LOS FUNCIONARIOS DE CARRERA.

Oigo a un comunicador radiofónico alabar la eficacia y rapidez de la administración de la coalición que gobierna la Comunidad Andaluza y lo hace fijando la atención en la reducción de las listas de espera en la sanidad; pero lo que me interesa es resaltar que dijo que para ello había bastado con apoyarse en los funcionarios de carrera. Por ello, parece oportuno referirse a ellos, en cuanto que la situación de interinos y contratados temporales o no, preside principalmente las cuestiones jurídicas. Los funcionarios de carrera constituyen, se puede decir, la estructura permanente de la Administración y por esta misma razón son formalmente el factor humano más importante.

SOBRE RESPETOS Y DIÁLOGOS

Confieso que mi ánimo está de horas bajas, influido por bastantes cosas, pero una de ellas tiene que ver con la crisis que percibo en los principios que asimilé durante mi formación en la carrera de derecho, de tal manera que en buena parte me resultan incomprensibles algunas de las posturas políticas que ante, para mí, flagrantes quebrantamientos del orden jurídico establecido, huyen de manifestarse claramente en contra y acuden a fórmulas que considero que son las que se estiman como "democráticas" y en vez de evidenciar la contrariedad a Derecho de las correspondientes acciones, dicen respetar la postura contraria a la ley o a la constitución y abogan por el diálogo que todo lo solucione o permita "encajar" esa opinión contraria en la situación política. También confieso, como es lógico, que la formación jurídica conlleva en mí implícito un marcado formalismo por el que las formas y procedimientos establecidos son esenciales para la legitimidad de la acción correspondiente y también son su garantía de legalidad y eficacia y sobre todo para que el derecho sea la pauta y la manifestación formal de la voluntad política y representación de la popular, dado un previo proceso electoral y configuración del poder político. Por ello, toda voluntad y toda acción consecuente se funda en la ley y en el derecho, sin perjuicio de que existan los procedimientos legales para su discusión y cambio o anulación si se revela contraria a Derecho en general. Todo un arte y una ciencia se desenvuelve alrededor de esa determinación del derecho.

Pero, si esto es puro formalismo y ello significa que puede ser materialmente contravenido, desde mi punto de vista se produce un claro desorden y las garantías son inexistentes. Por eso, no me gusta nada que ante esos incumplimientos y negativas a aplicar el derecho aprobado legítimamente, en vez de sancionar esas conductas ilegales y, a veces, insolidarias con el resto de los sometidos al mismo ordenamiento, se diga que hay que respetar esas opiniones y que hay que dialogar. ¿Es que no hubo diálogo a la hora de establecer el ordenamiento jurídico? ¿no se siguieron las reglas constitucionales? ¿no fue un parlamento nacional o un gobierno legítimo quienes las aprobaron? ¿no existen vías para recurrir o impugnar y cambiar las decisiones correspondientes?

¿Es de respetar que se incumplan las leyes o las sentencias judiciales? ¿hay que dialogar al respecto y sobre qué y cómo? ¿puede una manifestación callejera paralizar el ordenamiento legalmente aprobado? ¿Cuán seguros los simples ciudadanos pueden estar de que las leyes aprobadas y políticas programadas sean eficaces y reales? Si no se puede estar seguro, ¿para que tanto dinero y tanto cargo político dedicado al tema y tanta Administración pública o de confianza? Si los poderes públicos dejan de serlo, ¿donde está el Estado? El respeto y el diálogo que se reclaman son para otros una carga a soportar, un quebranto del orden que se estableció democráticamente y que se subvierte a hurtadillas, renunciando al ejercicio de la autoridad que conlleva el poder público. La política se desliga así del derecho y son los hechos arbitrarios los que ordenan o desordenan, según se mire. Es  ese respeto y diálogo propugnados los que indirectamente nos tacha y convierte en trasnochados, en formalistas rigurosos, en derechones o fachas y, por supuesto, en antidemócratas incapaces de ajustarse a la situación actual  y a sus necesidades y, por tanto, incapaces de progresar. Ahora eso sí, el ordenamiento jurídico que se incumple, que está desfasado y que es irreal, persiste y nadie abre las vías legales establecidas para que podamos reivindicar esa persistencia o su cambio. 

Pero las faltas de respeto al ordenamiento vigente, se "respetan" y no se actúa sobre ellas. Y la pregunta surge, ¿respeto o cobardía? ¿cambio fáctico o anulación del derecho constituido o traición al mismo? Sea como sea, el ciudadano que no comparte estas fórmulas, si se ve afectado por ellas y la ilegalidad, y todo ello quebranta incluso sus derechos fundamentales, queda sometido a un proceso que es un calvario que acaba minando su resistencia, pues debilita sus convicciones y vacía sus bolsillos. Pero también hay que considerar que la convivencia se puede hacer difícil.

LA LEGALIDAD A LA CARTA

Las declaraciones del Consejero de interior de la Comunidad Autónoma catalana sobre la legalidad jurídica y la democrática, ofrece mucho campo al comentario y desde todos los puntos de vista, si bien no hay que tomarlas a risa. Últimamente con frecuencia me he referido al principio de legalidad como fundamento del Estado de Derecho y ya hace tiempo, en la serie de entradas referidas a la disyuntiva entre centralización y descentralización, traté de realizar, dentro de los límites de un simple y modesto blog, un análisis histórico del problema en España, desde el siglo pasado hasta  1978 y nuestra Constitución, dejando en parte que el lector que siguiera este tema llegara a sus propias conclusiones, simplemente comparando lo ocurrido en la segunda república con nuestra situación actual y también viendo la reacción que supuso el franquismo y el intento de solución por el constituyente de 1978 y el resultado final en el texto constitucional vigente y sus críticas actuales. Que existe un problema, desde hace muchos pero muchos años, es evidente y las manifestaciones que constan en el vídeo son un exponente de un diálogo aparente de sordos pero que opino que no es tal, sino el existente entre dos partes, una de las cuales, los denominados nacionalistas, catalanes y vascos y algunos más, que, simplemente, no admite la legalidad vigente salvo cuando le o les conviene.

Hay quien ha tratado de corregir al consejero manifestando que debió referirse a la legitimidad y no a la legalidad, pero yo no lo entiendo así, su postura es mucho más clara si atendemos al término legalidad, pues es evidente que la vigente, incluida la Constitución, no la entienden legitimada en cuanto desde Cataluña, sus políticos la consideren contraria a sus intereses y desde su ámbito territorial entiendan que existe "una legalidad democrática" contraria u opuesta, entendiéndola como una legalidad, no escrita o en texto, que es la de la voluntad del pueblo catalán, la cual al no ser manifiesta (salvo en 1978) se irroga cada cual de los políticos de turno, coincidentes todos o casi todos en el "independentismo". Cada política autónoma establecida, no se interpreta a la luz de la Constitución, sino que ésta se reinterpreta a la luz de cada política territorial, creando espacios de voluntad que de ejecutiva se convierte en "popular" e independiente o soberana y "democrática". Es evidente que el discurso y la apelación al choque de fuerzas, trata de frenar cualquier reacción por la que esa legalidad jurídica, a la que se refiere el consejero, trate de hacerse efectiva mediante las potestades o el poder que precisa para ser efectiva y se imponga con fuerza ejecutiva a una etérea "legalidad democrática" que no tiene ahora un cauce de expresión, el cual tratan de obtener a través de un referendum abstracto que, si apoya mayoritariamente a la independencia, acabe de modo "utilitario" con la legalidad jurídica española en Cataluña, mientras se acusa de no demócratas a quienes se oponen a la citada "legalidad democrática" y defienden la legalidad vigente y para todos los españoles.

De seguir, todos, estos derroteros las legalidades democráticas van a ser tantas como españoles o individuos somos en España y tendremos que referirnos, por lo menos, a la legalidad por parcelas a través de la construcción de la legitimación a la carta o subjetiva.  Cada uno puede decir: "Esto no es legal, porque yo no lo entiendo legítimo y me lo paso por el forro". Algo de eso tenemos y empiezo a entender eso de la anarquía, sólo hay que dejar que los demás se te impongan de un modo u otro, doblegado o en tu nirvana particular, y si alegas la ley vigente es que no eres demócrata, sino franquista o facha o cavernario. Cualquier racionalidad que, además de seguir procedimientos constitucionales y aprobados democráticos, implique una aplicación formal del derecho es retrógrada, pues éste es susceptible de cambiar sin seguir o atender a aquéllos, con el simple diálogo entre los "políticos" de turno o de parte. Arreglos parciales, legalidades por parcelas o subjetivas. Para ello se utiliza la educación y la compra de puestos y cargos de los distintos poderes y se elimina su existencia como poderes separados. Ni merito, ni formación, ni instrucción son los instrumentos de constitución de estas dictaduras en las que nos movemos, más villanas y ocultas que la de Franco. Será lo que nos merecemos.

¿DESLEGITIMACIÓN DE LA LEGALIDAD O CADUCIDAD POLÍTICA?

Estamos ante una situación grave, pero sobre todo desde mi punto de vista muy triste. La crisis económica no es ya la única causa de la situación pese a su importancia y repercusión, muchos factores se han añadido en poco tiempo o han estallado cuando los antisistema y aquellos que quieren sacar fruto de ellos han olido el miedo o la debilidad o han visto la brecha por la que atacar, desde luego, creo yo que de modo desleal los segundos y de forma antidemocrática los primeros y siempre en contra de todos. Ante esta situación la Administración, su reforma técnica y sus problemas quedan en un plano menor. Pero ante todo, hay que preguntarse cómo se ha ido llegando a este punto y lo que puede venir aún. Creo que ha contribuido de modo claro que los gobiernos de España y los políticos de los partidos más importantes, no han hecho nada por atender a lo que los ciudadanos han ido señalando como reformas esenciales; a título de ejemplo, cambiando la ley electoral estableciendo listas abiertas y evitando una partitocracia que se autoalimenta o sobrevive manteniendo aquellas políticas que le favorecen sin poner en evidencia lo hecho con anterioridad y exigir las responsabilidades, que todo el mundo considera esenciales, pues todos los partidos tienen que perder. 

Las entradas dedicadas a la libertad, derecho y autoridad ponen en evidencia puntos que contribuyen claramente a la situación y ya en ellas conectaba la cuestión con la legitimidad del derecho y ahora hay que extender la posible deslegitimación a todo el ámbito político, sin perjuicio, como siempre que se diga que no todos los políticos son corruptos y que los hay honrados y trabajadores, porque resulta que no han podido influir o no han influido en que los cambios necesarios se produzcan por los procedimientos legales establecidos (pues actúan como meros burócratas empleados del partido), sin dejar que se tome la calle precisamente por aquellos que el sistema no legitima, por muchas que sean las razones existentes para sus reclamaciones y manifestaciones, que en  ningún caso autorizan la violencia. Además, por si faltaba poco, los nacionalismos saltan a la palestra a golpear o sacar tajada y contribuir al despropósito general y nos remontan a tiempos pasados que nos llevaron a la dictadura de Franco y que con el regreso a tiempos pasados le legitiman también de hecho, al darle la razón en los males que declaraba eran los de España. 

La Constitución se ha ido sorteando, pues apoyadas muchas decisiones en el Tribunal constitucional, indudablemente politizado, se evita que formalmente se pueda alegar la real inconstitucionalidad de las decisiones y normas que muchos consideran. Se ha sorteado, también, en cuanto ante situaciones que ahora los reclaman, se han eludido los procedimientos que podían evitarlas y que hacía fuerte a la Constitución y a la legalidad. Renuncia que supone precisamente que los gobiernos que la realizan o los políticos que la proponen, repito, ante hechos que reclaman dichos procedimientos, estén haciéndonos entender que esos mecanismos o garantías del sistema no son legítimas en la realidad y que lo que todos los españoles apoyamos en referendum era una fase que hoy, sin seguir los citados procedimientos, pueden modificarse o desconsiderarse a conveniencia y de forma pactada en las covachuelas del poder y se han regalado competencias del Estado irrenunciables, rompiendo la unidad de políticas esenciales y la formación libre de los ciudadanos. 

En un momento determinado en defensa de la legalidad y en un comentario recuerdo haber dicho que la moral afectaba al ámbito individual y el derecho al social o colectivo. Pero como siempre y ante todo en las entradas de un blog, si no se contempla en su totalidad, la referencia es incompleta y por ello resulta inexacta. Es indudable que podemos hacer referencia a una moral que afecta al derecho o que se relaciona con él y le otorga sentido y legitimidad y, en este sentido, sería posible hacer referencia a una moral social que se manifiesta, básicamente, en el comportamiento de los gobernantes y políticos y de los grupos sociales o de las personas que sirven en las instituciones. La suma de inmoralidades individuales, no contestadas no repudiadas y no sancionadas se convierten en inmoralidad general y social. Ya no es un problema de conciencia lo es de ilegalidad y si no se reprime se deslegitima la ley y se legitima cualquier conducta antidemocrática. No es un problema de conformación del derecho o de participación ciudadana o de procedimientos, lo es de conducta, es una responsabilidad política clara que, al no exigirse, hace caduco el sistema político actual y exige de un comportamiento moral en el que todos abandonen su egoísmo y devuelvan a los ciudadanos las garantías democráticas que están en nuestra Constitución, y abandonen, también, la patrimonialización de todo poder y el abuso del mismo y realicen las reformas que exige la razón, tanto sea la formal materializada en derecho, como la  procedimental práctico-racional o secular, como la de un derecho natural apoyado en principios metafísicos. 

LIBERTAD, DERECHO Y AUTORIDAD II

De la anterior entrada dedicada a este tema, al considerar la libertad como sujeta a límites, surgió la relación con los deberes y en consecuencia con la norma. Se manifiesta pues su relación con el Derecho y éste resulta necesario en cualquier organización e institución para ordenar las relaciones entre sus componentes. Al adentrarnos en el Derecho y en su relación con la autoridad o coerción y la libertad, habría que estudiar y repasar todas las posturas que analizan las formas y consideraciones respecto de la legitimidad del mismo, pero reconozco que ello desborda claramente mis conocimientos, por lo que me basare en mis ideas aunque mis explicaciones serán incompletas y subjetivas. También de lo que decíamos en la anterior ocasión, el límite principal para la existencia de libertad era el de que nuestra libertad acaba en cuanto se afecte a la de los demás o a sus derechos y uno de los problemas principales es que la libertad ha de alcanzar a todos, lo que necesita de la existencia de los deberes. El instrumento básico para todo ello es la norma que establece un orden para que sea posible la convivencia y surja el equilibrio y aquélla sea aceptada por la sociedad correspondiente como legítima. El derecho es elemento de regulación social y de declaración de derechos individuales y colectivos y su fin primero hay que considerar que es su efectividad, pues sin ella no sería nada.

Independientemente de la cuestión antes apuntada de la consideración básica que se mantenga para considerar la legitimidad del derecho o de la institución que lo establece, lo permanente y común en todos los casos es que la eficacia del derecho radica en la fuerza para imponerlo; es decir, coacción y autoridad por las cuales los deberes y las obligaciones se cumplen para que el orden establecido y la libertad sean efectivos. De este modo, lo que he dado en llamar autoridad, hay que considerarla en un doble sentido:  De un lado, en la capacidad de que lo ordenado sea considerado racional, fruto de la preparación y competencia de los que ejercen el poder correspondiente y de su conformación a través de los procedimientos también jurídicamente establecidos y, de otro, en la fuerza correspondiente del poder para hacer efectivos los derechos establecidos e imponer el derecho correspondiente haciendo cumplir las obligaciones y deberes que de él nacen. En consecuencia, si la autoridad en este doble sentido no existe o no se utiliza, el sistema decae y la libertad deja de existir o es sólo una declaración formal vacía de contenido. Sin autoridad no hay Derecho ni libertad real y total. La importancia de la legitimidad exigida en cada caso no radica sólo en la forma en que el derecho se conforma, sino en que en virtud de todo lo antedicho su aceptación sea lo más general posible. Es normal, pues, que esta aceptación se produzca más en cuanto los procedimientos establecidos sean democráticos y con participación de los intereses en juego, lo que conlleva la legitimidad necesaria. Pero si las formas y procedimientos sólo se siguen en la conformación de la ley y no respecto de su eficacia, todo el sistema se transforma en pura demagogia. Cada derecho subjetivo exige su eficacia para que la ley y sus efectos generales o colectivos sean también una realidad y si entre derechos subjetivos surge el conflicto, la resolución de éste ha de ser ágil y célere sea cual sea el operador encargado de decidir (Administración o Poder judicial). Si la decisión es tardía también el sistema se resiente, pues la autoridad no se ejerce y la legitimidad se agrieta poco a poco, hasta romperse si no se exigen las responsabilidades consiguientes.

Es así como, tal como he dicho en ocasión anterior, el principio de legalidad es la piedra angular del sistema y el cumplimiento y ejecución de la ley, como expresión máxima y común del derecho, el instrumento de la eficacia de dicho principio. Es cierto que al reflejar todo esto parece que me quedo en lo estrictamente formal y que habría que penetrar en el análisis de los procedimientos de la conformación del Derecho, pero lógicamente también estos han de ser legítimos o considerarse como tales para que no quiebre la legitimidad en general.

Como viene al caso, ya que encontré una ficha o nota mía sobre algo que dice alguno de los personajes de la novela La mansión de William Faulkner, la transcribo para ir finalizando. Dice lo siguiente:
Solamente quería saber lo que dice la ley. Si la ley dice eso, creo que no queda otra alternativa para un ciudadano honrado que cumplir sus mandatos. Porque si la gente no obedeciese la ley, ¿a qué vendría todo el gasto y el trabajo que supone hacerla?

Reflexionen, pues, lo que nos cuestan en España tantas leyes obsoletas e inaplicadas, incluso multiplicadas por cada autonomía, o consideren si hay inactividad en su cumplimiento.

¿LOS FUNCIONARIOS EN LA PICOTA?

Vamos a hacer un intermedio en la cuestión de la participación ciudadana y tratar una vez más la de los funcionarios públicos, lo que no deja de ser una forma de participación de los ciudadanos en el poder, la gestión y la actividad pública. Resulta que con la crisis el funcionario se ha convertido en el blanco del pim, pam pum general. Basta con escuchar una tertulia radiofónica o ver una televisiva para advertir cómo se les convierte en el chivo expiatorio de todos los males de la situación administrativa, sin que dejen de existir voces en su defensa. Pero lo que más llama la atención es la ignorancia de lo que significa la función pública por muchos de los pequeños popes de eso que se ha dado en llamar la comunicación. El blog está repleto de entradas y reflexiones sobre el concepto estricto de la función pública o las funciones públicas, de su conexión con el ejercicio de potestades, de defensa de los intereses públicos, del derecho y la legalidad, y de la eficacia en general de la Administración pública. Y es inevitable no repetirme. Las ideas aquí expuestas tienen eco en otros especialistas y así recientemente me llega un e-mail que recoge un escrito de Francisco J. Bastida, catedrático de derecho constitucional, que pueden leer aquí, para que no todo sea lo que yo pienso.

Pues bien, en esto de los funcionarios públicos, la cuestión tiene más de un siglo y a pesar de que en las leyes ha quedado más o menos clara, la opinión pública no lo tiene tan claro y eso de la permanencia del funcionario no lo comparten, teniendo el apoyo de todos aquellos que son partidarios de que la Administración funcione como una empresa privada. Pero lo más importante no es que existan personas que opinen así o no conozcan a fondo lo que es la función pública, incluidos parte de los mismos funcionarios públicos y sus sindicatos, sino que las ideas contrarias al funcionario le vienen muy bien a los políticos de todo signo, porque les permite apropiarse totalmente de la organización y convertir en dependientes a los funcionarios que así les sirven a ellos y no al Derecho o al interés general en él declarado, evitando toda controversia sobre sus decisiones o toda interpretación contraria que pueda perturbar sus acciones y, aún más, constar en un expediente que pueda ser visto por el público o acabar en vía judicial. La resurrección de la idea de "los empleados públicos" la realiza la izquierda en la época preautonómica y la consolida con el Estatuto Básico vigente y, por lo antedicho, no disgusta a la derecha. Pongan ustedes en cada caso las siglas de los partidos correspondientes. Esa es en el fondo una de las causas del desprestigio de la función pública, sin perjuicio de la importante contribución que los propios funcionarios realizan con sus conductas. Pero en cuya defensa hay que alegar la carencia absoluta de dirección que tienen, hasta al punto de haber sido convertidos en una masa amorfa de la que ni siquiera los grandes y clásicos cuerpos han logrado distinguirse. Esta carencia y la mediocridad política convierte a todo en mediocre e inútil, sobre todo en el ámbito burocrático, siendo distinto el problema de los servicios públicos.

A los políticos les viene bien que los funcionarios dependan de ellos respecto del puesto, pero sin llegar al extremo de tirarlos de la Administración (no sea que dejen de darles el voto) y sin importar el crecimiento impropio de la estructura para que ello sea posible. De otro lado, si se permite que sólo los funcionarios con potestades o según el concepto restringido europeo sean inamovibles, el resto de empleos sería patrimonio de los partidos y objeto de propiedad para regalar a conveniencia y cesar cuando gane la oposición. O sea mero spoil system. ¿Y hay quien defienda esto? ¿Basta con convertir funcionarios en empleados? Se ve que hay quien no quiere que defiendan sus intereses y la ley o quien necesita esclavos, aun cuando parezca dura la expresión. Por eso el sistema legal exige pruebas de selección, acceso en igualdad, mérito y capacidad, para que todos puedan acceder al empleo público y no lo que quiera un partido, un político o un señor. Pero lo cortés no quita lo valiente, aplicando las reglas disciplinarias correspondientes, con seriedad y eficacia y no con la mamandurria actual y general.

Lo he dicho, por activa y por pasiva, nadie se preocupa de la Administración pública, nadie la analiza,  nadie la dirige administrativamente, nadie parte de datos científicos para su reforma. Lo último que he oído es que se van a controlar las bajas de los funcionarios, que puede que se den de alta, pero puede que para permanecer en el asiento, viendo las nubes como Zapatero o pidiendo al viento que los redima de la banalidad, sin que eso parezca que importe. Lo accesorio, al menos hasta ahora, se presenta como principal, porque es lo que buena parte de la población y de los voceros antes mencionados quieren oír. Sólo en época del malhadado Franco y de la tecnocracia se apuntaron cuestiones válidas, pero desde Chapaprieta hasta aquí todo es predicar pero sin obras y la crisis se renueva sin que los cimientos de cualquier posible reforma existan para fudamentarla y para hacerla eficaz. Años perdidos, funcionarios desaprovechados. La formación de los funcionarios públicos se ha diluido en cursos y cursos a efectos de alcanzar puntos para concursos y promociones y se ha externalizado en buena parte, olvidando lo más básico y principal.

Pero también creo que hay que formularse la pregunta de ¿cuántos dependen, además de los funcionarios, del presupuesto público y, además, están subvencionados sin ninguna clase de legitimación? La respuesta puede provocar pánico respecto del gasto y deuda pública y de las falsas empresas dependientes del presupuesto y con deuda privada incluida. Todo esto es lo básico, la enfermedad fingida o no, el café o el almuerzo, pequeñeces al lado de lo que no se ha abordado, al menos hasta ahora. Los funcionarios y empleados, no los sindicatos, son conscientes de que han de sacrificarse, pero otórgueseles la importancia que tienen y no confundan a los ciudadanos. Su carácter permanente no es un capricho, es garantía jurídica o de eficacia o es garantía de que cualquiera puede acceder en condiciones de igualdad, por merito y con permanencia o seguridad en el empleo, salvo comportamiento ilegal o necesidad del interés público siguiendo procedimientos legalmente previstos y establecidos, y sin necesidad -perdonen la expresión- de lamer el culo a nadie.

SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA II: La configuración del derecho 1

Al abordar la participación ciudadana se que me he metido en un jardin, puesto que es un problema que importa en todos los ramos o ciencias que se ocupan del Estado de derecho, desde la filosofía hasta el diario administrar. Baena del Alcázar  en su obra Curso de Ciencia de Administración, página 201, señala que la cuestión de la inexistencia de barreras entre el Estado y sociedad pertenece plenamente al pensamiento político en sentido estricto. De otro lado, la cuestión de la participación ciudadana se entiende como un elemento legitimador de la acción política y administrativa, por lo que el cómo sea el procedimimiento de hacerla efectiva y el momento que se elija para ello, han de influir de modo directo en la administración pública, en el cómo se administra y en la eficacia administrativa, que supone, en definitiva, la eficacia política y la satisfacción ciudadana.

La complejidad de la cuestión atendidas todas las ramas científicas y prácticas que la tratan y abordan es realmente grande, sobre todo si la participación se produce en la fase de ejecución administrativa y no en la de planificación o en la de normación, hasta el punto de que el funcionario normal puede verse desbordado en su gestión pudiendo caer en la paralización. En este punto teoría y práctica han de estar en permanente conexión a la hora de fijar los procedimientos de participación y de los dirigidos a la legitimación de las decisiones, pues la simple consideración política de la participación como algo necesario y su aplicación indiscriminada como signo de buen hacer político puede producir efectos y resultados perversos. Aunque cualquier afirmación que particularmente realice, más allá de lo dispuesto en las normas o de lo que mi experiencia como funcionario me ofrece, será mas que discutible o incluso errónea para cualquiera de los especialistas en otras ramas o ciencias o prácticas, al afectar la cuestión a la legitimidad de las decisiones. Es posible por ello que una gran influencia presente sea la de Jürgen Habermas y sus aportaciones sobre la acción y racionalidad comunicativa y la extensión de estos principios en los políticos que ya no la consideran sólo en sus estrictos términos, sino que mediante la idea de la participación como procedimiento para llegar a dicha racionalidad, la convierten en paradigma general de efectividad y  modernidad, de modo que les basta su mera prédica para estimar conseguida la eficacia, convirtiéndola en realidad en un simple eslogan que conduce a los efectos perversos antes mencionados. De otro lado, por mi edad y formación, seguro que soy cercano a posturas más clásicas y escolásticas.

Los aspectos filosóficos de la cuestión superan mi conocimiento y, si alguno tengo, es parcial e incompleto y asumido en cuanto útil a mi discurso, por lo que si alguno utilizo en el transcurso de esta serie de reflexiones, ruego perdón si no lo hago de forma correcta. Pero lo que a mí me parece más importante, desde la perspectiva que me ha dado mi formación y experiencia, es que la participación lo sea en la configuración del Derecho que ha de regir la sociedad y Estado correspondiente, porque  estamos refiriéndonos al Estado de derecho y a una Administración pública que lo ha de hacer efectivo, así como contribuir de modo muy directo e importante en la configuración de dicho derecho. De tal manera, que sin perjuicio de otras posibles participaciones ciudadanas, la correspondiente a los procedimientos de configuración del derecho o de las normas resulta de esencial consideración y factor básico de legitimación. En este sentido, hay que exponer los procedimientos establecidos por las normas para participar en la configuración del derecho objetivo, que a su vez supone ya, a mi parecer, la de los derechos subjetivos.

Antes de examinar los procedimientos de configuración del derecho establecidos en nuestro ordenamiento jurídico, quiero reflejar un punto de la obra de Habermas, Facticidad y validez, páginas 94 y sgte:

El proceso de producción de normas constituye por tanto en el sistema jurídico el auténtico lugar de integración social. De ahí que a los implicados en el proceso de producción normativa se les exija que salgan del papel de sujetos jurídicos privados y, entrando en el papel de ciudadanos, adopten la perspectiva de miembros de una comunidad jurídica libremente constituida en la que un acuerdo acerca de los principios normativos de regulación de la vida en común, o bien venga ya asegurado por tradición, o bien pueda alcanzarse mediante un proceso de entendimiento atenido a reglas normativamente reconocidas. Esta característica unión de coerción fáctica y validez dimanante de la legitimidad, que ya hemos aclarado recurriendo al caso del derecho subjetivo, provisto de la facultad de ejercer coerción o de exigir que se ejerza, que asiste a cada cual en lo tocante a la realización estratégica de sus propios intereses, exige un proceso de producción del derecho en el que los ciudadanos implicados no pueden participar a su vez sólo en el papel de sujetos jurídicos que actúan orientándose al propio éxito. En la medida en que los derechos de participación y comunicación son ingrediente esencial de un procedimiento de producción de normas, que quepa considerar eficaz a efectos de fundar legitimación, tales derechos no pueden ni percibirse ni tornarse efectivos a título de derechos de sujetos jurídicos privados aislados, sino que más bien ha de vérselos y tornárselos efectivos en la actitud de participantes en una práctica de entendimiento intersubjetivo, que actúan orientándose al entendimiento. De ahí que el concepto mismo de derecho moderno, derecho que agudiza y operacionaliza en términos efectivos para el comportamiento la tensión entre facticidad y validez, lleve ya en germen la idea democrática desarrollada por Rousseau y Kant, a saber, que la pretensión de legitimidad de un orden jurídico construido de derechos subjetivos sólo puede desempeñarse o resolverse mediante la capacidad de integración social aneja a la "voluntad concordante y unida de todos" los ciudadanos libres e iguales. 


Me plantea el párrafo reflejado, la cuestión, entonces, de si la libertad es el valor o primer referente o, si en cambio, en cuanto se trata del logro de la integración social, la libertad entendida individualmente ya no lo es y el valor principal es otro. Este valor es el que se refleja en la denominada "concordancia" de mi libertad con la del resto. El valor "concordancia" es el que representa el derecho legítimo o considerado legítimo. La legitimidad del derecho no es una apreciación subjetiva sino una referencia al procedimiento seguido o al establecido legalmente. Este derecho es que por ser "concordante" exige de la coacción estatal para la garantía de dicha libertad concordada. Queda clara pues la importancia de la participación, pues, si no participo el vicio deslegitima el resultado, mientras que si lo hago y discrepo del resultado he de discutir éste o su condición de derecho o la preeminencia de un derecho mio, también declarado, que considero preeminente y no "concordado" en la realidad. Es difícil salirse de la condición de sujeto jurídico privado o de la experiencia tenida.


El terreno se pone complicado, por lo que otro día veremos los procedimientos establecidos de normación o legislación y la participación ciudadana en ellos.

CÓMO SALIR DE LA CRISIS

La salida de la crisis actual requiere una mayor implicación de los ciudadanos que desemboque en una democracia más deliberativa o de alta confianza que esté en la base de un nuevo compromiso entre políticos y ciudadanos. En definitiva, lo que se solicita desde diversos sectores es más política y democracia y menos tecnocracia.

Las soluciones basadas en una mayor implicación ciudadana tienen que abordar diversos problemas, uno de ellos es cómo lograr que la sociedad adquiera el conocimiento suficiente para poder tomar decisiones bien fundadas. Esto implica que los responsables públicos deben adoptar una posición proactiva en materia de transparencia y de rendición de cuentas. La participación ciudadana abre nuevas situaciones de riesgo, pero una política transparente hace más legítimas y aceptadas las decisiones públicas, por lo que ayuda a soldar la brecha existente entre los gobernantes y los ciudadanos.

La principal causa del ángulo muerto de visión de los responsables públicos es pensar que los Gobiernos fabrican o producen servicios, cuando realmente lo que hacen es construir democracia y convivencia a través de garantizar el ejercicio de los derechos y deberes de los ciudadanos. Situarse sólo en una lógica productivista ahonda en las situaciones de riesgo, ya que el mayor es la desafección ciudadana y la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas y de sus integrantes. Esto conduce inevitablemente a una situación de crisis institucional.

Considerar que el ciudadano se mueve principal o exclusivamente en el nivel lógico de actuación que está dominado por valores de búsqueda de la eficacia de la actuación pública refuerza el ángulo muerto de visión de los políticos. La mayor parte de la valoración ciudadana y donde se pueden lograr grandes éxitos de validación y legitimidad institucionales se encuentra en la gestión del nivel emocional de los ciudadanos. Esto implica detectar las expectativas y deseos de los ciudadanos, una planificación de la incertidumbre a largo plazo y la exigencia de responsabilidad, transparencia, rendición de cuentas, control de la efectividad y que el ciudadano sienta que es verdaderamente la referencia de los gobernantes.

En épocas de crisis se suele afirmar, a veces como consuelo, que se viven momentos de gran oportunidad para cambiar el futuro. Para que esto sea cierto en las instituciones públicas, sería necesario que los gobernantes y los políticos en general contemplaran más elementos y actores del entorno en el que actúan los Gobiernos, innovaran internamente y eliminaran inflexibilidades organizativas. Sin embargo, no basta una mera innovación ya que, si no se establecen nuevos referentes de actuación, la innovación se implementaría con unos mismos referentes lo que mantendría o profundizaría los riesgos actuales y conduciría a la institución a caer en un futuro próximo en nuevas situaciones de crisis. Sin unos nuevos referentes para las organizaciones públicas y para los políticos se reproducirían inevitablemente las rigideces organizativas, por lo que la caída en nuevas crisis sería inevitable.

Desde esta perspectiva, la crisis institucional es, por un lado y fundamentalmente, el resultado de la falta de adaptación de las instituciones públicas y de los políticos a los referentes de los ciudadanos y, por otro, consecuencia de no ofrecer un buen rendimiento en sus prestaciones. La quiebra resultante de una crisis profunda supone para el poder político el fracaso en el papel vertebrador y cohesionador de la sociedad que tiene encomendado.

Lo contrario a la quiebra es la obtención del reconocimiento, la confianza y del valor ciudadano, tanto de las instituciones públicas como de sus gobernantes y de los políticos en general. Así, si éstos se alinean con los referentes ciudadanos concretados en las exigencias a sus responsables públicos (planificador de las actuaciones públicas; experto en su área de actuación; que informe al contribuyente del destino de los fondos públicos; que regule eficazmente las ayudas con dinero público; que reduzca el gasto ordinario; con capacidad de gestión y que asuma riesgos; que sea evaluado y se le exijan responsabilidades) el ciudadano obtendría confianza en el sistema, en la democracia; confianza en los responsables públicos; Ilusión en el futuro como ciudadano; y gran avance en su calidad de vida. Todos ellos son aspectos que no se gestionan fundamentalmente desde el nivel lógico, sino desde el emocional.

Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120.

EL ÁNGULO MUERTO DE VISIÓN DE LOS POLÍTICOS

Los responsables públicos no son conscientes de la situación de riesgo institucional en la que se encuentran las organizaciones públicas. Esta situación hace que tengan un ángulo muerto de visión cuando se enfrenten a los problemas sociales, políticos y económicos. Esto implica que los responsables políticos no consideran el riesgo de sus instituciones o de la sociedad o que crean que lo están gestionando adecuadamente. Se podría decir que en esa situación, los responsables políticos no son capaces de encontrar una solución distinta a la que están aplicando. Esta incapacidad no mejora su validación ciudadana ni impide que las instituciones o a la sociedad se encaminen a una posible quiebra futura.

El ángulo muerto de visión hace que los cambios que se introduzcan ante situaciones de riesgo o de crisis no alteren los principales referentes de actuación de los integrantes de las instituciones políticas. Antes bien, estos referentes se refuerzan porque las organizaciones del entorno los comparten, porque sus prácticas se asemejan y porque las prioridades en la gestión, y parcialmente en el gasto público, han permanecido estables en las últimas décadas. Por ello, no debe extrañar que la actuación política sea recurrente en cuanto a sus productos, a sus procedimientos y a sus resultados. Es cierto que los ciudadanos no otorgan una alta validación a las instituciones políticas y a sus resultados, pero a todas las instituciones políticas les sucede lo mismo y los expertos y organismos internacionales han venido marcando una senda común para las instituciones. De esta manera, haciendo lo que se ha hecho en el pasado o lo que hacen otros se obtiene seguridad y se entiende que se conjura el riesgo de crisis, aunque esto no significa que sea real.

El ángulo muerto de visión también se puede reforzar por elecciones ventajosas para los responsables políticos conducentes a mantener su carrera o a progresar en ella. En este caso piensan también que están actuando desde la mejor opción posible dados los modelos de carrera y de progreso que existen en las organizaciones políticas y administrativas. Dicho de otra forma, su desarrollo profesional se referencia con unos indicadores de consecución que cuando los cumplen les indican que actúan de una manera correcta al obtener ganancia en términos de progreso político. Por tanto, la permanencia en las zonas de riesgo o de crisis no proviene de la naturaleza de los políticos, sino en los referentes que adoptan como guía de actuación. Es posible pensar que con otros referentes los políticos podrían obtener ganancia en términos de carrera y podrían sintonizar mejor con los ciudadanos.

Los responsables públicos, como hacen sus homólogos privados, se orientan más a gestionar el riesgo específico de las organizaciones que el sistemático o propio de los sistemas político, económico o social. Una razón de esto es entender que la constitución, las leyes, los mercados internacionales y la interacción con los grupos representativos aseguran la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, el funcionamiento de la democracia, del sistema político y del sistema económico y el equilibrio social. De esta manera, el riesgo sistemático se remite a las grandes reformas de los sistemas mencionados para lo que se requiere modificar lo que antes se ha denominado “leyes” o caen en el marco de unos pocos organismos internacionales en los que se tiene una influencia relativa. Se trata de algo excepcional que se aleja de la gestión del riesgo específico de los gobernantes y que solo está al alcance de los políticos situados en los puestos de más alta responsabilidad del país y de los principales partidos políticos.

El riesgo específico de cada institución aparece para los responsables públicos como lo único gestionable, o aquello que puede ser gestionado con un menor costo. Esta es la razón que hace que en la práctica la mayoría de los políticos se centren en cuestiones de carácter operativo o de ejecución, es decir, de corto plazo, y entiendan que deben ser otros los que adopten las reformas estratégicas. Claro es, que esos otros suelen tener también el mismo ángulo muerto de visión.

La situación descrita hará que el gobernante centre su labor en la reducción del riesgo específico de su área de actuación. Tratará de gestionar el que resulte relevante para su carrera, aunque deberá conciliar los objetivos de todos los grupos de interés que mantienen relaciones con la organización.

Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120.

LA CRISIS INSTITUCIONAL. La pérdida de legitimidad

La sociedad occidental ha experimentado cambios tan importantes en las últimas décadas que hacen que las viejas instituciones de la democracia liberal sean ya incapaces de cumplir su misión representativa. El fraccionamiento del poder mediante el aumento del peso de los grupos sociales; la adopción de decisiones que afectan al sistema político, a la sociedad y a la economía por organismos, empresas e instituciones incontrolables con el voto periódico de los ciudadanos en las elecciones; la codirección de la sociedad por los poderes públicos y determinados grupos; la aparición de otros referentes de articulación social al margen de las instituciones políticas propiciada por las nuevas tecnologías de la información y la comunicación; la globalización informativa que disuelve fronteras y referentes de opinión de los ciudadanos. Estos y otros muchos fenómenos cuestionan los mecanismos tradicionales de la representación democrática y de la articulación social por el Estado y sus instituciones.

El primer rasgo de la crisis de las instituciones políticas actuales es la pérdida de legitimidad democrática. Esta se caracteriza por la falta de confianza política de los ciudadanos en las mismas, lo que está afectando a sus resultados y a la aceptación de la democracia. La pérdida de confianza se basa en la falta de credibilidad, justicia, competencia, transparencia y apertura ante puntos de vista distintos de las instituciones públicas. La confianza en las instituciones es el indicador central del sentimiento básico de los ciudadanos sobre su sistema político y sus gobernantes.

En esta situación, el Estado no puede ya atribuirse en solitario la determinación del interés general. La crisis de legitimidad representa un riesgo para el sistema político y pone en peligro la estabilidad de la sociedad, ya que los ciudadanos pueden entender que no se está logrando su equilibrio e integración. Se puede afirmar que existe una fractura del poder al debilitarse el vínculo entre el ejercicio de la dominación legítima y la aceptación por los ciudadanos. Sin confianza en el Gobierno, en las instituciones públicas y en la justicia de sus decisiones no es posible que la sociedad, ni la economía, ni el Gobierno funcionen correctamente, por lo que es necesario soldar esa fractura.

La insatisfacción y la pérdida de confianza reducen la credibilidad de los Gobiernos y de las instituciones públicas, limitan las nuevas iniciativas públicas o sociales, generan dudas sobre la equidad, infunden sospechas de corrupción y de comportamientos antidemocráticos, incrementan los costes de funcionamiento del sistema, aumentan la ineficacia de la Administración pública, producen fraude fiscal y alejan la participación ciudadana. El resultado es el debilitamiento de la sociedad que se quiebra en fracturas de riesgo social cierto. En última instancia todo esto produce la erosión del tejido social.

La frustración de los ciudadanos con el sistema político tiene distintos orígenes, pero todos apuntan a su exclusión o relegación efectiva del sistema de representación democrática. La premisa “una persona un voto” es nominal frente a los poderosos grupos de interés, la estructura de los partidos políticos y los políticos profesionales. Es creciente la percepción ciudadana de que los representantes electos y los administradores públicos están más preocupados por satisfacer al máximo sus propios intereses que por contribuir a articular una visión compartida a favor de la sociedad. Frente a las declaraciones formales de transparencia y de rendición de cuentas, se produce una importante opacidad de las reglas de juego. Existe además una incesante renuncia ciudadana a la exigencia de responsabilidad a los representantes públicos ante la inconsecuencia de sus resultados, incluso en casos de corrupción y de manipulación. El resultado en muchas democracias avanzadas es desilusión, frustración, apatía, alienación y alejamiento creciente de las instituciones políticas y de sus integrantes, así como la aparición de grupos o movimientos antisistema, muchos de ellos antidemocráticos.

Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120.

LA CRISIS INSTITUCIONAL. El debilitamiento de la ciudadanía y del bien común

En el ir y venir de las nuevas ideas de las últimas décadas se ha debilitado la noción de ciudadanía y su fundamento como base y legitimadora del ejercicio del poder democrático en la sociedad. Se ha olvidado que el ciudadano no es un simple usuario o cliente de los servicios públicos, que su relación primera con éstos es la de conformador y legitimador de las instituciones políticas que los prestan. Parece como si se hubiera obviado que la ciudadanía se construye frente al ejercicio del poder político, que la ciudadanía hace referencia a cómo los individuos en una sociedad contribuyen a lograr el bien común, a qué instituciones políticas se otorgan y a cómo las controlan y participan en ellas. Las instituciones políticas son, como el mercado, construcciones humanas imprescindibles para la vida actual en comunidad.

La prestación de servicios públicos tiene como finalidad la búsqueda del consentimiento ciudadano y del bien común que se concreta en el logro de la cohesión social, fin de la vida en comunidad. Las instituciones políticas que se encaminan a cumplir estos objetivos reciben la legitimidad de los ciudadanos. La aceptación actual del poder político pasa por el ejercicio democrático del mismo y por la prestación eficaz de una serie de servicios públicos. Estos son esenciales para preservar la vida en comunidad y la cohesión social. De ahí proviene que su organización y rendimiento sean importantes políticamente, pero no son la finalidad del ejercicio del poder, ni los medios con los que se prestan pueden constituirse en justificación última de ese ejercicio. Esto es lo que hace profundamente diferentes los servicios que prestan el Estado y el mercado.

Los olvidos mencionados han debilitado al Estado y con él a los servicios públicos y a los políticos y han desdibujado la noción de ciudadano. Con el fin de superar esta debilidad y la crisis de legitimidad del Estado, se mantiene que la mejor vía es mejorar los resultados de los servicios públicos, partiendo de la premisa de que a mayor eficacia mejor rendimiento del sistema político y, por tanto, mayor legitimidad otorgada por los ciudadanos. Otro recurso es abrir algunas decisiones políticas a los grupos sociales mediante la participación. De esta manera, se destaca la necesidad de incorporar los criterios de las empresas privadas y de los grupos de interés con el fin de mejorar la legitimidad de las instituciones políticas.

Sin embargo, las numerosas reformas emprendidas en los diversos países encaminadas a mejorar la eficacia o el acierto la capacidad decisional de los gobiernos no han sido suficientes para incrementar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones y en sus integrantes. Tampoco las medidas destinadas a reducir el Estado y la Administración pública mediante el recurso al mercado han traído más confianza ni mayor adhesión de los ciudadanos al sistema político, ni han soldado las brechas en el apoyo a la democracia. Esto puede hacer pensar que algo no se ha hecho bien o que hay aspectos que no se han abordado en las reformas emprendidas durante estos años.

Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120.

LA BRECHA POLÍTICO/CIUDADANO

La brecha entre el político y el ciudadano implica, como mínimo, una dificultad de entendimiento, lo que conlleva el alejamiento entre los representantes y los ciudadanos. La consecuencia es la deslegitimación del sistema político y de sus integrantes, lo que supone una pérdida de confianza por algunos sectores de la ciudadanía en el valor de la democracia como régimen de integración social. La democracia no aparece ante algunos ciudadanos como un premio del sistema en el que conviven, sino como una estructura alienante y causante de los males de la sociedad actual.

La gente corriente no tiene interés en comunicarse en el lenguaje de la política, sino que se comunica preferentemente a través de sus relaciones personales, familiares, de trabajo o de mercado. Esto genera un desencuentro de comunicación e información con los políticos que se ve agravada porque los referentes de valoración del ciudadano y del político no coinciden. Ambos discrepan del para qué de la actuación publica y política. Además, el político administra de una manera personal o grupal la información como un recurso de poder frente a los adversarios, que son los que pueden hacer peligrar su posición o carrera.

El político piensa legítimamente en su reelección y en hacer prosperar o mantener su carrera política, y el ciudadano la política piensa que la política es un medio para lograr mayor bienestar personal y de su entorno. Este hecho no tendría por qué ser antagónico, pero lo cierto es que el ciudadano constata que la búsqueda de la felicidad por los dos actores de la ecuación, políticos y ciudadanos, se suele resolver a favor de los primeros.

La asimetría elector/político es debida al papel que cada uno de ellos se otorga a sí mismo en el sistema político y del papel que otorga al otro. Ambos actores se sitúan desde promontorios distintos dentro de un mismo campo de juego que les impide ver toda la realidad del otro. Ahora bien, es el político el que tiene que hacer el esfuerzo para interpretar todo el terreno de juego; además, el ciudadano cree que es el que debe hacerlo.

Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120.

LA FRUSTRACIÓN DE LOS POLÍTICOS

Las organizaciones públicas, en parte por la no concurrencia de muchas de sus actividades con las ofrecidas por el mercado o la sociedad, pueden ofertar servicios que no son demandados por los ciudadanos, no atender convenientemente sus preferencias y prioridades, cumplir insuficientemente sus fines, obtener una mala valoración de sus servicios y de sus integrantes y no cerrar, como probablemente sucedería en el sector privado con una empresa que se comportase de la misma manera. Sin embargo, esto no es cierto del todo. Las Administraciones públicas cuando se comportan así pierden legitimidad y facilitan que otras organizaciones puedan asumir parte de sus funciones porque los ciudadanos entiendan que no cumplen con su finalidad pública o no resultan eficaces o eficientes. De esta manera, la falta de legitimidad de las instituciones públicas provoca en un sentimiento de dolor de los ciudadanos y éste conduce a la búsqueda de alternativas.

Hay que preguntarse si los responsables políticos son conscientes de esta situación y si perciben el riesgo institucional en que se encuentran las organizaciones públicas. Se va a mantener que los políticos no tienen indicios de que no estén actuando desde la mejor opción posible, lo que es confirmado habitualmente por expertos y por la práctica de otros Gobiernos. Esta situación les hace entrar en un umbral o zona de riesgo porque no logran los objetivos establecidos, logro de confianza y de eficacia y porque se constata que no se ha encontrado la vía de solución para alcanzarlos.

Los responsables políticos perciben una dicotomía entre lo que saben que tienen que hacer y hacen y la percepción negativa de los ciudadanos respecto al Gobierno y la Administración Pública como instituciones. Ante esta situación, la explicación más habitual que se suele dar es que lo público y la política tienen una imagen negativa que es difícil de superar.

A los políticos la sociedad les encarga que gestione su incertidumbre. Éstos lo hacen desde sus referentes presentes, tratando de cumplir con lo que entienden que son las necesidades y expectativas de los ciudadanos bajo pautas de actuación que les hacen prosperar en sus carreras. Así, los referentes y prioridades de los políticos no son coincidentes con los de los ciudadanos. El político cree realmente que sí lo son porque, por ejemplo, le consulta frecuentemente su opinión en las encuestas periódicas. Sin embargo, al hacerlo refuerza la dicotomía apuntada al quedarse en el nivel declarado de los individuos, lo que le produce frustración respecto a su trabajo debido a que siente que no es reconocido por los ciudadanos. En este mismo sentido, el riesgo y la dicotomía se refuerzan cuando se considera al ciudadano como cliente, esto es, como consumidor de servicios que busca la eficacia y no como sujeto referencial y legitimador de la actuación política.

El riesgo y la dicotomía se incrementan también por una mala comunicación de la actividad política, lo que no significa dar la razón a los que justifican que los problemas de la mala aceptación de la acción política provengan de una mala estrategia de comunicación. Ésta puede ayudar a transmitir mejor el mensaje, pero no cambia los referentes que los ciudadanos tienen para validar la actuación política.

La superación de la dicotomía pasa por completar la necesaria eficacia de la actuación pública con la gestión de los aspectos que tienen que ver con las expectativas, ilusiones y deseos de los ciudadanos respecto a las instituciones políticas. Llama la atención que las emociones sean el argumento dominante en las campañas electorales, pero una vez en el Gobierno se sustituyan prioritariamente por la eficacia de los resultados. Los estudios muestran que esto hace que se profundice en la dicotomía y en el riesgo.

Ya en el siglo XIX se señalaba que “gobernar es sinónimo de hacer felices” y Dimock en el pasado siglo señalaba que “la eficiencia es fríamente calculadora e inhumana, mientras que la administración exitosa es cálida y vibrante. Es humana”. Esto significa que el bienestar de los ciudadanos está conformado por ilusiones y anhelos, materiales de los que está hecha la política, además de por resultados eficientes. Es necesario, por tanto, que los políticos aborden la gestión de las emociones de las personas más allá de los períodos electorales. Esto se concreta en que los ciudadanos sientan que la forma de ejercer la política les es cercana y que cumple con sus necesidades y expectativas como conformadores del sistema político. No hacerlo supone profundizar en la crisis institucional actual y dificultará salir de la crisis económica y financiera.

UN NUEVO CIUDADANO

Prestar los servicios públicos con eficacia es condición necesaria para tener éxito en los procesos de calidad o modernización, pero no es suficiente, ya que es preciso que la modernización y sus logros sean validados por los ciudadanos. Para ello es preciso indagar si los objetivos que se pretenden lograr con los procesos de calidad satisfacen realmente las necesidades y expectativas de los ciudadanos en relación con la Administración pública tomada como una institución compleja, que garantiza los derechos y libertades de los ciudadanos, que es la principal o única fuente de bienestar para muchos de ellos, que es una fuente generadora de confianza en el futuro para las personas y que con su actuaciones puede ayudar a fortalecer la democracia.

Se suele decir que en la época actual el paradigma de las organizaciones públicas y privadas ha pasado de fundamentarse en la prestación de servicios o en la fabricación de productos a hacerlo en la satisfacción de los individuos, aunque existen serias dificultades para saber realmente cómo hacerlo. Los ciudadanos responden a cuestionarios elaborados desde las necesidades establecidas por los dirigentes políticos y administrativos que tienen sus propios intereses y su forma de ver la realidad. En esta realidad se da más importancia a los hechos que a los sentimientos, no se mezcla formalmente la política con la Administración y se ofrecen como objeto de elección a los ciudadanos para medir su satisfacción diversas soluciones a un mismo planteamiento.

Sería preciso elaborar un nuevo paradigma administrativo, sin abandonar el necesario logro de la eficacia como requisito previo, sustentado en la valoración que los ciudadanos hacen de la acción pública y política desde el nivel de los sentimientos. Esto supone enfrentarse a una serie de prejuicios actuales basados en el predominio declarado de lo racional sobre los sentimientos, especialmente en la Administración pública. De ésta se predica su sometimiento a los procedimientos formales, aunque la toma de decisiones se asemeje claramente a un regateo entre elites políticas y administrativas muy alejadas, en ocasiones, de las necesidades ciudadanas.

El logro de la eficacia, la eficiencia o la calidad tiene como fin que las personas estén satisfechas con sus instituciones políticas y administrativas. Y eso no se está logrando. Los ciudadanos pueden estar satisfechos con un servicio concreto, pero no lo suelen estar ni con la institución política que lo presta, ni con su Administración pública, ni con los políticos, ni con los funcionarios. Si trasladáramos esta situación al campo empresarial y fuese una situación estable en relación con una empresa determinada, se produciría el cierre del negocio. De la Administración se valoran positivamente algunos de los productos que ofrece la “empresa”, pero la confianza en ella es muy baja. Si hubiera competencia, muchos clientes es probable que se irían; de hecho ya lo hacen algunos cuando se les da la oportunidad de elegir, como sucede con la educación concertada.

El ciudadano desea que la Administración se alinee con sus valores y necesidades. Esto obliga a intervenir en un nuevo escenario de valores emergentes con el fin de que las instituciones políticas no sean suspendidas permanentemente por los ciudadanos. En ese escenario se superaría el estereotipo negativo de la Administración si, como señalan los ciudadanos, se exigieran responsabilidades a los altos responsables de la gestión pública y se les designara de entre los expertos en el área correspondiente. Esta exigencia choca con la cultura política dominante en España y con el actual funcionamiento de los partidos políticos.

Los intentos de lograr una mayor valoración de la legitimidad institucional se han basado hasta ahora en el éxito de la selección de los intereses sociales y de sus representantes, en saber lo que opinaban con la mayor precisión posible los ciudadanos y en conseguir educar en los valores y prácticas democráticas a los ciudadanos. Sin embargo, las limitaciones actuales a la valoración institucional precisan de la elaboración de un nuevo paradigma de la actuación pública sustentado en el paso de un ciudadano usuario o cliente a otro ciudadano democrático co-conformador de derechos y con la percepción de su capacidad y con potencial para exigirlos desde su posición de contribuyente al sistema político, lo que hace, entre otras actuaciones, con sus impuestos, su voto y con el cumplimiento de las normas jurídicas y sociales. Desde esta posición el ciudadano reclama a los políticos y a los directivos profesionales un nuevo estilo de gobernar.

Situados en el nuevo paradigma, y tomando como ejemplo las áreas de interés de la actuación pública para los ciudadanos españoles, estas no variarían, sino que seguirían siendo, como en las últimas décadas, las infraestructuras, la educación, la sanidad, la vivienda, la solidaridad, el empleo y la mejora de la calidad de vida. A ellas habría que dedicar preferentemente los recursos públicos, pero desde dos nuevos referentes de actuación que, de satisfacerse, servirían para que el ciudadano otorgase un “diez” de legitimidad a sus instituciones y a su Gobierno: que las inversiones públicas sean efectivas socioeconómicamente y que los fondos públicos sean gestionados con criterios de utilidad social.

Es necesaria la eficiencia del gasto y una priorización del mismo que coincida con las necesidades de los ciudadanos, pero para la mayoría de ellos esto no es suficiente. Se requiere una asignación del gasto transparente; también tiene que ser transparente el establecimiento de las prioridades; y debe producirse un debate político sobre el gasto centrado en los beneficios sociales del mismo, lo que requiere suministrar por el gobierno una información suficiente para que los ciudadanos puedan formar su opinión. Para la gran mayoría de los ciudadanos esto es probablemente más importante que establecer, por ejemplo, presupuestos participativos en determinados ámbitos de representación política.

Los nuevos referentes finalistas de actuación en el ámbito público se completan con otros intermedios o de proceso: La planificación de las actuaciones públicas; que el nombramiento de los altos responsables de gestión recaiga en expertos en el área que van a desempeñar; que estos responsables tengan capacidad de gestión y que asuman riesgos; evaluación y exigencia de responsabilidades a los altos responsables de la gestión pública por su actuación; Informar al ciudadano sobre el destino de los fondos públicos; regular de una forma eficaz las ayudas públicas; reducir el gasto ordinario; que los políticos y directivos públicos escuchen, de verdad, a los ciudadanos.

El cumplimiento de los referentes de actuación finales e intermedios del nuevo paradigma permitiría a los ciudadanos satisfacer aquellas necesidades y expectativas depositadas en las instituciones políticas y administrativas. Hoy no logran hacerlo las políticas modernizadoras ya que están orientadas preferentemente a mejorar la eficacia y la calidad de los servicios públicos. Estas necesidades y expectativas se ubican en un nivel distinto al nivel en el que encontramos la eficacia y la racionalidad.

En este nuevo enfoque teórico de la Administración se trata de actuar en el nivel propio de los sentimientos en el que se encuentra el premio de la confianza en el sistema político, en la democracia, en sus instituciones y en sus integrantes; la ilusión en el futuro como ciudadanos; una mayor calidad de vida; y el orgullo profesional para los empleados públicos.

En el nuevo modelo teórico que se presenta, las metas del ciudadano ya no se dirigen como referente final a la eficacia, la eficiencia o la calidad, sino a un espacio que tiene que ver con la percepción de su posición en la sociedad y en el sistema político, con sus expectativas e ilusiones; un espacio que hay que situar en la esfera de los sentimientos. En esa esfera es donde se sitúa preferentemente la política. De ahí que se pueda afirmar que modernizar la Administración es modernizar la sociedad y que los procesos modernizadores son políticos porque su fin es transformar dicha sociedad

SE AGOTA EL CRÉDITO DE LA TRANSICIÓN

Las noticias relacionadas con la corrupción, el desprestigio de la clase política y la baja calidad de los servicios públicos son manifestación del problema de fondo que las vincula, que es el mal funcionamiento de nuestra democracia.

Los estudios del CIS revelan que las instituciones clave del país, las Cortes, el Poder Judicial, el Gobierno y la Administración pública, generan una escasa confianza para casi la mitad de los ciudadanos, aunque salen peor parados los sindicatos y, mucho más, los partidos políticos. Esto significa que las instituciones que los ciudadanos nos hemos dado para resolver nuestros conflictos políticos, sociales o económicos y para que encaucen nuestros intereses y necesidades no gozan de nuestro afecto y confianza. El resultado natural es que más de la tercera parte de los ciudadanos están poco o nada satisfechos con el funcionamiento del sistema democrático. Es cierto que este dato pudiera parecer escaso ante la magnitud de la desconfianza institucional, pero los insatisfechos han aumentado en más de la mitad en los últimos ocho años. Los españoles son favorables, aún muy mayoritariamente, a la democracia, pero crecen los que están descontentos con su funcionamiento. El importante incremento de parados en los últimos años puede catalizar en mayor medida ese descontento. Es indudable que ya se ha abierto una brecha por la que, como se ha visto en otros países, pueden introducirse partidos antidemocráticos con posibilidades de obtener representación.

Desgraciadamente, esa brecha no va a cerrarse por sí misma; antes bien, la elevada y creciente percepción de la corrupción en los tres niveles de gobierno, especialmente en el local, y la fuerte caída de España en los rankings internacionales de esta materia –del puesto 20 al 32 desde 2002- no hacen sino avivar la desafección política y democrática. Pero nada de todo esto ha llegado sin avisar.

Las series del CIS de los últimos veinte años nos muestran la evolución del sentimiento de los ciudadanos hacia la política. Se ha pasado en este tiempo del aburrimiento a una desconfianza impregnada de fuerte irritación. No es cierto que a los españoles no les importe la política. De hecho, cuando no resuelve sus problemas, como ahora, llega a ser su tercera preocupación. La evolución de los sentimientos nos revela el progresivo e incesante alejamiento del discurso político de los intereses y necesidades de los ciudadanos. Este hecho, con la memoria fresca de la democracia reinstaurada, genera perplejidad, primero; distancia, después, y finalmente, apatía. Pudiera parecer que gobernar a unos ciudadanos abúlicos es más cómodo que hacerlo con unos ciudadanos informados y responsables, pero lo cierto es que la historia reciente nos enseña que la apatía genera un comportamiento fatalista y contribuye a deslegitimar las instituciones democráticas.

Pero la responsabilidad de la situación no es solo de los políticos y, en menor medida, de los ciudadanos. Algunos politólogos han desligado la adhesión al sistema democrático de la satisfacción que sus instituciones políticas generan en los ciudadanos. Así, se ha mantenido que una alta abstención no tiene por qué afectar a la adhesión de los ciudadanos al sistema democrático. Incluso se ha llegado a argumentar que algunos países de acceso reciente a la democracia, como España, disfrutaban de un crédito extra de adhesión a la democracia.

El hecho es que la abstención electoral es ya el primer partido del país, especialmente en el ámbito local, donde alcanza más de la tercera parte del electorado, llegando en algunos lugares, como en Cataluña, a casi la mitad de los electores. Si nos atenemos a los últimos referendos de los Estatutos catalán y andaluz, la abstención ha superado el cincuenta por ciento, en el primer caso, y ha alcanzado casi los dos tercios del censo, en el segundo. El discurso dominante ha permitido que algunos dirigentes afirmaran, por ejemplo, que la baja participación "ni mucho menos" debilitaba el texto del Estatuto andaluz, ya que más del 87 por ciento votó a favor. Una muestra clara de que los referentes de actuación de la política y de los ciudadanos no coinciden.

Tampoco la principal institución política, la Administración pública, sale bien parada entre los ciudadanos. La opinión negativa o muy negativa sobre su funcionamiento roza el cuarenta por ciento; en los últimos años ha empeorado notablemente la percepción sobre la calidad de la enseñanza o de los hospitales, lo que se ha visto corroborado en el primer caso por la OCDE, que también detecta importantes diferencias entre las comunidades autónomas; declaran, insólitamente, que un porcentaje elevado de los funcionarios son corruptos; más de la mitad de los encuestados están convencidos de que se benefician poco o nada de los impuestos y cotizaciones y que reciben menos de lo que pagan; y casi dos tercios afirma que es posible reducir los impuestos y mantener los servicios públicos y prestaciones sociales actualmente existentes.

Es evidente que todos estos datos están conectados: el rendimiento de la Administración pública y del resto de las instituciones políticas y el comportamiento de sus integrantes afecta a la calidad democrática y a la adhesión ciudadana al sistema. No es posible ahora abordar las causas, pero se pueden sintetizar en que las metas y las necesidades de los políticos y de los ciudadanos no coinciden. Habrá que concluir que son los primeros los que deben cambiar.

Si reflexionamos sobre los datos anteriores, podemos deducir que la sociedad española carece en la actualidad de un liderazgo político fuerte, que es más necesario, si cabe, en una situación de grave crisis como la actual. La falta de dicho liderazgo facilita la actuación de los grupos poderosos. La legitimidad de las instituciones públicas y de los políticos es insuficiente para lograr una adhesión ciudadana que permita afrontar los cambios estructurales que la sociedad española precisa. Y ello hace patente que para abordar la crisis económica con garantías de futuro es preciso introducir profundos cambios en la estructura política del país, lo que implica revisar a fondo la organización y funcionamiento de los partidos políticos y del sistema electoral. El tiempo apremia, porque el crédito democrático de la Transición está prácticamente agotado.

La crisis del Estado y de la Administración pública

Si hace unos años nos preguntábamos cuál iba a ser el Estado que sustituiría al de Bienestar, hoy ya tenemos la respuesta: el que estamos viviendo desde hace más de tres décadas; el mismo tiempo de vigencia del añorado y escaso, por poco extendido, Estado de Bienestar. Echando la vista atrás pocos no coincidirían en las causas que hicieron entrara en declive. Destacan las financieras, consecuencia de la crisis del petróleo de comienzos de los 70 del pasado siglo y de sus efectos en el ámbito público que trajeron, para no irse del todo, los rigurosos programas de estabilidad presupuestaria por parte de los organismos internacionales. Este rigor en el gasto público se relajó a principios de los años 90 y se vuelve a proclamar, de momento con poco éxito, en la actualidad al hilo de la actual crisis.

En el ámbito financiero no hay grandes discrepancias en este tiempo en los países más avanzados, por lo que se puede hablar de un pensamiento hegemónico que en sus soluciones mezcla las tradicionales medidas de gasto social, que tratan de paliar los crecientes desequilibrios sociales, con otras de restricción del gasto y de limitación del endeudamiento.

Estos dos tipos de medidas generan una fuerte tensión en la Administración pública que tiene que cumplir su finalidad de integración y articulación social atendiendo a los nuevos y complejos problemas y demandas sociales, mientras trata de resolver los viejos problemas sociales, todo ello entre medidas de contención del gasto público y sin subir los impuestos. Tamaña tarea no parece encaminada al éxito, aunque se han buscado soluciones más o menos imaginativas que pasan por recurrir al sector privado, importando sus valores, instrumentos y técnicas de gestión, vendiendo activos públicos o entregando al mercado la prestación de los servicios públicos más rentables, incluso los que se habían considerado las joyas del Estado del Bienestar. El pensamiento que ha avalado estas soluciones se ha sintetizado en la denominada nueva gestión pública. Se trata de un pensamiento monocolor, blanco, que ha sido envasado por las marcas conservadora y socialdemócrata con muy leves variaciones en el diseño.

La segunda causa de la crisis del Estado de Bienestar es la recurrente y difusa “pérdida de valores”. La crisis de valores actual en el ámbito público afecta a la idea de un desarrollo ilimitado; a la certeza de una riqueza y bienestar vinculados a los constantes descubrimientos científicos y tecnológicos; a la existencia de un interés general y de un poder público que lo administra y lo concreta; a la posibilidad de conseguir una sociedad equilibrada; y a la trascendencia humana en sus más variadas formas filosóficas, ideológicas o religiosas. La respuesta de los poderes públicos a esta nueva cultura ha sido elaborar una cesta que contiene medidas de tipo solidario-participativo con otras de corte liberal-competitivo.

Con ser significativos los cambios anteriores desde la perspectiva pública, el más relevante es el que sitúa en una posición distinta al ciudadano frente a sus instituciones políticas y administrativas. En no demasiado tiempo se ha pasado de un ciudadano/administrado a otro usuario/cliente, y de aquí a otro ciudadano-democrático. El cambio cultural ha tenido unos efectos revolucionarios para la Administración pública: ya no interpreta en solitario el interés general, que de una forma ya evidente se muestra conformado por una serie de intereses privados hechos públicos por el poder. La Administración acredita la legitimidad a los participantes-conformadores de las reglas públicas, a la vez que es “arena” en la que interactúan los diversos participantes y “botín” de estos. Esto es debido a que la participación ciudadana alcanza su sentido en el proceso de las políticas públicas, que es donde ven satisfechos sus intereses los diversos actores sociales.

La tercera causa de la crisis deriva de la anterior y se refiere a que el consentimiento de los ciudadanos a las actuaciones públicas ya no es automático, ni aunque estén destinadas a la mayoría y se ejecuten con acierto. Ahora se trata de conocer las preferencias ciudadanas de la forma más precisa posible, aunque ésta se base en valores declarados, y de evaluar los servicios públicos, con el fin de conocer el éxito o fracaso de la gestión. Todo ello lleva a enfatizar los resultados y a destacar la faceta de cliente del ciudadano que, como en la empresa privada, “siempre lleva la razón”.

Las tres causas de la crisis del Estado de Bienestar lo son también de la Administración pública que ha visto cómo se han fracturado los cimientos en los que estaba basada. Baena señalará que la crisis financiera ha activado la transformación del sistema económico que a su vez ha incidido en el político y en el cultural. La Administración pública, como parte del sistema político institucional, ha cumplido su papel en la transmisión a la sociedad de los nuevos valores, a la vez que ha debido replantear sus principios y referentes, como se ha señalado.

El resultado más evidente y profundo de los cambios producidos en las últimas décadas para la Administración pública es la intensa pérdida de su legitimidad, que se produce incluso cuando mejoran sus resultados y cuando los decisores públicos hacen esfuerzos reales de alinear sus iniciativas con los referentes declarados por los ciudadanos. Mucho tiene que ver con ello los relativamente frecuentes casos de corrupción, la invariabilidad del estilo de gobernar, la percepción ciudadana de que la actuación política está regida por los imperativos vinculados por el poder y, especialmente, que los ciudadanos no perciban de forma directa cuál es el impacto global de su participación en el juego democrático.

La dificultad de la Administración para enfrentarse con la pérdida de legitimidad institucional tiene dos orígenes, uno que tiene que ver con su misión y otro con su naturaleza política. Respecto del primero, debe resolver las siguientes contradicciones: garantizar la cohesión social, lo que implica un creciente gasto público, a la vez que debe aplicar políticas de contención del mismo; lograr la aceptación social de los nuevos cambios y compartir su consecución con una serie de agentes que pueden no responsabilizarse de sus resultados; legitimarse por el cumplimiento de la ley o por los resultados.

La pérdida de legitimidad de las instituciones políticas y de sus integrantes arrastra a las administrativas al ser percibidas correctamente por la ciudadanía como integrantes de un todo. Es claro que si falla el primer nivel y la aceptación de sus valores y formas de actuación, poco puede hacer la Administración ofreciendo la mejora de sus resultados. Estos son condición necesaria pero no suficiente, ya que la cuestión de fondo es política y nos habla de la forma en la que se ejerce el poder sobre la ciudadanía; esto es, la forma en la que se ejerce la democracia. De ahí que Denhardt lleve razón al afirmar que “El Gobierno no debería funcionar como un negocio; debería funcionar como una democracia”.

DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Resulta una afirmación ya comúnmente aceptada que los ciudadanos en los países democráticos avanzados sienten una baja estima por sus dirigentes políticos y por sus instituciones públicas. Esto es algo que se puede constatar en numerosas encuestas y, de una forma más evidente, en la participación electoral que arroja unos altos niveles de abstención en Europa y España, superior si atendemos a las grandes ciudades y sus conurbaciones. Podría concluirse que el ciudadano no se siente bien representado en sus instituciones democráticas, aunque en modo alguno puede afirmarse que haya desafección al sistema democrático, pero quizá sí a la forma en la que se ejerce la democracia.

Nos encontramos con una primera cuestión no del todo bien resuelta, ya que por un lado el ciudadano siente un cierto, o gran, desapego a la forma en la que funciona la democracia representativa pero, por otro, sigue valorando el régimen democrático como el más adecuado para vivir en sociedad. La conclusión no puede ser valorar más la legitimidad democrática que la adhesión institucional, ya que resulta difícil admitir sin más que la primera sea independiente de la segunda. Es más que probable que una baja valoración institucional genere altos niveles de abstención y esto parece que pueda afectar al grado de adhesión de las personas a la democracia. En cualquier caso, parece evidente que hay que profundizar más en estos aspectos.

Una cuestión sobre la que hay un elevado consenso es que ha empeorado la capacidad de los gobiernos de rendir cuentas y ser receptivos a las demandas ciudadanas. Se puede afirmar que esta causa, junto con otras, conlleva la desafección ciudadana de sus instituciones públicas. Los ciudadanos pueden ver a los gobiernos y los partidos que los sustentan como agencias particulares que gestionan los interese ya no generales, sino de una serie de grupos.

Es cierto que las encuestas no dejan lugar a dudas al respecto cuando a los ciudadanos se les pregunta por la valoración de la política, los políticos y por algunas de las principales organizaciones sociales como las organizaciones de empresarios o los sindicatos; pero también lo es, y de una forma más evidente, que es en las soluciones adoptadas por los gobiernos para atajar su falta de valoración donde se demuestra el verdadero calado de su debilidad. Así, en los últimos años los distintos gobiernos, pero muy especialmente los locales, están acometiendo la revisión de su relación con los ciudadanos que plasman en cartas del ciudadano, planes de integridad, códigos éticos o códigos de buen gobierno. El refuerzo del comportamiento ético político y administrativo y el énfasis en la transparencia y la responsabilidad nos muestran las debilidades de la actual gobernanza y el verdadero papel del ciudadano en ella.

Aceptado el diagnóstico, los remedios se han centrado en las soluciones expuestas, refuerzo de los valores éticos, de la transparencia y de la responsabilidad política, construcción de infraestructuras éticas y en la propia reformulación de la democracia. Ésta se ha planteado desde distintas posiciones que van desde sustituir la actual democracia representativa por la democracia participativa, hasta introducir nuevos intereses sociales en la formulación de las políticas y prioridades públicas. Lo cierto es que las visiones más radicales se han presentado en países en vías de desarrollo en los que las instituciones políticas y administrativas del Estado funcionan muy deficientemente o simplemente no existen; poco que ver con el sistema político europeo o del resto de los países avanzados democráticamente. De esta manera, la insistencia en implantar modelos participativos en Europa, cuyo origen hay que encontrar en países con un bajo desarrollo institucional y democrático, es posible que responda a razones ideológicas o de otro tipo.

El énfasis en la mayor legitimidad de la democracia participativa sobre la representativa y en la suplantación del Estado por las redes sociales suele estar apoyado, entre otros, por movimientos y partidos políticos situados en posiciones radicales. Estos encontrarían en su fuerte apoyo a la democracia participativa una manera de influir de una manera más efectiva en la sociedad que a través del cauce de las elecciones, en las que suelen obtener unos resultados muy escasos. Su propuesta es que las decisiones públicas se adopten fuera de los órganos representativos, o que éstos ratifiquen los compromisos adquiridos en los diversos foros participativos.

Esta visión extrema es matizada sustancialmente por la posición dominante respecto a la participación que ve a ésta como un refuerzo de la legitimidad democrática. Sin embargo, que sea dominante no significa que para algunos colectivos integrados en dicha posición la visión radical no actúe como una meta a la que tender, aunque sea de forma utópica. La posición común sobre la participación ciudadana mantiene que su implantación debe reforzar la democracia representativa para hacerla más transparente, abierta e inclusiva. De esta manera, los posibles riesgos que pudiera acarrear introducir nuevos intereses y grupos en la formulación de políticas o en la participación en ellas se vería compensado porque las mismas serían mejor aceptadas por los ciudadanos.

Si bien es cierto que no puede afirmarse que los gobiernos representativos no busquen con la participación el fortalecimiento de la participación electoral, es probable que los fines últimos sean lograr mayores apoyos a las actuaciones públicas, aunque sea a costa de perder algo de iniciativa, fortalecer los grupos afines y conseguir mejores resultados electorales. La complejidad actual de la gobernanza hace que los gobiernos tengan cada vez más dificultad en acertar con sus decisiones, por lo que precisan de apoyos explícitos a las mismas y la participación parece un buen cauce para conseguirlo.

El resultado de las carencias de la actual democracia representativa, de la debilidad de los gobiernos, de la opacidad de la actual gobernanza y del interés de determinados grupos en obtener ganancia con la participación es su extensión y su paulatina institucionalización. Es a partir de 2003 en España cuando se generaliza los mecanismos participativos en las grandes ciudades, recogiendo en gran parte la realidad previa existente, pero también señalando un camino para el gobierno local que debe considerarse sin retorno, incluso para los más escépticos.

Hay que señalar que los remedios para contrarrestar la desafección ciudadana prácticamente se limitan a las medidas señaladas y en pocas ocasiones llega a reconsiderar el núcleo central de las instituciones políticas, como son el sistema electoral o el sistema de partidos existente. Tampoco se observa, en general, un cambio en el estilo de gobernar y de relacionarse con los ciudadanos más allá de las declaraciones y alguna regulación formal al respecto. Quizá sea esta una manera de legitimar las posiciones más radicales de la participación, mientras que las posturas más institucionales están siendo incluidas en el ejercicio del poder, aunque en unos niveles que no cuestionan el sistema general de su ejercicio ni llega a las posiciones verdaderamente conformadoras de la sociedad. Esto sucede por dos motivos, porque la participación se refiere a aspectos poco relevantes del ejercicio del poder y porque se sitúa en el nivel local.

Se puede concluir que la participación ciudadana en su implantación actual no presenta un riesgo excesivo para las instituciones y el poder político, que no ven amenazado su statu quo. El precio de pérdida de poder que pagan es asumible por la imagen proyectada de mayor sensibilidad hacia las necesidades ciudadanas, además presenta la ventaja de compartir la responsabilidad sobre decisiones en las que el coste de equivocarse es alto, aunque lo que esté en juego no sea de gran transcendencia normalmente para la vida social. Para los grupos organizados presentes en los mecanismos de participación supone entrar en el juego de la inclusión institucional junto con otros grupos tradicionales ya existentes. Éstos, aunque tiene que compartir parte de su influencia institucional y social, también se ven favorecidos por la incorporación de nuevos actores que en definitiva también les proporcionan un plus de legitimidad debido a la imagen que los ciudadanos tienen de ellos.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA PRODUCCIÓN Y EJECUCIÓN DEL DERECHO

Reinicio mi lectura del libro de Jürgen Habermas y repasando la ficha realizada encuentro una nota o comentario que realicé al leer el siguiente párrafo de la Introducción de Manuel Jiménez Redondo: El mecanismo de coordinación de la acción que representa el lenguaje introduce en la empírica social una tensión, que, desde un punto de vista funcional, por ser ella misma una fuente de sistemática de desorden, ha de quedar elaborada y establecida mediante mecanismos diversos. El derecho positivo moderno es uno de esos mecanismos, tan inverosímil como sorprendente; limita estrictamente la necesidad de acuerdo en la interacción corriente sustituyéndola por la posibilidad de apelar en todo momento a normas coercitivas a las que el destinatario queda sujeto sin posibilidad de cambiarlas, a la vez que en el plano de la producción del derecho deslimita por entero la posibilidad de desacuerdo (y, por tanto, de introducir cambios en la norma de primer orden) sometiéndola a la vez a una estricta regulación reflexiva que, por tanto, prevé (dejándolo libre a la vez que regulándolo) incluso el desacuerdo que verse, no ya sólo sobre las normas de primer orden, sino sobre esa misma regulación reflexiva; también la Constitución puede cambiarse conforme a derecho; ello suscita la cuestión acerca de la naturaleza de las normas o del sistema de normas con el que todo ello es posible.

Este párrafo y los que le anteceden, me hicieron reflexionar sobre la intervención de la Administración en la producción del derecho y su ejecución y en relación a la participación como forma legitimadora de las decisiones, siendo esta mi reflexión en el momento de la lectura, hace ya varios años:

“Respecto del poder ejecutivo y de la Administración los sistemas dialogantes o procedimientos democráticos, resultan más reñidos con la naturaleza de dichas instituciones en cuanto tratan de hacer efectivo con rapidez y sin dilaciones el derecho ya declarado, sin perjuicio de que en la medida que existan procesos de formación de derecho o normas sí sean de aplicación dichos procedimientos. Paradójicamente, resulta que es la parte política del poder ejecutivo la que introduce en la administración o ejecución una dialéctica encaminada a hacer variar o matizar lo dispuesto por las normas, tratando de satisfacer los intereses de grupos concretos que acuden en vía de ejecución pretendiendo hacer valer aquéllos que no se vieron satisfechos o quedaron indefinidos en el proceso de formación de la norma. El político "pragmático" trata de satisfacer el interés del grupo con perspectivas de voto u otorgamiento de poder o influyente en su carrera en el partido o en la sociedad y presiona al funcionario que está obligado a actuar con objetividad y de modo formal en este proceso y a veces, en orden individual o de casos concretos, pueden producirse desviaciones, pero también se puede producir un choque con los principios fundamentales que inspiran el ordenamiento jurídico concreto existente y entonces en el seno de la administración o ejecución se producen tensiones. Tensiones que hasta ahora se traducen en el establecimiento de procedimientos de selección de personal basados en el libre nombramiento o designación y otros tendentes a prefigurar el candidato o la persona a seleccionar, disfrazando el sistema de objetividad. Ello conduce a una desprofesionalización de la Administración pública y a un incremento de las estructuras políticas sobre las administrativas.

Muchas más cosas cabe reflexionar en este punto y en la diferencia entre la ejecución y la planificación o conformación del derecho. Sobre todo en orden al papel que desempeña la Administración pública en la conformación del Derecho, ya que es ella la que al proyectar las normas decide la mayor o menor abstracción de la Ley o el detalle y concreción de la misma. Es decir, la Administración pública es un factor de juridificación y de establecimiento del orden primario jurídico y del secundario, de modo que decide lo que va a ser permanente y sujeto a menos cambios de lo que no cabe todavía solidificar o esclerotizar. La desprofesionalización de la Administración pública puede pues conducir a una alienación muy superior a la que es propia o se atribuye a la burocracia, de tal modo que supera el ámbito propio de la organización o institución para afectar a la sociedad misma y a los individuos. Conduce a un posibilismo político alejado de los valores sustanciales de la verdadera democracia y deja la decisión final en manos del político o de los poderes fácticos que le apoyan. Como todo ello beneficia a intereses de dichos poderes fácticos, es indudable que el poder administrativo no puede interesar.”

Los dos niveles en la Administración

Comentaba mi compañero de blog el otro día que no ponía el acento en la eficacia jurídica de la actuación administrativa y llevaba razón. No se trata de un olvido, sino de destacar algo sobre lo que normalmente el enfoque jurídico ha prestado poca atención.

Lo propio del enfoque normativo es preocuparse por la eficacia de la actuación administrativa entendida fundamentalmente desde la relación que existe entre la norma y el efecto formal que busca. No es centro de su preocupación la manera en la que logra esa eficacia, siempre que se encuentre dentro del cauce normativo, por lo que relega, por ejemplo, los aspectos que tienen que ver con la capacidad de gestión de las organizaciones públicas, la interacción entre Administración y política y entre la Administración y la sociedad o la adecuada combinación entre los medios y las funciones que realiza. Evidentemente no hay nada que objetar al planteamiento jurídico, pero resulta insuficiente para explicar la realidad adminstrativa y aún más la política y la social. Todas ellas son una misma realidad, que, recordando a Murillo, es la "realidad real" la que es poliédrica, compleja y que necesita de todos los enfoques para poder comprenderla y, en su caso, cambiarla.

Es precisamente la necesidad de generar cambio social la que otorga a la Adminstración una posición central en el sistema político y no meramente instrumental. No se trata solo de que mediante la misma el poder político transmita las decisiones generadoras del cambio, sino que la propia Administración es fuente de ese mismo cambio, por su participación indiscutible en la fase decisional de las políticas públicas y porque es la que en buena parte puede hacerlo posible o no, debido a su propia conformación y, por qué no decirlo abiertamente, a sus intereses para adherirse o no a las iniciativas de cambio.

Desde la perspectiva anterior es fundamental que la Administración se alinee con las necesidades y referentes de actuación de los ciudadanos. Esto es más importante que el logro de la eficacia administrativa porque se refiere a la propia finalidad de la organización, hacia la meta a la que dirige su actuación, a la razón que la legitima. Claro es que esto no puede hacerlo sola, antes bien, es el poder político el que debe alinearse primero con los ciudadanos. Nos encontramos en los paises de democracia avanzada con que esto no sucede siempre, lo que genera una falta de legitimidad de los dirigentes políticos, de las instituciones que comandan y de los propios integrantes.

Podemos hacer dos cortes en el poder ejecutivo actual: el que diferencia el nivel político del administrativo y el que divide el nivel de la eficacia del de los sentimientos. En el primer caso nos encontramos con que la división es más ficticia que real. En ella se mueve el enfoque jurídico que diferencia las dos zonas, una la que decide y otra la que ejecuta las decisiones, aunque tiene que reconocer que no existen, salvo en su expresión mínima, actos políticos y actos administrativos, ya que todos están sometidos a la jurisdicción ordinaria. Este hecho pone de manifiesto lo que ya es sabido por los principales teóricos de la organización desde Simon, esto es, que existe un continuum entre decisión y ejecución.

El otro corte nos habla de que la eficacia es condición necesaria para obtener la aceptación, legitimidad, de los ciudadanos, pero no es suficiente. Aquí es donde encaja la eficacia jurídica y la eficacia de resultados. Se puede plantear en los siguientes términos: el ciudadano espera ambas eficacias porque tiene derecho a obtenerlas ya que es contribuyente, y no solo fiscal, del sistema político, al que alimenta con sus votos, con la aceptación del ejercicio del poder y con su participación en la vida social. Por eso las manifestaciones de ineficacia extremas, como la corrupción, rompen el vículo entre representantes y representados, entre el poder público y los ciudadanos y produce la pérdida de confianza en la democracia. La ineficacia produce dolor en el ciudadano y es posible que la jurídica, por ser más básica, lo incremente.

La condición suficiente es que los dirigentes políticos y administrativos se alineen, de verdad, con los ciudadanos y sus necesidades. Este es el nivel en el que se mueven los sentimientos, la zona en la que cuando llegan las elecciones, y desgraciadamente casi solo en ellas, se mueven los políticos transmitiendo ilusión, futuro y esperanza en una vida mejor. La Administración no solo debe ser fría en su eficacia, sino que también debe ser cálida para transmitir esperanza e ilusión o para hacerlas posible, aunque de nuevo serán sus dirigentes los que son responsables de conseguirlas. De esta manera, la eficacia no es suficiente para conseguir la legitimidad, pero solo con promesas y declaraciones ilusionantes tampoco.

Valga lo anterior para reflexionar sobre cómo se hace política hoy en día, en un momento en el que la eficacia en los servicios públicos cae y las declaraciones y promesas se suceden sin que den tiempo a saber si las precedentes se han cumplido. Lo que está en juego no es la adhesión a uno u otro partido, sino a la propia democracia.