el Tratado de la Unión Europea y su derecho. Ateniéndonos a nuestras Administraciones públicas, este derecho a la movilidad entre ellas las constituía como una unidad nacional y de empleo también. El principio o derecho tenía repercusión en la previsión de necesidades y efectivos y en los sistemas de selección de personal y de provisión de puestos de trabajo. La diversidad no se producía de un modo sustancial, en cuanto el sistema de carrera, el de retribuciones y el de provisión de puestos de trabajo eran lo mismo para cada Administración pública, al constituir bases detalladas de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Sólo en cuanto al importe de las retribuciones complementarias o en cuanto a la clasificación de puestos de trabajo y establecimiento de méritos se podían dar diferencias, que no afectaban a lo sustancial. El problema más complejo lo ofrecían las Comunidades Autónomas con lenguas cooficiales que sí podían afectar al derecho a la movilidad funcionarial al exigir el conocimiento previo de la lengua propia de la Comunidad Autónoma para poder acceder a su Administración, bien por selección bien por simple provisión de puestos de trabajo y sin distinguir entre éstos. Renuncio a la exposición de la casuística correspondiente. Basta con señalar el principal obstáculo a que la movilidad fuera el derecho que parecía ser desde el punto de vista jurídico, que en principio era el de las lenguas cooficiales, siendo así que el castellano es la lengua oficial del Estado y que todos tienen el derecho de usarla. Pero siendo esto lo importante también resulta que, finalmente, el verdadero obstáculo a la movilidad lo constituyó la clasificación de puestos de trabajo, al permitir una interpretación jurisprudencial que fueran las relaciones de puestos de trabajo el instrumento para determinar a que puestos era posible acceder desde otras Administraciones públicas; de modo que, en lugar de poder acceder a cualquier puesto de otra Administración pública simplemente a través del mérito y capacidad y por los concursos de provisión de puestos de trabajo, de modo arbitrario cada Comunidad Autónoma ha establecido un número reducido de puestos de trabajo con movilidad para los funcionarios de otras Administraciones.

El Estatuto Básico del Empleado Público supone un cambio sustancial, pues, desde mi punto de vista, rompe las bases de la anterior legislación que facilitaban la movilidad, pero también que facilitaban una organización por la que cada Administración pública, sin perjuicio de la libre designación, podía reclutar personas de otras Administraciones públicas que tenían una categoría y formación en principio parecida a la exigida en la reclutadora y unas retribuciones similares. Es decir, sin perjuicio de la valoración de méritos correspondientes, el reclutado tenía un grado profesional y un nivel adquirido del mismo modo que los funcionarios de la Administración a la que accedía y unos complementos retributivos que no diferían mucho en cuanto al de destino, ya que el complemento basado en el nivel del puesto era la base del grado o categoría, siendo también menor el problema del complemento específico del puesto, en el que sí podían existir diferencias, pues si el que adquiría el reclutado era superior al que tenía en su anterior puesto, lo hacía previa valoración de su mérito y capacidad.

Hoy, prácticamente todo queda al diseño de cada Administración pública por deslegalización del sistema anterior. Frente a la categórica manifestación a favor de la movilidad del artículo 17 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y del artículo 15. 3 de la misma, al establecer éste la clasificación indistinta de los puestos de trabajo para todos los funcionarios incluidos en su ámbito, el Estatuto Básico del Empleado Público no realiza una manifestación similar, ni incluye la movilidad como un derecho de los empleados públicos, sino que los artículos 80 a 84 en los que se ocupa de la movilidad se configura, fundamentalmente, como una cuestión referida al seno de cada Administración pública y con variedad conceptual. Sólo el artículo 84 se refiere a la movilidad entre Administraciones públicas, calificada como voluntaria y se deja al arbitrio de un Convenio de Conferencia Sectorial; de modo que en realidad al no ser taxativa y firme la ley en declarar el derecho, hay que considerar que su restricción frente a la anterior legislación es evidente.

Pero, por lo que hace a la evaluación, si realmente se perfila una variedad de sistemas de carrera horizontal, de retribuciones y de sistemas de evaluación, hay que estimar que acabará constituyendo una barrera o una dificultad más a la movilidad, ya que, al determinar el mérito y capacidad del funcionario externo para su acceso a la Administración correspondiente, habrá que valorar los sistemas establecidos en la Administración de procedencia y establecer sus equivalencias con los de la que ha convocado el procedimiento, cosa que realmente prevé el artículo 84 del Estatuto Básico del Empleado Público al referirse a las homologaciones necesarias para hacer posible la movilidad. Es decir, en realidad, hay que considerar no sólo el mérito para acceder a un puesto de trabajo sino también la categoría adquirida en la otra Administración pública y su correspondencia con la propia y determinar los complementos retributivos correspondientes que, ante la posible variedad de sistemas, no tienen porque ser los que el empleado o funcionario venia percibiendo en otra Administración pública.

Creo que es evidente que la situación ha sufrido un vuelco importante y que el sistema de transferencias del Estado que determinó el sistema anterior ya no influye en la nueva legislación, sino que parece haberse configurado un sistema cerrado de autonomías y un sistema de movilidad que no constituye un derecho sino una simple expectativa y en el que no se garantiza la carrera conseguida en otra Administración pública. Además, hay que pensar que la libre designación no se ha visto constreñida o limitada y que el sistema de acceso a otra Administración pública, en conclusión, queda al pleno arbitrio, no ya de cada Administración pública, sino de sus cargos políticos.

Creo que hay mucho que meditar y que en la movilidad entre Administraciones públicas nos encontramos en un sistema de puestos de trabajo y que en cada Administración pública puede, en cambio, existir un sistema de cuerpos, por ejemplo, lo que añade complejidad al sistema. Dado lo comentado y lo que queda en el tintero, no creo que la solución técnica sea fácil y menos que la solución dependa de la Conferencia Sectorial, pues las homologaciones que prevé y del modo que lo hace constituyen o pueden constituir una tarea ingente o una pelea de gallos. Salvo que sea el instrumento para unificar sistemas, pero para ello hubiere sido mejor que la ley hubiera sentado las bases y principios básicos que garantizaran los derechos básicos en la materia. Es seguro que aún hay más cosas que decir, pero esta reflexión ya se ha extendido mucho.

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD V

En principio la redacción legal de los efectos que los sistemas de evaluación han de determinar las leyes de desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público parece indicar que el principal de ellos es la carrera horizontal de los empleados públicos, pero la ley también contempla como destino de dichos efectos a la provisión de puestos de trabajo, por lo que la evaluación igualmente afecta a la carrera vertical que se define estatutariamente como el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión establecidos en el propio Estatuto.

Por tanto, lo que hay que considerar, en una interpretación sistemática de la Ley, es que la evaluación del desempeño, en principio, se dirige a la carrera horizontal permitiendo, de ser favorable, el acceso a grados y categorías determinados y que la evaluación en sí misma o el grado o categoría alcanzados pueden ser considerados méritos a efectos de la provisión de puestos de trabajo. De este modo, la previsión realizada en el artículo 16.4 del Estatuto Básico del Empleado Público respecto de que, según lo que determine la Administración pública correspondiente, los funcionarios de carrera podrán progresar simultáneamente en las modalidades de carrera horizontal y vertical, puede constituir un hecho normal, si bien no se plantee con una plena simultaneidad, sino que el sistema más propio es que, para alcanzar determinados puestos de trabajo, pueda establecerse que sea necesario haber alcanzado una determinada categoría o grado y haber sido evaluado positivamente en la última o más reciente evaluación.

Claro es que también puede pensarse que el alcance de un puesto de trabajo por un sistema de provisión suponga o implique una valoración o un mérito que determine, a su vez, el alcance de una categoría, pero ello afecta a la estructura de la función pública o Administración correspondiente y complica mucho la cuestión, al determinar una decisión por el que la categoría o grado no es sólo una cuestión de carrera funcionarial sino de nivel de puestos de trabajo. Punto que afecta a lo que la Ley califica en su artículo 74 como ordenación de los puestos de trabajo. Una vez más el legislador ha abierto tantos frentes y posibilidades que más que bases se producen indicaciones generales y vagas que complican las decisiones y sobre todo la estructura y el modelo a elegir que sea coherente y equilibrado.

De otro lado, la cuestión que quiero destacar, y que creo haber apuntado con anterioridad, es que, al influir la evaluación del desempeño en la carrera vertical, la cuestión no se desenvuelve únicamente en el ámbito de una relación entre dos sujetos, sino que puede afectar a terceros y que, al tener que ser un sistema objetivo aprobado previamente, los problemas de agravios comparativos o de reclamaciones de terceros respecto de las evaluaciones efectuadas pueden ser frecuentes, de ahí que haya hecho referencia a la juridificación del procedimiento. Además el requerimiento de una categoría para un puesto de trabajo también ha de ser objetivo, por lo que también ha de establecerse en las plantillas o relaciones de puestos de trabajo, previamente a cualquier sistema de provisión y no en la convocatoria de provisión correspondiente. También se destaca que la evaluación es un mérito que puede evaluarse dos veces.

En íntima relación con la provisión de puestos de trabajo se muestra lo dispuesto en el punto 4 del artículo 20 del Estatuto Básico del Empleado Público, en cuanto determina que la continuidad en un puesto de trabajo obtenido por concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño, pero este punto quiero tratarlo de modo exclusivo, por lo que será objeto de análisis en otro momento.

Para finalizar sólo quiero destacar que la provisión de puestos de trabajo, al comprender los sistemas de concurso y de libre designación, hace que se tenga que valorar el efecto que la evaluación pueda tener en el segundo de ellos y mi opinión, a la vista del desarrollo del sistema hasta la fecha, es que resulta ridículo pensar que la evaluación pueda tener efectos objetivos en dicho sistema de provisión.

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA ACTUALIDAD III

Había dejado para otro día el referirme a los efectos legalmente previstos en la evaluación del desempeño. El Estatuto Básico del Empleado Público en el punto 3 de su artículo 20 remite a cada Administración pública la determinación de los efectos y señala los campos en que dichos efectos han de producirse que son:

a) La carrera profesional horizontal.
b) La formación.
c) La provisión de puestos de trabajo.
d) La percepción de las retribuciones complementarias previstas en el artículo 24 del Estatuto.

En resumen, cada Administración pública en estos campos ha de establecer unos efectos y, en principio, puesto que no se dice que corresponde al legislador de las Comunidades Autónomas el hacerlo, hemos de entender que es competencia que puede ejercerse mediante reglamentos o convenios laborales. De este modo cada ente local tiene competencia para establecer su sistema y si le condicionara una ley autonómica podría argumentar que invade sus competencias y su potestad de organizarse. Hay que considerar, por tanto, que los efectos puedan ser distintos en su alcance según Administraciones públicas, si bien se produzcan necesariamente en los campos señalados.

Para la determinación de los efectos correspondientes cada Administración pública, ha de atender a la configuración que el Estatuto Básico del Empleado Público otorga a cada campo de los reflejados. Así, por ejemplo en lo que afecta a la carrera horizontal hay que entender que sea posible adquirir un determinado grado, categoría o escalón, de acuerdo con lo que determine el correspondiente sistema de evaluación o una norma reglamentaria. Este sistema, de conformidad con las reglas que establece el artículo 17 del Estatuto, ha de considerar a efectos de esta carrera horizontal la valoración de la trayectoria y actuación profesional de cada empleado, la calidad de los trabajos realizados y los conocimientos adquiridos. El artículo 17 también dice que, a efectos de la citada carrera, ha de considerarse el resultado de la evaluación. Se nos muestra un círculo cerrado por el cual el resultado de la evaluación puede determinar la adquisición de un grado, categoría etc., pero el sistema de evaluación ha de considerar las reglas de determinación de la carrera horizontal que se traduce en dichos grados o categorías o escalones. Esta determinación de la carrera se presenta como requisito previo al establecimiento de los sistemas de evaluación.

La carrera horizontal no implica necesariamente el cambio de puesto de trabajo, pero dada la redacción del apartado a) del artículo 16 y de su punto 4, dicho cambio no se excluye, pero ello queda, en este caso sí, al arbitrio del legislador o de las leyes de función pública de desarrollo del Estatuto. Una indeterminación más que no permite valorar plenamente las consecuencias de la evaluación. El efecto principal, pues, de la carrera horizontal es el de una retribución específica para cada grado, categoría o escalón y que es de carácter complementario y que se remite, pues, a lo que establece el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público en su apartados a) y c), que considera como factores para establecer la cuantía y estructura de la retribuciones, según el primero, a la progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa y, según el segundo, el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento y resultados ofrecidos. Factores ambos que dependen de la evaluación del desempeño.

Sólo hemos tratado del primer efecto de la evaluación, que coincide con el último enumerado por el artículo 20, y que es el de las retribuciones complementarias. Se nos presenta un sistema y estructura legal reiterativos, según el cual la evaluación, la carrera horizontal y las retribuciones complementarias se interconectarían a través del sistema de evaluación que se fije. La carrera horizontal y las retribuciones constituyen una reserva de ley, pero el sistema de evaluación no. Cada ley de desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público puede establecer el sistema de progresión de la carrera horizontal y la estructura y cuantía de las retribuciones complementarias que considere adecuadas. Por tanto, unas Administraciones públicas pueden optar por establecer grados, otras categorías y otras escalones, atendiendo a otras decisiones estructurales que también han de adoptar, tales como si crean cuerpos o escalas u otros sistemas estructurales.

El artículo 20 se refiere a los sistemas de evaluación respecto de todos los empleados, en cambio el sistema de carrera legal y de retribuciones se dirige a los funcionarios, quedando para el personal laboral sometido a la normativa laboral y a sus procedimientos.

En definitiva, por la evaluación del desempeño un funcionario de carrera puede adquirir una categoría o nivel y una retribución complementaria determinadas. Efecto que hemos de estimar que será similar en el caso del personal laboral atendiendo a los convenios correspondientes. Considero que se nos presenta un panorama de lo más variado y, de momento, no queda nada claro, aunque, si la variedad se consagra y se ha de atender a la existencia de un derecho de movilidad o libre circulación de empleados públicos en el territorio nacional, cada Administración tendrá que establecer las equivalencias entre su sistema de carrera con el de las restantes.

Pero no hay más remedio que continuar en otra ocasión con nuestro análisis

LA VALORACIÓN DEL TRABAJO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A PARTIR DE LA LEY DE FUNCIONARIOS DE 1964

Continuando con la cuestión de la evaluación del desempeño, en líneas generales, ya se ha expuesto como en el Estatuto de funcionarios de 1918 la carrera del funcionario y la provisión de puestos de trabajo de trabajo se rigen, básicamente, por la antigüedad y que en los puestos superiores se establece un turno de elección por el que se puede adquirir una categoría de Jefe de Administración en sus tres niveles. La doctrina y los discursos de presentación y exposición de motivos de la Ley de Bases de Funcionarios del Estado -que dio lugar al Texto articulado de 1964- han destacado la desconexión producida entre categorías y puestos de trabajo y justificado la desaparición de las categorías en la carrera funcionarial como una de sus medidas.

No he investigado si la adquisición de categorías por el turno de elección iba acompañada en breve plazo por la ocupación de los puestos superiores o importantes de cada Ministerio, pero aventuro que en muchos casos sería así y que el turno de elección desempeñaría el papel que la libre designación ha jugado a partir de 1964. Dado dicho turno, en dichos puestos superiores, el concurso como forma de provisión de puestos de trabajo jugó el papel principal de facilitar el traslado de localidad de los funcionarios en virtud de la centralización. Lo importante para los funcionarios era llegar a una localidad concreta y no tanto el puesto a ocupar, teniendo en cuenta la centralización y que la categoría era un sistema retributivo. Hay que tener en cuenta además que según el artículo 56 de la Ley en cada localidad, la adscripción a una plaza determinada se realizará por el Subsecretario o por el Jefe de los Servicios provinciales correspondientes; por lo tanto la provisión de puestos en cada ministerio o localidad tenía un sistema de provisión previo al concurso.

La reforma que supuso el Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado en 1964, tenía dos puntos muy importantes. Uno era la desaparición de las escalas de Administración General, su constitución como cuerpos y su interministerialidad. La importancia era mayor en cuanto a la creación del Cuerpo Técnico de Administración civil, sobre todo porque el artículo 53 de la Ley al regular la clasificación de puestos de trabajo establecía taxativamente que: a) Los puestos de trabajo predominantemente burocráticos habrán de ser desempeñados por funcionarios de los Cuerpos Técnicos de Administración civil, Administrativo y Auxiliar. Los funcionarios de Cuerpos especiales ocuparán los puestos de trabajos propios de su especialidad.
b) En la clasificación de los puestos reservados al Cuerpo Técnico de Administración se determinarán los que, por su mayor responsabilidad, deban ser desempeñados por funcionarios con diploma de directivos.

Este primer punto, significaba un fuerte ataque a la posición de poder de los cuerpos especiales y a su carrera “burocrática” en puestos de gestión ministerial y jefaturas importantes, incluidas las delegaciones de los ministerios en las provincias.

El otro punto importante es la aparición del puesto de trabajo como elemento estructural de la función pública, en sustitución de las categorías y, en definitiva el sistema descansaba en la confección de unas plantillas orgánicas y en la clasificación de los puestos de trabajo, en la que se habían de determinar, según el citado artículo 53, sus características singulares, condiciones de ejercicio y su nivel en la respectiva organización jerárquica. El artículo también establecía que se determinarían en la clasificación los puestos que podían ser desempeñados indistintamente por funcionarios de diversos Cuerpos. Norma que en realidad obedecía al intento de reducir el número de cuerpos especiales, de modo que, por ejemplo, los arquitectos de Hacienda y los de Obras Públicas pertenecientes a distintos cuerpos pudieran ver clasificados los puestos de arquitecto a favor de ambos.

Pero esta cuestión conduce a una tercera que es la introducción de la libre designación en la provisión de puestos de trabajo. Lo que ha supuesto, hasta la aparición del Estatuto Básico del empleado público, la práctica desaparición de la carrera funcionarial basada en el mérito y capacidad y la permanencia del sistema corporativo y cooptativo del sistema burocrático pero que introdujo con el sistema autonómico un factor grande de politización que prepondera sobre el corporativo.

Resumiendo, pues, y dejando para otro día las consecuencias de la reforma, desde el punto de vista de la valoración o evaluación del trabajo, sólo el artículo 59 de la Ley de 1964 hace una referencia a que en los concursos se valorará la eficacia demostrada en los destinos anteriores, pero no se establece un sistema de medición de dicha eficacia. Junto a ello persiste la antigüedad, los servicios prestados en el mismo ministerio al que pertenezca la vacante, estudios y publicaciones directamente relacionadas con la función a realizar, etc. Por tanto, la reforma considera esencial el sistema de plantillas orgánicas y la clasificación de puestos de trabajo, de manera que los funcionarios consideramos en ese momento que se superaba la antigüedad introduciendo los requisitos del puesto y el cumplimiento de sus requisitos por la persona aspirante a ocuparlo. De modo que la experiencia y eficacia en puestos anteriores se convertiría en elemento esencial de la carrera y ésta podría programarse personalmente mediante la adquisición de los conocimientos propios de los puestos a los que se quisiera acceder. Pero la realidad, como ya he dicho, será objeto de análisis en otro día.

LA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN UN MODELO BUROCRÁTICO Y CORPORATIVO

Emilio R en Administración 2.0 dedica un post a la carrera horizontal de los funcionarios, el cual ha dado lugar a un cruce de comentarios entre nosotros, dado que dicha carrera depende, por el diseño legal establecido, de un sistema de evaluación del desempeño, que por mi parte, en virtud del análisis del sistema legal y de la experiencia, considero muy complejo si bien resulte necesaria y conveniente la evaluación. Para explicar la complejidad que observo dedicaré algún post más a la cuestión, sin perjuicio del post que en su día dedique al tema.

En este intento creo conveniente señalar cómo ha funcionado la evaluación o carrera de los funcionarios desde 1918 a la fecha y comenzaré por analizarla en un sistema corporativo, propio del modelo burocrático, que ha regido y rige el modelo estructural de nuestra función pública. Y hay que tener en cuenta que personalmente he sido un claro defensor e, incluso, diseñador en la Comunidad Valenciana de un modelo basado en el puesto de trabajo, a efectos de considerar las valoraciones que hoy pueda realizar.

En España el modelo burocrático ha venido basándose hasta la actualidad en la estructura de cuerpos o en las de escalas, con el inciso de la vigencia de la Ley 1964 en que las escalas administrativas de cada Ministerio pasan a constituirse como Cuerpos generales. Pero interesa explicar cómo se evaluaba al funcionario en dicho sistema, teniendo en cuenta que, además existe una importante distinción entre la Administración general y la especial, representada la primera por las Escalas y la segunda por los cuerpos facultativos o especiales. Quien lea la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 verá que realmente se dirige al personal de las escalas y que hasta llegar a las Disposiciones especiales no aparecen nombrados los Cuerpos. Sin embargo el reglamento para la aplicación de la citada Ley de Bases en su artículo 1º se refiere a los Cuerpos generales de la Administración civil del Estado y otro Reglamento de 7 de septiembre se dirige a los funcionarios técnicos y especiales y los Cuerpos facultativos y especiales. Pero lo importante, al efecto perseguido, es señalar que el sistema de carrera se funda en un sistema de categorías y antigüedad pero que la Ley de Bases y el Reglamento de los Cuerpos generales, según categorías, admitían varios turnos en la provisión de las categorías vacantes, incluyendo turnos de elección, de reingreso y de oposición.

Como las categorías se desvincularon de los puestos de trabajo y se convirtieron en un sistema meramente retributivo, salvo por la existencia de otros turnos, se puede decir que la antigüedad es el sistema de ascenso propio de los sistemas corporativos. De otro lado el verdadero espíritu corporativo radica en los cuerpos facultativos y especiales, ya que, al coincidir con el ejercicio de profesiones en general o en las que requieren un título facultativo, la función, no el puesto de trabajo, es lo que caracteriza al cuerpo y el trabajo que se realiza es prácticamente el mismo en todos sus puestos; de ahí incluso que el concepto plaza sea inherente al sistema corporativo. La valoración del funcionario empieza con la superación de las oposiciones o con el número de la promoción, esto último en los casos en que los funcionarios especiales se incorporan directamente a la Administración desde la Escuela correspondiente, como es el caso de los ingenieros. A partir de ese momento, diríamos que la carrera está hecha, que se asciende por antigüedad y que sólo para los casos en que el Cuerpo tiene “reservados” puestos políticos o de jerarquía administrativa -ésta dada la patrimonialización por cada cuerpo especial del Ministerio en que su función es básica- se realiza una valoración corporativa o política del funcionario. Me aventuro a decir que la antigüedad es normal para ir ascendiendo económicamente y que el que tiene mayores ambiciones puede, según esté establecido, acudir a los otros turnos. De este modo en las categorías superiores, las de Jefes de Administración de 1ª, 2ª y 3ª, se establecen turnos de elección, que se alternan con el de antigüedad, y entre los que figuren en el primer tercio de la escala, por lo que considero que en dichas categorías y sobre todo en los Cuerpos especiales y en los puestos que exigen de la categoría, realmente existe un sistema de valoración corporativo o polítizado y que podríamos considerar como cooptativo, pues aún no existiendo un procedimiento formal de votación por los miembros del cuerpo, sí existe uno informal de valoración por ellos.

Así en el sistema corporativo la antigüedad prima como sistema y el valor y la carrera se corresponden, primero, con la importancia del Cuerpo, y, segundo, con el simple transcurso del tiempo y el escalafón, y en los puestos o categorías superiores se puede ascender por elección y en los puestos o categorías intermedias e inferiores por oposición. No hay sistemas objetivos de evaluación del desempeño, pero sí un procedimiento disciplinario en el que se consideran infracciones o faltas que contemplan el mal desempeño del funcionario y se establecen las sanciones correspondientes que pueden afectar a la carrera e, incluso, al cese del funcionario. Sistema que consagra la inamovilidad funcionarial en las escalas o cuerpos generales salvo por expediente con procedimiento jurídico; garantía que es, al igual que el Estatuto de 1918, fruto de la huelgas de años anteriores. Los cuerpos especiales ya se habían autorregulado por sus propios reglamentos. Lo que implica el sistema es la existencia de una Inspección de servicios que tiene como finalidad comprobar la actuación administrativa y valorar la del funcionario, pero que desemboca en el expediente disciplinario cuando las faltas son importantes.

Otro día veremos cómo incide la Ley de Funcionarios de 1964 en la situación descrita.