DISPENDIOS PÚBLICOS Y OTRAS COSAS IMPRESENTABLES.

Los seguidores del blog ya saben perfectamente cuales son sus contenidos habituales y también, cuando dejo traslucir mis sentimientos y valores, pueden deducir mi personalidad y carácter. Tiendo o trato de ser objetivo y basarme en mis conocimientos y experiencias y no niego mi catolicidad y cristiandad, lo que, indudablemente es otra faceta que ha de influir en mi forma de ser y debería también de hacerlo en mi conducta. La administración pública, como tal, afectando a los intereses públicos y generales y a los ciudadanos y a sus derechos es un campo en que las buenas acciones debían ser lo normal y en el que todos fueran lo más respetuosos con el patrimonio común que se configura como presupuestos públicos de nuestras Administraciones públicas. Como la Administración, si verdaderamente es pública, he repetido hasta la saciedad que debe atender a todos los ciudadanos, ha de ser respetuosa, también, con los sentires o sentimientos, tradiciones y características propias de aquéllos y con la historia de la nación a la que sirven y que se ha reconocido en una Constitución votada por todos los españoles en su momento.

Es un hecho que muchos de los que nos dirigen y mandan no han vivido la guerra civil e incluso no han conocido la etapa franquista y, desde mi punto de vista, nuestros jóvenes están siendo educados, o instruidos más bien, en una serie de mentiras históricas considerables, con el intento de configurar una sociedad distinta de la de sus padres y, por supuesto, abuelos. Nuestra actual sociedad, creo que, cada día más, ha dejado la educación de sus hijos al margen de la familia (bastante desestructurada ya) y en manos de personas que frecuentemente tienen convicciones distintas de las que tienen los padres de los niños o incluso del ideario del centro educativo al que los envían; de modo que hoy va siendo difícil que se cumpla, por mor de subvenciones y conciertos, la libertad de enseñanza y, tal como en ocasión anterior he señalado, todos los principios que mantiene el artículo 27 de la Constitución y que las citadas convicciones paternas se transmitan a sus hijos en la educación pública y subvencionada; ésta condicionada por subvención y sindicatos. Esto viene a cuento de las cosas impresentables desde mi punto de vista; pero, debía haberme referido en primer lugar a los dispendios públicos, por lo que vamos a ello.

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX: El régimen franquista

Llegamos, pues, al necesario análisis de la cuestión de la centralización y descentralización durante la dictadura de Franco. Hay que recordar que se trata de analizar este tema y que ello supone de un modo u otro, fundamentalmente, un análisis de la administración pública y lo digo porque indudablemente, hoy en día, parece que al hablar de este período histórico, que comprende 35 años de mi vida, no se puede hacer ninguna referencia favorable sin que no puedas ser tratado de facha o cavernario, lo que siempre puede suponer un freno para manifestarse libremente y sin complejos. Espero, pues, que ello no influya en la reflexión de hoy.

Estimo que el análisis de este período no puede producirse sin partir del hecho de la guerra civil, que hay que considerar, de modo general, como consecuencia de las situaciones producidas durante la 2ª República, en las que marcada influencia tienen los desordenes políticos y sociales y también los nacionalismos. Repito que no soy historiador, pero en este caso, hay vivencias personales que conforman mi opinión. Que la guerra civil es elemento clave, para mí, no cabe duda, y en ella radica la razón principal de la permanencia del régimen franquista durante más de treinta años. La paz, creo, que es el valor más predicado por Franco y, también, valorado por quienes sufrieron la guerra. Los hechos de la 2ª República que son objeto de revisión por Franco, se puede decir que coinciden con las situaciones antes mencionadas y que más rechazo pudieron producir no sólo políticamente, sino también socialmente; así Franco, basa su política, principalmente, en el rechazo de los partidos políticos, los nacionalismos y los sindicatos, sin perder de vista los ataques sufridos por los católicos, cuya religión era la mayoritaria en España.

Establecidos estos presupuestos, al igual que en la dictadura de Primo de Rivera, el rechazo a los nacionalismos es la causa principal de que la región no sea objeto de consideración en el régimen franquista y en la organización de su Administración pública, volviéndose a la tradicional de la Administración central y la Administración local, comprensiva sólo de dos niveles: el provincial, con las Diputaciones como su organización, y el municipal. El municipio, además, se configura como elemento constitutivo del sistema de democracia orgánica del régimen, en el que, junto con la familia y los sindicatos, conforma las fuentes para el sistema electoral que se establece. Se vuelve a un centralismo que se consolida no sólo por una Administración central fuerte con presencia sustancial en todo el territorio nacional, mediante la existencia de Delegaciones provinciales de cada ministerio, que ejecutan o administran las leyes de su materia o competencia correspondiente, sino también, por los Gobiernos civiles, que no sólo son la cabeza formal de esta Administración central, sino que sus titulares asumen la jefatura política o la representación del Movimiento en la Provincia, y la presidencia nata de las Diputaciones. Los alcaldes asumen igualmente la doble jefatura indicada, administrativa y política, de tal manera que los gobernadores civiles dominan toda la Administración local, política y administrativamente, y tienen, además, un instrumento eficaz para ello, como es la configuración y decisión respecto de los Planes provinciales a través de los que se realizan las obras públicas que han de hacerse en la Provincia. En cambio, en el transcurso de la dictadura, los gobernadores civiles pierden poder respecto a la gestión y política de la Administración central en la provincia, ya que, aun cuando se pueda contar con su opinión a la hora de designar a los delegados provinciales ministeriales, son los Ministerios los que mandan en su sector y marcan la política correspondiente, sin perjuicio del respeto a los planes provinciales y a la coordinación correspondiente. Las relaciones con la Administración central, pues, no revisten la posición de poder que en cambio se produce respecto de la Administración local, sujeta a un claro y fuerte régimen de tutela administrativa, que no sólo supone el control político señalado, sino que también alcanza a la posible suspensión directa de los acuerdos locales por el Gobernador, sin perjuicio de su posterior impugnación en vía contencioso administrativa. Sistema, en la que los cuerpos nacionales de Administración local juegan un papel principal o fundamental, complementado por la existencia de un Servicio de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones locales, que en otras funciones, mantiene un control en materia presupuestaria y contable de los municipios, con la finalidad principal de que no peligre su patrimonio y evitar el endeudamiento exagerado. Una gran eficacia se produce en el control político, administrativo y económico de los entes locales. No se puede, pues, hacer referencia a autonomía, pero si a la existencia de la eficacia mencionada y sobre todo al control del gasto municipal. Cabe hacer referencia, pues, a que el sistema es una reacción clara al desorden que se produjo en el período republicano en el seno de la administración local, que tantas veces evidenciaron los políticos en sus declaraciones y debates.

Desde estas bases, la descentralización se puede decir que no existe sino la simple desconcentración, y cuando, en escasísimos supuestos, se contempla la región como territorio administrativo, sigue siendo como parte de la organización de la administración central. La descentralización que empieza a  desarrollarse como forma de gestión es la de la creación de personas jurídicas dependientes de la Administración pública correspondiente, denominadas doctrinalmente como fundaciones públicas, pero que adquieren peso al regularse los organismos autónomos, mediante la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 y la regulación que también efectúa la legislación de régimen local. Esta regulación y existencia de personas jurídicas da lugar a que la doctrina haga referencia a la Administración institucional, junto a la central y local. La definición que la mencionada Ley de 1958 ofrece de los organismos autónomos es la de entidades de derecho público creadas por Ley, con personalidad jurídica y patrimonio, independientes de los del Estado, a quienes se encomienda expresamente en régimen de descentralización la organización y administración de algún servicio público y de los fondos adscritos al mismo, el cumplimiento de actividades económicas al servicio de fines diversos y la administración de determinados bienes del Estado, ya sean patrimoniales o de dominio público. La regulación puede considerarse, ya, como perteneciente al período tecnocrático de la administración franquista. Al mismo tiempo, y a través de la Ley presupuestaria, se conforma el concepto de sociedades estatales que comprende a las entidades de derecho público con personalidad jurídica que por Ley hayan de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídico privado. Se configura así el espacio que va a dar lugar a la denominada huída del Derecho administrativo y a la proliferación de, primero, personas jurídicas de derecho público y, después, de las sometidas a derecho privado y a los problemas que se generan y que en la actualidad se somete a revisión ante la crisis económica y la corrupción propiciada.

La configuración administrativa que se ha descrito antes, se fundamenta en unas leyes, claras y cada vez más técnicas, con una separación formal entre Administración y Política, en la que la primera sólo ejecuta y si interviene en la configuración de las políticas públicas sólo lo es en el sistema de su cumplimiento y administración, pero nunca en su configuración o aprobación. Situación que sólo puede ser matizada en la medida en que los técnicos estén presentes en el nivel político y en los ámbitos de las decisiones políticas, lo cual sí se produce en el citado período tecnocrático. Creo que a medida que la técnica se impone, la eficacia pasa a constituir un elemento retórico y resucitan las variables políticas, las leyes acogen más ambigüedades y posibilismos, permitiendo alternativas en las decisiones administrativas. La Administración antes de esta situación, y aún en ella, se muestra muy eficaz, pues puede decirse que la aplicación de la ley es sencilla y las soluciones, salvo en algunos puntos, determinadas por la ley, así como sus alternativas. En la medida que el régimen se ablanda es posible que quepa considerar que la ley muestra más posibilidades de ser interpretada o que sea consecuencia de pactos entre las distintas corrientes políticas, cada día más evidentes en el seno del régimen, con lo que este factor de interpretación de adopción de soluciones diferentes se puede afirmar que, según quien domine la organización, se haga más frecuente y presente. Sólo en este período vuelve a hacerse referencia doctrinal, y puede que políticamente, a la regionalización y a su valor para acercar la administración al ciudadano, sin que exista regulación legal de la cuestión.

De otro lado, la organización administrativa del Movimiento cada día está más separada de la Administración pública propiamente dicha, hasta el punto de que los funcionarios de provincias, en nuestro trabajo apenas la percibíamos. Lo mismo cabe afirmar de la organización sindical. Los sindicatos están, además, prohibidos en el ámbito funcionarial. Todo ello, junto con el avance tecnocrático, hace más evidente la pérdida de poder de los gobernadores respecto de la gestión administrativa central, en cuanto cada día más los altos cargos no provienen del Movimiento, sino que se eligen por otros criterios, bien sea por el de mérito, corporatividad o profesionalidad, o bien por el de pertenencia a determinadas corrientes presentes en el régimen. De ahí que se reivindique que se haga depender de los gobernadores a todos los servicios provinciales de la Administración central, cosa que no se consigue, pues ningún ministerio está dispuesto dejar su poder al respecto.

En definitiva, en orden a los fines que persigue el régimen político, en esta época se puede decir que existe una Administración eficaz  y que además coincide con el que se puede denominar siglo de oro del Derecho administrativo, que consolida, pese a ser en un régimen dictatorial, los principios generales que dicho derecho mantiene y que apoya la tecnocracia, si bien como es lógico, y aunque sean buenas, por leyes que se aprueban en un régimen, en sus bases, no democrático. Pero es en este período en el que se produce una estabilidad y un desarrollo económico importantes que permiten abordar la transición y el establecimiento del nuevo sistema constitucional hoy vigente. Este período, pues, será objeto de nuestra siguiente reflexión en el tema.

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX: El Estatuto municipal de Primo de Rivera.

Antes de entrar al examen del período del Directorio Militar de Primo de Rivera y los Estatutos municipal y provincial, por la conexión que guarda el hecho con la consideración de las mancomunidades provinciales, hay que hacer constar que al amparo del real Decreto de 18 de diciembre de 1913, el 6 de abril del año siguiente se constituyó la Mancomunidad de Cataluña, sin que prosperara ninguna otra. La mancomunidad no tenía potestad legislativa y sus recursos eran de las diputaciones que la formaban. En septiembre de 1923 con el golpe de Estado de Primo de Rivera y la instauración del Directorio antes citado, la Mancomunidad de Cataluña se ve abocada a su desaparición, la cual se produce definitivamente en 1925. Entre tanto en 1924 se aprueba un Estatuto municipal y en 1925 el provincial.

El primero publicado en la Gaceta de 9 de marzo del citado año 1924, recoge las manifestaciones habituales en torno al municipio y así, por ejemplo, en su Exposición de motivos dice: necesítase, además, oxigenar la vida municipal, dando a las Corporaciones locales aquella dignidad, aquellos medios y aquel alto rango que les había arrebatado una concepción centralista, primero, y un perverso sistema de intervención gubernativa, más tarde. También se rinde tributo a la aportación que supusieron los proyectos de Maura de 1907 y el de Canalejas, pero lo importante es señalar que una vez más se apela a la autonomía municipal como regla o dogma universal indeclinable y al municipio como hecho y realidad social anterior al Estado y anterior también, y además superior, a la ley. La adecuada coordinación con el poder central, la resuelve el estatuto atribuyendo al Alcalde funciones delegadas, de las que dice que hubiera sido muy conveniente suprimirlas: más no cabe ni soñar con esa reforma, que exigiría colocar en cada Ayuntamiento o grupo de Ayuntamientos un funcionario administrativo; con daño para la Hacienda nacional y mayor aún para la autonomía, porque ese emisario degeneraría bien pronto en molesto intruso.

Se establece pues un régimen de autonomía municipal que la Exposición de motivos confirma con estas palabras: En un régimen centralizado, todos los acuerdos municipales pueden ser revocados por la Autoridad gubernativa, que resulta así superior a los Ayuntamientos, y a éstos se les convierte en simple rueda del engranaje administrativo del Estado. En un régimen autonomista, por el contrario, las Autoridades gubernativas deben carecer de la menor facultad respecto a la vida municipal: consiguientemente los acuerdos municipales sólo podrán ser impugnados ante el Poder judicial, supremo definidor del derecho conculcado, en todos los órdenes.

El Estatuto aplica rigurosamente ese principio……..Siempre, pues, habrá que acudir a los Tribunales de Justicia, mediante recursos cuya gratuidad será absoluta. Ellos repararán el desafuero, rectificarán el error o corregirán la extralimitación. A las Autoridades gubernativas les toca, si acaso, promover la acción judicial, que para esto existe el Ministerio fiscal en todas las jurisdicciones.

En definitiva, el régimen de autonomía del Estatuto de 1924 se mueve en las líneas generales que luego mantiene nuestra Constitución vigente. El Estatuto también establece la agrupación forzosa para aquellos municipios que no cuentan con recursos suficientes, hasta el punto de absorberlos casi todos el sueldo de su Secretario, solución que se considera como un medio de no ir a la supresión radical de personalidades municipales. Muchos son los aspectos que regula el Estatuto que aún perduran o que son bases de la regulación y organización municipal. Se regula la figura del Secretario que ha de ser pagado con fondos municipales y que forma parte de la corporación y asume la jefatura de los servicios administrativos. Los secretarios constituyen un Cuerpo funcionarial al que se ingresa por oposición directa, que se debía celebrar en Madrid, con programa único para toda España, y ante un Tribunal en el que, en las proporciones que se fijen reglamentariamente, han de figurar Catedráticos de Facultad de Derecho, funcionarios administrativos del Estado y secretarios de Ayuntamiento, bajo la presidencia del Director general de Administración. El Ayuntamiento, en pleno, nombra al secretario, mediante concurso entre los pertenecientes al cuerpo. El régimen disciplinario corresponde al ayuntamiento. Las mismas líneas generales siguen los Interventores municipales, si bien las oposiciones, también pueden celebrarse en los distritos universitarios. A estos cuerpos corresponde el control de legalidad de las actuaciones administrativas.

No obstante, el Estatuto prevé un régimen de tutela en varios casos tasados. Así, por ejemplo, cuando se salden tres presupuestos anuales consecutivos en un período de seis años con exceso de gastos sobre los ingresos ordinarios positivamente realizados, que suponga cada año un déficit del 10 por cien del total de ingresos efectivos. O cuando el cúmulo de las obligaciones contraídas o gastos hechos con exceso sobre los ingresos efectivos, sea cual sea el número de años en que se formase el atraso, llegue a la equivalencia de una tercera parte de los ingresos anuales, según la recaudación media de los seis últimos años, sin que se asegure la efectividad del pago, mediante recursos adecuados y bastantes, en el curso de los tres siguientes. Un tercer caso contemplado es el que transcurra más de un año desde que el Municipio hubiese sido definitivamente condenado a cumplir obligación o pagar deuda que no exceda del 5 por cien de su presupuesto de ingresos, o más de dos años, si excediese de esa cuantía sin tenerla satisfecha o haber concertado con el acreedor o asegurado, positivamente, la manera de cumplirla.

Expongo este ejemplo por entender que resulta gráfico en los tiempos actuales en los que después de las elecciones los nuevos gobiernos locales y autonómicos se están encontrando, según manifiestan, con deudas muy importantes que hipotecan las acciones futuras. Es indudable que aun cuando se predicaba la autonomía se preveían formas de controlar el gasto municipal y el cumplimiento de la autonomía. La tutela es, pues, un régimen extraordinario en casos de mala administración-

No obstante, lo expuesto hasta ahora del régimen municipal está en la línea de lo conocido. Creo de más interés abordar en un momento posterior el Estatuto Provincial y ver cómo se presenta el problema regional que veíamos en la Restauración.