LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS V

Examinamos, ahora, las restantes propuestas concretas que desarrolla el documeto que vengo transcribiendo, aptiendo de la privatización de servisos públicos y siguiendo con la desjuridificacióan, etc.

En la privatización de los servicios públicos se comprende un movimiento tendente a que muchos de los mismos, que en un tiempo fueron objeto de la actividad privada y posteriormente de una publificación efectuada mediante la creación de empresas públicas, sufran un camino de regresión, o sea, sean objeto de concesiones administrativas o se privaticen totalmente para que sean asumidos libremente por los particulares. Pero el concepto de servicio público que se maneja en la actualidad sobrepasa el de los que producen utilidad económica o contraponen el concepto de usuario, para alcanzar también a la prestación de funciones públicas, de modo que el usuario pasa a ser, en cierto modo, la Administración pública, la cual paga a una empresa privada para que realice una función pública a cambio, con ello, de no incrementar la estructura pública e incluso disminuir el gasto público y obtener una mayor eficacia y eficiencia. No obstante, es cierto, que en muchos casos el sistema se ha dirigido a sortear las prohibiciones de nombramiento y contratación de personal; de modo que los contratos con la empresa en verdad suponen una contratación de personal encubierta, ya que la empresa contratante se desentiende en realidad del servicio, el cual depende de las órdenes de la Administración pública, llegando incluso a sucederse en los contratos unas empresas a otras, mientras persisten las mismas personas realizando el servicio a favor de la Administración.

Se abre así un campo muy sugerente en el que la Administración tiene ante sí un abanico de soluciones técnicas para decidir, entre ellas, la más conveniente para los intereses públicos, pudiendo incluso desentenderse de los problemas que plantea la gestión directa de determinados servicios y gastos públicos consiguientes, evitando las desviaciones burocráticas, simplificando estructuras, disminuyendo el gasto público y aumentando la eficacia, al mismo tiempo que amplia el campo social de acción pública y reaviva la empresa y la economía privado. Todo ello, naturalmente, siempre que no se realice con fines bastardos.

Por lo que afecta a la desreglamentación o desjuridificación de la Administración pública, es otro concepto que tiene una fuerte carga de desburocratización, ya que afecta al concepto de burocracia en dos de sus aspectos: el del papeleo y el del poder.

La propuesta de desreglamentar a la Administración pública implica organizar a la misma desde perspectivas que pasan por eliminar reglamentos y normas, al considerar que aquéllos determinan un proceso de juridificación de los procedimientos y modos de actuación que conducen a un exceso de formalismos y formulismos que restan flexibilidad y agilidad a la acción administrativa. Reglamentación que produce, a su vez, una juridificación de una parcela importante de la organización, la cual pierde su sentido medial o sus aspectos políticos, para resaltar los aspectos jurídicos y convertir a la forma o a lo formal en un obstáculo al cambio, consolidando, muchas veces, como derechos a intereses burocráticos contrarios al verdadero derecho.

En resumen, cuando se habla de desreglamentar o dejuridificar se propone liberar a los procedimientos de su carga jurídica, destacando su aspecto medial y su subordinación a los fines perseguidos. Se pretende, igualmente, otorgar a la Administración pública un factor de decisión individualizada y no reconduciendo a la norma, que haga responsables a las personas, directivos o funcionarios. Responsables en un doble sentido, como personas autónomas, capaces de decidir en cada caso concreto y como responsables de sus aciertos y errores. En este sentido desreglamentar o desjuridificar supone introducir un modo de actuación que se considera como propio de los directivos de la empresa privada
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Pero paradójicamente esta propuesta de modificar la Administración pública conduce a una necesaria mayor preparación y sentido jurídico de las personas que en ella trabajan. Conduce a una juridificación en la preparación de los servidores públicos de alto nivel, ya que tienen que ser capaces de actuar sin el reglamento como guía general y uniforme de sus decisiones y actos, para basarse en el sentido jurídico que otorga el conocimiento de los abstractos principios generales del derecho, decidiendo en cada caso con criterios de oportunidad y eficacia, pero apreciando la corrección jurídica y finalista de la decisión adoptada.

La propuesta es algo más que una simple medida de organización administrativa, constituye un elemento esencial de un sistema de control de legalidad de los actos administrativos y configurador de un ordenamiento jurídico en el que los reglamentos sólo en casos muy excepcionales pueden considerarse fuentes de derecho y donde estarían subordinados a los principios generales del derecho y donde la jurisprudencia recuperaría o adquiriría, frente al reglamento y la Administración, un valor más claro de fuente de derecho.

Resulta así que por estas propuestas somos capaces de alcanzar que en el fondo lo que existe es un concepto diferente del sistema, de tal modo que cuando se está proponiendo modernizar la Administración pública se nos está proponiendo una reforma del sistema. Esta reforma implicaría la necesidad de redefinir las potestades de la Administración, de adecuarlas al nuevo marco constitucional, pero también a situar al Poder judicial en un punto, respecto de los actos administrativos del Poder ejecutivo, que no es propio de un Régimen de Derecho administrativo puro como el francés, sino el de un régimen diferente que es necesario ajustar, de modo que supere la crisis real o aparente en que en estos momentos se encuentra.

Destacada, pues, la importancia de estas propuestas, nos quedan por analizar la relativa a la descentralización y la de la aplicación al sector público de técnicas concretas de la gestión privada. La importancia señalada de las propuestas examinadas lo es general, social y política, pero la aplicación de técnicas concretas aparece o se presenta como una simple decisión interna de cada organización y de sus dirigentes pero de menor transcendencia. Sin embargo, la descentralización sigue siendo una cuestión importante.

La descentralización es un principio que recogido en nuestra Constitución se confunde con la autonomía. La descentralización de las Administraciones públicas es un criterio de organización y funcional que implicaría la creación de organizaciones de tamaño y estructura adecuada para funcionar autónomamente, con responsabilidad y eficacia. Implica la creación de organizaciones, con personalidad o sin ella, que acerquen la gestión a los destinatarios de los servicios o que deposite más competencias en el nivel municipal de la Administración pública, que, a su vez, tendría que organizarse descentralizada o desconcentradamente. Conlleva, también, la creación de organizaciones funcionando como empresas privadas y sometidas, por tanto, a derecho privado.

El resultado final del análisis de las propuestas actuales es el de poner de manifiesto que las Administraciones públicas tienen ante sí un abanico de posibilidades que hace de la organización el primer aspecto flexible y de opción a decidir y en el que no cabe el establecimiento de fórmulas mágicas que determinen lo que es mejor en cada caso. La decisión de organizarse de una u otra forma, utilizando unos u otros elementos, aparece como un acto aparentemente discrecional y político en el que se valore el momento social y la eficacia en el cumplimiento de los fines perseguidos, pero al mismo tiempo también cabe que se analicen los aspectos técnicos, los cuales tendrán un peso más específico, cuando un principio científico demuestre la mayor bondad de unas formas organizativas sobre otras. Pero todo ello no quiere decir que la discrecionalidad que se presenta sea absoluta, sino que viene limitada por los principios generales y fundamentos de la organización administrativa que se deducen de las leyes y de los fines concretos en cada caso.

Para acabar con esta panorámica de la modernización de las Administraciones públicas quizá sólo queda tratar de poner de relieve las consecuencias directas que tienen sobre la actual organización de dichas Administraciones.

En la próxima entrega finalizaré con la transcripción y veremos las consecuencias que se citan en el último de los párrafos ahora reflejados.

EL SENTIMIENTO DEL DERECHO

Lo que constituye el derecho se puede decir que viene determinado por las leyes en general, comprendiendo el reglamento, la jurisprudencia y la doctrina, sin entrar en más matices ni analizar la concepción de los principios generales del derecho. Ya hace tiempo me refería a la distinción entre reglas y principios y, ahora, en parte a ello me refiero. Pero además creo que el derecho es también un sentimiento, una apreciación subjetiva que cada uno de nosotros realizamos ante una situación que nos afecta y que reclama de una decisión y juicio de terceros; sentimiento que nos lleva a luchar por ese derecho que sentimos y por la situación o acción que conforme a él reclamamos. Desde el sentimiento, la lucha por el derecho sería interminable y, por ello, el derecho a reclamar tiene límites formales. Pero lo cierto es que últimamente vengo conociendo decisiones administrativas y judiciales que me hacen sentir que el derecho que yo concibo no existe para las instituciones que las formulan, incluso, pienso que existe una tendencia a impedir el acceso a la justicia. Son muchos los casos que podía referir, pero en mente tengo algunas consideraciones de la existencia de cosa juzgada, en materia de personal, basadas en extensiones de sentencia no admitidas que revuelven ese sentimiento por el derecho.

En resumen, creo que hay un derecho que sentimos, que en realidad existe y no se declara o, puede, que no se quiera declarar por lo que puede afectar a los intereses de los que están en la administración y la justicia; en resumen por intereses burocráticos o de la organización correspondiente. Derecho que con el tiempo se manifiesta y cuya manifestación, reconocimiento de su existencia de siempre, no repara las injusticias y daños producidos.

Voy a reproducir un largo e incompleto texto de Ihering expuesto en la Introducción, Título II, Capítulo I de su obra El espíritu del Derecho Romano (Edición de Comares, S.L 1998) y que tiene relación con esta percepción del derecho que existe y que hay que sentir y descubrir en el avance por la justicia y que sirve mucho más que lo que yo pueda seguir diciendo. Es el siguiente:

Hemos dicho que el conocimiento del derecho se adquiere penosamente y con lentitud. Muchas cosas escapan a las miradas de la ciencia, aunque ésta haya llegado al período de madurez. Así, por muy grande que haya sido la habilidad de los jurisconsultos clásicos de Roma, existían en su época reglas de derecho que quedaron ocultas para ellos, y que fueron dadas a conocer por primera vez gracias a los estudios de la jurisprudencia actual: á esas yo las denomino reglas latentes del derecho. No es posible, se nos dirá, que no las poseyesen, objetando que para aplicar esas reglas necesitaban conocerlas; pero como respuesta podemos fijarnos en lo que ocurre con las leyes del lenguaje. Millares de personas aplican cada día estas leyes de que jamás han oído hablar; y de las que el sabio mismo no siempre tiene plena conciencia; más lo que falta al entendimiento lo suple el instinto gramatical.

El descubrimiento de las reglas de derecho existentes tiene, pues, por base el don de observar; facultad más o menos desenvuelta, según la diversidad de los tiempos y de los individuos, y que depende del grado de cultura intelectual del observador. Por consiguiente, no somos injustos cuando decimos á los pueblos incultos y groseros: “no habéis comprendido más que una parte muy pequeña del mundo jurídico que os rodea, la otra escapa á vuestra inteligencia y no reside más que en vuestro sentimiento; vivís bajo las relaciones jurídicas sin conocer su índole, obráis según leyes que ninguno de vosotros ha expresado; las reglas del derecho que conocéis no son más que ráfagas sueltas, destellos de luz lejana que el mundo del derecho real proyecta sobre vuestro entendimiento”

Hemos indicado también, como segunda cualidad necesaria para establecer las reglas del derecho, la facultad de formularlas ó la potencia de dar a las reglas descubiertas la expresión que les conviene. Esta cualidad supone el conocimiento exacto de ellas, pero esto solo no basta. Muchas nociones aparecen claras y distintas á nuestra inteligencia, y sin embargo no las podemos traducir con palabras sino de un modo incompleto. Cualquier derecho, aun el más perfecto relativamente, nos ofrece ejemplos de fórmulas falsas, es decir, de errores que residen, no en las disposiciones mismas, sino en la manera de expresarlas; prueba de la gran dificultad que ofrece la operación de que aquí se trata.

Si en épocas de gran desarrollo intelectual no se ha conseguido siempre dar una fórmula exacta á cualquier regla jurídica, ¿qué de dificultades no ha de tener una generación menos habituada al trabajo mental? En este punto, ¿qué gran diferencia no hay, por consiguiente, entre el derecho real y el derecho formulado? La fórmula será unas veces muy concisa, otras demasiado amplia; tal vez las condiciones esenciales de la regla se omitirán porque no se haya pensado en ellas ó porque se las haya considerado evidentes por sí mismas; como aquélla será concebida de un modo general, sin hacer mención de sus modificaciones necesarias, ó bien aparecerá sujeta á una especie que se destaque de las otras, aunque por su valor práctico debiera constituir un nuevo género.

Esta diferencia entre el derecho formulado y el derecho real es tan cuantitativa como cualitativa, tan extensiva como intensiva; en otros términos, al lado de las reglas expresas del derecho están las latentes del mismo; y como las reglas expresas por sí mismas no tienen siempre una fórmula adecuada, depende en cierto modo de la teoría aumentar por medio del derecho existente la suma de las reglas jurídicas y hasta de perfeccionarlas. Esta diferencia, que varía según la diversidad de tiempos y de pueblos, no está determinada solamente por el grado de civilización, sino también por la variedad de las facultades naturales y del talento innato. Ciertos pueblos sienten menos la necesidad de tener conciencia de su derecho y de fijarlo exteriormente; otros están a priori animados de esta tendencia, y poseen las disposiciones naturales necesarias al efecto. Ese don de expresión de que nos ocupamos reside más bien en la cualidad ó la perfección de las reglas del derecho que en su cuantía ó riqueza, porque en este asunto, la fecundidad cuantitativa puede á menudo traducirse como signo de debilidad.

La diferencia entre el derecho formulado y el derecho real varía según el grado de civilización, más no se borra nunca ni desaparece por completo. Al menos, hasta ahora, la experiencia ha demostrado que el derecho es un manantial inagotable, de donde la práctica y la teoría extraen sin cesar reglas subjetivamente nuevas, es decir hoy desconocidas; así como las fórmulas de todos los tiempos demuestran, á su vez, que son susceptibles de desarrollo y perfección.

Tampoco hay necesidad de decir que las fórmulas puramente doctrinales son constantemente retocadas y que toman todos los días formas nuevas; pero es útil para las personas agenas al derecho hacerles notar que lo mismo sucede con las reglas expuestas en las leyes, no solamente cuando el legislador por sí mismo corrige sus errores, sino, aun sin la intervención de él, en el terreno de la doctrina pura. Esto se hace en parte por medio de la interpretación que fija el sentido verdadero de la ley contra una redacción demasiado estrecha o muy amplia, y en parte por la extensión analógica, la cual contiene un desenvolvimiento de la ley en cuanto nos enseña que la disposición ha sido erróneamente circunscrita á una serie de hechos que no pueden apreciarse como esenciales, ó limitada a una especie sola, en lugar de aplicarse á un genero entero y que debe, por consecuencia, extenderse el precepto más allá de los angostos límites que se le han marcado. (He respetado al máximo el texto, salvo alguna acentuación que es difícil mantener hoy)

Aquí me quedo. La relectura efectuada al transcribir me llevaba a pensar en el papel, sobre todo, de la jurisprudencia y en especial a considerar que quizá la mejora de la Justicia y la Administración no consista tanto en cambiar la organización y sus formas como en cambiar la formación y calidad de las personas que las sirven. También pienso, a la vista, del último párrafo trascrito que, a veces, es la interpretación la que restringe el alcance de un precepto o norma y me viene a la cabeza el caso de una denegación de extensión de efectos por entender que no se trataba de una situación idéntica ya que el demandante no era personal docente como en el caso de la sentencia cuya extensión se pretendía, siendo así que el principio y la norma cuya aplicación se solicitaba en el fondo era general y no sólo aplicable al personal docente. ¿Por qué será?

EL DEBILITAMIENTO DE LA CIUDADANÍA Y DEL BIEN COMÚN

En el ir y venir de las nuevas ideas de las últimas décadas se ha debilitado la noción de ciudadanía y su fundamento como base y legitimadora del ejercicio del poder democrático en la sociedad. Se ha olvidado que el ciudadano no es un simple usuario o cliente de los servicios públicos, que su relación primera con éstos es la de conformador y legitimador de las instituciones políticas que los prestan. Parece como si se hubiera obviado que la ciudadanía se construye frente al ejercicio del poder político, que la ciudadanía hace referencia a cómo los individuos en una sociedad contribuyen a lograr el bien común, a qué instituciones políticas se otorgan y a cómo las controlan y participan en ellas. Las instituciones políticas son, como el mercado, construcciones humanas imprescindibles para la vida actual en comunidad.

La prestación de servicios públicos tiene como finalidad la búsqueda del consentimiento ciudadano y del bien común que se concreta en el logro de la cohesión social, fin de la vida en comunidad. Las instituciones políticas que se encaminan a cumplir estos objetivos reciben la legitimidad de los ciudadanos. La aceptación actual del poder político pasa por el ejercicio democrático del mismo y por la prestación eficaz de una serie de servicios públicos. Estos son esenciales para preservar la vida en comunidad y la cohesión social. De ahí proviene que su organización y rendimiento sean importantes políticamente, pero no son la finalidad del ejercicio del poder, ni los medios con los que se prestan pueden constituirse en justificación última de ese ejercicio. Esto es lo que hace profundamente diferentes los servicios que prestan el Estado y el mercado.

Los olvidos mencionados han debilitado al Estado y con él a los servicios públicos y a los políticos y han desdibujado la noción de ciudadano. Con el fin de superar esta debilidad y la crisis de legitimidad del Estado, se mantiene que la mejor vía es mejorar los resultados de los servicios públicos, partiendo de la premisa de que a mayor eficacia mejor rendimiento del sistema político y, por tanto, mayor legitimidad otorgada por los ciudadanos. Otro recurso es abrir algunas decisiones políticas a los grupos sociales mediante la participación. De esta manera, se destaca la necesidad de incorporar los criterios de las empresas privadas y de los grupos de interés con el fin de mejorar la legitimidad de las instituciones políticas.

Sin embargo, las numerosas reformas emprendidas en los diversos países encaminadas a mejorar la eficacia o el acierto la capacidad decisional de los gobiernos no han sido suficientes para incrementar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones y en sus integrantes. Tampoco las medidas destinadas a reducir el Estado y la Administración pública mediante el recurso al mercado han traído más confianza ni mayor adhesión de los ciudadanos al sistema político, ni han soldado las brechas en el apoyo a la democracia. Esto puede hacer pensar que algo no se ha hecho bien o que hay aspectos que no se han abordado en las reformas emprendidas durante estos años.



Este post y los cinco siguientes son un adelanto de mi capítulo "¿Son los políticos responsables de la crisis actual?" que próximamente se publicará en el libro coordinado por Rosario Peña Crisis. ¿Saldremos de ésta? en la Editorial Servidoc.

LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS IV

Vamos, pues, con las propuestas concretas que en su momento consideré que se encerraban en la idea de la modernización de las Administraciones públicas.

Conviene, pues, ver cuales son estas propuestas técnicas de modernización de las Administraciones públicas que todos los políticos parecen asumir y que vienen siendo expuestas en Europa por los estudiosos y especialistas en Administración pública o Ciencia de la Administración.

Estas propuestas son básicamente las siguientes:

a) La desburocratización de la Administración.

b) La desregulación o desreglamentación, también llamada globalmente como la desjuridificación de las Administraciones públicas.

c) La privatización de los servicios públicos.

d) La descentralización, y

e) La aplicación a la Administración pública de las técnicas racionales de gestión desarrolladas en el ámbito empresarial privado.

En el fondo todas estas propuestas están íntimamente ligadas entre sí, de modo que la adopción de una cualquiera de ellas como meta conlleva, en cierto modo, la de las restantes. Así resulta que su adopción representa la de todo un sistema, con lo que realmente la denominada modernización de las Administraciones públicas puede constituir una reforma administrativa, que es un concepto que siempre ha conllevado el de una reforma política. Claro está que en la adopción de estas propuestas puede haber grados que permitan posiciones mixtas o más suaves.

Por estas últimas razones existe una contradicción en el hecho de que todos los sectores políticos mantengan la necesidad de asumir estas propuestas; contradicción que persiste en cuanto que, como apuntábamos antes, los grupos o partidos políticos no exponen con claridad las estructuras políticas, competencias y ordenamiento jurídico sobre el que basarán su sistema moderno de Administración pública. Por ello, cabe concluir que los sectores políticos o bien se mueven en la ambigüedad calculada o bien carecen de un programa real de reforma de la Administración pública.

No obstante, la ambigüedad calculada puede obedecer a su carencia de programa real y a una postura electoral o bien a la no conveniencia de exponer el fondo verdadero y las consecuencias de la política real a mantener por razones de eficacia, economía y gobierno, ya que de hacerlo quedarían de manifiesto las contradicciones con las bases políticas y con los programas de su partido, lo que generaría la contestación interna, por las citadas bases del partido, de los programas concretos de gobierno.

Esté, pues, la ambigüedad basada en la demagogia o en el temor a la contestación política en el seno del partido, lo cierto es que ello lleva a la ineficacia de los programas por inexistentes o porque, a medida que se quieren adoptar las soluciones concretas, el debate político previo las invalida. Pero de todas, todas, el manejo político de las propuestas lo que ciertamente puede poner de manifiesto es que en realidad sean soluciones técnicas necesarias, lo que a la larga, de no ser llevadas a la práctica, puede que lleven a ganar enteros a la oposición.

La importancia del tema se pone así de relieve y obliga a analizar cada una de las propuestas reseñadas y sus consecuencias políticas y de estructura administrativa.

A estos efectos agruparemos las propuestas de desburocratización, desreglamentación, desjurificación y privatización de servicios, por su íntima conexión.

La propuesta que se encierra en el término desburocratización es inconcreta ya que asume la variedad de acepciones que se otorga al concepto de burocracia. Así en esta propuesta cabe que se incluya desde la simple racionalización de procedimientos en la Administración pública hasta el desapoderamiento de ésta.

Por ello, puede haber quien entienda que desburocratizar es, simplemente, la eliminación de papeleos y trámites innecesarios y la consecuente agilización en el proceso de decisiones de la Administración pública. Si bien ello es indudablemente necesario, no encierra una carga política. En cambio, desburocratizar puede entenderse como un proceso encaminado a evitar que, en el seno de las Administraciones públicas, los funcionarios dominen sus estructuras, adquiriendo un poder que desvíe los fines públicos o haciendo imposibles las reformas planificadas desde los partidos políticos y asumidas por los poderes ejecutivos o gobiernos. Motivo o razón que puede a su vez ocultar otra desviación, la real pretensión política de desapoderar a la Administración pública y evitar cualquier control en la legalidad y oportunidad o eficacia de sus decisiones; es decir conseguir la máxima politización o dependencia política de la Administración pública.

Como burocracia y tecnocracia son conceptos que se entrecruzan, en la propuesta de desburocratización también se encierra la necesidad de que los procesos decisorios en la Administración pública no alcancen un nivel técnico complejo o dependan en exceso de cuestiones técnicas concretas, de modo que éstas constituyan un requisito para el desempeño de algunas funciones públicas y eviten el acceso a las mismas de los políticos o requiriendo de éstos una cualificación técnica determinada o impidiendo que las decisiones políticas tengan efectividad. La consecuencia inmediata de una concepción como esta de la cuestión, es la necesaria ampliación de las estructuras administrativas del sector público o la adopción de sistemas de decisión en los que se produzca la participación directa de los sectores interesados o de los ciudadanos. También cabe, en este punto, considerar que como burócrata no sólo hay que considerar a los funcionarios con poder sino que también los políticos insertados en la organización administrativa en los puestos de dirección o políticos y en la toma de las decisiones de orden administrativo se constituyen en burócratas, en virtud de su poder sobre la organización, y que también pueden desviar las políticas públicas en función de sus intereses o del simple deseo de conservar su poder o situación.

Pero la desburocratización también se entiende como una disminución del número de funcionarios, cuestión que ya se comprende en las propuestas de participación ciudadana, encomendando funciones públicas a organizaciones sociales, conectando todo ello con la propuesta señalada de la denominada privatización de los servicios públicos.

Vistos, pues, los posibles alcances o sentidos de la propuesta de desburocratización, dejamos para otra entrada el análisis de las que aún quedan por tratar. 

LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS III

Pasamos, pues, a ver las características de nuestro sistema administrativo público

Dos concepciones y hechos jurídicos, a la vez, que se constituyen en factores organizativos son básicos para fijar los caracteres de nuestras Administraciones públicas, uno es el Estado de Derecho y otro el sistema o régimen de Derecho administrativo.

El Estado de Derecho implica el sometimiento de los poderes públicos a la ley y determina toda una organización que tiene a ésta como base y fundamento de sus actuaciones y, dentro de ellas, las que adquieren relevancia y peso específico son los denominados actos jurídicos de los poderes públicos, que se manifiestan como la expresión máxima de la eficacia de la ley y el derecho, pero, además, en cuanto afectan a su vez a la esfera jurídica de los particulares. Esta consideración principal de los efectos de los actos o actuaciones públicas en los derechos subjetivos constituye la fundamental conquista del Estado de Derecho, pero también una de sus actuales deficiencias que hay que superar.

El Régimen de Derecho administrativo, a su vez, implica un sistema de poder y autoridad para las organizaciones públicas que forman parte del Poder ejecutivo, de modo que sus actos jurídicos administrativos se caracterizan por ser unilaterales o impositivos y por su eficacia inmediata y carácter ejecutivo sin intervención del Poder judicial. En el modelo francés, incluso, sin el control de legalidad de dicho poder judicial, sino por Tribunales propios del Poder ejecutivo, aunque imparciales.

Aparece así el primer gran condicionante de toda la organización administrativa pública: su dimensión jurídica.

El sistema conduce a una identificación final entre organización y derecho que también es fundamental al constituir una de las barreras o inconvenientes para que la Administración pueda actuar como una empresa privada. De otro lado, la simple referencia al Estado de Derecho pone de relieve la dimensión política de las Administraciones públicas. Resulta así que la administración pública es una actividad política y jurídica, hecho que la distingue básicamente de la empresa privada.

Sin embargo, tal como se evidenciaba al inicio de mi exposición el factor político que conduce a una actividad social de las Administraciones públicas, convierte a éstas en empresas de servicios y prestaciones al público, lo que las conecta directamente con los sistemas de actuación del sector privado y con la empresa privada, por tanto. Esta conexión se da tanto porque la Administración pública se organiza como una empresa privada, como por la posibilidad de que determinados servicios públicos sean prestados por el sector privado. Y esta posibilidad constituye, a su vez, un hecho político, jurídico y organizativo para las Administraciones públicas, con un importante factor discrecional en la decisión según los momentos sociales. Pero desde el punto de vista del sector privado constituye también un hecho político, pero fundamentalmente un hecho económico y social.

De este modo se pone de relieve un triángulo mágico de la actividad de las Administraciones públicas que, paradójicamente, acaba constituyendo un círculo cerrado entre Política, Derecho y Economía.

Pero lo que acaba siendo fundamental es la afirmación del preámbulo de la Constitución española en cuanto a la manifiesta voluntad nacional de consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular, situación por la que llegamos a un formalismo jurídico en el que política y economía tiene su expresión programática en la ley y su eficacia en la actividad de las Administraciones públicas, directa o de impulso y fomento de la actividad privada o de la sociedad.

Esta eficacia o realidad de las políticas públicas expresada formalmente en las leyes, exige una eficacia, pues, que es, a su vez, también política, jurídica, social y empresarial. La dimensión que adquiere esta eficacia supera con creces los conceptos de la empresa privada y sitúa a la denominada “modernización de las Administraciones públicas” en una dimensión espacial, teórica y práctica, muy superior al simple transvase de técnicas utilizadas en la empresa privada, que otorga a la eficacia de cada organización administrativa, en el sentido privado, un aspecto mínimo, auque necesario.

Actualmente existe un movimiento general de exigencia de esta eficacia de las Administraciones públicas, como decía anteriormente, desde todos los sectores políticos, sin que ningún grupo político establezca con claridad los perfiles políticos que describan o determinen dicha eficacia. Parece en este sentido que al igual que en España se produjo, y aún perdura en buena parte, una tendencia a no querer autodefinirse ningún político como de derechas, exista ahora una vergüenza a reclamar o considerar la eficacia desde formas de organización públicas, asumiendo todos la crítica a la burocracia sobre la base de unas medidas técnicas o científicas que conllevan las formas de organización privada como las más eficaces. La razón quizá estribe en que efectivamente el sector público o las Administraciones públicas y sus dirigentes se han mostrado totalmente incapaces de lograr la eficacia o efectividad y eficiencia que se reclama a su organización. La crítica a la burocracia que siempre conlleva la crítica al sistema político que la mantiene, adquiere unos aspectos técnicos que como tales son asumidos por todos los sectores políticos, por dos razones básicas: La primera, porque las soluciones propuestas se muestran como conceptos o concepciones abstractas, sin propuestas concretas; lo que hace que puedan ser utilizadas por todos indiferentemente. La segunda, porque su carácter técnico no impide que sean utilizadas como arma de crítica política a todo el sistema político o simplemente al grupo político en el poder.

La próxima vez se expondrán las propuestas concretas que, en su momento, estimaba que comprendía la idea de la "modernización"

LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y POLÍTICAS PÚBLICAS II

Continúo copiando el documento sobre la modernización administrativa. En esta parte de su lectura se deduce que fue escrito al efecto de una ponencia o conferencia.

Al objeto de centrar el tema conviene, ahora, significar el hecho de que existe una demanda social, técnica y política de que las Administraciones públicas funcionen con eficacia y al tratar de lograr la misma se dice que es necesario modernizarlas; expresión que ha venido a sustituir a la denominada “Reforma administrativa”. Adquiere así el programa o “desideratum” de Modernización de la Administración pública un sentido de necesidad de “puesta al día” de la misma, que parece ofrecerle un aspecto, y también un sentido, más contingencial y variable que el que ofrece la reforma administrativa, ya que la modernización parece suponer una adecuación a las corrientes y tendencias imperantes en el momento.

La expresión parece, pues, huir de realizar una conexión directa de la cuestión con los sistemas políticos, de modo que la única carga aparente es la de romper con lo antiguo. Aun cuando en el fondo se lanza un mensaje político, la realidad actual no nos muestra una conexión directa entre modernización y sistemas políticos, sino que al aparecer en primer lugar el mensaje de puesta al día los presupuestos políticos que se establecen se apoyan en determinadas propuestas técnicas o, quizá realmente, en propuestas políticas disfrazadas o formuladas como técnicas, pues no se sabe cual es la realidad.

Quizá el hecho que configura esta situación es que la primera reclamación o exigencia que se realiza a la Administración es una reivindicación formulada con carácter general y común por todos los sectores, políticos o sociales: la de la eficacia de las Administraciones públicas.

Otra cosa es, sin embargo, cuál es el concepto de eficacia administrativa y las medidas concretas que conduzcan a dicha eficacia. En este sentido, es frecuente que se establezca una comparación entre la eficacia de la Administración pública y la de las empresas privadas, para concluir que aquélla debe funcionar como éstas. La consecuencia inmediata es que se intenta introducir en la Administración pública técnicas de administración privada en la gestión, pero sobre todo en la formación de los funcionarios y los empleados públicos y, así, es frecuente que veamos programas de formación donde figuran dichas técnicas, en un transvase directo de las empresas privadas y sin que se consideren los factores básicos de la estructura de las Administraciones públicas.

Se aprenden así determinadas técnicas de gestión que nunca acaban de ser claramente aplicadas, pero no se forman técnicos en el diseño y cumplimiento de las políticas públicas y se generan nuevas distorsiones en los principios de gestión, generadas por la presión del sentido de la eficacia y la eficiencia y se confunde, por ejemplo, el agotar el presupuesto económico con el cumplimiento de los programas. El buen gestor aparece como aquel que gasta todo su presupuesto, confundiendo muchas veces gasto con inversión o calificando como tal lo que no lo es realmente.

Para no caer en una dinámica de exposición concreta de las múltiples distorsiones que se producen, sin perjuicio de que en el diálogo posterior se examinen y comenten, conviene aquí tratar de definir las características básicas de nuestro sistema administrativo público, para fijar así las diferencias y conexiones entre la Administración pública y el funcionamiento como una empresa privada o sus relaciones con el sector privado.

Bien, para otro día dejo la parte dedicada a describir las citadas características. Apostillo, sin embargo, que al ir copiando y releyendo lo escrito, aprecio que la modernización administrativa, ha perdido peso como propuesta o panacea general, quizá ante el de las teorias de la nueva gestión pública y la gobernanza, quedando de hecho reducida a una dotación de medios más modernos y eficaces a la Administración y de aplicación de las TIC o nuevas tecnologías. Tal vez, no lo afirmo, como algo similar en parte a la mecanización predicada en los tiempos de mi ingreso en la Administración pública.

LOS INDICIOS DE RIESGO EN LA ADMINISTRACIÓN

Las organizaciones públicas, en parte por la no concurrencia de muchas de sus actividades con las ofrecidas por el mercado o la sociedad, pueden ofertar servicios que no son demandados por los ciudadanos, no atender convenientemente a las preferencias y prioridades de éstos, cumplir insuficientemente sus fines, obtener una mala valoración de sus servicios y de sus integrantes y no cerrar, como probablemente sucedería en el sector privado con una empresa que se comportase de la misma manera. Sin embargo, esto no es cierto del todo.

Las Administraciones públicas cuando se comportan así pierden legitimidad y facilitan que otras organizaciones puedan asumir parte de sus funciones porque los ciudadanos entiendan que no cumplen con su finalidad pública o no resultan eficaces o eficientes. Llegados a este punto, el recurso al mercado para que preste determinados servicios públicos, por ejemplo, provocará menos resistencias en la sociedad. El riesgo en que incurren también se puede manifestar en la obsolescencia de determinadas políticas, de las instituciones o de partes de las mismas. La pérdida de legitimidad facilita la incorporación de esas medidas y hace que el ciudadano manifieste una importante desafección de las organizaciones administrativas. Esto hace que un ataque contra los fundamentos del servicio público o contra algunas de sus prestaciones sea mejor aceptado por los ciudadanos al haber perdido en buena parte la conciencia sobre la función política y social que la Administración Pública tiene encomendada. Esta conciencia se ha visto nublada por los resultados y por el estilo de actuar de las organizaciones políticas y administrativas en las últimas décadas. De esta manera, la falta de legitimidad de la Administración Pública deviene en un sentimiento de dolor de los ciudadanos y éste en la búsqueda de alternativas al margen de lo público.

Hay que preguntarse si los responsables públicos son conscientes de esta situación y si perciben el riesgo institucional en que se encuentran las organizaciones públicas. Se va a considerar que la situación vista desde la organización y sus integrantes no producen indicios de que no se esté actuando desde la mejor opción posible, lo que es confirmado habitualmente por expertos y por la praxis de otras organizaciones públicas del entorno inmediato. Desde esa referencia no cabe realmente otra interpretación. A esta situación vamos a denominarla Umbral de Riesgo Sistémico (URS). Se sabe que nos encontramos ante un URS porque, vista la situación actual desde el conjunto del sistema, se percibe con claridad que no se logran los objetivos establecidos y se constata que no se ha encontrado la vía de solución. Ésta no se puede encontrar desde las actuaciones que se practican habitualmente, lo que debe hacernos pensar que la vía de solución está en otro nivel de intervención cualitativamente diferente al que se está interviniendo en el escenario actual.

Los responsables públicos perciben una dicotomía entre lo que saben que tienen que hacer y hacen y la percepción negativa de los ciudadanos respecto de la Administración Pública como institución. Esto supone insatisfacción para todas las partes afectadas y el desconocimiento de cuál es el escenario y las claves de intervención para lograr el resultado deseado. Ante esta situación, la explicación más habitual que se suele dar es que la Administración pública, y la política, tiene un estereotipo negativo que es difícil de superar. A esto se añade la percepción de los dirigentes públicos de la “insaciabilidad de la demanda de calidad” por parte de los ciudadanos (Beltrán, 2000: 86). Sin embargo, investigar esa dicotomía y detectar las claves por las que se está operando en la actualidad nos permite superar el URS y abre un estimulante campo de estudio científico.

El URS se produce porque la acción presente no asume las expectativas y deseos futuros de los ciudadanos. Así, se puede actuar en el presente desde el futuro, pero esto no hay que confundirlo con cualquier actuación que se proyecta en el tiempo. Es decir, no se trata de una planificación estratégica habitual, ya que esta puede basarse en los mismos referentes que hacen caer a la organización en los URS. Esta perspectiva de actuar en el presente desde el futuro es la que posibilita conectar con las expectativas de los ciudadanos y superar el URS.

La actuación pública debe buscar la efectividad, que se remite al futuro mediante la planificación estratégica, entendida como criterio político-social que contempla los referentes de actuación para la resolución de un problema. Entre éstos se encuentran: la creación conjunta de una sociedad mejor (legitimidad, mejora de la democracia, aprendizaje individual; funcionamiento social; evolución de la especie); la identificación de los problemas y tópicos relevantes; la búsqueda de una continua formación de los ciudadanos y, en general, de la sociedad. La efectividad puede ser pasiva, responder o corresponder a las demandas o exigencias de la sociedad (criterio político); o activa, en la que los poderes públicos se adelantan a los acontecimientos y educan a la ciudadanía para poder dar una respuesta apropiada a los nuevos tiempos y exigencias (criterio social) y construir de manera conjunta de una sociedad futura mejor. La mayoría de las Administraciones Públicas se plantean la eficiencia, y a veces la eficacia, de sus instituciones, pero rara vez se plantean la efectividad de las mismas. Es decir, se puede ser eficaz y eficiente, y resolver un modelo ajeno a la realidad.

El URS se refuerza cuando se considera al ciudadano como un factor fijo y no una variable referencial del sistema político que se encuentra al final del proceso decisional al que se le pide que declare su opinión sobre las decisiones adoptadas, sobre las que se van a adoptar o sobre el impacto de las políticas públicas. Quedarse en el nivel declarado de los individuos profundiza la dicotomía expresada y produce la frustración de los altos responsables de la Administración respecto a su trabajo, que es debida a que sienten que el mismo no es reconocido por los ciudadanos. En este mismo sentido, el URS se refuerza cuando se considera al ciudadano como cliente, esto es, abordable solo desde los resultados y desde la eficacia en la actuación de la Administración Pública y no como sujeto referencial del sistema político-administrativo.

La noción ciudadano aparece como clave para superar el URS. No basta realizar la afirmación de la centralidad del ciudadano para que el cambio cultural se produzca sin más, como se ha podido comprobar en las décadas de vigencia de la nueva gestión pública. Los enfoques que proclaman esta centralidad la hacen desde la referencia del ciudadano nominalmente, pero operativamente esa referencia mantiene el escenario, las relaciones, las actuaciones y el estilo en los que la Administración se relaciona con el ciudadano. Esto hace que se caiga en múltiples URS imposibilitando que se pueda captar la máxima valoración del ciudadano:

• Creer que disponer de los temas de interés de un público objetivo es igual a conocer su escala de valores.
• Cree que disponer de “toda la información” de una realidad es igual a saber intervenir en ella.
• Creer que el marco institucional es igual al marco de valor de la ciudadanía.
• Creer que el público objetivo en vez de una variable del sistema es igual a una realidad en sí misma investigable.
• Creer que con disponer del valor declarado del público objetivo se puede llegar a gestionar su valor operativo.
• Creer que sin gestionar el nivel emocional se puede llegar a lograr resultados sobresalientes para el público objetivo.

A ellos hay que añadir los que provienen de una defectuosa comunicación de la actividad político-administrativa y los riesgos que ella genera, lo que no significa dar la razón a los que justifican que los problemas de la mala aceptación de la acción política provengan de una mala estrategia de comunicación. Ésta puede ayudar a transmitir mejor el mensaje, pero no cambia los referentes de validación ciudadana.

Estos indicios nos muestran la naturaleza subjetiva del riesgo y la necesidad de abordar la validación institucional de la Administración Pública desde el nivel emocional de los ciudadanos, además de cumplir con el necesario nivel de la eficacia. Cuando se ha entrado en cualquiera de esos u otros URS, las actuaciones que tengan que ver con los valores de eficacia sólo conseguirán mejorar un poco la valoración global que el ciudadano tenga de la institución, incluso aunque se llegue al nivel óptimo de calidad administrativa. Esto es debido a que es necesario gestionar también el nivel emocional, que es donde se construye el contenido y los límites del riesgo y es donde se pueden lograr la mayor parte de la validación y la legitimidad institucional.

La situación del URS afecta a toda la institución y produce en los responsables de la misma un ángulo muerto de visión que hará que lleve, sin conciencia clara de ello, a la propia institución a no ser validados por los ciudadanos y a proyectarla a una dinámica de posible quiebra sistémica futura.

COMENTARIO A LOS RESULTADOS DE LA ENCUESTA

En la encuesta sobre la cuestión de si el sistema de la libre designación es compatible con la objetividad, neutralidad, imparcialidad y transparencia que constituyen deberes de los funcionarios, tal como os exponía en esta entrada, ha habido una participación suficiente para establecer cual es la opinión general de nuestros lectores y supongo que de los funcionarios públicos que nos siguen, que son los que mejor conocen los entresijos de nuestras Administraciones públicas.

A la vista de que 51 de los 53 participantes opinan que el sistema no es compatible con los deberes y fundamentos de actuación señalados en el Estatuto Básico del Empleado público, habría que concluir que este es uno de los casos en que el sistema desarrollado y, también, la jurisprudencia que lo mantiene, resultan estar en contra de los principios generales que la ley establece y que se deduce de ella. Es decir, en realidad, son ilegales. Ello me hace recordar la afirmación doctrinal de que incluso en  una Constitución pueden existir preceptos que sean inconstitucionales; cuestión que también y con más razón se puede decir respecto de las leyes, ya que hay preceptos o aplicaciones y desarrollos de los mismos que pueden ser contradictorios con los principios generales que la propia ley propugna y que dice que la presiden e informan.

Esta opinión, pues, hace considerar que el sistema actual de la libre designación y su diseño ha de ser seriamente revisado, pues contradice el papel y la función que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración pública como operador jurídico y poder y garantía de los derechos de los ciudadanos, fundamentales y subjetivos, y del resto de principios que han de presidir sus actuaciones, jurídicas o no. Pero dudo que esta opinión y la nuestra vayan a pesar en el ánimo de nadie y que seguiremos teniendo un predominio de los sistemas de confianza política, pues parece que a no interesa la Administración que cofigura nuestra Constitución y las leyes, sin que entremos a valorar el estado de la Justicia.

LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS I

Revisando carpetas encuentro un artículo mio titulado la Modernización administrativa y las políticas públicas. Su perspectiva actual. Artículo que no recordaba y que ignoro si lo escribí con el objeto de publicarlo o a los efectos de una ponencia, conferencia o curso. El hecho es que simplemente se quedó en el baúl de los recuerdos. Desconozco la fecha de creación pero, al hacer referencia a las políticas públicas, ha de ser en los primeros años de la década de los 2000. En él se aparecen muchas de las ideas reflejadas reiteradamente en este blog, pero aún así lo voy a ofrecer a los lectores por partes,  pues su extensión excede de lo habitual en un post. Comienzo, pues, su reproducción

Cuando se hace referencia a la modernización de las Administraciones públicas es necesario, en primer lugar, destacar que la organización administrativa ha ido variando su configuración al hilo de los sistemas económicos imperantes o predominantes. Así la Administración pública ha desarrollado esquemas organizativos distintos o los ha adaptado según se tratare de una Administración de signo liberal o de signo social.

Con carácter general, en las Administraciones públicas de los Estados de Derecho, las políticas públicas se definen o traducen en leyes de las Asambleas o parlamentos legislativos. Leyes que determinan o tratan de fijar los intereses públicos, los cuales pueden ser satisfechos bien por la iniciativa privada o bien por el sector público. La satisfacción de intereses públicos por el sector privado se desarrolla bien en forma de servicios públicos o bien, simplemente, mediante actividades de interés general, y ello es así cuando existe una conexión de esos intereses con la actividad económica, social o económico-social.

Cuando se determina que los intereses públicos sean satisfechos por el sector público se están marcando los fines públicos que se cumplen bien mediante el ejercicio de funciones públicas o bien a través de servicios públicos, lo que implica, en el primer caso, la adopción de estructuras de organización pública sometidas a Derecho administrativo y, en el segundo, de formas de organización de derecho privado o mixtas.

El concepto de servicio público, frente al de función pública, es común a la organización pública y a la privada y determina la existencia de formas organizativas especiales o, en su caso, la adopción de formas de organización privadas.

Sea como sea la Administración pública es fundamental. Sin una buena organización y adecuada a las políticas públicas no es posible que éstas se cumplan y sean efectivas, lo que equivale a que no se cumplan los intereses y los fines públicos. Hay un nexo inseparable, en todos los sentidos, entre Política y Administración.

A título de ejemplo, en una Administración de corte liberal predominan las funciones de fomento, control e inspección y la gestión y la organización administrativa tienen menor dimensión que en una Administración de corte socialista. De otro lado, sigue siendo necesaria una labor de análisis, estudio y planificación, porque la función legislativa adquiere un significado mayor, al quedar en manos privadas una buena parte de la realización de actividades que conllevan en el fondo una gestión de intereses públicos y una efectividad de las políticas públicas diseñadas. La ley se convierte en un instrumento directivo de la actividad privada y los reglamentos de la Administración se limitan a desarrollar a la ley dentro de su propio marco, incidiendo en la dirección y control de la actividad privada.

En una Administración social o socialista, la organización crece y adquiere, en sí misma, caracteres de empresa, realizando directamente a los particulares prestaciones con repercusiones económicas e incrementándose el aparato administrativo, burocrático o no, y la gestión aumenta su volumen.

No se trata aquí de desarrollar en todas sus facetas esta relación entre sistema político y estructuras público-administrativas, sino básicamente de ponerla en evidencia.

La próxima transcripción se adentra en el funcionamiento eficaz de las Administraciones públicas, pero queda para otro día. 

LA NECESIDAD DE UN ESTADO FUERTE

La Nueva Gestión Pública (NGP) ha tenido sus consecuencias en el funcionamiento del Estado y una de ellas es la aceptación de la necesidad de actuar adoptando un método cercano a la subsidiariedad, de tal manera que el Estado “no debe hacer lo que otros pueden hacer mejor que él”. El resultado es un Estado pasivo que debe facilitar más que liderar o timonear más que remar.

Es aceptable que el Estado, compuesto por los diversos niveles gubernamentales, pueda liberarse de la función de ejecución. En sentido contrario, debe retener y potenciar la función de regulación y control, no en el sentido liberal de su definición inicial, sino desde su misión de liderazgo de la sociedad y de responsabilizarse del resultado de las políticas formuladas y ejecutadas con la participación de lo más variados agentes gubernamentales, sociales y económicos. De otra manera, en un modelo en el que el Estado fuera un actor más, un “primus inter pares”, de los que intervienen en las redes de políticas, el ciudadano vería mermados sus derechos al no tener efectivamente a quien exigir la responsabilidad de la actuación política. De ahí que sea necesario un Estado fuerte para que exista una democracia fuerte e inclusiva.

Uno de los postulados de más éxito divulgativo de la NGP es el que proclama la reducción del Estado, su minimización en favor de la sociedad y del mercado. Este discurso no es exclusivo ya que enlaza con el liberalismo e incluso con la teoría weberiana al definir al Estado como monopolio de la coacción física legítima, lo que permite una interpretación que restringe su actuación a ese campo, que es el que lo diferencia de las actividades prestacionales privadas con las que concurre. Una versión algo más expansiva es la que considera al Estado en su función de garante de la cohesión social a través de la prestación de determinados servicios esenciales como la educación, la sanidad y la cultura.

Sin embargo, los gobiernos contemporáneos son responsables de numerosas funciones que no consisten solo en prestar servicios en términos semejantes al mercado, sino que ejercen monopólicamente funciones como la justicia, el orden público y la seguridad en muchas ocasiones con actuaciones de carácter compulsivo sobre personas o grupos. Junto a estas han aparecido otras que son consecuencia de las transformaciones más recientes económicas, sociales y medioambientales y que implican que los poderes públicos intervengan, o lo hagan de una manera más activa, sobre la vulnerabilidad social y la dependencia, la conciliación de la vida laboral y la privada, las desigualdades, el fortalecimiento del sistema educativo, la inmigración, el concepto de bienestar, la justicia social, el cambio climático y el medio ambiente, la productividad, la innovación y la competitividad de la economía, los conflictos inter territoriales e interculturales, la prevención y gestión de los riesgos, etc. Además, la existencia del Estado conlleva la implantación de métodos que suponen involucrar a los miembros de la sociedad en su funcionamiento. Esta función hace referencia a la naturaleza democrática de los Estados en las sociedades avanzadas y a la necesidad de buscar la legitimidad de su actuación basada en el consentimiento ciudadano.

Junto a las funciones comunes del Estado han aparecido en las últimas décadas otras que tratan de controlar las fuerzas y las amenazas que pesan sobre el mundo y que son indisponibles para la sociedad: el poder de las ideologías y los extremismos de todo tipo; el poder de las fuerzas ocultas, como las redes de tráfico de drogas o las mafias; los poderes que surgen de posdescubrimientos científicos; y los poderes económicos y financieros que desean un “gallinero con total libertad”.

En el caso europeo, la no reducción del Estado se justifica en la política de competencia europea y en el propio proceso de incorporación de los países del este europeo, a los que los criterios de admisión en la UE les exigían adoptar modelos de Estados fuertes y Administraciones poderosas, como sucede en los países del núcleo europeo. En este sentido, las instituciones europeas están sirviendo de freno en los países candidatos a la introducción de los principios de la NGP tendentes a la reducción del Estado.

Desde un enfoque próximo a la gobernanza, la fortaleza del Estado estaría justificada en la necesidad de habilitar a los ciudadanos para que asuman más poder con el fin de lograr los objetivos del gobierno. Este empoderamiento ciudadano busca incrementar las oportunidades de los ciudadanos para que se impliquen en los asuntos públicos y se corresponsabilicen con el Estado en la búsqueda de su propio bienestar y para que presionen a las instituciones públicas para que rindan cuentas.

Desde otra perspectiva, el Estado adquiere la noción de activante al asumir la misión de impulsar o activar a los ciudadanos a que actúen en el ámbito público. La cultura del ciudadano puede considerarse el fundamento de un sistema de gobierno democrático bien afianzado en el modelo de la Civic Culture, como el de Estados Unidos de América o el del Reino Unido, pero también en determinados países pertenecientes al modelo clásico, como Alemania. Esta cultura se refiere a un determinado patrón democrático-social de distribución de prestaciones, frente al patrón de la burocracia; ahora bien, ninguno de los dos patrones puede reivindicar exclusividad alguna a la hora de ejercer la regulación y el control públicos.

Para König el conocimiento disponible acerca de la Administración pública en la sociedad civil está por detrás del existente acerca de la Administración en la democracia representativa, en el Estado de Derecho y en la actividad managerial. Los problemas del Estado se debaten hoy en día predominantemente en el marco conceptual de la sociedad civil. Ésta adopta dos significados: el primer significado vincula al ciudadano con su compromiso con el bien común y el segundo traza un tipo ideal de Administración propia de la sociedad civil. El primero se refiere a la esfera social existente entre Estado, mercado y ámbito privado, el tercer sector, el espacio público de las federaciones, asociaciones, organizaciones no gubernamentales, iniciativas ciudadanas, etc. Su referencia al bien común y el compromiso ciudadano voluntario limita en muchas prestaciones —desde la protección civil hasta la cooperación al desarrollo— con la Administración pública en su función básica de distribuir de forma vinculante bienes y servicios públicos. La diferenciación y la integración de ambas esferas son un tema de gran interés para la ciencia de la administración.

El segundo significado de sociedad civil hace referencia al desarrollo, en el conjunto de la sociedad, de la civilización, de la democratización y de nuevos patrones de conducta participativa, cooperativa, autoorganizada y autorregulativa que aseguren la posibilidad de dar la opinión y de intervenir junto con otros. En este significado caben preguntas dirigidas a la sociedad como si la modernización de la Administración pública avanza al mismo ritmo que las fuerzas que impulsan los movimientos políticos de base. En este significado caben las iniciativas ciudadanas, la participación ciudadana, los mecanismos de solicitud de convocatoria de referendos municipales, los referendos municipales mismos, los derechos civiles y el movimiento de los derechos civiles, la organización ciudadana desde las asociaciones políticas hasta las organizaciones no gubernamentales, los movimientos ciudadanos, etc. Este campo de estudio abarca las características de la sociedad civil, la apertura de la cultura administrativa a desarrollos que provienen de la sociedad civil y las actitudes de los ciudadanos hacia la Administración.

Estas nuevas necesidades precisan de un Estado fuerte que permita afrontar eficazmente el futuro con seguridad, bien por sí mismo o con la ayuda de organismos o tratados supranacionales. Aparece así un renovado Estado como socio, ámbito de actuación y garante del difícil diálogo con la sociedad, que gestiona los intereses de la comunidad e interviene en su vida. Un Estado que sigue siendo un actor decisivo en la arena política nacional y global que continúa teniendo como fin la cohesión social pero en forma de centro en que conectan los más diversos actores.

Frente a la defensa de un Estado menor aparece la necesidad de un Estado fuerte que vuelva a responsabilizarse de su función de liderazgo social, de dar un nuevo significado al servicio público y de garantizar el bien común y el interés general. Sin embargo, el tiempo transcurrido y los hechos acaecidos en estas décadas ya no le permiten conformar ese interés en solitario ni con una serie de grupos poderosos. Ahora debe propiciar una actuación conjunta con la mayoría de los intereses sociales en juego y facilitar realmente la oportunidad de participar a todos los grupos y a los ciudadanos individuales, para que se corresponsabilicen de la marcha de la sociedad y de su desarrollo. Además, muchas de las posiciones de poder en este mundo globalizado no se encuentran ya en el interior del Estado, por lo que precisa para su existencia participar en organismos internacionales y entablar complejos sistemas de relaciones con las grandes empresas y grupos internacionales.

La crisis actual obliga a replantear el papel de las instituciones políticas, económicas y financieras y, especialmente, a revisar los fundamentos teóricos sobre los que se asientan. El Estado no puede quedar como un último recurso al que se le reclama ayuda para evitar la quiebra social. Sin entrar en el debate de si el mercado es más o menos responsable de la situación económica y financiera actual, lo cierto es que la ingente cantidad de recursos públicos inyectados en el sistema financiero está generando un debate público y teórico sobre el papel del Estado. La actual situación, como ha sucedido en otras ocasiones, muestra que ante situaciones como las que vivimos los ciudadanos solo pueden aguardar ayuda del Estado. Al fin y al cabo eso es lo que se espera de un sistema político basado en el consentimiento de una dominación democrática ejercida por instituciones políticas.

¿TIENE EFECTOS PERVERSOS LEGISLAR DEMASIADO?

Dada la multiplicación de  administraciones públicas en España y sobre todo de poderes legislativos, es lógico que en correspondencia se legisle mucho; es decir, que se dicten muchas normas de diferente rango que creen expectativas, que han de hacerse efectivas unas y otras y que exigen de una actividad administrativa para todo ello. Ante una multiplicación de la legislación es, también, lógico que las normas contengan más medidas concretas que principios, los cuales deberían estar comprendidos o formar parte de las leyes de rango superior y como un marco a desarrollar. La existencia de distintos niveles legislativos y de gobierno implica la existencia de un ordenamiento complejo unas veces sujeto al principio de jerarquía y otros al de supremacía, pero también, la mayor parte de las veces, reiterativo.

Pero todo esto podrá ser más o menos complicado si nos redujéramos a un espacio solamente jurídico o de simple administración ejecutiva. La realidad es que toda actividad legislativa, al menos en sus niveles superiores de normas con rango de ley y en buena parte de los reglamentos, es fruto de la actividad política, bien sea parlamentaria o de gobierno y los políticos de una u otra de estas actividades, consideran que su eficacia se muestra, principalmente, a través de las normas que dictan o aprueban. En mi experiencia adminitrativa, la cercana al gobierno y en la meramente administrativa, he visto como políticos veteranos lo primero que quieren son proyectos de ley que llevar al parlamento correspondiente. Legislar se convierte en una muestra de eficacia política y de cambio y progreso, al mismo tiempo que constituye un modo o medio de conexión y diálogo con los intereses sociales en juego, tratando de satisfacerlos y de "vender producto" También la actividad legislativa tiene presencia en los medios de información y produce efectos de publicidad y propaganda.

En resumen, es fácil que el numero de normas se múltiplique más allá de lo realmente necesario, sobre todo si sirve de justificación a la existencia y permanencia de estructuras de poder político y, además, se pueda producir que las múltiples normas dictadas no puedan ser ejecutadas por falta de recursos y medios para ello, porque no se calcularon o porque no existe presupuesto en realidad; de modo que las expectativas creadas se convierten en frustaciones evidentes. El ciudadano contempla entonces la estructura política correspondiente, el número de personas dedicadas a la labor, sus sueldos, sus vacaciones, sus coches oficiales, el peso de sus conocimientos, estudios, profesiones o su simple pertenencia a un partido, extremos que son valorados y, entonces, el desprestigio toma forma y adquiere importancia y el sistema político diseñado pierde legitimidad y se pone en cuestión. Todo esto creo que ocurre en este tiempo de vacas flacas.

En su tiempo distinguí entre principios y reglas y con fundamento en esta distinción y en el número de leyes que son en su mayor parte reproducción y copia de otras si bien con vigor en distintos territorios, creo que se puede afirmar que, para buenos y expertos políticos y funcionarios, buena parte de ellas no serían precisas, sus efectos podrían conseguirse sin necesidad de su promulgación. Pero este es el coste que conlleva nuestro sistema de ordenación territorial, político y administrativo, por ello más que nunca es necesaria una reflexión que, frente a la crisis económica actual, mantega las necesarias cotas de autonomía pero, antes de incidir en las plantillas de funcionarios para reducirlas sin la reflexión necesaria de las necesidades de personal, se incida o considere la existencia de una estructura política exagerada y sus efectos perversos y multiplicadores en el gasto público, en la corrupción y en la estimación general de nuestros políticos

EL CONSEJERO DE EMPLEO EMPLEADO DESDE QUE NACIÓ

Ya hice mención al asunto de los ERES en  Andalucía, pero cada día son más las noticias que aparecen y que provocan vergüenza, pero el colmo de los colmos, es la destapada por el diario El Mundo, sobre un exconsejero de Andalucía incluido en un ERE de la empresa González Byass, cuya fecha de empleo en la misma coincide con la fecha en que él nació. Es lógico pues que tan significado trabajador llegara a ser Consejero de empleo, pues tal mérito a la hora de conseguir empleo le calificaba sin lugar a dudas para dirigir las políticas de empleo en Andalucía. Nadie mejor que él. Son muchas las referencias en internet al caso, pero, aunque supongo al lector informado al respecto, de modo resumido, puede leerla aquí. En resumen, nadie podrá decir, ante este caso, que nuestros políticos no estan preparados o que no cumplen con los méritos y capacidades correspondientes.

Hay que tomar el asunto con humor o ironía porque ya no queda otra, salvo que nos acojamos a una depresión total, lo que no es aconsejable de ningún modo. Pero, una vez más, la cuestión nos manifiesta que la Administración falla en algo. No es posible que una Administración profesional y organizada no controle los temas que salen a la luz, salvo que no exista como tal y como Administración pública. Ya que el asunto surge en Andalucía, lo primero que viene a la mente es que una Administración que no controla esos asuntos es un cortijo; pero ¿de quién? Primero, sin lugar a dudas de los políticos. Flaco favor nos están haciendo a los españoles.

De otro lado, el dinero público se ha convertido en una fuente de beneficios desviados de los fines e intereses públicos, seguramente porque como nos dijo una ministra, no recuerdo cual de las muy significadas que tenemos y hemos tenido -sin que ello signifique desprecio al "genero", pues ministros destacables también los hay-, el dinero público no es de nadie. Por lo tanto coje el dinero y corre. De verdad, si los esquemas formales y constitucionales de nuestra Administración pública se cumplieran estas cosas no serían posibles y, en el caso de ocurrir, el resto del sistema público conforme al ordenamiento jurídico reaccionaría exigiendo responsabilidades de todo tipo, incluidas, por supuesto, las penales, más importantes que las restantes, pues que se devuelva el dinero apropiado siempre resulta casi imposible. Lamentablemente la Justicia es lenta y, además, hay que esperar que jueces y magistrados imparciales, desligados de intereses espurios, accedan a estos casos, pues sólo entonces los principios básicos de nuestro ordenamiento jurídico tienen ocasión de aplicarse y ser efectivos.

Ante la situación actual, ¿de qué sirve que tratemos de exponer cómo se debe administrar o los principios básicos que rigen nuestras Administraciones públicas? Todo salta por los aires. Además, nuestras leyes administrativas contienen vaguedades, abstracciones e, incluso, soluciones y procedimientos contrarios a sus mismos principios básicos y generales y el preceptualismo permite que las desviaciones de poder y jurídicas sean el pan nuestro de cada día. No hay valor para declarar la nulidad de preceptos legales o, al menos, la de su ejecución o aplicación en determinada forma, por contrariedad a dichos principios. De otro lado, si los preceptos lo son de normas con rango de ley, no hay justicia que se atreva, ya que la anulación de la ley depende de nuestro rápido, activo y profesional Tribunal Constitucional, a anular la acción concreta por opuesta a la propia ley, sin necesidad de anular o erradicar el precepto concreto, que a base de sentencias quedaría obsoleto. Hoy esta valentía parece más necesaria que nunca. Pero la verdad es que Pilatos hay muchos y así nos están yendo las cosas.

LECCIONES APRENDIDAS: LA REFLEXIÓN SOBRE LOS MEDIOS

La gestión pública, además de reflexionar sobre la vinculación entre Administración pública y el modo en que se ejerce el poder, requiere para cumplir una función socialmente aceptable ofrecer una serie de “parámetros científicos sobre una correcta administración”.

Si la decisión se ha convertido, acertadamente, en el núcleo sobre el que gira la concepción política de la Administración pública, la reflexión sobre los medios necesarios para llevarla a cabo es el núcleo sobre el que pivotan los estudios sobre gestión administrativa pública; son los medios los que hacen posible la existencia de verdaderas decisiones conformadoras o políticas públicas. La falta de reflexión sobre los medios administrativos dificulta, cuando no imposibilita, el conocimiento completo de los fenómenos administrativos. Esto lleva a la búsqueda de unos parámetros de correcta administración que no pueden ser los indicadores utilizados en el sector privado y que conecten con los fines sociales y políticos que debe seguir toda actuación administrativa

Sin una reflexión sobre los medios no es posible que una decisión sea auténticamente conformadora. Es decir, sin una participación activa, no abúlica, de la Administración pública y sus directivos en la fase de la decisión es muy probable que ésta no sea eficaz, si es que precisa de medios para llevarse a cabo, que es lo habitual.

La adecuada combinación de los tipos de actividad de la Administración o funciones y los factores o medios hace posible una transmisión con menos distorsiones de las decisiones políticas al nivel operativo de la Administración y, por tanto, permite una acción más efectiva. Se está afirmando que la pérdida de transmisión de información en el proceso descendente de la decisión es debida muchas veces a una inadecuada previsión de los medios y de los factores culturales de la organización administrativa.

Si nos atenemos al diseño orgánico, es necesario concebir teóricamente nuevas organizaciones que permitan cumplir con los principios de eficacia y eficiencia social. Se trata de repensar cuestiones como la participación ciudadana actual en la gestión pública –que se vincula actualmente a la eficacia de los sistemas democráticos-, la incorporación de intereses sociales y económicos o el diseño de organizaciones que respondan a la compleja gestión intergubernamental actual, especialmente en el caso español. Es necesario también programar el fenómeno de la dispersión del poder y la nueva misión del Estado como activante de los ciudadanos a que actúen en el ámbito público.

Los cambios experimentados en las Administraciones, entre los que hay que destacar los generalizados procesos de descentralización, obligan a repensar y a reorganizar las unidades centrales de las Administraciones públicas. Éstas ya no pueden concebirse aisladamente de las redes sociales y de los otros actores intergubernamentales. Con ellos hay que construir nuevos equilibrios que hagan posible la estabilidad del sistema político y administrativo y hagan viables los procesos de innovación y cambio.

Ya no es posible pensar en tener éxito en los procesos reformadores de una Administración concreta si no se abordan de manera estratégica y planificada los cambios en los otros niveles de gobierno. Para ello es imprescindible el concurso de los principales actores sociales implicados en la gestión pública y, especialmente, de los ciudadanos, de los que hay que conocer con exactitud sus referentes de actuación y necesidades.

Las corrientes eficientistas vinieron para quedarse, por lo que es preciso optimizar los recursos públicos con el fin de poder asignarlos de una manera no condicionada por unos resultados de gestión desconocidos y motivados por decisiones probablemente tomadas en el pasado. Es claro que la ineficiencia puede impedir que se incorporen nuevas prestaciones al elenco de la gestión pública, y que la falta de transparencia sobre cómo se están gestionando los servicios públicos puede encubrir incorrectas preferencias en la asignación de recursos públicos

Es necesario adaptar algunas de las técnicas propias del sector privado al sector público, muy especialmente en el nivel operativo o de prestación directa a los ciudadanos. Este planteamiento tiene que ver con la necesidad de medir la acción pública y de informar periódicamente sobre el funcionamiento de los servicios públicos, mediante, por ejemplo, la contrastación de servicios con los de otras organizaciones administrativas públicas. Se trata también de elaborar medidores propios, especialmente en aquellas operaciones en las que no sea fácil cuantificar la eficacia o eficiencia del resultado

La experiencia de estos años muestra que medir la gestión es probablemente una de las maneras más eficaces de introducir cambios profundos en nuestras Administraciones públicas. A la vez, es una medida que refuerza la transparencia. Esto conlleva diseñar indicadores y estándares que permitan establecer parámetros de buena gestión mediante la comparación entre los resultados de las diversas Administraciones públicas. Por tanto, medir las políticas públicas aparece como una nueva necesidad de la gestión pública y un campo poco desarrollado hasta ahora en nuestro país, aunque es ampliamente utilizado en los países de nuestro entorno. Para ello es preciso diseñar una metodología específica a partir de las existentes en el sector privado, aunque en muchas ocasiones será necesario establecer unos referentes de verificación específicos debido a la dificultad de medir algunos productos públicos tanto desde la perspectiva de los resultados o output como del impacto de los mismos o outcome.

El debate entre lo público y lo privado y la privatización de los servicios públicos ha arrojado varias enseñanzas. La principal es que la gestión efectiva para cumplir con las decisiones públicas no debe pertenecer necesariamente a la Administración pública. Es perfectamente deseable que se prefiera la utilización del mercado o de organizaciones sociales sin fines lucrativos. Sin embargo, no es propio de la gestión administrativa privada que pretenda conformar a la sociedad de una manera determinada. Hay que establecer nuevas relaciones entre lo público y lo privado en las que las organizaciones públicas lideren los procesos sociales independientemente de la naturaleza del órgano prestador del servicio o la actividad.

Muchas de las debilidades de articulación de la gestión pública proviene del debilitamiento de los órganos de planificación, seguimiento y de control de los cada vez numerosos organismos y entidades prestadores de los servicios públicos. Los estudios nos muestran la necesidad de simplificar el nivel de ejecución a la vez que es preciso mantener o impulsar una mayor capacidad de control central sobre los servicios públicos. Esta capacidad se puede articular de varias formas, dependiendo de la modalidad de gestión y el tipo de servicio público, pero, en cualquier caso, es necesario desarrollar modelos basados en un alto nivel de confianza mediante formas contractuales o similares entre los órganos centrales y los prestadores de los servicios.

El estudio del funcionamiento del mercado arroja una serie de parámetros que pueden engrosar los propios de una buena gestión pública en los procesos de modernización de la Administración pública. Estas enseñanzas son: se requiere una firme voluntad y liderazgo político para aplicar políticas basadas en la eficiencia; es necesario que la organización que adopta estas políticas perciba y obtenga ganancia en el cambio; es preciso introducir la competencia y sistemas de recompensa que premien el logro de la organización y de los individuos; hay que reforzar los aspectos culturales en la organización para adaptarse al cambio propuesto; y es necesario suministrar una información precisa y periódica al ciudadano sobre las ventajas que va a obtener con políticas basadas en el logro de la eficiencia, porque, a buen seguro, habrá una serie de intereses corporativos y clientelares que maximizarán sus efectos negativos.

MI HEMEROTECA: Crispaciones políticas

La reproducción de los artículos de opinión que hace años publiqué en el diario valenciano Las Provincias sirve para ver lo poco que han cambiado las cosas. En esta ocasión reproduzco el publicado el día 30 de abril de 1993, casí hace 18 años, el cual, salvo por el hecho de que la derecha ya ha sido alternativa y ha gobernado, sigue siendo de actualidad. Decía así:

En mis comentarios, normalmente, pretendo conectar cuestiones de actualidad con los temas que afectan a la Administración Pública en general, tratando al mismo tiempo de ser objetivo a través de enfoques más técnicos que políticos, si bien es imposible no aludir a asuntos que contienen aspectos claramente políticos. En el comentario de hoy, la Administración Pública queda más alejada que de costumbre, ya que mi reflexión tiene su origen en la preocupación que me produce el tenor de algunas de las manifestaciones que, en este momento preelectoral, se vienen realizando.

Y es que vengo asistiendo a una serie de afirmaciones según las cuales el advenimiento de la derecha al poder representaría una vuelta a los tiempos de las cavernas. También leo que la crispación política se debe a un resurgimiento del fascismo o bien lo promueve, de modo que se ponen en relación hechos extremistas y asesinatos recientes -con raíces políticas o no- con una euforia nacida de un posible gobierno de la derecha política o producto del talante de sus críticas a la política del Gobierno en el poder. El hecho me preocupa, independientemente de los extremismos de uno u otro signo -los cuales han aflorado aprovechando las circunstancias-, porque las manifestaciones señaladas ponen de relieve la inmadurez política en que aún estamos sumidos a 15 años vista de la promulgación de nuestra Constitución.

Ha sido bueno para España, por encima de las políticas concretas y su resultado, que haya un gobierno socialista y, a la vista de las manifestaciones antes apuntadas, va a ser necesario, para que el sistema democrático se consolide, que gobierne la derecha, precisamente para que quede claro su valor democrático, que de otros modo quedaría permanentemente contestado y nunca comprobado.

De otro lado, es necesario que se tenga que asumir por los hechos que no todo es válido al objeto de conservar el poder, y que lo que denominan crispaciones políticas no son más que las consecuencias de la lucha por el poder y las críticas a la gestión política y administrativa realizada, y que, si estas críticas hacen mella en los ciudadanos y surge una alternativa al poder establecido, los primeros responsables no son los extremismos, sean de derecha o izquierda, ni las críticas en sí, sino que son aquellos que han tenido la responsabilidad de gobierno y de la administración pública y las actuaciones que han producido la frustación, el desánimo y los actuales problemas sociales y económicos.

No es necesario enumerar, una por una, las distintas actuaciones que hayan producido los efectos antes señalados, pero son ellas las que de persistir o continuar en el futuro, sea quien sea el que las lleve a cabo, las que conduciendo a la desconfianza en nuestros políticos y, de rechazo, en el sistema en general, conducen a los extremismos y al fascismo que se cita.

Muchos ciudadanos esperamos más autocrítica en los responsables políticos o, por lo menos, no deseamos aquellas críticas o manifestaciones que, tal como señalan los propios políticos cuando a sus intereses conviene, pueden desestabilizar el sistema; aún cuando sepamos que, en el fondo, sólo se trata de seguir mandando.

Que cada lector apostille a su gusto esa entrada comparando con la situación de hoy en día.