miércoles, 30 de abril de 2008

EL ACEITE DE GIRASOL Y LA ADMINISTRACIÓN


El problema causado por la importación de aceite de girasol en condiciones tóxicas, según algunas informaciones, pone en evidencia muchas cosas, todas ellas relacionadas con nuestra Administración pública. El tema lo conozco simplemente como ciudadano y no como funcionario implicado y es de suponer que los que lo estén lo conocerán mucho mejor e, incluso, podrán rebatir la información realizada por la prensa y evidenciar las inexactitudes que puedan existir. Pero lo cierto es que la imagen transmitida no puede ser peor.

Desde las preocupaciones que en este blog vengo manifestando, hechos como el del aceite de girasol, hace pensar que parece que preocupados por las cuestiones políticas o las reestructuraciones ministeriales o los directivos públicos o las agencias estatales, etc., lo cotidiano quede al margen y la gestión o el mantenimiento de políticas públicas antiguas no resulta importante, pues lo rutinario no tiene impacto político. Es un decir, porque ya vemos cómo cuando salta la liebre, lo rutinario puede constituir una bomba de relojería.

La primera pregunta que me surge es la de ¿qué pasa con la sanidad exterior? ¿qué políticas públicas se están desarrollando en torno a ella? ¿qué medios tiene? y ¿qué mejoras o cambios son necesarios? Miren vds. por muchas novedades políticas y organizativas que tratemos de establecer, nunca pueden olvidarse las competencias de siempre, ni las funciones de regulación y control imprescindibles, sin perjuicio de su obligado análisis para mejorar, en su caso, los procedimientos existentes.

Con el problema abierto, la desinformación existente y las dudas planteadas en ciudadanos y consumidores, no puedo comprender la imagen del ministro del ramo, tan satisfecho de sí mismo y de haberse conocido.

sábado, 26 de abril de 2008

LA PARIDAD DE SEXOS EN LAS OPOSICIONES


Ya me parecía a mí que lo establecido en el artículo 61. 1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, respecto de que los órganos de selección velarán por el cumplimiento del principio de oportunidades entre sexos, podía proporcionarnos un buen surtido de “grandes ideas” . Ya tenemos una, la concejala de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Alicante propone que los empates en las oposiciones se resuelvan a favor de las mujeres.

Sin entrar en interpretar qué es eso de la igualdad de oportunidades entre sexos, sobre todo en las pruebas selectivas de acceso a las Administraciones públicas, que yo no acabo de entender, pues mi impresión es que la mujer en ellas no se encuentra en situación jurídica de desigualdad, ni creo que tampoco lo esté materialmente por discriminación provocada por los miembros de las comisiones o tribunales, salvo casos aislados. En todo caso, si hay que ponerse a pensar en ello, he visto que más de una mujer ha sido sobrevalorada en entrevistas o pruebas orales, simplemente porque algún hombre, miembro de la comisión, se haya encandilado con su "belleza y simpatía".

Seamos serios, ya vemos alguna consecuencia de la falta de criterios básicos en el Estatuto, que no entra a explicar el alcance del citado principio de igualdad de oportunidad de sexos y, en cambio por ejemplo, se preocupa de ser didáctico respecto de las Administraciones públicas y decirles en el punto 4 del mismo artículo que podrán crear órganos de selección especializados y permanentes de organización de la selección o encomendarla a Institutos o Escuelas de Administración Pública. Gracias porque no se nos había ocurrido después de tantos años de Administración. De tan básico se nos había olvidado.

No me cabe duda que el virus se extenderá, y que se dirá que lo que hay que hacer es aprobar el mismo número de mujeres que hombres. La verdad es que así éstos tendrán mejor futuro y en algunos casos esta paridad los situará en la misma discriminación positiva que los discapacitados, ya que el progreso de las mujeres hace tiempo que hizo que estén presentes en mayor número en buena parte de carreras universitarias e, incluso, con mayor brillantez y mejores expedientes que los hombres. Por ello la paridad se convertirá en una verdadera reserva de plazas a favor de los hombres.

La verdad es que nunca las leyes y ni siquiera los reglamentos se han encargado de establecer las soluciones técnicas en casos de empates, acudiéndose a criterios como el de la mayor edad, normalmente, u otorgando mayor valor a determinadas pruebas sobre otras, de modo que la puntuación en ellas fuera la determinante. Pero el caso que nos ocupa y el hecho de que no exista ningún desarrollo estatutario, sobre todo por parte del Estado, hace que cualquier muchacho o muchacha tenga brillantes ideas y que múltiples de ellas salgan a la luz, provocando el caos y la desigualdad. Más vale que las Administraciones públicas y los sociólogos nos vayan explicando la composición por sexos de nuestra Administración y de nuestra sociedad para poder conocer adecuadamente las consecuencias de las decisiones adoptadas o por adoptar, porque ya vemos que en este momento por carencia de norma concreta, cada Ayuntamiento va a tener una idea y un debate, sin realizar una real aplicación del principio de mérito y capacidad.

jueves, 24 de abril de 2008

LA MINISTRA DE DEFENSA E INTERNET

La medida adoptada por la Ministra de Defensa de restringir el acceso a internet de los funcionarios de su Ministerio, como es lógico provoca un buen número de comentarios. Lo normal es que lo más popular sea considerar que en horas de trabajo no puede ser que los funcionarios naveguen por la red y se distraigan viendo la prensa diaria, deportiva o no, las páginas porno, o se dediquen a los juegos que les proporciona el medio. Pero el problema real no es ese, pues si el funcionario no quiere trabajar tendrá muchas más vias menos controlables de desatender sus obligaciones.
El problema real es de organización de las Administraciones públicas, de la preparación de un buen diseño orgánico mediante puestos de trabajo con cargas apropiadas y racionales de trabajo y niveles retributivos en consonancia. La pregunta a formularse es ¿cómo los funcionarios tienen tiempo para dedicarse a las distracciones antes señaladas en horas de trabajo? ¿cumplen con sus obligaciones? La respuesta puede ser que les sobra tiempo o que no tienen trabajo suficiente o que no existe ningún control. Sea como sea, sencilla y llanamente, una mala organización. Pero lo más fácil es adoptar una medida populista, mediática y negativa para los funcionarios, militares o no.

martes, 22 de abril de 2008

LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA


Leo en i-public@ el post de ocortes sobre la visita a ESADE de la Secretaria de Estado para la Administración pública, en la que hizo mención a un cambio cultural para adaptarse a la nueva coyuntura, haciendo referencia a unas líneas de trabajo para ello, de las que por mi parte destaco la dirigida a establecer nuevas estructuras más planas y flexibles, porque en ella se señala que la estructura actual de la Administración General del Estado está más preparada para los servicios que para las políticas públicas, manifestándose que “es imposible con la ley actual poner en marcha Ministerios horizontales, integrar servicios comunes, o hacer innovación organizativa. En este sentido se modificará la LOFAGE y la Ley del Gobierno”.

Confieso que por razón de edad y formación el lenguaje actual se muestra alejado de mis conceptos y formas de expresión y formación jurídica. No quiere ello decir que esté en desacuerdo con lo expuesto, pero me hace pensar que existe una preocupación muy evidente por lo formal y que lo esencial pierde con ello presencia. Lo que expongo tiene bastante que ver con lo dicho en mi último post relativo a la Dirección General de Organización Administrativa y Procedimientos y respecto al papel del Ministerio de Administraciones Públicas. Creo que es evidente que desde la creación de las Comunidades Autónomas esta concepción de los ministerios horizontales es de sentido común o más bien lo resultante era que el Estado tenía muchísima menos gestión que antes de dicha creación y que la función legislativa se presentaba como más importante y con ella la formulación de políticas públicas que, además, desde mi punto de vista, sin perjuicio de las competencias exclusivas, tenían un fundamento principal en la primera de las expuestas en el artículo 149 de la Constitución: La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales.

¿Qué ha cambiado para que más de un cuarto de siglo después se presente un cambio debido y obligatorio como novedad? A la vista de normas como el Estatuto Básico del Empleado Público que, a mi parecer, renuncia, en buena parte, al ejercicio de la señalada primera y básica competencia del Estado, creo que sencillamente nos estamos preparando para el cambio del Estado de las Autonomías y para la estructura federal. No puedo pensar otra cosa.

domingo, 20 de abril de 2008

LA DIRECCIÓN GENERAL DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y PROCEDIMIENTOS


Al leer la estructuración del Ministerio de Administraciones Públicas, pese a ser ya un funcionario jubilado, me he sentido profundamente menospreciado, porque toda mi vida profesional y académica ha transcurrido preocupado por las cuestiones relativas a la organización de la Administración pública y su buen funcionamiento y como yo, de una u otra manera, muchos funcionarios. Y veo que en dicho Ministerio, para mí venido a menos desde que sus funciones o políticas públicas no están incluidas en la Presidencia y desde el nacimiento de la Administración pública de las Comunidades Autónomas (de ahí mi calificación de ministerio endógeno en otro post), se establece una Dirección General de Organización Administrativa que ejercerá las funciones hasta el momento desempeñadas por la Dirección General de Organización e Inspección de Servicios, con exclusión de las retribuciones y los puestos de trabajo del personal funcionario y laboral cuyas funciones se desempeñarán por la Dirección General de la Función Pública y se le atribuyen en cambio las funciones de simplificación y racionalización procedimental de la extinguida Dirección General de Modernización. Pero lo más llamativo es que para el cargo titular de dicha Dirección General no se precisa ser funcionario.

Puede que a algunos de mis lectores no les guste lo que voy a decir, pues a través de mis visitas a otros blogs empiezo a ser consciente de una lucha corporativa entre los Administradores generales de carácter superior y los Técnicos superiores de Sistemas y Tecnologías de la Información, que, desde mi punto de vista, me presenta y ofrece realmente un olvido significativo de las políticas públicas en Administración pública como un conjunto, para poner el acento en simples técnicas aplicativas. Es decir, un conjunto de árboles que no dejan ver el bosque. El bosque es precisamente la Organización de la Administración pública y de ella, por ejemplo, no se pueden separar los puestos de trabajo, pues las relaciones de puestos de trabajo y su análisis previo y constante constituye, a mi modo de ver, el observatorio permanente del funcionamiento de cada órgano y, por, tanto de cada Administración pública. Lo que me ofrece la actual reestructuración, por ejemplo, es una visión de puestos de trabajo y retribuciones como temas ligados y una visión, por tanto, raquítica del puesto de trabajo. Esta conexión entre puestos de trabajo y sistema retributivo y su atribución a la Dirección General de Función Pública huele a materia para sindicatos. La realidad es, o debería de ser, que el estudio permanente de cada puesto de trabajo constituyera la base para establecer su nivel y responsabilidad, calibrar la gestión y decidir la estructura. Pero ya hemos visto que estas decisiones se realizan a capricho y por decisión política, sin el ejercicio más elemental de cumplimiento de los procedimientos que aconseja la formulación de las políticas públicas desde la Ciencia de la Administración y desde luego sin nada que ver con lo que vengo exponiendo por mi parte.

Además, si no me equivoco, del Director General no funcionario va a depender la Inspección de Servicios. No sé porqué esta Dirección General me recuerda a las antiguas Oficinas de Organización y Métodos de los 1960 y otro término tan vacío, en el orden de la gran política de administración pública, como el más actual de Modernización administrativa, dado que se ocupan de los simples árboles, y que me perdonen quienes se ocupen de ellos porque no pretendo desmerecer una función plenamente necesaria, pero es que la considero inútil o propia de una pequeña empresa, si realmente no existe una gran política de Administración pública en la que la organización, en su gran y amplio sentido, no se desarrolle por funcionarios con gran experiencia, con autoridad, coordinadamente y en el seno de la Presidencia y no de un Ministerio de tercer orden, creado para cubrir compromisos políticos. Sólo la existencia de un Ministerio ocupado de la hacienda y el gasto público puede poner freno en el desmadre que puede resultar de todo esto; si bien con ello ocupe espacios que no le corresponden y patrimonialice de modo real la organización.

Si se desmerece a los funcionarios y a las políticas públicas de Administración, se desmerece al ciudadano, se elimina el servicio al público y se crea una cohorte de “empleados” y “dependientes” a mayor gloria del César. Eso no es la Administración pública que yo concibo. En fin estos son los sentimientos más primarios que en mí provoca la estructuración del Ministerio de Administraciones Públicas.

¡Qué pena y qué vergüenza¡

viernes, 18 de abril de 2008

LA ESTRUCTURA DEL MINISTERIO DE IGUALDAD


Ya no es preciso que imaginemos la posible organización del Ministerio de Igualdad, el BOE del día 16 nos desvela la del nivel político, que es la que no precisa, en principio, de ninguna intervención profesional administrativa y que depende exclusivamente de la voluntad política y a la que ni siquiera los servicios de Economía y Hacienda van a cuestionar. El Ministerio se estructura así:

Una Subsecretaria de Igualdad, de la que llama la atención que no se denomine simplemente como subsecretaría y se le califique de igualdad, ya que encargada de la dirección de los servicios comunes del Ministerio, ella no tiene competencias ni acciones dirigidas a conseguir la igualdad, sino a administrar la intendencia ministerial. En consecuencia, el único órgano de carácter directivo que la compone es la Secretaría General Técnica. Se le adscriben el Instituto de la Juventud y el Consejo de Juventud de España

El siguiente órgano político y de carácter directivo es la Secretaría General de Políticas de Igualdad, compuesta por tres órganos directivos: La Delegación de Gobierno para la Violencia de Género, que substituye a la Delegación Especial contra la Violencia sobre la Mujer; la Dirección General para la Igualdad en el Empleo y la Dirección General para la Discriminación a la que se atribuye el desarrollo de las políticas de lucha contra la discriminación por razón de género. También se le adscriben el Instituto de la Mujer y el Consejo de Participación de la Mujer.

A la vista de esta organización sigo opinando que el Ministerio más que un organización representativa del nivel más importante de gestión que se puede dar en una Administración pública es el escaparate de unas políticas públicas de sentido muy general, que desde el punto de vista de la Ciencia de la Administración no están plenamente formalizadas y cuya implementación está por venir. Se comprende de la estructura que el Ministerio no se ocupa del principio de igualdad o del derecho a la igualdad con carácter general, sino que la mujer, inicialmente, es el sujeto principal de sus políticas públicas. Por ello, para medir su real importancia y volumen de gestión hay que atender al momento de su implementación; es decir, a aquel en el que se doten de recursos financieros y humanos, por lo que no sólo hay que esperar al subsiguiente desarrollo orgánico, sino a las relaciones de puestos de trabajo que son las que de verdad nos indicarán la importancia nivel de gestión del Ministerio y si realmente la organización no se ha exagerado, pudiendo haber tenido un nivel orgánico inferior. La consideración de la existencia de un nivel ministerial siempre puede conllevar un mayor gasto; al menos ya exige de su propia Subsecretaría y Secretaría General Técnica.

lunes, 14 de abril de 2008

LA REORGANIZACIÓN MINISTERIAL


El Gobierno de la segunda legislatura del Presidente Rodríguez Zapatero, puede dar lugar a muchos comentarios desde la perspectiva de este blog y provoca en mí una buena serie de reflexiones imposibles de concretar en una solo post. La verdad es que desde la instauración de las Comunidades Autónomas y las transferencias de competencias del Estado se consideró que la Administración central de éste iba a sufrir una seria reducción y que de las clásicas funciones administrativas principalmente le correspondería la de planificación traducida en la proyección de políticas y leyes comunes a todos los españoles, que como consecuencia conllevaría la función de control de su cumplimiento y eficacia en todo el territorio nacional. Fruto de esta consideración, por ejemplo, fue la aparición en algunos sectores de lo que se denominó la Alta Inspección del Estado. La realidad es la que es y vemos que el nuevo Gobierno en número de ministerios no resulta inferior a los de las épocas más doradas del franquismo y que la Alta Inspección nunca ha sido efectiva.

La verdad es que desde la institución del Estado autonómico, también se puso de moda con carácter general en la Administración central y en la de las Comunidades Autónomas, la ruptura con las denominaciones habituales y tradicionales de los ministerios y, así, éstos y los departamentos equivalentes de las Comunidades Autónomas introdujeron denominaciones encaminadas a poner en evidencia la existencia de políticas determinadas o la intención de llevarlas a cabo, apareciendo así en el mercado político un nuevo sistema de propaganda que utiliza la organización y la estructura para producir su efecto inmediato. En principio en esta vía se utilizó el sistema de los Ministerios sin cartera, cuya denominación ya evidenciaba que no comportaban un aparato administrativo importante de gestión y competencias, sino una política que en su día sí podía acabar en una estructura importante. No era una mala solución para conocer el alcance de un fin concreto y de su posible desarrollo burocrático. Más adelante la idea política se ofrecía añadiendo a un ministerio tradicional un fin más o una política concreta que no ofrecía un nivel estructural suficiente para un ministerio y, finalmente, estas “políticas” se nos han ofrecido como ministerios y departamentos autonómicos singularizados, apareciendo o desapareciendo según las circunstancias políticas o de “modernidad” del momento. Ciencia y Tecnología; Innovación, Bienestar, etc. constituyen campos propios para dichos menesteres.

La actual organización del segundo Gobierno de Rodríguez Zapatero me permite, en algunos casos (el más significativo es el del Ministerio de Igualdad, sin entrar en el alcance de ésta y su omnipresencia) recomendar a los lectores más fieles que teniendo en cuenta la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado y los altos cargos que supone un departamento ministerial y partiendo de mi análisis de los elementos constitutivos de la organización que he venido exponiendo, desarrollen la posible estructura del Ministerio de Igualdad, antes de que se apruebe, o que una vez desarrollada por el Gobierno la valoren o, en su caso, la comparen con la por vds. considerada.

Miren, es evidente que el diseño ministerial es una acción política, pero la más mínima racionalidad exige, puesto que se trata de establecer los órganos más importantes de la administración pública y de la gestión de políticas públicas y administrativa, que cada ministerio justifique una estructura adecuada y un gasto proporcionado a los intereses públicos y no sean mero cauce del capricho político o de la propaganda o del juego de las fuerzas de poder entre los distintas personas componentes de un Gobierno o provenientes de un Partido o se diseñen en la servilleta de papel del bar o restaurante de turno. Hoy en el nuevo Gobierno existen denominaciones que apuntan solapamientos o ideas o competencias concurrentes, que sólo se pueden despejar a través del desarrollo orgánico y competencial correspondiente y se conservan ministerios que no tienen justificación ante la Administración de las Comunidades Autónomas y sus competencias o ante decisiones legales recientes. Me refiero, por ejemplo, al Ministerio de Vivienda, que tiene dos Direcciones Generales que en tiempos de Franco hubieren sido simples negociados administrativos, lo que hace del Ministerio una simple Sección, o también, por qué no, al Ministerio de Administraciones Públicas, que dados los nuevos Estatutos Autonómicos y la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, sólo tiene sentido endógeno y como veo de alimentación de conflictos entre los cuerpos Tic-Tac. En fin, tomada la decisión, ahora sólo cabe esperar el desarrollo orgánico para comprobar la necedad que supone que nos preocupemos de la racionalidad empresarial, del gasto público o de los principios de buena administración que nos ofrezcan el Derecho administrativo y la Ciencia de la Administración, sin perjuicio de que recordemos lo dicho en este blog al analizar la estructura como elemento organizativo.

sábado, 12 de abril de 2008

EL SUBALTERNO Y EL VASO DE AGUA


Una noticia aparecida en la prensa valenciana provoca en mí una primera reacción de situación absurda y ridícula, pero a medida que pienso en ella también confusión, recuerdos, pensamientos contradictorios y reflexiones en torno a las oposiciones y pruebas selectivas en la Administración pública y en sus condiciones de trabajo.

La noticia refleja que una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, considera, en virtud del Reglamento del Cuerpo General de subalternos de la Administración Civil del Estado de 1971, que servir cafés es una de las tareas de dicho personal, si bien de la lectura completa de la noticia se desprende que el caso concreto fue la negativa de un subalterno a subir agua a la Consellera de Bienestar Social, lo que le acarreó problemas laborales y llevo a dos juicios, una primera instancia favorable al funcionario y la segunda favorable a la Administración como hemos visto. Supongo que el lector a la vista de lo antedicho ya estará formando su propio estado de opinión, aunque se ignore la situación concreta y las formas en que el acontecimiento se produjo, para provocar lo que en primer lugar, pero también en último, hay que considerar como un gran absurdo que acaba no dejando bien a nadie, sobre todo cuando hoy es normal que las Consellerias tengan cafeterías y camareros en ellas.

Es cierto que entre las funciones de los subalternos que nos ocupan, en la Ley de funcionarios de 1964, figuraban las de porteo, pero no por ello puede considerarse que hayan de servir cafés o agua a las autoridades o funcionarios de nivel superior como norma general, pero también es cierto que, según las circunstancias, negarse a subir agua a la máxima autoridad de un departamento ofrece aspectos negativos. Piensen cual sería la situación en una empresa privada. Lo absurdo es que se haya llegado a los Tribunales por todo esto y que se hable de dictar una ley autonómica para determinar las funciones de los subalternos.

Pero la cuestión es que al hilo de la noticia han acudido a mí recuerdos que tienen que ver con el sistema de oposiciones aplicado en niveles de personal como el que nos ocupa y que por el tiempo transcurrido también me ofrecen aspectos absurdos e irracionales. Recuerdo un tiempo en que actué en representación de la Dirección General de la Función Pública del Estado en diversas oposiciones de personal subalterno de las Universidades, en momentos en que la concurrencia era enorme y acudía mucho universitario para cubrir dichos puestos. La situación provocaba, en virtud de los temarios al uso, que personas que ofrecían un perfil idóneo para cubrir los puestos de subalterno, estuvieren en franca desventaja a la hora de superar pruebas concretas de la oposición en las que los jóvenes universitarios o las jóvenes universitarias ofrecían mejores resultados. En un intento de compensar la desventaja, las entrevistas ofrecieron un tono y alcance diferente en unos casos que en otros, sin que realmente modificaran apenas la situación final o los resultados que favorecían claramente a los jóvenes universitarios con claro disgusto de gestores administrativos de la correspondiente Universidad que no consideraban el panorama futuro favorable para los intereses de aquélla. Y es aquí donde recuerdo que se consideraba absurdo que a un subalterno se le preguntaran, por ejemplo, cuestiones relativas a las clases de créditos presupuestarios, pero la consideración variaba según la pregunta se dirigiera a una persona con la modesta formación exigida al subalterno o con la universitaria superior de algunos aspirantes, considerando el hecho improcedente en el primer caso, pero más aceptable en el segundo, pues en éste la preparación era mayor, dándose la situación de que incluso se ofrecía la respuesta correcta, pese a la dificultad que revistiese para el nivel subalterno, demostrando que el aspirante había preparado las oposiciones de niveles superiores o con una intensidad mayor.

Y también es aquí donde recuerdo preguntas del tenor de: ¿Qué haría vd. si el Decano de una Facultad le enviase a comprar un paquete de tabaco? Como es normal había respuestas para todo, pero era habitual que el joven universitario o simplemente los más jóvenes dijeran que se negarían, puesto que no era su obligación según el reglamento de turno. Otros, normalmente entre los modestos, por ejemplo, respondían que sabían que no estaban obligados a hacerlo, pero que irían a comprarlo. Nunca fueron decisorias estas preguntas y respuestas, pero servían para exponer ese factor que es la “idoneidad” al puesto, que personalmente no me gusta mucho aplicado a la Administración pública, salvo que se incluya en el concepto constitucional del mérito y la capacidad, pero que es de total aplicación en la empresa privada por mucho que conlleve un factor subjetivo importante.

Lo cierto es que en la Administración pública con todo lo irracional que es el sistema, con lo absurdo que resulta referido a puestos que tienen un claro perfil laboral o propio del mercado privado, cuya selección sería más simple conforme a los sistemas propios de éste, el sistema se muestra adecuado cuando el número de aspirantes es alto, porque facilita su criba y permite llegar a un final basado en unas puntuaciones que consideramos objetivas y, normalmente, no contestables. Por el contrario de aplicar el sistema de la empresa privada es indudable que de hecho puede existir mayor racionalidad pero también una subjetividad incontrolable.

Pero por encima de todo esto, el incidente que ha promovido este post demuestra las mayores garantías que el sistema y la organización ofrecen al funcionario frente a las que en el mismo caso ofrecería el sistema en el derecho privado.

miércoles, 9 de abril de 2008

MÁS SOBRE EL DIRECTIVO PÚBLICO


La blogosfera me ha hecho ser consciente del interés y expectativas de muchos funcionarios y personal de la Administración pública por el desarrollo de la figura de los directivos públicos y ya he emitido mis opiniones básicas. Hay que tener en cuenta que desde 1980 he venido ocupándome del tema y que hoy mismo encontraba borradores de conferencias a él dedicadas, por ello me vais a perdonar que insista sobre los conceptos que considero básicos y fundamentales y que lo haga reproduciendo unas conclusiones, completadas en parte, que figuran en el Capítulo IV de mi obra Juridicidad y organización en la Administración pública española que edito y escribo en http://www.morey-abogados.com/. Son las siguientes:

“De acuerdo con la línea básica de esta obra o fondo de la misma y en su finalidad primaria, se pretenden establecer las razones, causas y fundamentos de la existencia de un régimen jurídico especial para las Administraciones públicas, de sus límites y contenidos y de la particularidad de su gestión administrativa, de la complejidad que supone y de sus diferencias con la gestión empresarial común o privada. Y es precisamente en este orden donde la figura del directivo se utiliza para propugnar un sistema de gestión eficaz y de aplicación de técnicas propias de la empresa privada, considerada como más eficaz. Por nuestra parte se ha evidenciado una noción restringida de directivo público, vinculado a la conformación de políticas públicas y a su efectividad, que es un especialista en Administración general y que se halla en contacto directo con el nivel político y que precisa de un amplio conocimiento de la gestión administrativa pública, sólo o básicamente adquirible en el seno de la organización pública y burocrática de las Administraciones públicas territoriales.

La vinculación de la eficacia de las políticas públicas a su adecuada conformación e implementación y su conexión con las normas jurídicas, transciende de la mera repercusión individual de la acción administrativa; es decir, transciende los derechos subjetivos y se sitúa en el plano de los intereses generales y públicos, no por abstractos menos importantes y, por tanto, vincula a la Administración pública no sólo con el Derecho administrativo sino con la Política, con mayúsculas. La complejidad de esta actuación que no se mueve en la interpretación de preceptos jurídicos o en la aplicación de técnicas jurídicas, sino que, considerando el Derecho en general y desde sus principios y fundamentos, determina la valoración de los proyectos políticos desde todas las perspectivas para considerar su posibilidad y eficacia y para configurar, a partir de ello, una acción administrativa permanente o por períodos amplios y la satisfacción con ello de las necesidades de los ciudadanos y la satisfacción de sus derechos fundamentales y subjetivos, coloca al directivo público y la noción aquí elaborada, tan por encima de la del simple directivo de empresa que la propuesta de considerar, como paradigma de la eficacia, la aplicación de técnicas de empresas privadas o la contratación de directivos de las mismas en la Administración pública resulta carente de sentido. Cuestión diferente es la de dicha propuesta respecto de actividades de los centros que prestan determinados servicios o realizan determinadas gestiones que antes hemos considerado y en los que se sigue la posible contratación de altos directivos.

En el caso de las agencias estatales, el directivo público cuyo noción mantenemos actúa con anterioridad a ellas y a su personal directivo, pues la tarea principal del directivo público es la conformación o configuración y la implementación de las políticas públicas propiamente dicha y la del directivo de las agencias estatales la gestión de la organización y, en su caso, la de la política pública concreta una vez formalizada y aprobada, si bien en dicha tarea no puede dejar de apreciarse el proceso de resultados y eficacia de la política pública.

Evidenciada la importancia de la noción que aquí manejamos, la vinculación de estos cargos o directivos públicos al sistema de libre designación que se ha analizado, de pura y dura confianza política, supone su invalidación y la pérdida de su finalidad y garantía para pasar a constituir una especie de personal de confianza o de empleado sujeto a las instrucciones y mando de sus superiores o de sus designantes y, por tanto, con la eliminación de su carácter público en sentido intrínseco y no meramente orgánico; es decir, supone o determina que deje de estar al servicio del público o de los intereses públicos definidos en las leyes, que deje de contribuir a ellos, para prestar servicio a quien le designa, mediante la interpretación de los intereses públicos, en ejercicio de asesoramiento particular y no como parte de un expediente público, propiamente dicho. Este sistema, pues, de libre designación, hace que el directivo público pierda realmente su condición de ejerciente de funciones públicas y no configura a su actividad como un ejercicio de potestades administrativas ad intra o garantías propias del derecho público. Los posibles inconvenientes para la eficacia de una política pública o su desajuste a derecho pueden, en virtud del sistema, no manifestarse y quedar reducidos en su manifestación al ámbito de las relaciones entre los directivos y los cargos políticos, remitiendo la cuestión, en su caso, a los simples inconvenientes jurídico - formales, a observar o delimitar por los servicios jurídicos o administrativos, o a la negociación presupuestaria. De este modo, incluso, políticas públicas ineficaces pueden mantenerse por la repercusión que el reconocimiento de su fracaso tendría y conducir a sistemas de propaganda respecto de las mismas y su bondad, que según los casos puede llegar a ser una muestra de cinismo.

Resulta, pues paradójica, cuando no la citada muestra de cinismo, la continua referencia política y doctrinal a la necesaria eficacia de las Administraciones públicas y su vinculación a las técnicas de gestión privada y el abandono, en cambio, de la figura del directivo público, su real carencia de regulación y el sistema de su designación. La apropiación del sector público por la clase política resulta evidente, pues, el ápice superior de la gestión pública y de la función pública le pertenece, bien directamente configurados los puestos como cargos políticos, bien con la eliminación del directivo público propiamente dicho, bien con la extensión de la libre designación hasta niveles meramente administrativos o a puestos donde se ejercen o deberían ejercerse funciones públicas independientes, neutrales y profesionales. Y también, en cuanto hasta en las direcciones de centros con actividades similares a las del sector privado o compartidas con él, el directivo nombrado lo es mediante un contrato de alta dirección que también es legalmente un sistema de confianza.

En consecuencia, no se puede hacer referencia a la existencia de una organización directiva, ni dirigida a la eficacia de la Administración pública, ni garante del ajuste a derecho de los actos administrativos y, sin perjuicio de las conclusiones finales y del resto de cuestiones que aún quedan por tratar, se puede afirmar que se presentan, ante estas carencias, serias dudas sobre si nos encontramos verdaderamente en un régimen de Derecho administrativo o en un sistema de Administración pública.

Si analizamos este problema de modo más profundo, tenemos que considerar que los niveles políticos y directivo de la organización, se corresponden con el nivel de planificación, entendida ésta como la función encaminada al diseño de políticas públicas y no de una mera acción administrativa de ejecución y, por lo tanto, respecto de estos niveles o en ellos es donde se van a producir las relaciones con la sociedad o la participación ciudadana que hoy se viene reclamando como elemento de legitimación del Estado y de su Administración. El cambio que requiere el sistema tradicional de Administración pública, centralizada, plenamente juridificada y meramente ejecutiva, en la que el ciudadano no participa en la conformación de las decisiones, sino exclusivamente en la gestión de servicios públicos o como mero sujeto de derechos u obligaciones en relaciones individuales o subjetivas regidas por el derecho, debe ser el de pasar a una Administración con una clara función política que lleva implícito el conocimiento de lo administrativo público, y que requiere del directivo público que hemos definido y de la noción mantenida. Sólo él puede propiciar el cambio y establecer los procedimientos que sin pérdida de las garantías jurídicas permitan la participación social y ciudadana legitimadora y la eficacia y ejecución plena de lo decidido.

No se trata como en la actualidad, sin eliminar la necesaria relación de confianza entre político y directivo público, de ser un mero ejecutor de la voluntad del político de turno y de dar forma a sus deseos, proyectos o ensoñaciones, sino de colaborar con ellos de modo que los proyectos puedan ser eficaces y acordes al interés público, transcendiendo el momento político y el efecto inmediato, para permanecer como fin público y acción permanente hasta convertirse en gestión ordinaria, eliminando el cinismo, la propaganda y la disfunción.

En nada contribuye, ni nada mejora de lo dicho, el artículo 13 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, pues, es insuficiente, poco claro, no decide y elude lo más importante que es la consideración del directivo público propiamente dicho y figura propia del Derecho administrativo y de la Ciencia de la Administración y no del derecho privado o de la gestión de empresas. No cumple los presupuestos que veíamos que fija la Exposición de Motivos del Estatuto, ya que en este caso no distingue el trabajo en el sector público respecto del privado. Tampoco, estimo que se constituyan unas bases que garanticen el régimen común ante las Administraciones públicas. No hay una concepción de lo público y se acogen criterios propios de la gestión empresarial o privada. Para este viaje no hacían falta alforjas y menos un subtítulo en la Ley.”

lunes, 7 de abril de 2008

LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA ORGANIZACIÓN: Los medios y recursos administrativos.



Hasta ahora hemos venido considerando y analizando como elementos organizativos en la Administración pública al fin, la estructura, la competencia, la función y el procedimiento, y se nos ha manifestado su íntima conexión. Pero al considerar la organización o las decisiones en materia de organización, que es lo que realmente estamos haciendo, no pueden dejar de considerarse los recursos administrativos o los medios necesarios para llevar a cabo la actividad correspondiente.

En este orden hemos de referirnos de nuevo a Baena del Alcázar que, al tratar de las políticas públicas o decisiones conformadoras y exponer las funciones administrativas a las que ya nos hemos referido en ocasión anterior, en especial a las de apoyo a la decisión y a las de ejecución y mantenimiento, nos dice que todas ellas se refieren a los recursos o medios administrativos que se encuentran estrechamente relacionados, de modo tal que la gestión administrativa correcta no se obtiene sino por el cumplimiento adecuado y ordenado de las funciones, utilizando de modo tal los recursos administrativos que las previsiones respecto a ellos y su uso encajen unas con otras y se coordinen debidamente. Y señala como tales recursos administrativos: el diseño orgánico, los recursos humanos, los medios financieros, el procedimiento de gestión y la información, ésta referida a los medios de que se dispone y sobre la realidad social y económica sobre la que se incidirá. Es cierto que todo ello nos ayuda perfectamente a entender la actuación administrativa respecto de las políticas públicas, pero también nos indica ésta respecto de cualquier decisión; lo que significa determinar cómo se administra y por extensión cómo se debe administrar.

Pero algunos de estos factores vienen a coincidir con parte de los que he calificado como elementos organizativos y ello, sin dejar de tener en cuenta diferencias o matices en los conceptos utilizados, resulta del amplio concepto que vengo manteniendo respecto de la organización administrativa, considerando como tal tanto a los principios, como a las reglas, como a los procedimientos, o la estructura y los medios. Lo que significa que a la hora de hacer efectiva cualquier decisión, sin perjuicio de las actuaciones previas para adoptarla, en la que ya juegan su papel los principios y la reglas, hay que preparar y organizar la ejecución, lo que significa considerar los elementos que hemos venido exponiendo. Por ello, a la hora de referirme a los medios o recursos administrativos, prefiero poner el acento en los recursos humanos y en los medios económicos y materiales necesarios para realizar la actividad que supone la decisión o política correspondiente.

Pues bien, a la hora de determinar los primeros, es decir los recursos humanos, y sus características, preparación, etc., desde mi punto de vista es cuando resulta fundamental el procedimiento de gestión, pues él revela las capacidades y habilidades necesarias para su efectividad y determina los requisitos de las personas y empieza a determinar los puestos necesarios, sus funciones y, finalmente, permite delimitar la estructura y el carácter y forma de la organización propiamente dicha. Todo ello permite, a su vez, concretar los medios materiales y, junto con ellos, los medios económicos y el presupuesto necesario. Otra cosa es que el proceso finalmente sea distinto y él no condicione el presupuesto, sino que los medios económicos existentes o posibles condicionen finalmente la organización y la actividad. De este modo el proceso organizativo y la consideración de sus elementos tiene dos planos, uno el ideal, coincidente con lo necesario según el sistema objetivo y racional seguido, y otro el real, configurado este por lo posible, dado los medios existentes en cada momento y la necesidad de seguir atendiendo las decisiones en ejecución y la de atender el resto de decisiones adoptadas. Es por ello que el presupuesto se presenta como tal y no como una consecuencia, aunque comience su determinación en el proceso administrativo de la organización. Pero el administrador general y el directivo público, sin perjuicio de su coordinación con los departamentos económicos que configuran el presupuesto, deben actuar en el plano ideal y determinar el plazo o término de la eficacia plena de la decisión de la que se ocupan, de modo que se configure la política presupuestaria futura. En el fondo se marca el tiempo de la ejecución y mantenimiento de la política pública correspondiente, lo que conlleva su eficacia.

Por tanto, el proceso, cuando se contempla el conjunto de decisiones en ejecución y las que han de ejecutarse en adelante, determina una previsión de los medios y recursos necesarios y de la actividad para su obtención, que en realidad se traduce en la confección del presupuesto económico general de cada Administración y de los programas a ejecutar. Por ello no es posible decidir y formalizar una política pública si no van a existir recursos para su eficacia, pues no podrá administrarse respecto de ella y no se hará efectiva y real. Y si ello ocurre, es decir se formaliza una decisión que no puede ejecutarse por no existir recursos administrativos, se produce una disfunción entre Derecho, Política y Administración.
Hasta ahora hemos venido considerando y analizando como elementos organizativos en la Administración pública al fin, la estructura, la competencia, la función y el procedimiento, y se nos ha manifestado su íntima conexión. Pero al considerar la organización o las decisiones en materia de organización, que es lo que realmente estamos haciendo, no pueden dejar de considerarse los recursos administrativos o los medios necesarios para llevar a cabo la actividad correspondiente.

En este orden hemos de referirnos de nuevo a Baena del Alcázar que, al tratar de las políticas públicas o decisiones conformadoras y exponer las funciones administrativas a las que ya nos hemos referido en ocasión anterior, en especial a las de apoyo a la decisión y a las de ejecución y mantenimiento, nos dice que todas ellas se refieren a los recursos o medios administrativos que se encuentran estrechamente relacionados, de modo tal que la gestión administrativa correcta no se obtiene sino por el cumplimiento adecuado y ordenado de las funciones, utilizando de modo tal los recursos administrativos que las previsiones respecto a ellos y su uso encajen unas con otras y se coordinen debidamente. Y señala como tales recursos administrativos: el diseño orgánico, los recursos humanos, los medios financieros, el procedimiento de gestión y la información, ésta referida a los medios de que se dispone y sobre la realidad social y económica sobre la que se incidirá. Es cierto que todo ello nos ayuda perfectamente a entender la actuación administrativa respecto de las políticas públicas, pero también nos indica ésta respecto de cualquier decisión; lo que significa determinar cómo se administra y por extensión cómo se debe administrar.

Pero algunos de estos factores vienen a coincidir con parte de los que he calificado como elementos organizativos y ello, sin dejar de tener en cuenta diferencias o matices en los conceptos utilizados, resulta del amplio concepto que vengo manteniendo respecto de la organización administrativa, considerando como tal tanto a los principios, como a las reglas, como a los procedimientos, o la estructura y los medios. Lo que significa que a la hora de hacer efectiva cualquier decisión, sin perjuicio de las actuaciones previas para adoptarla, en la que ya juegan su papel los principios y la reglas, hay que preparar o prever la ejecución, lo que significa considerar los elementos que hemos venido exponiendo. Por ello, a la hora de referirme a los medios o recursos administrativos, prefiero poner el acento en los recursos humanos y en los medios económicos y materiales necesarios para realizar la actividad que supone la decisión o política correspondiente.

Pues bien, a la hora de determinar los primeros, es decir los recursos humanos, y sus características, preparación, etc., así como los restantes, desde mi punto de vista es cuando resulta fundamental el procedimiento de gestión, pues él revela las capacidades y habilidades necesarias para su efectividad y determina los requisitos de las personas y empieza a determinar los puestos necesarios, sus funciones y, finalmente, permite delimitar la estructura y el carácter y forma de la organización propiamente dicha. Todo ello permite, a su vez, concretar los medios materiales y, junto con ellos, los medios económicos y el presupuesto necesario. En realidad estamos determinando´el cómo administrar y señalando la función planificadora que supone la previsión de la organización necesaria. Otra cosa es que el proceso finalmente sea distinto y él no condicione el presupuesto, sino que los medios económicos existentes o posibles condicionen finalmente la organización y la actividad. De este modo el proceso organizativo y la consideración de sus elementos tiene dos planos, uno el ideal, coincidente con lo necesario según el sistema objetivo y racional seguido, y otro el real, configurado este por lo posible, dados los medios existentes en cada momento y la necesidad de seguir atendiendo las decisiones en ejecución y la de atender el resto de decisiones adoptadas. Es por ello que el presupuesto se presenta como tal y no como una consecuencia, aunque comience su determinación en el proceso administrativo de la organización, que en nuestro amplio concepto incluye su previsión. Pero el administrador general y el directivo público, sin perjuicio de su coordinación con los departamentos económicos que configuran el presupuesto, deben actuar en el plano ideal y determinar el plazo o término de la eficacia plena de la decisión de la que se ocupan, de modo que se configure la política presupuestaria futura. En el fondo se marca el tiempo de la ejecución y mantenimiento de la política pública correspondiente, lo que conlleva su eficacia.

Por tanto, el proceso, cuando se contempla el conjunto de decisiones en ejecución y las que han de ejecutarse en adelante, determina una previsión de los medios y recursos necesarios y de la actividad para su obtención, que en realidad se traduce o finaliza en la confección del presupuesto económico general de cada Administración y de los programas a ejecutar y que es el que realmente determina las políticas públicas o decisiones ejecutables. Por ello no es posible decidir y formalizar una política pública si no van a existir recursos para su eficacia, pues no podrá administrarse respecto de ella y no se hará efectiva y real. Y si ello ocurre, es decir se formaliza una decisión que no puede ejecutarse por no existir recursos administrativos, se produce una disfunción entre Derecho, Política y Administración.
Finalizo aquí la serie de entradas dedicadas a los elementos constitutivos de la organización administrativa, consciente de la confusión realizada entre la organización y las funciones administrativas clásicas que la incluyen como una más, al considerar, por mi parte, que todas ellas significan organizarse y que la organización no es sólo el estructurar o configurar los procedimientos de gestión, sino la consideración de todos los elementos que hemos venido analizando con el fin de administrar y hacer eficaces las decisiones adoptadas.

miércoles, 2 de abril de 2008

LOS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA ORGANIZACIÓN: El procedimiento.


De nuestros análisis anteriores, tres elementos se nos muestran íntimamente conectados: la actividad, la competencia y la función y hemos tenido que distinguir entre gestión y poder y entre Administración general y especial. Todo ello nos conduce a que tengamos aún que mostrar otro aspecto de la cuestión que constituye también un elemento organizativo a considerar en la decisión organizativa y conectado igualmente con los elementos antes mencionados y que contribuye a su delimitación; nos referimos al procedimiento o procedimientos que se han de seguir para cumplir el fin o desarrollar la actividad correspondiente y cuyo análisis contribuye a concretar la actividad propiamente dicha y las funciones y competencias, en su caso. Se trata de analizar el cómo se cumple con el fin, lo que implica el análisis de la actividad y las formas de llevarla a cabo.

Desde la Ciencia de la Administración, Baena del Alcázar al analizar las clases de las políticas públicas se refiere como una distinción básica a la de las políticas prescriptivas y las operativas, puesto que su definición y explicación nos ofrecen procedimientos de actuación diferentes y consecuencias organizativas distintas. Las políticas prescriptivas coinciden con la actividad coactiva o de ejercicio de potestades públicas, o sea con el poder y con el derecho o la regulación jurídica dirigida a los ciudadanos en general, lo que conlleva una organización típica de modelo burocrático weberiano y, normalmente, de corte centralizado y políticas que, en ocasiones, no se cumplen por las Administraciones públicas territoriales o poderes ejecutivos, sino por otros poderes, como es el caso de la Administración de Justicia o judicial.

En cambio, las políticas operativas coinciden con la actividad de prestaciones materiales en favor de los ciudadanos que coinciden con los servicios públicos en su sentido técnico estricto y que suponen actividades sujetas a procedimientos habituales en el sector privado y de corte gerencial, donde el derecho y el poder no se manifiestan directamente o en primer plano. Lo que importa, normalmente, es la gestión propiamente dicha y la eficacia desde parámetros equivalentes a los de la empresa privada.

En consecuencia, al analizar el procedimiento o forma de llevar a cabo la actividad se va a decidir entre estas dos formas básicas organizativas y al hacerlo se van a ir determinando toda otra serie de aspectos de la actividad que van permitir establecer los medios o recursos administrativos necesarios para su eficacia.

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