jueves, 28 de enero de 2010

EL NUEVO FONDO LOCAL O DE CUANDO LA INVERSIÓN SE CONVIERTE EN GASTO CORRIENTE

Hace unas semanas se aprobó el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, que es la nueva edición del Fondo Estatal de Inversión Local para 2010, aunque presenta una serie de novedades respecto a la convocatoria pasada. Algunas de estas provienen de la experiencia derivada de la ejecución del Fondo de 2009 y otras de las reivindicaciones de los dirigentes locales. Posteriormente, se publicó la Resolución de 2 de noviembre de 2009, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, por la que se aprueba el modelo para la presentación de solicitudes y las condiciones para la tramitación de los recursos librados con cargo a dicho Fondo.

Como vinimos recogiendo durante el verano, las noticias locales mostraban los muy graves problemas de financiación de nuestros municipios, la dificultad o imposibilidad de afrontar el gasto corriente, el incremento de los impuestos locales y la restricción de la oferta de servicios públicos locales. Como ya se señaló, ninguna noticia entonces, ni ahora, recoge planteamiento alguno de nuestros responsables políticos de establecer planes de saneamiento de las haciendas locales que permitan un equilibrio razonable entre ingresos y gastos en un plazo temporal adecuado a cada situación municipal. Antes bien, nuestros alcaldes han solicitado de las diputaciones provinciales y de los gobiernos autonómicos desviar el presupuesto destinado a inversiones para sufragar los gastos corrientes y que se aparquen los fondos de inversión con el fin de que sus recursos se transfieran a pagar las facturas más apremiantes. Por lo que respecta al llamado Plan E local demandaron, en esta línea, que una parte del Fondo fuera finalista para gastos corrientes.

En este contexto se aprueba el citado Real Decreto-ley con la finalidad de cumplir algunos de los objetivos de 2009, esencialmente la creación de empleo, y algunos nuevos, como la sostenibilidad económica, la ambiental y la sostenibilidad social. Es este último objetivo el que permite financiar gastos corrientes originados por los servicios educativos y los servicios de atención a las personas en situación de dependencia hasta un límite del 20 por ciento de los fondos asignados a cada ayuntamiento.

A pesar de que realmente se trata de una segunda edición del Fondo, se mantiene la forma de Decreto-ley, lo que se justifica, en primer lugar, en la extraordinaria y urgente necesidad motivada por la adopción de “medidas inmediatas de generación de empleo y de incentivación económica en el conjunto del territorio para hacer frente a la situación actual de crisis económica y al proceso de destrucción de empleo” y, en segundo lugar, en la necesidad de que los Ayuntamientos elaboren los proyectos para que pueda procederse a la distribución de los fondos con carácter inmediato a partir del 1 de enero de 2010. Ninguna de las dos necesidades justifica la utilización de esta forma de legislar, puesto que ha habido casi un año desde el Real Decreto-ley que aprobó el Fondo de 2009 para tramitar una ley formal, porque la crisis económica ya lleva entre nosotros más de dos años y porque una ley se podría haber tramitado a tiempo para que estuviera en vigor a la entrada de los Presupuestos Generales de 2010. El resultado es la ocultación de un debate en las Cortes Generales que a buen seguro se habría centrado en la eficacia y resultados del Fondo de 2009 del que muy poco se nos ha informado, a pesar de su enorme dotación presupuestaria, que, recordamos, es de 8000 millones de euros.

La nueva norma corrige algunos de los defectos de la edición de 2009 que han causado numerosos problemas a los municipios españoles: ahora son financiables la redacción de proyectos y la dirección de obras y se permite la reutilización, aunque limitada, de las bajas de adjudicación. Además, se ha ampliado notablemente los proyectos de inversión financiables a los que también se añaden un buen elenco de diversas actuaciones. Entre estas hay que destacar los contratos de suministro para el equipamiento de los edificios e instalaciones que sean objeto del contrato de obras hasta un límite del 20 por ciento del importe del proyecto; los contratos de suministros para la adquisición de equipos y sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus dispositivos y programas; y los contratos de servicios para la implantación y el desarrollo de sistemas y programas informáticos. Finalmente, el Ministerio librará el 85 por ciento, y no el 70 como en 2009, a la adjudicación del contrato por el ayuntamiento. Indudablemente esta medida supone una inyección extra de liquidez a las maltratadas arcas municipales.

El Fondo de 2010 precisa el tipo de obras financiables siguiendo las líneas de sostenibilidad citadas. Así son financiables: parques empresariales, científicos y tecnológicos; infraestructuras de innovación y desarrollo tecnológico; despliegue y acceso a las redes de telecomunicaciones de nueva generación, etc.; ahorro y eficiencia energética y de recursos hídricos; accesibilidad y uso de energías renovables; movilidad urbana sostenible; refuerzo de medios de transporte menos contaminantes; y centros de servicios sociales, sanitarios, culturales y deportivos.

Pero las novedades no alcanzan a algunos de los aspectos más criticables del Fondo de 2009 como, por ejemplo, utilizar como único criterio de reparto las cifras de población, que deba ejecutarse en el año natural y no contar con las Diputaciones Provinciales, Consells y Cabildos insulares salvo, de forma imperativa, para prestar “asistencia y cooperación jurídica y técnica a los Municipios para la preparación y gestión de las solicitudes de financiación reguladas en este real decreto-ley”. Se sigue sin tener en cuenta a las comunidades autónomas salvo para comunicarles “la relación de proyectos adjudicados en los municipios correspondientes a su ámbito territorial”. Por otra parte, si bien las actuaciones podrán ser presentadas por agrupaciones o mancomunidades de municipios, lo cierto es que el procedimiento y los plazos exigidos de aprobación y contratación de los proyectos siguen sin permitir que se puedan presentar proyectos con criterios de cierta planificación territorial y que afecten a más de un municipio. En este aspecto, hay que recordar que en el Fondo anterior solo 6 mancomunidades, de las más de mil registradas, presentaron proyectos.

Entre los aspectos positivos del nuevo Fondo hay que señalar que se ha tenido parcialmente en cuenta la enorme fragmentación de los municipios españoles atendiendo exclusivamente al criterio de población, que es el elegido para el reparto de los 5.000 millones de €. Así, solo los municipios con una población inferior a los 2.000 habitantes podrán realizar obras de mejora de las redes viarias y de adecuación, rehabilitación o regeneración de entornos y espacios públicos urbanos, además del resto de las obras y suministros financiables; y los municipios de menos de 200 habitantes podrán ejecutar directamente las obras, previa autorización del Ministerio de Política Territorial.

Como conclusión hay que señalar que no hay justificación para convocar un Fondo destinado a los municipios que atienda solo como criterio de reparto a la población. No es creíble que no haya habido tiempo para haber negociado con los municipios la utilización de más criterios que permitan paliar los graves desequilibrios territoriales existentes en el ámbito local de nuestro país y que estos fondos están ayudando a incrementar. Por esto y porque se trata de una segunda edición la fórmula legal de Decreto-ley no se encuentre justificada. Es cierto que se ha mejorado el Fondo de 2009, pero permanecen incólumes sus fundamentos: no contar con los niveles de gobierno competentes en planificación local y territorial, quebrando así el modelo constitucional de relaciones intergubernamentales que prima a las comunidades autónomas en el territorio; la obligación de ejecutarse en el año natural de 2010; y favorecer a los grandes ayuntamientos. Las mejoras introducidas tienen que ver con la necesidad de conseguir unos niveles más altos de ejecución del Fondo y de atender a las presiones de los alcaldes, en concreto de las grandes ciudades. En éstas, y en el resto de poblaciones, lo que ya es agobiante es el gasto corriente que no va a parar de crecer como consecuencia de las obras y equipamientos realizados con cargo a estos Fondos. Habría que preguntarse cómo se va a financiar el mantenimiento de las nuevas obras y equipamientos municipales en el futuro, cuando se acabe esta aportación presupuestaria extraordinaria.

En los próximos días trataré una primera evaluación del Fondo de 2009. Ya adelanto que la realidad supera a la mejor ficción.

domingo, 24 de enero de 2010

MEDIOS DE COMUNICACIÓN, POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN


Una de las cuestiones que hace tiempo tenía en mente abordar era la de las relaciones entre prensa y Administración pública, pero en el momento de hacerlo pienso que las que puedan producirse son realmente una consecuencia política o de la Política y no unas relaciones naturales de la Administración con los medios de comunicación. Por ello el título de este post abarca a todos los medios de comunicación y a la Política o a los políticos. La realidad es que en toda mi actividad funcionarial durante la dictadura franquista, que yo recuerde, no tuve relación alguna con la prensa o con cualquier otro medio de comunicación. Sólo a la muerte del dictador y debido a mis publicaciones sobre la burocracia española, recuerdo que por el periódico Cinco días se me entrevista sobre si, según mi opinión, después de Franco la burocracia seguiría ejerciendo su poder. Después, en el tiempo y durante mi actividad profesional, alguna que otra consulta o pregunta más ha habido. También en la actividad política he padecido informaciones sesgadas, prejuicios e incluso alusiones personales, incluyéndome en el paquete de los políticos o en los ataques a políticos de mucho más peso.

No pretendo abarcar todas las cuestiones y avatares acaecidos en la prensa después de Franco y en la transición, ni tampoco las relaciones de amor-odio y “matrimonios de conveniencia” entre políticos y periodistas, lo que es indudable es que la política adquiere protagonismo en los medios de comunicación. Protagonismo que sigue siendo actual y que comparte con los sucesos y el futbol. Las televisiones públicas, de otro lado, son la tribuna de los partidos políticos que gobiernan en el territorio correspondiente y que son en realidad sus propietarios y, por ello mismo, han prosperado. Más de un periódico o diario es realmente propiedad de partidos políticos o están subvencionados con presupuesto público. Yo mismo he vivido a principios de la década de 1980, en líneas generales, las acciones dirigidas a la adquisición de un diario valenciano por el partido entonces en el poder.

Como cargo político, pero con mentalidad funcionarial, me he visto acosado por la prensa para conocer el estado de la producción del borrador de ley de la función pública valenciana y su contenido. Cuestión sobre la que personalmente no tenía nada que decir, ni consideraba que fuera oportuno o de interés. Pero lo cierto es que a los cargos superiores sí les interesaba, porque era evidenciar una actividad política y un modo de propagarla. Posteriormente, o casi simultáneamente, se hace presente la publicidad institucional, mucha de ella completamente innecesaria y sin interés para el ciudadano, pero que acaba fundándose en la necesidad, precisamente, de que los ciudadanos conozcan la existencia de las nuevas instituciones y no sólo al Estado y que acaban siendo también un medio de subvención a la prensa y modo, incluso, de premiarla o castigarla.

En definitiva, pues, aun cuando los perfiles políticos son claros, la cuestión acaba repercutiendo en la Administración. Los periodistas entran a formar parte de la red de relaciones que se genera en el seno de las Administraciones públicas y no sólo se relacionan con los políticos sino también con los funcionarios. El mismo político puede remitir al periodista a un funcionario para que le explique con detalle algún asunto y puede que ambos establezcan alguna relación más permanente; de modo que se llegue a acudir al funcionario y no al cargo político para obtener información alrededor de los asuntos. Si hay cambios políticos, o sin ellos, estas relaciones pueden dar lugar a filtraciones de asuntos, decisiones o proyectos, por funcionarios afectos a un partido y desafectos al que está en el poder. La politización en la Administración pública facilita esta situación e incluso el funcionario que ve ilegalidades puede llegar a pensar que la filtración es necesaria por razones de “salud pública”.

Los periodistas aterrizan en los gabinetes de los cargos políticos, intervienen en los discursos, contribuyen en la agenda de propaganda política y personal del político y también adquieren un mayor conocimiento de la Administración y de los funcionarios y, cuando la dejan, tienen un círculo mayor de relación y más conocimiento para tratar los asuntos que interesan y de las vías para obtener la información correspondiente.

En fin, sin perjuicio de la repercusión en el gasto público, si bien estas son las relaciones con la Administración, aún hay que resaltar que en la prensa, en los periódicos y medios de comunicación, Administración y Gobierno se confunden, y ello es por razón del peso existente de la Política sobre la Administración y de que interesa más la repercusión de una noticia que los procedimientos administrativos y que la situación jurídica y administrativa de un asunto, en buena parte por el partidismo político general de la prensa o de sus propietarios. Es posible que, en cierto modo, ello pueda corregirse por el conocimiento que algunos periodistas hayan adquirido prestando servicios en la Administración, pero al final lo que verdaderamente interesa es la repercusión política de la noticia; y es en este caso cuando las relaciones entre periodistas y políticos entran en juego, bien para cubrir sus mutuos intereses, bien para deteriorarse plenamente.


lunes, 18 de enero de 2010

EL PENSAMIENTO BUROCRÁTICO V

Abordaremos hoy las soluciones que Lorenzo Dominguez considera para la situación que hemos reflejado en las dos anteriores entradas de esta serie y que Alejandro Nieto refleja y comenta en las páginas 239 a 241 de su libro y así nos dice:

"Por lo demás para Lorenzo Dominguez la cuestión es muy sencilla, y si no se ha llegado aún a una solución es porque los gobiernos no tienen energía para poner manos a la obra. Si se piensa que el origen de todos los males es la subordinación de la Burocracia a la política, parece muy lógica la tesis -rotundamente formulada- de que la separación de la administración y la política es un principio salvador. Principio que se articula, cuando menos en las siguientes medidas concretas:

1. Hay que crear un personal puramente administrativo, desligado por completo de la política, separando, al efecto, el interés personal del empleado del interés político y del partido. Tarea que no resultará excesivamente dificil, dado que los burocratas actuales no son políticos por vocación, sino por necesidad. En el fondo, lo que a ellos les gustaría sería la independencia, la seguridad y el poder dedicarse tranquilamente a su trabajo.
2. A tal fin, el primer paso o presupuesto necesario es el de la inamovilidad.
3. Casi tan importante como lo anterior es la determinación concreta de sus derechos y obligaciones.
4. Y, por lo mismo, la posibilidad clara de exigírseles responsabilidad ante los Tribunales de justicia.
5. Pero no se crea, sin embargo, que sería suficiente con una ley de empeados en la que se recogieran todas estas medidas. El problema burocrático desborda, con mucho, los ámbitos del Derecho funcionarial. De aquí la necesidad también de una buena ley de procedimientos administrativos que simplifique y aclare la rutina oficinesca y marque un tiempo determinado para su despacho a cada trámite y cada estado de los negocios y expedientes. (págs. 66-67)
6. Y, por lo mismo, las diferentes leyes de incompatibilidades parlamentarias, la de sanción penal por delitos electorales y algunas otras, obedecen al principio de separar la administración de la política, moralizándolas al mismo tiempo. (págs. 47-51) "

Nieto comenta que la actitud de Dominguez es del más cerrado apoliticismo y que cree que la reforma debe venir necesariamente del propio Estado y expone que hace frente a las objeciones que puedan levantarse contra su tesis bajo el argumento de que hay exageración y error en fijar como causa de nuestros males la cuestión de destinos, del favoritismo y de influencias personales; y de que existen otras fuentes y raíces de abusos y de que, por ende, nada se conseguiría con ser inflexibles en este punto relativamente pequeño, si no se acometen y realizan las reformas políticas necesarias. Dominguez reconoce que algo hay de verdad en ello, pero insite en la magnificación del problema burocrático en los términos expuestos.
"De los políticos y sus promesas hay que fiarse tan poco como de las soluciones exclusivamente políticas. Para probarlo basta observar la singular coincidencia de que todos los partidos, caundo suben al poder, difiriendo tanto en doctrinas, pareciendo que nada puede haber de común entre ellos, convienen y proceden de una manera igual, idéntica, en la cuestión de los destinos públicos....Las desdichas de la patria, de que se habla tanto y tan huecamente en la oposición y en la cesantía, se olvidan o se oscurecen en la tarea difícil y ardua de repartir pedazos de la patria entre amigos necesitados. ¡Ah¡ ¿Qué duda cabe que esta es la cuestión que encierra y contiene a todas las demás? (págs. 70-71)"

¡Cuántas reflexiones me provocan estas ideas¡ Pero los comentarios posibles son muchos. y en este  blog existen bastante relacionados con el tema. Por lo tanto, sin perjuicio de dedicar un post a ello, si quiero, al menos, decir que, en buena parte, creo que han sido compartidas por mí y puede que por otros compañeros del Cuerpo Técnico de Administración Civil, que alejados del centro geográfico y político simplemente gestionábamos. Puede que, aún hoy y ahora, haya bastantes funcionarios que piensen de modo similar. Pero al mismo tiempo se me revela una marcada ingenuidad en todo ello y ciertas paradojas. Es en tiempos del franquismo y del período tecnocrático cuando se apunta a una separación entre política y administración y se promulgan leyes de las estimadas necesarias por Lorenzo Dominguez y técnicamente muy buenas. Pero la separación señalada tiene, para mí, base y fundamento en el predominio de la Ley a la hora de administrar y en el predominio de los juristas o licenciados en derecho en la Política y la Administración.

Está presente, pues, el principio de sometimiento a la Ley, que es el fundamento del Estado de Derecho y de la división de poderes; instrumentos de cambio en el poder del monarca o del poder absoluto y de la remisión de la obediencia funcionarial a la ley y no a aquél. La paradoja surge de que en período dictatorial la obediencia a la ley y la presencia de ésta como fundamento de la acción administrativa se presenta con más fuerza que en estos momentos, en los que las razones políticas y de oportunidad están más presentes. Y es que en el período franquista señalado la Ley es un producto más monolítico que en la actualidad y técnicamente mejor hecho. El poder político está consolidado y sindicatos y partido bastante separados de la ejecución administrativa, incluso físicamente, y los técnicos tiene más oportunidades de influir en las normas y en las leyes y la acción administrativa.  Las leyes son, claro está un acto político, pero tienen, normalmente, unos fundamentos jurídicos y técnicos claros y sin ambivalencias. Los técnicos se sienten seguros, tienen poder en la Administración, se reparten los puestos superiores y la libre designación no constituye como ahora un instrumento tan político sino de poder burocrático.

Hoy en cambio el Derecho es más instrumento que fundamento, la libre designación es un elemento de politización y de quiebra del poder burocrático. Hoy existen las leyes que Dominguez reclamaba, pero no se ha conseguido la separación entre política y administración, sino que están mucho más unidas y confusas. La única conclusión pues es que no sólo los gobiernos no tienen energía para hacerlo, sino que falta voluntad de hacerlo, y como se comentó por Law en El pensamiento burocrático IV, los políticos y los partidos políticos son los grandes beneficiarios. Y, finalmente, hoy, la ciencia jurídica ya no es la única que se ocupa de la Administración pública, sino que la Ciencia de la Administración se incardina en los estudios de ciencia política y se muestra la conexión entre Política y administración, sobre todo en los niveles superiores o en el directivo público, sin perjuicio, además de las concepciones basadas en modelos de gestión empresarial y privada, que también influyen, paradójicamente en la politización de puestos, porque consustancial a la empresa es la libre contratación de personal.

Hemos de convenir, pues, que es una ingenuidad predicar la separación entre Política y Administración, pero surge una inquietud, resulta claro que en la dictadura el Derecho no era fruto democrático, pero hoy que formalmente lo es, tristemente cabe preguntarse si en Democracia el Derecho no es tal,  entendido como valor superior o moral, sino un mero instrumento del poder dominante. ¿Resultará, al menos en España y ahora, que democracia y dictadura son extremos que se tocan? Si se llega a pensar que es así, lógicamente la conclusión no puede ser otra que la de que hoy no hay democracia en España y preguntarse qué Estado de Derecho es el nuestro y si no nos hemos alejado tanto del franquismo, salvo en perjuicio de los funcionarios que pensaban estar separados de la política o de los que siguen pensando que deben estarlo y que el Derecho es la base y fundamento de su acción..

viernes, 15 de enero de 2010

ALGUNOS RIDÍCULOS RESPETOS DEL EBEP RESPECTO DEL PODER AUTONÓMICO

Al comenzar a comentar el título VI del Estatuto Básico del empleado público, para continuar en mi labor, me encuentro con su primer artículo, el 85 y con un punto 2 que promueve en mí una evidente reacción de perplejidad. El citado artículo regula las situaciones en que se pueden encontrar los funcionarios públicos de carrera y mantiene un punto 2 en el que deja un margen de poder a las Comunidades Autónomas para que en sus leyes regulen alguna situación más, en los casos que el mismo recoge en dos apartados señalados con las letras a y b. Estos casos se corresponden con figuras antes reguladas en la ley de 1984 y que ahora el legislador no manifiesta con sus nombres, pero sí recoge los hechos que causaban o producían dichas situaciones y deja  al poder legislativo autónomico su regulación con un "podrán" siempre discutible, pues parece ofrecer una potestad discrecional, cuando en realidad no hay más remedio que regular unas situaciones en los casos contemplados. Situaciones que antes se denominaban, por ejemplo, como expectativa de destino, excedencia forzosa, excedencia voluntaria incentivada, excedencia pos ingreso en otro cuerpo, etc.

Y la pregunta y la perplejidad que surjen son las de ¿por qué el legislador no manifiesta este tipo de situaciones si es evidente que se ha de hacer? ¿qué arcano motivo hace que corresponda la determinación a las Comunidades Autónomas? ¿por qué no se hace lo mismo en los casos que sí manifiesta el punto 1 del artículo? En definitiva, ¿por qué en un caso se dispone y en el otro sólo se ejemplifica y dirige?

Vaya vd. a saber. Lo primero que se presenta como razón es el respeto al poder autónomico y a la potestad de autoorganización, pero, repito, ¿por qué en unos casos sí y en otros no? ¿Se abre el camino a que las excedencias forzosas puedan ser reguladas de modo distinto a como hasta ahora se han concebido y de modo diferente por cada Comunidad Autónoma? La redacción del artículo no me gusta mucho y la experiencia me incita a dudar, en cuanto el artículo prevé la regulación de una situación distinta de las manifiestas en el caso de que por razones organizativas, de reestructuración interna o exceso de personal, resulte una imposibilidad transitoria de asignar un puesto de trabajo. Se deduce que lo contemplado se corresponde con casos y hechos que han de provocar planes de empleo u otras medidas reguladas por la ley y que pueden dar lugar a cambios de destino o puesto de trabajo, a expectativas de destino o a la mencionada excedencia forzosa, pero creo que se coincidirá conmigo en que no se establece conexión con el Título V, que se refiere a la planificación de recursos humanos, y que casos como el señalado en negrita nos pueden ofrecer resoluciones muy politizadas y a la carta, en perjuicio de funcionarios concretos y, por tanto, a litigios seguros.

En definitiva, o existe un ridículo e injustificado respeto a la autonomia de las Administraciones con potestad legislativa o se deja un margen a actuaciones políticas, al no regular lo perfectamente regulable y con los límites jurídicos que corresponden para evitar irregularidades. Manolo Arenilla en su post referido a Función Pública y Democracia  nos manifestaba que el Estatuto ha de verse desde su perspectiva política, lo cual es verdad, pero hoy, por mi parte, quiero destacar estos aspectos que también son políticos aunque lo sean desde la perspectiva inadecuada de la Política.

martes, 12 de enero de 2010

EL PENSAMIENTO BUROCRÁTICO IV



Mis lectores se habrán apercibido que cada día más tengo la idea de que la Administración pública como tal no existe en la realidad, sobre todo desde los aspectos jurídicos y de defensa de los intereses generales y de que también cada día más está presente una clara patrimonialización de la misma por la clase política, sin perjuicio de la que pueda existir por los funcionarios. Que el hecho no es nuevo también se expone al recoger el pensamiento burocrático del siglo XIX, por ello continúo con la exposición de lo que Alejandro Nieto en su libro La Burocracia I El pensamiento burocrático, refleja de las ideas atribuidas a Lorenzo Domínguez. Así, tras manifestar lo que hemos recogido en El pensamiento burocrático III, Nieto (págs. 237 -239) sigue escribiendo:

“Aceptados estos principios, sus corolarios han de resultar fatales:


  •   a) Por lo pronto, desaparece el celo en el servicio, dada la carencia absoluta de estímulos adecuados. El empleado sabe que su aplicación, su asiduidad, su celo, han de servirle de poco o de nada, no ya para ascender en su carrera, más ni aún siquiera conservar su puesto; al paso que ve adelantarlo y obtener ascensos a un advenedizo cualquiera, probablemente sin conocimiento en su ramo y sin mérito alguno; y vive además, si no le protege alguna poderosa influencia, en constante alarma y sobresalto, temiendo que algún político necesite su plaza para recompensar o socorrer a algún pariente, amigo o protegido. El empleado que sabe, ve y teme todo esto, ¿cómo ha de trabajar con celo ni con gusto en su cargo?, ¿qué estímulos ni qué garantías tiene de ello? (págs 27-28)


  • b) Relajamiento funcional que se agrava aún más por el correlativo deterioro de la jerarquía, que dificulta el control del subordinado negligente. La idea jerárquica se pierde por completo, porque cada empleado ocupa su puesto en virtud de un mérito o influencia política, de que sólo depende su suerte: muchas veces el superior está sostenido por una influencia menos poderosa, ¿qué fuerza ni prestigio ha de tener entonces para amonestar al inferior ni para mandarle? (pág. 27)


  • c) De la misma manera que ni los méritos personales ni las normas objetivas regulan la vida del funcionario, tampoco ésta orienta su conducta por la justicia y el Derecho. Desde el punto en que el empleado debe su puesto no a la ley ni a la capacidad ni a los méritos ni a ninguna otra regla segura y fija, sino al personal influjo, es consecuencia lógica y natural que los expedientes y asuntos de su incumbencia hayan también de decidirse más por el favor y la recomendación que por la justicia y la ley. (pág. 28) El encargado de aplicar la ley debe estar en condiciones de poder hacerlo sin peligro ni temor para su interés individual; necesita estar completamente tranquilo y seguro de que no sufrirá perjuicio para obrar con todos de una manera igual y justa. (págs 32-33) Estamos, pues en el mundo de la arbitrariedad que aquí es el de las "amistades";: ¿Quién no busca y encuentra o a un padrino o a un amigo que le sirva de protector en sus asuntos, cuide solícito de la favorable resolución de sus expedientes o ilustre entendido la opinión del juez que ha de fallar en sus litigios? (pág. 5)


  • d) Ni que decir tiene que los efectos de toda esta descomposición administrativa recaen sobre los ciudadanos. El Estado no es sólo botín de los políticos, sino estorbo para el desenvolvimiento de toda la nación. Los burócratas, además de vivir del presupuesto (que es decir de todos los ciudadanos) y de perjudicar a éstos con sus injusticias, los vejan innecesariamente con su falta de celo y con su desatención acostumbrada, que puede llegar a ser insultante. De la arbitrariedad a la tiranía no hay más que un paso. Vivimos los españoles bajo el no grato peso de una cierta manera de tirania, que puede llamarse burocrática u oficinesca, y que se ejerce detrás de un pupitre y con manguitos de percalina…El ciudadano contribuyente, que paga, hace en nuestras oficinas, por lo general, un papel subalterno y de gran inferioridad ante el empleado que cobra. (págs. 64-65)


  • e) Si los cargos políticos son instrumentos para favorecer a los amigos políticos, parece lógico que, además de manipular su provisión, se procure por todos lo medios aumentar las plazas disponibles, con independencia de su eventual utilidad. Considerado el presupuesto el presupuesto como un medio de recompensar actos políticos y de sostener y hacer prosélitos, existen oficinas inútiles, ramos enteros quizá que podrían suprimirse, corporaciones costosísimas que sólo satisfacen a lo que se cree una necesidad política, empleos infinitos cuyo único resultado consiste en dilatar, complicar y embrollar los servicios. (pág. 26)


 Bien hasta aquí por hoy, lo próximo será exponer lo remedios que propone Lorenzo Domínguez. Pero un apunte final ¿cuántos funcionarios que se precien, ciudadanos y abogados no dirían hoy cosas idénticas o similares? ¿No se puede decir, incluso que hoy hay niveles de Administración territorial que se justifican principalmente por ser refugio de empleos y cargos?



jueves, 7 de enero de 2010

COMENTARIOS AL EBEP

He actualizado los Comentarios al Estatuto Básico del Empleado público que edito en morey-abogados.com de modo que ahora el documento se extiende hasta el artículo 84 y todo el Título V de la Ley. Si bien algunos de estos comentarios por artículos se han incorporado al blog, lo apunto para los interesados en el tema, recordando que no son unos comentarios que se realicen exclusivamente desde el punto de vista jurídico, sino que conforme a mi experiencia trato de apuntar los problemas de gestión que se pueden presentar.

martes, 5 de enero de 2010

EL ALCANCE DEL GOBIERNO LOCAL (II)

Lo que se plantea es que las decisiones conformadoras de una sociedad, las verdaderas políticas públicas, aquellas que la estructuran de una manera buscada y predeterminada no suelen encontrarse en el nivel local. Ahora bien, en los niveles superiores tampoco encontraremos habitualmente mecanismos de participación ciudadana. De ahí que se pueda afirmar que la participación ciudadana, al menos en el caso español, se realiza sobre actividades y servicios públicos de escasa relevancia ciudadana. Claro es que en el caso de los grandes ayuntamientos su capacidad de maniobra puede permitirles incidir en aspectos de la vida ciudadana de mayor transcendencia, en especial en determinadas infraestructuras y equipamientos.

Si atendemos al reparto competencial entre los diversos niveles de gobierno se puede afirmar que existe un centro decisional situado en los escalones estatal y de la Unión Europea en el que participan de una manera variable, pero generalmente escasa las comunidades autónomas y sólo de una manera puntual los poderes locales. Evidentemente esa participación será muy diferente en el caso de las grandes ciudades españolas y en los pequeños ayuntamientos. De esta manera, las organizaciones sociales que actúan en los niveles superiores tienen una capacidad de intervención en las políticas públicas superior a las situadas en los escalones inferiores. Se produce así una suerte de jerarquía de participación que está vinculada al distinto rango de las políticas y a su reparto en los diferentes niveles territoriales.

Por ejemplo, en la planificación urbanística están implicados los tres niveles de gobierno, el estatal el autonómico y el municipal. El primero a través de la ordenación del territorio y de la diversa y numerosa planificación que se proyecta sobre él, el segundo porque es quien aprueba inicialmente el plan y el último es quien realiza la propuesta y la aprueba definitivamente. La participación en los niveles y fases de tramitación del plan de ordenación urbana es bien distinta en cada fase o nivel y puede tener consecuencias distintas en la aprobación final del plan. Las organizaciones que pueden llegar a participar en el nivel superior pueden determinar, por ejemplo, el territorio que es urbanizable; las que actúan en el escalón intermedio pueden determinar el alcance de un plan concreto e intervenir en la alteración, aprobación o rechazo de la propuesta del ayuntamiento; mientras que las que actúan en el último escalón pueden intervenir en la propuesta inicial del plan.

Podemos concluir que la participación en el escalón local se realiza sobre competencias de ejecución que en muchos casos están condicionadas, en general, por la regulación o la financiación de los entes de escalones superiores. Esas competencias tienen una baja relevancia ciudadana y la participación de las organizaciones sociales en ellas se encuentra condicionada por la previa participación de otras organizaciones en los escalones superiores. En algunos casos estas organizaciones pueden estar estructuradas territorialmente y actuar jerárquicamente. Se podría decir que, en general, se participa en pocas políticas públicas, esencialmente en las de ámbito local, que esas políticas suelen ser de ejecución o se sitúan preferentemente en la fase de ejecución y que hay una jerarquía institucional derivada del reparto competencial y de la ordenación de las organizaciones sociales en escalones territoriales y de representación. En este sentido, no tiene el mismo nivel de representación institucional, por ejemplo, las organizaciones sindicales que las vecinales. Las primeras, en el caso español, pueden acceder a los más variados foros institucionales, mientras que las segundas están circunscritas al ámbito municipal y para las materias propias de dicho ámbito.

domingo, 3 de enero de 2010

EL FRANQUISMO COMO ARMA REACCIONARIA.



Hace tiempo que comenté que sentía la necesidad de abordar la cuestión del franquismo y de su utilización actual, pero la realidad es que las múltiples implicaciones que el tema conlleva dificulta la tarea y aunque en mis reflexiones no eludo la crítica política siempre he querido que estuvieran directamente vinculadas con la Administración, incluso en las cuestiones de claro matiz jurídico.

De otro lado, como cuando comienzo a escribir no he realizado un esquema previo, nunca tengo claro lo que voy a seguir diciendo, por ello vaya en primer lugar que lo que provoca las reflexiones de hoy es el hartazgo que tengo de que 35 años después de la desaparición de Franco y 32 de la Constitución hoy vigente, siga el franquismo siendo arma política y que se utilice para descalificar a la derecha y para amparar una clara conducta reaccionaria dirigida a volver atrás y dejar sin efectos los últimos 70 años (prácticamente los que yo tengo) considerando que desde 1978 estamos en transición hacia lo que algunos consideran perdido en 1939. Y si estamos aún en transición deberemos llegar a la conclusión de que no estamos todavía en democracia y los hechos para mí lo demuestran. También habría que pensar, si esto es así, que estamos en periodo de construcción de un nuevo régimen político.

Y dicho esto es cuando surge la dificultad de manifestar el resto de cosas que tengo ganas de decir. Dificultad que nace, como he dicho antes, de las múltiples implicaciones del tema, de modo que las perspectivas desde las que puede abordarse son muchas, variadas y opuestas. También son difíciles de resumir en un solo post y, además, están sujetas a frenos, tabúes y temores, en cuanto que hoy es evidente que nadie quiere ser tachado de franquista o de facha. Pero el franquismo es un período muy amplio de nuestra historia actual, con distintas etapas o momentos y es evidente que es raíz y origen de muchas de las cosas que afectan a nuestra sociedad, instituciones, política, derecho y administración pública. Baste sólo con decir que la época dorada de nuestro Derecho administrativo y su noción como garantía para los ciudadanos se produce durante el franquismo. Además, éste trae causa de errores políticos evidentes, de reacciones de unos contra otros y, sobre todo de una guerra civil que marcó la vida de los padres de mi generación y a ella misma. En derecho se dice: la causa de la causa es la causa del mal causado y, por tanto, no cabe abordar el franquismo sin abordar las razones que lo produjeron, lo alimentaron y fueron la causa o motivo de su permanencia. Hoy se elude torticeramente esto, se descalifica el periodo que lleva a la Constitución vigente y se la sortea y, desde mi punto de vista, se reproducen situaciones que fueron causa de aquellos males y de buena parte de los actuales. Pero lo que importa desde la perspectiva de este blog, tal como se ha concebido, es que cuando se dice que estamos en democracia vemos que se subvierten las formas y procedimientos establecidos para la producción del Derecho y para su determinación o declaración como tal y la Administración pública deja de ser garantía, poniendo el acento en el servicio público, para acabar defendiendo una privatización que no es tal, sino una desjuridificación que convierte a dicha Administración, como repetidamente vengo exponiendo, en un mero servicio al cargo político y a la gestión privada en la utilización de formas y procedimientos que favorecen el amiguismo, clientelismo y la corrupción.

Bien, esto es lo que ha salido por hoy y quedan muchas cosas que decir sobre el tema; pero lo que importa es decir ¡basta de acudir al franquismo¡ ¡Ya está bien¡, utilicen los políticos los cauces legalmente establecidos y aprobados democráticamente y dejen de subvertir el Derecho y las Instituciones y de dividirnos y enfrentarnos acordando puntos que saben que no pueden compartirse porque afectan a la raíz de los valores, del sentimiento y de la ideología, porque de todo esto aún queda algo y no todo se lo ha llevado el realismo, el utilitarismo y el pragmatismo exacerbado.


sábado, 2 de enero de 2010

EL ALCANCE DEL GOBIERNO LOCAL (I)

Es frecuente asociar el gobierno local a las expresiones “gobierno más cercano a los ciudadanos”, “escuela de democracia” o a que los servicios locales son “tangibles y próximos” al ciudadano. Con ellas se quiere hacer referencia al carácter básico, primario o natural del gobierno local en comparación con los niveles de gobierno superiores. Se trataría de transmitir la idea de su mayor vinculación con los ciudadanos a los que prestaría servicios básicos, a la vez que de ensalzar la relación más directa entre ciudadanos y dirigentes políticos locales. El mensaje se dirige a los otros niveles de gobierno a los que se suele reclamar más competencias y financiación, precisamente para atender la demanda ciudadana que, se suele señalar, se manifiesta en primer lugar ante las autoridades locales que ante las regionales y estatales, lo que puede ser cierto en las pequeñas y medianas poblaciones. Este planteamiento tiene efector prácticos indudables ya que, por ejemplo, justifica en España la prestación de servicios impropios, es decir aquellos que no están atribuidos, o no lo están claramente, al nivel local por el reparto competencial entre los entes territoriales.

El planteamiento anterior choca en el caso español con las preocupaciones de los ciudadanos en relación con los servicios y con sus preferencias de asignación presupuestaria. Así, en los últimos veinticinco años entre los principales problemas del país señalados por los ciudadanos no se encuentra ninguno que esté vinculado a servicios públicos prestados en exclusiva o principalmente por el gobierno local. Estos suelen ser el paro, el terrorismo, la inseguridad ciudadana, los problemas económicos, la vivienda y la inmigración. Por lo que respecta a las preferencias de asignación presupuestaria, éstas en las diversas encuestas suelen ser sanidad, educación, vivienda, seguridad ciudadana y pensiones. Es claro que todos ellos son tangibles y próximos al ciudadano, además de ser de gran relevancia y prioritarios. De todos ellos el nivel local tiene competencias parciales en seguridad ciudadana y en vivienda, aunque la formulación de las políticas y la gran mayoría de los medios se encuentran en los niveles superiores de gobierno. Hay que recordar que el presupuesto de todas las Administraciones locales en España no llega al 15 por cien del total de las Administraciones públicas, lo que da una idea de su dimensión. Por último, estas consideraciones hay que matizarlas con la enorme dispersión poblacional, y por tanto de medios, de los más de ocho mil municipios en España, en los que la gran mayoría tiene menos de cinco mil habitantes.

Si tomamos la participación ciudadana, se puede planear que la misma se realiza sobre actividades y servicios públicos no expresados como prioritarios por los ciudadanos, lo que no significa –es preciso enfatizar en ello- que no tengan transcendencia para la vida de la colectividad. Es decir, se participa en políticas de ejecución casi exclusivamente situadas en el nivel de gobierno local, aunque se llegue a realizar en la fase de la formulación de la política. Se puede codecidir, pero sobre servicios y actividades de ejecución y normalmente no de políticas de conformación social. Éstos están atribuidos en el reparto de poder territorial a las comunidades autónomas y al Gobierno del Estado.

De esta manera, instrumentos de participación ciudadana como los presupuestos participativos incidirían en una serie de aspectos que, sin dudar de su importancia en la vida colectiva, presentan una relevancia baja desde el punto de vista ciudadano en cuanto a sus preferencias manifestadas de actuación y de gasto público. Así, la participación en la dotación de equipamientos de un barrio tendría menor relevancia ciudadana que una vía de descongestión de gran capacidad o una autovía de competencia de la comunidad autónoma o del Estado, aunque indudablemente los primeros inciden en la calidad de vida de los ciudadanos que los utilicen. Otro ejemplo, un plan de dinamización económica de un distrito tiene menos incidencia en la vida económica y el empleo que una política de rentas o monetaria que están atribuidas al nivel estatal y a la Unión Europea.

viernes, 1 de enero de 2010

FEIJÓO Y LAS PROMESAS ELECTORALES

Estos días es noticia el borrador de Decreto que el gobierno gallego ha presentado en el que trata de regular la enseñanza bilingüe en Galicia y que ha provocado las críticas de Gloria Lago estimando que se han incumplido las promesas electorales efectuadas respecto de que los padres podrían elegir la lengua en la que estudiaran sus hijos. Aparte de los matices posibles que se pueden realizar sobre el alcance del lema "Galicia bilingüe" que ha formado parte de campañas y promesas, lo cierto es que por lo que yo escuche en radio y ví en televisión, el Sr. Feijóo, muy claramente, realizó la afirmación de que los padres podrían efectuar la elección de la lengua de estudio de sus hijos, hasta el punto que me hizo pensar de inmediato que o bien no había medido los problemas de ejecución y eficacia de dicha medida o bien que contaba ya con información suficiente para saber que ello era posible.

Hoy la realidad política y administrativa es otra y oigo que no se cuenta con medios suficientes, sobre todo por lo que respecta a medios humanos, o que también es una obligación conocer o saber el gallego,  etc. Lo cierto es que traigo la cuestión aquí, una vez más, para destacar la importancia que tiene, para tomar cualquier decisión o para efectuar planes y promesas que vayan a ser realidad, el contar con la información de la Administración pública que ha de llevar a cabo la política pública correspondiente o hacer efectivo el plan o promesa. Se gobierna administrando y no mediante promesas electorales, pero la triste realidad es que lo más importante es ganar unas elecciones y luego ya veremos. Pero así el descrédito político está garantizado y la Administración no puede funcionar como institución al servicio de todos, de cualquier partido político y de los intereses generales o públicos.

La oposición o cualquier partido político debe tener la posibilidad de recibir información de cualquier Administración de si lo que se propone realizar es posible o de cómo podría llevarse a efecto, sin que dicha información se considere una filtración o una falta disciplinaria. Pero no crean que soy ingenuo, ya sé que lo  que verdaderamente importa es que no lo sepa el "enemigo"o que lo que interesa es prometer lo que sea útil para ganar las elecciones sin que importe su eficacia futura o no.

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