LA ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: Sobre las escalas

Continuando con el annálisis de la estructuración en cuerpos y escalas:

Las categorías implicaban sueldos diferentes y dentro de cada una de ellas varias clases de sueldos; de modo que el ingreso en la categoría se hacía por el sueldo inferior en ellas. Pero, lo importante, aquí, no es analizar todo el complejo sistema establecido para el ingreso en las categorías: oposición o ascensos etc.; sino, partir ya de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918, y los tres reglamentos que la desarrollan. Normativa que tuvo una efectividad mayor que los Reales Decretos mencionados, hasta 1964. En este Estatuto de 1918, la Base primera se dedica a las escalas y lo cierto es que nos dice que la Administración Civil del Estado estará a cargo de personal técnico y auxiliar y que los funcionarios técnicos se clasificarán en tres categorías y en cada una de ellas comprensiva de tres clases, que implican sueldos diferentes. Las categorías eran Jefe de Administración; Jefes de Negociado y Oficiales de Administración. Las tres clases eran 1ª, 2ª y 3ª en cada categoría. Los auxiliares constituían una categoría única, también con las tres clases. Por tanto, la importancia era un distinto sueldo y, sobre todo, el ascenso en las clases y categorías que regulaba la Base tercera y, respecto de los Cuerpos generales y subalterno, el Reglamento para la aplicación de la Ley de 7 de septiembre de 1918, así como los turnos de ascenso, por antigüedad, oposición, etc., lo que implicaba aumento de sueldo. La categoría sufrió la crítica de que realmente no se correspondía en un cambio de puesto o responsabilidad; se desligó del mismo[1]. Es decir, la adquisición de una categoría superior a la poseída no implicaba un cambio a un puesto distinto y de mayor responsabilidad sino simple adquisición de un sueldo mayor y subida en antigüedad con reflejo en el escalafón, o sea se podía tener una categoría de Jefe de Sección y no desempeñar una jefatura de tal nivel orgánico. Es importante la relación entre la idea de escala como ascenso y escalafón, no entre escala como concepto organizativo y escalafón. 

El escalafón se da también en los cuerpos; es más Aurelio Guaita recoge, al analizar su concepto, que el Tribunal Supremo entiende por escalafón < la relación de funcionarios afectos a un servicio determinado, formando corporación con distintas jerarquías, pero dentro de la homogeneidad de un mismo Cuerpo>>, por lo que no se puede acceder a la pretensión del recurrente, que llevaría a un escalafón integrado por Médicos, Enfermeras, Auxiliares de oficina, Subalternos, etc., mientras que la plantilla es la <<determinación del número de plazas o funcionarios, cuadro del personal de una institución>> que, por consiguiente, sí puede tener una composición heterogénea: sentencia 10 de julio de 1959.[2] En este artículo Guaita deja claro que el escalafón es una simple relación ordenada y material de los funcionarios de un Cuerpo, con una finalidad simplemente administrativa e informativa, para conocimiento de las distintas circunstancias de cada funcionario. Las escalas y las clases y categorías llevan a una consecuencia que son los escalafones. En resumen: el escalafón no es un acto administrativo, sino una relación ordenada, condensada y sintética de datos y actos administrativos que tienen su propia vida fuera del escalafón. La inexistencia de escalafones indicaría seguramente desorden y desorganización administrativa, pero no afectaría ni poco ni mucho a los derechos de los funcionarios.

 

La escala, nos resulta un concepto o una idea menos clara, pero que desde mi punto de vista siempre ha de estar relacionado con el ascenso del funcionario; del mismo modo que dicho ascenso, para mí, siempre ha de implicar unas tareas o funciones y responsabilidades distintas, sobretodo ya que las categorías o sus equivalentes: grados, etc, han quedado en un ascenso económico, garante de una retribución mínima de carrera funcionarial y requisito para la ocupación de puestos de nivel superior al que se posee. Lo que ocurre es que el ascenso está ligado al cambio de categoría o un cambio de posición en el escalafón debido a la antigüedad, por eso en el Decreto de Bravo Murillo no aparece el término escala sino simplemente las categorías y sus clases.

 

El término escalas aparece como título de la Base primera del Estatuto de 1918, que distingue entre personal técnico y auxiliar y establece la clasificación de las categorías en estas clases de personal. De este modo, se puede decir que se consagra en cada ministerio la existencia de dos escalas, la técnica y la auxiliar. Si bien en el personal técnico, podían, en teoría, ser incluidos los funcionarios de cuerpos especiales con este carácter, lo cierto es que las escalas y la calificación de personal técnico o auxiliar, en virtud del Reglamento de 22 de julio de 1918 de aplicación a los Cuerpos generales de la Administración Civil del Estado y personal subalterno, quedan como expresión utilizada en esa administración general y en cada una de ellas existen categorías y dentro de éstas sus clases. Este reglamento ya se refiere a funcionarios técnicos y funcionarios auxiliares y las escalas en cuerpos generales o funcionarios de administración general tienen en cada ministerio una convocatoria independiente de ingreso y una regulación de las enseñanzas teóricas y prácticas necesarias para servir “cargos de plantilla” tras el ingreso; de este modo lo que existe es  una escala técnica y una auxiliar por ministerio, como compartimentos estancos; de ahí que la creación en 1964 de los Cuerpos generales supuso una unidad de todos los funcionarios técnico-administrativos con titulación superior en un cuerpo, rompiendo la estanqueidad por ministerios y unificando escalafones.

 

Las escalas pues, por excelencia son las enumeradas para la administración general y por eso los técnicos y auxiliares acaban asumiendo la denominación de administrativos y ante el predominio en cada ministerio de sus cuerpos especiales igualmente acaban siendo la intendencia administrativa de los mismos y en términos peyorativos: los “chupatintas”, si bien el procedimiento administrativo, distinto en cada ministerio, es el arma de los funcionarios técnico-administrativos.

 

Pero la realidad, es que escala o el escalar o ascender se relaciona directamente con el subir de categoría (como la conexión con el sustantivo escalera nos indica), con reflejo económico y de antigüedad y también, con repercusión especial en la escala técnico- administrativa, el hecho de que la posesión de titulación superior no es obstáculo para el ascenso de categoría; lo que significa que el título no constituía un factor esencial y sí la aplicación de los turnos de ascenso exigibles: antigüedad, elección y oposición directa y libre. En resumen, categorías y ascenso son las bases de la escala y en la administración general también queda mucho más ligado al desempeño de puestos con tareas  y responsabilidades distintas, incluso funciones, por la diversidad de aquellos. Se puede decir que, más allá de la categoría como retribución, el puesto de trabajo sí tiene peso y presencia en la carrera de los funcionarios de administración general.

 

En realidad, debido a la desconexión de las categorías con los puestos correspondientes a su denominación, tanto la escala como el cuerpo es organizativamente lo que manda y no el puesto de trabajo y sus requisitos.

 

Pero la escala, tiene también un reflejo histórico en la legislación de régimen local, si bien su configuración real es la de categorías. La Ley de Régimen Local no se refiere a las escalas, salvo a las subescalas de los funcionarios con habilitación de carácter nacional: Secretaría; Intervención-tesorería y Secretaría intervención cada una de ellas  con sus clases en conexión con los municipios y su población. Para el resto de las escalas y funcionarios hay que acudir al Real Decreto legislativo 781/1986, en cuyo artículo 167 se distinguen dos escalas la de Administración general y la Administración especial. La primera con las subescalas siguientes: Técnica, De gestión, Administrativa, Auxiliar y Subalterna. En la segunda, las subescalas. Técnica y la de Servicios especiales; en la Técnica se divide en Técnicos superiores, Medios y Auxiliares. En las dos escalas, las titulaciones son definitorias y requisito pues esencial y los ascensos de subescala se pueden producir por promoción interna.

 

En la subescala de Servicios especiales se distinguen las siguientes clases: Policía Local y sus auxiliares, Servicio de extinción de incendios, Plazas de cometidos especiales y Personal de oficios.

 

En resumen, la escala como categorías y ascenso económico ya no es hoy la referencia y adquiere más un carácter corporativo o de agrupación de puestos como puede ser el caso de las dos últimas clases de la subescala de Servicios especiales en la Administración Local. Desde mi punto de vista la escalas por excelencia eran aquellas como las del 1918, en la que en la técnico administrativa, por ejemplo, la titulación no era requisito terminante, y en los que por antigüedad y experiencia consiguiente cabía el ascenso, salvo en algunos puestos superiores que exigían normalmente o convenía una titulación jurídica. Sistema, repito, que empieza a desvirtuarse por la separación del cambio de categoría respecto del cambio de puesto y quedar aquella como beneficio económico simplemente. La segunda causa de la desvirtuación era la arbitrariedad, sobre todo por el turno de elección. Por ello la carrera funcionarial tuvo consideraciones distintas; en los cuerpos especiales la carrera la constituía el cuerpo en sí, mientras que en la administración general el cambio en el nivel del puesto más la retribución superior era la idea de la carrera administrativa.

 

No obstante, aún en la organización corporativa, hay una conexión con el sistema descrito de 1918, en cuanto en el artículo 53.1 e) de la Ley de Funcionarios de 1964 se permitía que los puestos de trabajo pudieran ser desempeñados, indistintamente por funcionarios de diversos Cuerpos. En el mismo sentido, se ha comentado el punto 2 del artículo 15 de la Ley 30/1984, que establecía la adscripción indistinta de los puestos de trabajo para todos los funcionarios incluidos en su ámbito. Así, en la Comunidad Valenciana, como ejemplo, se produjo la clasificación de algunos puestos en dos grupos de titulación (Así, puestos A-B o C-D). Esta realidad lleva a situaciones problemáticas en orden a la provisión y también a solicitudes de cambio en la clasificación a favor del grupo de titulación superior o a la reclamación de la retribución superior por quienes nombrados estando en el grupo inferior de la doble clasificación, obtenían la del superior. También planteó problemas la clasificación de puestos ocupados por laborales como propios de funcionarios. El vigente Estatuto no se manifiesta respecto a una doble clasificación por títulos académicos y hay que considerar que hoy prima la titulación única y el sistema de promoción interna

---

[1] Esta crítica es muy frecuente en los años precedentes a la Ley de Funcionarios Civiles de 1964, de ahí que ésta las dejará sin efecto. Pero, la situación se produce en un proceso histórico amplio. Así vemos que Alejandro Nieto, en su obra Los primeros pasos del Estado Constitucional, primero, nos ofrece un antecedente que nos ilustra ya sobre la consideración de la escala, cuando analiza el R:D de 30-4-1835 que ordenaba la formación del cuerpo de ingenieros civiles y nos dice en la página 371-372: Con la creación de estos <<cuerpos facultativos>> se consagró un doble régimen funcionarial: uno para la carrera administrativa (sic) ordinaria y otro para los cuerpos <<de escala<<, diferenciados sustancialmente por sueldos y, sobre todo, por el sistema de ingreso y ascenso, tal como había ya definido el R.D. de 8-8´1834 (relativo a Secretarios de Gobiernos civiles, puesto que los cuerpos de ingenieros no eran los únicos de escala:

Si este principio (de escala) puede ser conveniente en aquellas carreras cuyos empleados por haber hecho los mismos estudios y sufrido previos exámenes, ofrecen desde luego una garantía en el acertado desempeño de sus destinos, no es aplicable a los de carrera administrativa, que indispensablemente han de ser amovibles y sus ascensos deben más bien depender de la particular aptitud y disposición de los individuos, que del lugar que la opinión tal vez equivocada les haya proporcionado en el orden numérico de los nombramiento.

 

Un poco más adelante, Nieto dice: Con esta R.O. se creó un sistema de categorías personales que dependía no ya del puesto administrativo desempeñado sino del lugar que se ocupaba en el escalafón general del Cuerpo.

 

Lo reflejado nos ofrece la idea de la relación de la categoría con la escala y de esta como un conjunto de clases  de retribución y de garantía, de modo que el funcionario se protegía de la arbitrariedad en los nombramientos.

[2] Aurelio Guaita, El ascenso de los funcionarios Públicos. RAP 39. Pags 127-150.

LA ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: Cuerpos de funcionarios y categorías

Transcribo hoy del punto dedicados los cuerpos y las escalas, lo escrito respecto de los primeros, para a través de las categorías enlazar otro día con la cuestión de las escalas:

Queda por analizar el artículo 75 referido a cuerpos y escalas que establece en su punto 1 que: Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo. El artículo, pues, establece que la organización de la función pública parte de la agrupación de los funcionarios en las formas que indica, quedando el conocimiento de lo que supone cada una de ellas o sus diferencias como una cuestión competencial de cada ley de desarrollo. De nuevo se haría preciso un análisis histórico de lo que han sido o son los cuerpos o las escalas, principales formas organizativas del personal, sin olvidar que existen puestos que no se agrupaban y que fueron denominados como no escalafonados; así pongo el ejemplo del escultor anatómico de una Facultad de Medicina, que puede ofrecer claramente la idea de la existencia de puestos no agrupables. De otro lado, hay que evidenciar la relación que el ejemplo nos ofrece con el escalafón, o lista ordenada de los funcionarios de un cuerpo por antigüedad y categorías. El ascenso en el escalafón implicaba, en su caso, el aumento de la categoría y retribución consiguiente a la misma.

Pero, aquí hay que poner en conexión este artículo con el 73.3 en cuanto él nos aclara que la agrupación se produce a efectos de la selección, la formación y la movilidad de los funcionarios. Es fundamental, en cuanto los cuerpos de funcionarios (en especial los facultativos o de los niveles superiores), constituyeron grupos de presión y de intereses, que al dominar la organización ministerial u orgánica, podían imponer dichos intereses sobre los generales. De hecho, el corporativismo, evitó la clasificación de puestos de trabajo en la forma prevista por la reforma de 1964 y la aparición de los diplomas de directivo y consiguiente o consecuente cuerpo. El artículo, pues, deja jurídicamente claro que la agrupación de funcionarios, sea cual sea, es un instrumento racional de organización con los fines referidos. Lo que no quiere decir, que a pesar de que desde 1978, la sindicación de funcionarios sea posible, no existan los cuerpos u otra clase de grupos como instrumentos de presión y desviación de intereses y fines generales.

Que la agrupación tenga los fines señalados está en consonancia con aquellas circunstancias que constituyen el requisito para su producción; es decir: las competencias, las capacidades y conocimientos; que hay que tener en cuenta que, todas ellas, están en relación directa con la función a realizar. Una vez más, simple pero complejo, bien para la creación de la agrupación o bien para clasificar un puesto como propio de la misma. Y estas circunstancias al agrupar, marcan ya las plazas a seleccionar y los conocimientos exigibles en las pruebas y la comprobación del resto de capacidades a verificar. Igualmente, todo determina los contenidos, de la formación complementaria a la selección como una prueba más o los posibles de cursos posteriores y habilitantes en la carrera funcionarial.

De otro lado, el Estatuto no muestra otro elemento estructural existente que es la distinción entre administración general y administración especial, que dio lugar a la distinción entre cuerpos especiales y las escalas de administración general, después, constituidas en cuerpos generales, y con la reforma de 1964 a una lucha burocrática por el dominio de la organización administrativa propiamente dicha, en virtud de que ésta pasaba a considerarse administración general y al desaparecer las categorías, los cuerpos especiales ya no tenían las mismas y que les otorgaban categorías con denominación de jefaturas administrativas (Jefes de Administración, Jefes de Sección, etc.)

Ya se ha realizado, en el párrafo anterior, la conexión con la cuestión de las escalas, pero antes hay que examinar el punto 2 del artículo 75 que dice: Los cuerpos y escalas de funcionarios se crean, modifican y suprimen por ley de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. Este punto, hace que los cuerpos y escalas sean las agrupaciones por excelencia, ya que se exige una ley para su creación y modificación o supresión y hay que analizar el porqué de esta exigencia. De nuevo la historia, nos ha de explicar la razón; siendo así que antes de la Ley de funcionarios de 1964, no existiendo plantillas orgánicas, los cuerpos especiales, únicos existentes, como tales cuerpos, tenían una plantilla de cuerpo descriptiva, básicamente de su número y retribución. Al crearse el Cuerpo se producía la dotación económica, por lo que su creación o modificación implicaba un gasto público que exigía de la aprobación parlamentaria, al margen de la Ley de presupuestos, que no jugaba el distorsionado papel actual[1]

En realidad, el concepto de cuerpos se puede decir que está consolidado, no así el de escalas. Influye en ello, a mi parecer, que las normas generales destinadas a la organización de la función pública no han sido terminantemente claras y, a falta de una investigación histórica intensa[2], creo que es debido a que los cuerpos especiales, se autoregulaban mediante sus reglamentos y los superiores gozaban de la garantía de la exigencia de la titulación facultativa correspondiente, de ahí que también fueran denominados como facultativos. Esa falta de claridad, la considero en cuanto, el Decreto de Bravo Murillo de 18 de junio de 1852 se fijaba las bases que habían de observarse para el ingreso y ascenso en todos los empleos de la Administración activa del Estado.

Ignoro el alcance en aquellas fechas de esta expresión o de la consideración de lo que era la Administración activa, hoy tiene la connotación de administración que decide o que adopta resoluciones, propiamente dicha y coincidente, pues, con la administración general, que es la que las prepara y ejecuta. Sin embargo, nos sirve de guía, en primer lugar un Real Decreto de 8 de enero 1844 que en su artículo 1º decía:

El cuerpo de la Administración civil se compone de todos los empleados de la misma dependientes del Ministerio de Gobernación de la Península, que tengan Real nombramiento y no pertenezcan a cuerpo especial facultativo.[3]. Así pues, en este caso hay una identificación con la Administración general o cuerpos Generales. El Decreto de 1852 o de Bravo Murillo, nos dice Concepción García Gallo que trata de ampliarse al resto de empleados ofreciendo un sentido más amplio al calificativo activa que al de civil[4].

Pero hay que analizar porqué existiendo referencia al Cuerpo general o al de Administración Civil, la escala constituye una referencia para esta clase de administración. Y ahí, hay que analizar previamente el significado de las categorías (ascenso retribución, y funciones o responsabilidades distintas.) A este efecto, en los dos Reales Decretos citados, el de 1844 y el de 1852, el importante trabajo de Concepción García Gallo, nos muestra que el primero es un antecedente claro del de 1852[5]. En ambos, se regulan las categorías en que se dividen los empleados públicos, el de 1844 recoge las siguientes: 1º Jefes superiores, 2º Primeros jefes, 3º Segundos jefes, 4º Subalternos En el de 1852: 1ª Jefes superiores, 2ª Jefes de Administración, 3ª Jefes de negociado, 4ª Oficiales, 5ª Aspirantes a oficial; mientras que a los subalternos a estos efectos no se les considera empleados públicos; es decir, no se dividen en categorías.

[1] A título ilustrativo, de una plantilla de cuerpo y de las categorías, reflejo aquí la Ley de 19 de abril de 1961 que aumentaba la plantilla de los Ingenieros Industriales de Hacienda del año 1949:

Los nuevos cargos asignados a los Ingenieros Industriales afectos al Ministerio de Hacienda, con posterioridad al dieciséis de diciembre de mil novecientos cuarenta, en que se fijó la actual plantilla del Cuerpo; la ampliación que durante el mismo tiempo han experimentado los servicios a él encomendados y la atribución que se les ha hecho de la gestión, comprobación y vigilancia de los derechos fiscales a la importación de mercancías, creados por Decreto de tres de junio último, así como de la desgravación fiscal a las exportaciones establecidas por el de veintiuno de julio siguiente, imponen la necesidad de llevar a efecto un aumento del número de estos funcionarios, siquiera ello se, haga en el número más, reducido posible.

En su virtud, y de conformidad con la propuesta elaborada por las Cortes Españoles,

DISPONGO:

Artículo primero.

A partir de la publicación de la presente Ley, la plantilla del Cuerpo de Ingenieros Industriales al servicio del Ministerio de Hacienda, quedará aumentada en dos Inspectores Generales, a treinta y cinco mil ciento sesenta pesetas de sueldo anual; seis Ingenieros, Jefes de primera clase, a treinta y dos mil ochocientas ochenta; un Ingeniero Jefe de segunda clase, a treinta mil novecientas sesenta, y cinco Ingenieros de primera clase, a veintiocho mil ochocientas ochenta.

Artículo segundo.

Por el Ministerio de Hacienda se habilitarán los créditos precisos para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior

[2] No obstante, el trabajo de Miguel A. Albadalejo Campoy “ Pasado, presente y futuro de la función pública española. Una propuesta de reforma” Cuadernos Económicos ICE Número 13, 1980. Paginas 19 a 81, incluyente, además de un Anexo legislativo, contiene mucha información para extender su estudio en un mayor detalle y amplitud.

[3] Extraído del trabajo de Concepción García Gallo, El estatuto de los empleados públicos según los Reales Decretos de 1844 y 1852. Anuario de historia del derecho español , ISSN 0304-4319, Nº41, págs.865-898

[4] Op. citada nota anterior: La mayor generalidad del ámbito de aplicación de este Decreto se pone de manifiesto en que va dirigido a la Administración activa del Estado en su totalidad y como tal comprende a todos los empleados de los diversos Departamentos ministeriales exceptuando algunos casos, que si bien este Decreto no declara como cuerpos especiales, sino sólo, y en su apartado 8º, de que poseen <<condiciones especiales>>, son empleados pertenecientes a unos cuerpos que, al menos más tarde se conocerían como cuerpos especiales. Al igual, pues, que los Decretos de 1844, el Real Decreto Bravo Murillo, si bien con mayor generalidad y sistemática, va a constituir un Reglamento orgánico del Cuerpo general de la Administración.

[5] Op.citada,pag. 17 y ss.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: Requisitos para la provisión de los puestos de trabajo II

El Decreto 56/2013 sigue, en sus artículos 16, 17 y 18, regulando cuestiones relativas a la clasificación de los puestos de trabajo y al contenido de las relaciones de los mismos. El artículo 16 se refiere a las Funciones, y a él me he referido en el momento de criticar que, en las relaciones de puestos de trabajo de la Generalidad Valenciana y en el ejemplo contemplado, la descripción de los puestos se refiriera de modo global a las del Cuerpo. Y es que a esto parece conducir el texto del artículo, que es el siguiente:

1. Las funciones de un puesto serán las asignadas al cuerpo, escala, agrupación profesional funcionarial o grupo profesional al que pertenezca sin perjuicio de que estas funciones se desempeñen, en todo caso, a través de tareas relacionadas con el nivel de responsabilidad del puesto y con el ámbito competencial del órgano al que esté adscrito y la unidad administrativa en que se integre.
2. Con carácter excepcional, la clasificación de puestos de trabajo podrá concretar, con carácter no exhaustivo, las tareas que tiene encomendadas siempre que se den las siguientes condiciones:
a) Que de la denominación y adscripción orgánica del puesto no sea posible conocer las tareas concretas que tiene asignadas.
b) Que tales tareas sean un elemento característico y necesario para delimitar su ámbito de actuación.

Me detengo aquí, antes de reflejar el punto 3 y de nuevo me invade la inquietud, ya que al leer, mientras escribo, los puntos reseñados me acuden muchas cuestiones, dudas y críticas sobre lo que se dice e, incluso, sobre la verdadera finalidad del Decreto. Veamos qué cuestiones se me plantean, advirtiendo, primero, que mi formación de administrador general hace que predomine la experiencia en este campo y los ejemplos que en él se pueden ofrecer. De otro lado, es que se regula la clasificación de puestos de trabajo y no la creación de plazas de un cuerpo, lo que son casos distintos. Y en la Comunidad Valenciana y legislación que de ella contemplamos se da el caso de que se pasa a un sistema de cuerpos desde uno de puestos y, con ello, la clasificación de puestos adquiere de nuevo significado, nuevo a su vez y, además, se pretende regularla o dirigirla. Pero fundamentalmente, en la crítica o comentarios que siguen, hay que considerar que existe una incongruencia total en el sistema que se diseña, ya que la agrupación en cuerpos se realiza por la homogeneidad de las funciones y ya en el ejemplo que vimos del cuerpo superior técnico de comunicación  y relaciones informativas no considero, por las diversa titulaciones y variedad de funciones, que dicha homogeneidad se nos ofrezca y menos que los puestos de periodista enumerados desarrollen esas funciones; por lo tanto sigo con el análisis.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: La naturaleza jurídica de los puestos.

Antes de entrar a analizar los criterios de clasificación de puestos de trabajo que contiene el Decreto 56/2013, conviene examinar, aún, los restantes artículos de la Sección 1ª del Capitulo II de la Ley valenciana, de los cuales los 36, 37, 38 y 39 se ocupan de los distintos puestos de trabajo y de su naturaleza jurídica, distinguiendo entre puestos de naturaleza funcionarial, laboral o eventual y declarando que, con carácter general, los puestos de trabajo se clasificarán como puestos de naturaleza funcionarial y, en todo caso, aquellos cuyo desempeño implique la participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales. Los seguidores del blog ya saben que se ha reflexionado mucho sobre la distinción entre funcionarios y laborales y sobre el concepto de la función pública. El precepto sigue lo que ya se puede considerar una vía y concepción tradicional, con la precisión de que el ejercicio de potestades o participación en él, puede ser indirecto, lo que permite incluir sin problemas a una serie de ejercientes de actividades profesionales que en el mundo civil serían contratados laborales, pero que en la Administración pública actúan alrededor de ese ejercicio de potestades y contribuyen a la garantía de los intereses públicos o generales.

Por lo que respecta a los puestos de naturaleza laboral, la ley, en su artículo 38, nos dice que sólo pueden ser clasificados como tales aquellos que impliquen un oficio concreto. Lo que se puede considerar como oficio, no se nos indica, por lo que ha de ser objeto de interpretación o de desarrollo. En cuanto al desarrollo hay que ver si el Decreto 56/2013 nos dice algo más y en su artículo 9 al referirse a los puestos de naturaleza laboral establece que éstos se clasificaran asignándoles el grupo profesional correspondiente, de acuerdo con la normativa laboral vigente (se entiende en cada momento) y, en su caso, el convenio colectivo que resulte de aplicación. Hay pues que analizar más la cuestión ya que presenta algunos aspectos a considerar.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La reforma de 1984. 4 : La adscripción indistinta y la movilidad.

En la primera de las entradas dedicadas a la reforma de 1984, decía que había que tener en cuenta que la clasificación de puestos de trabajo partía de la adscripción de los puestos a los Cuerpos de funcionarios y que existía, sin embargo, una incidencia en el sistema, al establecerse los grupos de titulación por el artículo 25, en cuanto que los cuerpos, escalas, etc. se tenían que agrupar conforme a ellos, debiendo tenerse en cuenta la libre designación. Para mejor comprensión de lo que significaba realmente esta dicotomía entre cuerpos, etc. y los Grupos de clasificación por titulación, hay que considerar dos cuestiones:

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: El procedimiento de clasificación en 1964. 2 y la adscripción indistinta de puestos.

El Decreto 865/1964, tras los puntos dedicados a sentar las bases de la descripción de los puestos, contiene un segundo apartado dedicado a la Clasificación que comprende los artículos 10 a 18 y en consideración de los cuales hemos visto, en la entrada anterior dedicada al tema, parte del cuestionario que se configura para llevar a cabo la clasificación. De los nueve artículos que comprende el apartado y de su lectura, sobre todo en los seis primeros, queda clara la íntima conexión que la clasificación de puestos tenía con la atribución de los mismos a los Cuerpos de funcionarios, por lo que el determinar, una vez analizado el puesto, a qué cuerpo correspondía era la cuestión principal o básica. Así el punto diez establecía: Las propuestas de clasificación incluirán la adscripción de cada puesto al Cuerpo o  Cuerpos de funcionarios a que corresponda, grado de responsabilidad o dificultad de sus funciones, grado de  dedicación que exigen y forma de provisión adecuada. Para mí, puesto que en dichas fechas acababa de superar las oposiciones o estaba en vías de conseguirlo, ya que en octubre de 1964 ingresaba en la Escuela de Alcalá de Henares, la cuestión era principal no sólo por el procedimiento a seguir y la lógica de la estructura corporativa de la Administración pública española, sino porque la reforma tenía el objetivo de configurar los cuerpos generales y de separar la administración general de la especial, lo que generaba una situación de tensión en cada ministerio con los cuerpos especiales que veían amenazado su poder en el seno de la organización, por lo que hoy no me cabe duda de que esa posible adscripción de puestos a más de un cuerpo ha supuesto uno de los puntos que complicó el procedimiento y finalmente ha influido en la situación actual del ápice superior de nuestra función pública y en la gestión de personal. Por ello, el desentrañar la intención del legislador o los casos que contemplaba al permitir o considerar la adscripción varia o múltiple es un punto importante. Veremos si del Decreto y la Orden que le sigue, así como de las instrucciones que contiene el cuestionario para la clasificación se puede sacar algo en limpio.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: La Ley de Bases de 22 de julio de 1918- II

Considerado ya el sistema de categorías que establecía la Ley de Bases de 1918 que las modifica así como a las clases, para seguir viendo cómo evoluciona la presencia del puesto de trabajo en nuestra Administración pública, seguiré analizando esa serie de términos y expresiones que en nuestra legislación ofrecen conexiones con él, del mismo modo que se hizo al analizar el Decreto de Bravo Murillo. Quizá, antes de ello, quepa comentar la posibilidad de que las clases, aunque referidas a las categorías, puedan identificarse en algún momento no sólo con clases de puestos de trabajo, sino también con clases de funcionarios, siempre teniendo en cuenta que, dada la adaptación que se precisa de la norma a los cuerpos especiales y facultativos y funcionarios técnicos y especiales, una vez más la legislación no es general para todos los funcionarios, sin perjuicio del aprovechamiento general de las categorías como forma de alcanzar mejor retribución. Pero veamos esos términos.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS II: La Ley de Bases de 22 de julio de 1918 -I

En la entrada anterior se ha dicho que el decreto de Bravo Murillo nunca se aplicó, pero ello no quiere decir que las categorías que en el se establecían u otras similares no existieran en la realidad administrativa del siglo XIX y que distintas normas de organización de los distintos ministerios así lo evidencien; al efecto es esclarecedora la lectura del Capítulo IX Evolución de la estructura de los órganos, la la obra mencionada de Baena del Alcázar sobre el Origen y consolidación de la Administración Liberal Española (1838-1900) en cuya página 114, al referirse a los últimos años del reinado (1858-1868) Baena afirma: Partiendo de estos datos se podría hacer una relación ordenada de puestos de trabajo que sería la siguiente:

• Subdirectores y segundos jefes.
• Jefes de Administración.
• Jefes de Sección.
• Jefes de Negociado.
• Oficiales.
• Auxiliares.

Este intento de racionalización no responde siempre a la realidad, ya que pueden complicarse los puestos.......

Lo que ocurre es que la referencia a estos puestos puede ser como tales o como categorías y que sigue siendo realidad la separación entre categorías y puestos, si bien es deducible como dice Baena o posible afirmar que existe esa idea de puestos coincidentes con la relación que nos ofrece.

Analicé también los distintos términos que aparecían en el decreto de Bravo Murillo y conviene que veamos cuál es la situación formal que nos ofrece el denominado como Estatuto de funcionarios de 1918. En realidad, una Ley de Bases de 22 de julio de 1918 y los reglamentos para su aplicación. Ley que se aprueba tras un periodo importante de huelgas, en las que juegan un papel sensible los empleados de correos y telégrafos y las reivindicaciones generales de los empleados públicos para alcanzar los mismos beneficios que han ido consiguiendo los cuerpos facultativos y especiales en sus reglamentos, en especial la inamovilidad en el empleo. Pero sin entrar en esas grandes cuestiones que afectan a la función pública de la época respecto de puestos, relaciones y presupuestos la citada Ley de Bases presenta los siguientes aspectos a destacar.

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA VIII: El diseño de puestos y la administración general

c) La incidencia del puesto de trabajo en la organización.

Una de las características de la Administración española es la de su organización corporativa que no lo es sólo de la función pública y de su gestión sino que acaba siendo estructural, lo que tiene sus ventajas y sus inconvenientes. Es por esta consideración de forma organizativa y estructural, por lo que, aún afectando a la carrera del personal, no he tratado la cuestión al señalar los problemas o males que radican en el factor humano y la trato en este momento. En cambio en la empresa privada es el diseño de puestos lo que constituye un elemento estructural. La ley de la Función Pública de 1964 influye aún más en la organización y estructura corporativa al configurar a la Administración general en cuatro cuerpos de funcionarios correspondientes con cuatro niveles distintos de gestión y, en cierto modo, de jerarquía, rompiendo una organización en escalas y categorías, en principio correspondiente con un sistema de puestos, sin perjuicio de su conversión práctica en un mero sistema retributivo, en lo que no voy a entrar. Pero, junto a esa estructura corporativa general y ruptura de las escalas en la administración general, la Ley presenta al puesto de trabajo como un elemento básico de la organización y de cuyo análisis y clasificación ha de resultar una reserva en favor de cada cuerpo de funcionarios, al mismo tiempo que el resultado final ha de ser la confección de las plantillas orgánicas por cada centro y dependencia de la Administración del Estado y revisables cada cuatro años por cada Ministerio. En el fondo del sistema de clasificación de puestos de trabajo, en el artículo 53 de la citada Ley, se presenta una división más general que la corporativa que es la distinción entre cuerpos generales y cuerpos especiales, siendo clave en las bases de la clasificación, el punto 1 del artículo, en especial el apartado a) que dice Los puestos de trabajo de carácter predominantemente burocrático habrán de ser desempeñados por funcionarios de los Cuerpos Técnicos de Administración civil, Administrativo y Auxiliar. Los funcionarios de cuerpos especiales ocuparán los puestos de trabajo de su especialidad. Creo que se puede considerar que surge así una división más amplia que la corporativa que es la de la existencia de una administración general y una especial equivalente a puestos burocráticos y puestos de especialistas. Pero el apartado e) prevé que existan puestos que puedan ser desempeñados indistintamente por funcionarios de diversos cuerpos. No obstante, hay que exponer que la expresión "carácter burocrático" comprende tanto los aspectos jurídicos de la actuación administrativa (básicamente en lo que corresponde al procedimiento administrativo y conocimiento de la normativa correspondiente) como las técnicas de la gestión y administración en general.

Esta ordenación tiene un desarrollo complejo, pleno de problemas derivados de la lucha de poder entre los cuerpos de funcionarios, que acaba haciendo que ese apartado e) se constituya en el medio de configuración del ápice superior de carácter burocrático, de sus puestos, como de libre designación y clasificación indistinta y eliminando o haciendo ineficaz, al mismo tiempo, el apartado b) que establecía que en la clasificación de puestos reservados al Cuerpo Técnico de Administración se determinarán los que, por su mayor responsabilidad, deban ser desempeñados por funcionarios con diploma directivo. Cuestión que, para mí, significaba, en consecuencia lógica con el apartado a), la configuración de un directivo burocrático, que ocuparía los puestos superiores de conexión con el nivel político y con las políticas públicas. Diploma que fracasa por los propios intereses de los funcionarios del citado Cuerpo Técnico, que ya ocupaban estos puestos, pero inconscientes aún del efecto negativo que para ellos iba a implicar la clasificación indistinta que resultó de hecho en el nivel superior y que supone la inaplicación real o final de lo perseguido por la Ley, todavía más al llegarse al sistema de las Autonomías, en las que, al menos en la que conozco más directamente, la valenciana, los administradores generales de nivel superior, a fuerza de servir al centro político y sus intereses, pierden o prefieren perder la vertiente jurídica de su actuación, para simplemente gestionar los papeles, y remitir todo aspecto jurídico y de legalidad de los actos administrativos a los servicios jurídicos. Hecho en el que también contribuye el regreso importante de los especialistas a los puestos de carácter burocrático superior.

Lo que cabe recordar, ante lo comentado, es que, sin perjuicio de los cuerpos especiales y la aplicación de las categorías en ellos, el sistema y organización de la Administración general, antes de 1964, era el de dos escalas; es decir, de puestos de distintos niveles con sistemas de acceso diferentes, en esencia por antigüedad o mediante pruebas y  sin barreras  o exigencias de titulaciones académicas concretas, salvo excepciones. Con estos turnos de acceso y las distintas categorías, las dos escalas, constituían una serie de puestos a los que se ascendía sin que la titulación supusiera un límite, salvo en casos muy concretos de las categorías superiores. En este caso, pues, si no fuera por la desvirtuación de las categorías y su desvinculación del puesto de trabajo, para convertirse en un mero sistema retributivo y ascenso escalafonal, se podía decir que la carrera de un funcionario se correspondía con su ascenso en la escala a puestos superiores. Esta idea del puesto, como aglutinante de los factores de nivel, retribución y responsabilidad, determinantes de la "carrera" es la que trata de reponer la Ley de 1964, aboliendo el sistema de categorías como sistema de ascenso por antigüedad y remitiendo ésta a un factor de retribución por trienios, sin perjuicio de su valoración a efectos de la provisión de puestos de trabajo. Pero el nuevo sistema de puestos dependía de un análisis de cada uno para su clasificación o atribución corporativa y  configuración de las plantillas orgánicas.

Si el sistema establecido por el Estatuto de 1918 de categorías se desvirtúa, hay que decir también que el sistema de la Ley de 1964 tampoco llega nunca a ser una realidad y que las plantillas orgánicas no pasan de ser meramente provisionales. Ello no impide que la idea de los cuerpos generales adquiera peso y que junto con los cuerpos especiales constituyan un factor organizativo de la función pública española. De otro lado, también el puesto de trabajo se consolida como elemento estructural que formal y legalmente ha de conllevar una serie de acciones administrativas que los analicen y clasifiquen para estructurarlos en órganos administrativos y establecer los requisitos y condiciones para su provisión por los funcionarios o para la selección. Sea como sea el sistema se complica y alcanza al sistema retributivo, pues los puestos se han de clasificar en niveles de responsabilidad y de retribución a través de un complemento de destino que la propia ley establece, diciendo que corresponde a aquellos puestos de trabajo que requieran particular preparación técnica o impliquen especial responsabilidad. Pero en 1972 el Decreto 889 de 13 de abril desarrolla el sistema de complementos de los funcionarios públicos y es de resaltar, en especial por lo que afecta al citado nivel de destino, que incurriendo en una serie de irracionalidades que aún ahora se vienen arrastrando. Es indudable que el complemento de destino configurado por la ley no era general ni correspondía, por tanto, a todos los puestos de trabajo, el mismo Decreto en su artículo 2º reitera que corresponde a aquellos puestos que requieran particular preparación técnica o impliquen especial responsabilidad, pero en su punto 2 remite a un Anexo que establece 30 niveles  y unos puntos por nivel referidos a una mensualidad que van del 0,1 a los 6,0; puntos, que multiplicados por el valor en pesetas que acuerde del Consejo de Ministros a propuesta del de Hacienda, determinaban la cuantía del complemento; ello implica, pues, la generalización del complemento de destino a todos los puestos de trabajo. El número de niveles permanece con la Ley de 1984 y permanece hoy en tanto no se desarrollen completamente el actual Estatuto del empleado público y las leyes de desarrollo.

Este Decreto de 1972 nos evidencia, que el sistema  que debía ser resultado del análisis de cada puesto, no contaba con unos principios básicos legales y unas directrices claras y que las bases para la clasificación contenidas en el Decreto 865/1964, si bien podía proporcionar una descripción de puestos y una clasificación a efectos de las plantillas orgánicas y establecer unos criterios de racionalidad que podían dirigir al analista de puestos o a la Junta de Clasificación. Pero en cuanto a las consecuencias retributivas nada se establecía, por lo que el Ministerio de Hacienda toma el testigo en el proceso y el resultado es que todo el sistema previsto se convierte en un sistema retributivo por lo que es este factor, el retributivo y el del gasto, el que asume protagonismo, siendo todo el proceso previo una mera formalidad, llegando en lo sucesivo y una vez confeccionadas las plantillas orgánicas, a ser un sistema cuyos mecanismos devienen arcanos e incomprensibles, dando lugar a claras disfunciones y a agravios comparativos entre funcionarios en cuanto a la valoración de sus puestos y trabajo. La carrera retributiva y la completa irracionalidad de 30 niveles, que no son resultado de la realidad sino de fijar un complemento de destino o una retribución a todos los funcionarios, hacen que desaparezcan niveles por el camino y que en realidad, si no me equivoco, el nivel 8 sea el inicial para cualquier funcionario de nivel inferior. El sistema pues deja de ser de organización y estudio de la misma y de estructuración y se convierte en una forma de retribuir conforme a criterios de poder burocrático y complicidad política. De igual modo, a partir de 1984, el complemento específico que parece que nace para corregir lo acontecido y volver a un complemento retributivo de lo particular del puesto, de la dificultad técnica, de la dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad, acaba generalizado del mismo modo y, a través de la Ley de incompatibilidades, convirtiendo a prácticamente todos los funcionarios en incompatibles. Sin olvidar que, otra vez irracionalmente y en contra de la tan cacareada potestad autoorganizatoria de cada Comunidad autónoma, los treinta niveles se convierten en precepto básico.

Nada hay en el sistema de puestos que garantice una labor técnica y profesional de análisis y clasificación, es un sistema de retribución que contribuye a la desorganización y que de ningún modo garantiza los intereses generales y la racionalidad del gasto, es fruto de los intereses burocráticos, sindicales y políticos y nada más. Y las plantillas orgánicas, convertidas en meras relaciones de puestos, se transforman en el instrumento formal para conseguirlo y de ningún modo en el resultado de un trabajo serio, meditado, permanente, comprensible y de posible contradicción o juicio por terceros. Siendo duros en el juicio general creo que es posible afirmar que es un camelo y un simple medio de encajar a una persona en una retribución considerada subjetivamente o como resultado de la presión burocrática, sindicalista o política. Por eso el diseño de puestos es un mal, que sólo tiene como solución una terminante reducción en el número y clases de puestos o en la más fácil corporativización absoluta de la función pública acompañada de una simplificación también absoluta del sistema retributivo. El elemento racionalizador y de carrera que en principio representaba o debe representar el puesto, al no lograrse que el sistema se desarrollase en su pureza y por el tiempo que determinaba o exigía, se ha convertido en perturbador, de tal modo que el sistema de 1918 se puede decir que ahora resulta más racional, sobre todo si las categorías se conformaran del modo adecuado sin constituir sólo el sistema retributivo que son y ligándose completamente al puesto y a la experiencia, y los cuerpos, por sus funciones homogéneas, no pueden presentar 30 niveles de puestos, algunos ni siquiera dos, sobre todo los especiales. Además, un puesto puede requerir, fruto del trabajo de un funcionario, una determinada reclasificación y nivel y, posteriormente, llegar otro funcionario a su desempeño y destruir lo hecho, debiendo reclasificarse de nuevo, pero ahora hacia abajo, el puesto. En fin, el sistema se corrompió y la ley y sus complementos retributivos son la raíz de todo ello. El derecho, pues, al servicio de intereses espurios.

LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: Las pruebas selectivas I

Me he referido a los sistemas selectivos y he intentado ofrecer unas bases para determinar cuál de ellos sería el apropiado para utilizar, pero quedan muchos temas relativos a los procesos de selección que atender y que conllevan problemas de gestión o puntos a considerar en la misma y que afectan a la política de personal o recursos humanos de las Administraciones públicas, limitada por los principios rectores que ya hemos analizado. Dos cuestiones, los órganos de selección y las pruebas selectivas, propiamente dichas, son objeto de regulación en el Estatuto Básico del empleado público; hoy trataré de las pruebas selectivas, pues creo que los órganos de selección han de estar condicionados en su composición por las características  de aquéllas.

Lo primero que contemplamos al efecto en el Estatuto es el punto 2 del artículo 61 que dice que los procedimientos de selección cuidarán especialmente de la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al desempeño de las tareas de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su caso, las pruebas prácticas que sean precisas.

Las pruebas podrán consistir en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que demuestran la posesión de habilidades y destrezas, en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superación de pruebas físicas.

El precepto tiene el inconveniente de su generalidad; es decir, el de tratar de abarcar toda la casuística posible, cosa realmente difícil, sobre todo si se tiene en cuenta lo ya dicho respecto de las oposiciones y su adecuación para aquellos casos en que los conocimientos precisos sólo se adquieren en la propia Administración pública o a través de centros de preparación o de preparadores que cuentan con la experiencia correspondiente; lo que implica la presencia de funcionarios o empleados públicos en esta preparación de las pruebas. Esta cuestión de la preparación para las pruebas selectivas, básicamente, como es lógico, para las oposiciones o fase de la oposición que es donde realmente hay pruebas o ejercicios que superar, es un punto a considerar en todo el problema de la selección y que requiere que existan programas previos que establezcan los conocimientos requeridos y sobre los que las pruebas van a recaer, así como de unas convocatorias previas en las que se reflejen las pruebas y ejercicios a superar, sus plazos, carácter eliminatorio, etc. Cuestiones estas a las que la ley no presta atención sino los reglamentos correspondientes y siendo la convocatoria y su contenido la ley que rige el proceso y procedimiento selectivo y en la que se establece el programa o la indicación del diario oficial en el que se haya publicado. El programa y su conocimiento con antelación suficiente es un punto esencial para los que preparan oposiciones, tanto aspirantes al ingreso como preparadores, de ahí que sea adecuado que su publicación se haga con anterioridad y que las convocatorias introduzcan los menores cambios posibles, pues ello supone una buena garantía de seguridad y del principio de igualdad.

Estas cuestiones evidencian la complejidad del tema y la prolijidad en que se puede incurrir al analizarlo. Por ello, volviendo a las pruebas selectivas y al precepto reseñado, hay que destacar que, frente al artículo 55. 2 e) y 56.3, que hacen referencia a que pruebas y requisitos a exigir se relacionen con las funciones o las tareas a desarrollar, el artículo 61 se refiere al desempeño de las tareas de los puestos de trabajo convocados, incluyendo, en su caso las pruebas prácticas que sean precisas. ¿Supone ello alguna consecuencia esencial? La respuesta debe de ser: depende. La ley como su antecesora pretende ligar el contenido de las pruebas con los puestos de trabajo a desempeñar, lo que determina que se otorgue relieve al carácter práctico de las pruebas, dirigidas a comprobar la capacidad o habilidad para ejercer los puestos correspondientes, si bien el artículo, no obstante, precisa la posibilidad de incluir pruebas prácticas. El problema que se plantea es el de los intereses en juego que pueden existir alrededor de cuestiones como esta y en qué medida afectan a la racionalidad de los procesos selectivos y de las pruebas correspondientes.

En principio, atendiendo a la referencia primera de la ley o estatuto, tanto a las funciones como a las tareas, y considerando la existencia de cuerpos de funcionarios con puestos homogéneos, hay que convenir que atender a a las funciones propias de los mismos es hacerlo a las tareas a desarrollar y, además, que si se trata de funciones que precisan de los conocimientos de una carrera académica, los conocimientos prácticos pueden estar implícitos o han de tenerse con anterioridad; por lo menos, ha de existir la capacidad o habilidad de aplicar la teoría a un caso concreto. El problema surge en los casos en que los conocimientos prácticos se adquieren sólo con el ejercicio de la profesión de funcionario o empleado público, pues en dicho caso el ejercicio práctico puede no consistir en la aplicación de la teoría a un caso concreto, sino en algo que, si no se ha practicado y no se ha experimentado, requiere que otro te lo enseñe. Aquí se presenta la diferencia que existe entre cuerpos y escalas o entre la Administración especial y la general, ya que en ésta la diversidad o variedad de puestos, hace que tanto las funciones como las tareas puedan ser consideradas, pero, a su vez, multiplica la posibilidad de gran variedad de supuestos prácticos, de difícil previsión y aleatorios, para cuya solución no se cuenta con manuales, sino que requieren que en la preparación participen funcionarios o empleados de los cuerpos o puestos correspondientes, que puedan prever los casos prácticos posibles y que mantengan, además, contacto con la organización pública encargada de las pruebas o con los posibles miembros de los órganos colegiados. Ello supone que la preparación de opositores constituya un sector con intereses económicos y de competencia, en los que los funcionarios y empleados públicos tienen interés.

En resumen, y para finalizar, por hoy, los casos prácticos constituyen un punto importante en las pruebas selectivas y que en la actualidad bien pueden depender de lo que establezca cada convocatoria o ser un factor sorpresa o aleatorio, que debería considerar la posibilidad o no de que sea factible su solución por  cualquiera con la simple posesión de la titulación o porque su predeterminación sea clara y posible llegar a su solución. Si no lo que debe considerarse es la posibilidad de una fase de formación, de carácter selectivo y eliminatorio, como parte del proceso selectivo. Esto parce lo más justo y equitativo. Para más ilustración sobre el tema, frente a la generalización actual de la normativa reglamentaria de la selección, a continuación reflejo el tipo de pruebas que el Reglamento para la aplicación de la ley de Bases de 22 de julio de 1918 a los Cuerpos generales de la Administración civil del Estado, establecía en las oposiciones y en las diferentes categorías:

Respecto de las oposiciones para ingreso en el cuerpo técnico, como oficial de tercera clase:

b) Los ejercicios serán dos: uno oral, que versará sobre temas de Derecho político, Derecho administrativo, Economía política y Hacienda pública; y otro escrito, acerca de Legislación, referente a los servicios del respectivo Ministerio. (Hay que tener en cuenta que en aquellas fechas, los cuerpos generales no eran como hoy, sino que cada Ministerio tenía su escala, sin movilidad entre ellos.

Respecto de las oposiciones directas y libres a cargos de jefes de Negociado:

b) Los ejercicios serán tres: el primero oral, sobre temas de Derecho político, Derecho administrativo, Economía política y Hacienda pública; el segundo consistirá en redactar en tiempo que no exceda de seis horas, una Memoria acerca de un tema del cuestionario, que formule el Tribunal; y el tercero, en la resolución de un expediente, o la formación de una cuenta, para todo lo cual se facilitarán a los opositores los textos legales que consideren necesarios.


En cuanto a los oposiciones entre oficiales a los cargos citados de establecían dos ejercicios análogos al segundo y tercero de los reflejados.

Respecto de las oposiciones directas y libres a cargos de jefes de administración:
b) Los ejercicios serán cuatro: el primero consistirá, en la redacción, en tiempo que no exceda de seis horas, de una Memoria acerca de un tema del cuestionario, que formule el Tribunal; el segundo, en la resolución de un expediente, con vista de los textos legales necesarios, el tercero, en la redacción de un proyecto de reglamento orgánico de algún servicio del Ministerio de que se trate; y el cuarto en la resolución de una consulta sobre materia jurídica relacionada con el ramo respectivo, o de redacción de una Memoria sobre un tema de Legislación comparada.


En esta categoría y en la de jefes de negociado, además, se preveía un ejercicio de traducción de idiomas sin diccionario. (Francés, inglés, italiano o alemán)

El reglamento representaba una concreción mayor que la actual, a mi parecer, y los ejercicios prácticos tenían una vertiente más jurídica que de casos prácticos de organización, aún en el caso de un proyecto de reglamento orgánico. No obstante, es indudable, que la preparación de oposiciones se presentaba como necesaria.

El tema no se ha agotado, por lo que continuaré viendo las cuestiones que plantean las pruebas selectivas.

LAS ESCALAS EN LA NUEVA LEY DE LA FUNCIÓNPÚBLICA VALENCIANA.

En los comentarios realizados en este blog he venido tratando de exponer, en orden a la función pública y a su organización, las características propias de un sistema corporativo y de la distinción, al efecto, entre administración general y especial, así como se ha hecho referencia y reflexionado sobre las escalas y las repercusiones de la introducción del puesto de trabajo como factor organizativo por la legislación de 1964, que acaba con aquéllas en la Administración estatal y crea los cuerpos generales. Quizá la reflexión más directamente relacionada con cuerpos y escalas sea esta, pero acudiendo a la etiqueta de escalas o a la de cuerpos se pueden hallar mas reflexiones útiles para complementar lo que ahora se diga en este post.

El concepto de escala, para quienes parten del estudio histórico de la función pública estatal, tiene una marcada relación con el concepto de categorías existente desde 1918 y con anterioridad y, en consecuencia con la existencia de distintos puestos de trabajo unos de nivel superior a otros; de modo que la escala significa que se pueden escalar puestos de acuerdo con distintos sistemas y procedimientos. Naturalmente la escala también tiene conexión con una función concreta, en lo que coincide con la organización corporativa basada en funciones profesionales determinadas, pero frente a ella con puestos de trabajo diferenciados en sus tareas y materias a manejar. Además en la escala, los puestos de trabajo no se vinculan necesariamente a una titulación concreta, sino que se definen o incluyen puestos a los que pueden acceder personas de distintos niveles de titulación (superior,media, etc). Situación que se tradujo posteriormente en la adscripción indistinta de puestos a diversos cuerpos o, sobre todo, a dos grupos diferentes de titulación. En resumen, la administración general y sus funciones administrativas propiamente dichas era el campo más propio de la existencia de escalas, sin que dejemos de tener en cuenta que muchos organismos públicos autónomos tenían montada su organización de personal en escalas. Personalmente estimo que escala y existencia de puestos de distinto nivel y categoría y posibilidad de ascenso dentro de la misma son ideas consustanciales.

Sin embargo aquellos que tiene su experiencia, estudios y análisis referidos a la Administración local, tienen una idea de la escala diferente, ya que dicha Administración, salvo por lo que se refería a los cuerpos de habilitación nacional, no se organizaba corporativamente, sino que se basaba en la tradicional distinción, antes señalada, de administración general y especial configuradas como dos escalas diferentes que, a su vez, se organizaban en subescalas. Las subescalas muestran realmente una configuración corporativa, sobre todo en la administración especial, ya que en la de administración general, constituida por las subescalas Técnica, la Administrativa y la Auxiliar, se establecen reservas de puestos o vacantes para la promoción interna de unas a otras. Pero, en resumen, lo que se pretende resaltar es que la configuración en la Administración local de las escalas se acerca bastante a la organización corporativa y, en el caso de la Administración especial, sobre todo en la denominada subescala técnica, se ha de acudir a los niveles de titulación, a las clases y a las especialidades para organizarse, sin que en realidad entre dichas clases y especialidades haya la movilidad propia de una escala en sentido estricto. Personalmente entiendo que la escala facilita la movilidad entre puestos con funciones y tareas diferentes de caráter no homogéneo, en las que juega un papel primordial la experiencia y el conocimiento adquirido a través de ella más que la posesión de un título.

Pues bien, ente estos antecedentes, la vigente Ley 10/2010 de ordenación y gestión de la función pública valenciana en su artículo 21 establece:

1. El personal funcionario de la administración de la Generalitat se agrupa en cuerpos por razón del carácter homogéneo de las funciones a desempeñar y de las competencias, las capacidades y los conocimientos comunes acreditados a través de un procedimiento selectivo.

2. Dentro de los cuerpos funcionariales, por razón de la especialización de las funciones, podrán existir escalas.

Vemos que ante las dos formas de considerar las escalas anteriormente reflejadas, aquí se ofrece una mixtura y las escalas se constituyen como especialidades dentro de un cuerpo de funcionarios. Confieso que de momento no me siento con ánimos ni siquiera de contar el número de cuerpos que son creados por la ley valenciana y que figuran en su anexo I, pero su elevado número y sus denominaciones me hace pensar que más que propias espcializaciones lo que se definen son clases de puestos diferentes o categorías, a los que, sin perjuicio de la necesidad de una titulación, se puede, dentro del cuerpo, acceder sólo por experiencia, por los propios conocimientos y por un concurso, pero, salvo excepciones, no especialidades propiamente dichas a las que sólo se puede acceder mediante la consecución de un título, master o curso. El artículo y el 119 dedicado a la promoción interna, no  manifiestan claramente cómo se pasa de una escala a otra dentro del mismo cuerpo, para mí en muchos casos, repito, no escalas sino puestos diferentes; incluso me parece, desde los conceptos asimilados que existe una cierta contradicción entre escala y especialidad. Por ello se tuvo que acudir a una disposición adicional decimosexta en la que se aclara la cuestión señalando que el procedimiento de movilidad dentro de las escalas de un mismo cuerpo es el de la provisión de puestos de trabajo, si bien con sujeción a la necesaria titulación exigida para la escala..

Puede que lo que digo sea precipitado y que necesite de más análisis; de momento el sistema me parece un galimatías, provocado por un excesivo tecnicismo que acaba mezclando conceptos tales como cuerpos, escalas, categorias y puestos que se complican cuando se combinan con otras figuras de la ley como las retribuciones complementarias o  la carrera administrativa y   la promoción interna, al aparecer concepciones particulares del grado y los denominados itinerarios profesionales. Muy complicado me parece todo, de momento; ya veremos lo que nos dice el tiempo respecto de la gestión del sistema.

Para acabar, quiero reflejar los primeros ejemplos de escalas que nos ofrece el Anexo antes citado, dejando que el lector con el acceso a la ley llegue a sus propias conclusiones.

En Administración General: Cuerpo Auxiliar de la administración de la Generalitat se crean las Escalas C2-01-01 Auxiliar de gestión y C2-01-02  Auxiliar de servicios La primera tiene las funciones de realización de actividades administrativas de caráter auxiliar, ofimática, despacho y registro de correspondencia, ficheros y clasificación de documentos, manipulación básica de maquinas y equipos informáticos, cálculos sencillos, transcripción y tramitación de documentos, archivo, clasificación y registro, atención al público u otras relacionedas con las anteriores. Título: Graduado en ESO. La segunda tiene las siguientes: realización de actividades administrativas de clasificación y archivo de documentos y correspondencia, así de ejecución seguimiento de las tareas y procedimientos administrativos de trámite, manejo de equipos y herramientas ofimáticas, así como de fotocopiadoras y otras máquinas análogas, traslado de documentos y objetos no pesados.

Controlar los accesos a los edificios y dependencias y atención al público, así como abrir y cerrar los centros y edificios. Título: graduado en ESO.

Me parece una clara clasificación de puestos. Realmente la segunda escala se corresponde con el tradicional cuerpo subalterno. .

Siguiente ejemplo: Administración general: Cuerpo: Servicios auxiliares generales Escalas: C2-02-01 Conducción de vehículos de altos cargos con las siguientes funciones conducir los vehículos oficiales adscritos al servicio del alto cargo que se les asigne en función del puesto que desempeñen, así como cuidar del mantenimiento y la puesta a punto del mismo, efectuando las reparaciones que no requieran instalaciones de taller. Título: Graduado en ESO y carnet de conducir tipo B2. C02-01-02 Conducción mecánica de vehículos con las siguientes funciones: Conducir los vehículos que se les asigne así como cuidar su mantenimiento y la puesta a punto del mismo, efectuando las reparaciones que no requieran instalaciones de taller. Título: Graduado en ESO y carnet de conducir tipo B2. La especialidad  o diferencia, pues, entre ambas escalas es llevar a altos cargos o no.

Finalmente, pues un análisis de las escalas es imposible aquí, reflejaré un ejemplo, el primero que aparece en la Administración especial. en el Cuerpo Superior Técnico de archivística, biblioteconomía y documentación de la administración de la Generalitat,  en el que se establecen dos escalas. Una A1-08-01 Facultativo de archivos y bibliotecas con las siguientes funciones: dirigir, programar, estudiar, proponer coordinar, gestionar, controlar, asesorar y, en general, aquéllas de nivel superior propias de la profesión relacionadas con las actividades de archivos y bibliotecas. Título: Universitario de licenciatura, ingenieria, arquitectura o equivalente, o bien, título universitario oficial de grado más título oficial de máster universitario que, de acuerdo con los planes de estudio vigentes, habiliten para ejercer, las actividades de carácter profesional relacionadas con las funciones asignadas al cuerpo. Segunda: A1-08-02 Facultativos de documentación con las siguientes funciones: dirigir, programar, estudiar, proponer, coordinar, gestionar, controlar, asesorar y, en general, aquéllas de nivel superior relacionadas con las actividades de las unidades y centros de documentación. Título: Licenciatura en Documentación, o bien, título universitario oficial de grado más título oficial de máster universitario que, de acuerdo con los planes de estudio vigentes, habiliten para ejercer, las actividades de carácter profesional relacionadas con las funciones asignadas al cuerpo.

Hay que matizar que las funciones del cuerpo no se describen, por lo que ellas son las de las escalas que lo componen. Renuncio, pues a seguir. Desde mis esquemas lo descrito no me parecen escalas propiamente dichas, pero el legislador manda y los conceptos se nos complican; ¿cómo explicar con sencillez ahora la diferencia entre escalas y cuerpos?

LA CARRERA ADMINISTRATIVA V

En los anteriores artículos dedicados a la carera administrativa había dejado abierta la posibilidad de referirme a los puestos de trabajo en la actualidad. Creo que respecto de ello hay bastantes referencias en el blog para comprender su papel en la Administración pública y su distinto significado según nos refiramos a la llamada administración especial o la general. Dado que hemos visto los comentarios que se muestran contrarios a la organización corporativa y dado también que un modelo de puestos se acerca más a la organización de la empresa, estimo que procede ahora, no tanto referirse al papel del puesto, sino dilucidar si es que el nuevo Estatuto Básico del Empleado Público permite para los funcionarios una organización basada sólo en el puesto de trabajo y de ingreso y selección en la Administración pública a través de un puesto o sólo a través de los cuerpos u organizaciones similares. Voy pues a realizar mi reflexión más extensa transcribiendo aquí el artículo 75 de dicho estatuto y los comentarios que respecto de él tengo pendientes de publicar en http://www.morey-abogados.com/. Transcribo:

“Artículo 75: Cuerpos y escalas.
1. Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo.
2. Los cuerpos y escalas de funcionarios se crean, modifican y suprimen por Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
3. Cuando en esta Ley se hace referencia a cuerpos y escalas se entenderá comprendida igualmente cualquier otra agrupación de funcionarios.

En derecho, la literalidad de la Ley es el primer elemento de interpretación de su contenido, pero partiendo de su análisis en conjunto y no de cada precepto aislado, por ello este artículo hay que ponerlo en relación con los anteriores del Capítulo que ahora estoy analizando. Así este artículo se refiere a la agrupación de los funcionarios, el 73.3 a la agrupación de los puestos de trabajo, el 72 a la estructuración de los recursos humanos y el 74 a la estructuración de la organización y, como veremos, el 76 a la clasificación en grupos de los cuerpos y escalas. De los cuatro artículos hasta ahora reflejados podríamos establecer que son los funcionarios y no los puestos de trabajo los que se agrupan en cuerpos o escalas u otro sistema similar, pero que los puestos de trabajo que se agrupan a efectos de ordenar la selección, la formación y la movilidad se adscriben a los cuerpos, sin que el artículo 74 nos diga que esta adscripción se realiza a través de las relaciones de puestos de trabajo, sino simplemente que éstas reflejarán los cuerpos o escalas a que estén adscritos. Es decir, sencillamente, reflejan en cada puesto el cuerpo al que se adscriben. La agrupación de puestos prevista en el artículo 73, tampoco se realiza a través de las relaciones de puestos de trabajo. A las relaciones de puestos de trabajo parece que sólo se les otorga un aspecto gráfico o de publicidad. No se conectan con los procedimientos analíticos por los que se adopten las decisiones clasificatorias y ordenadoras que configuran la estructura tanto organizativa como funcionarial. Y como ya se ha señalado se presentan como elemento estructural, pero la ordenación principal de la función pública parece ser el cuerpo o las agrupaciones de funcionarios.

El artículo 76.1 nos refiere que los cuerpos, escalas etc., agrupan a los funcionarios con competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo. Estimo que este punto hay que conectarlo con el punto 3 del artículo 73 y que la agrupación en él prevista, que lo es a objeto de ordenar la selección, la formación y la movilidad, es la que ha de adoptarse para crear un cuerpo, una escala, una clase o cualquier otra agrupación. Por lo tanto, a estos efectos, los puestos de trabajo se adscriben a un cuerpo, escala o sistema similar, que se crean mediante norma con rango de ley, en la que se supone se especifican las competencias, capacidades y funciones que determinan los conocimientos a demostrar en el proceso selectivo. El acceso a un cuerpo, escala o sistema similar se produce pues a través de procesos selectivos y no de sistemas de provisión. Tema este que afecta a la movilidad entre Administraciones públicas.

También estimo que la primera gran decisión organizativa y estructural de una función pública resulta ser la de decidirse por su configuración en cuerpos o escalas o en ambos o en cualquier otro sistema de agrupación de funcionarios. Pero la realidad es que esta agrupación ha de considerar las funciones, competencias y conocimientos necesarios en cada puesto de trabajo y agrupar los que las tienen comunes o requieren de los mismos conocimientos o formación, bien para crear un cuerpo o escala o clase, bien para atribuirles los puestos que en el futuro se constituyan. Creo que el Estatuto Básico del Empleado Público consolida las estructuras de corte corporativo, aun cuando queda la cuestión de las escalas.

En orden a esta cuestión, la diferencia entre un cuerpo y escala, en principio, es la de que el primero constituye un bloque de puestos de trabajo en los que se realiza una misma función que, normalmente se corresponde con unos conocimientos determinados, que se adquieren a través de estudios académicos y títulos que habilitan para el ejercicio de profesiones concretas y determinadas. La movilidad dentro de un cuerpo de funcionarios es escasa (la movilidad es mayor en el Estado centralizado y es preferentemente territorial), puesto que no pueden establecerse grandes diferencias en contenidos en unos que en otros, los cuales, sea como sea, siempre se corresponden con conocimientos propios del título y profesión concretos. Por ello, los cuerpos fueron el modelo típico de estructuración de los especialistas frente a la estructuración de los administradores generales que se organizaron en escalas. No obstante, es posible configurar puestos con responsabilidades distintas dentro de los cuerpos especiales o más burocratizados y así cabe que se ejerzan funciones asesoras y dentro de la organización burocrática propiamente dicha o en el nivel superior planificador o de adopción de decisiones, o puede que se ejerza la profesión en las mismas condiciones que en el mundo privado o en la sociedad. Un arquitecto, un médico, un abogado, un ingeniero, un astrónomo, por ejemplo, constituidos en cuerpo de funcionarios lo son para ejercer su profesión en el ámbito público y en algunos casos el cuerpo puede comprender puestos en los que se asesora técnicamente o se informa, también técnicamente, en el seno de un procedimiento de decisión o en uno de gestión ejecutiva y en el ámbito de una oficina pública.

Para crear o considerar una escala hay que partir de la existencia de puestos que están conectados y que se corresponden con distintos niveles, bien de categoría bien de jerarquía, como ocurre en los escalones, elemento constitutivo de la escala o de la escalera. Por ello, escalar equivale a ascender o subir. Precisamente la organización burocrática que está jerarquizada constituye el ámbito propio de una escala y, por ello también, la denominada Administración general o burocrática es la que se correspondió históricamente con las escalas, tanto en la Administración estatal central como en la Administración local. Pero, además, las funciones a desarrollar coincidentes con funciones propiamente administrativas no venían correspondiéndose con titulaciones específicas o académicas, sobre todo con un título facultativo específico. Así los puestos superiores de la Administración general, ligados al procedimiento administrativo, fueron patrimonio de los licenciados en derecho. Pero lo cierto, es que en la Administración general se podían determinar o encontrar puestos en los que no constituyera requisito imprescindible una titulación concreta, sino, todo lo más una formación determinada y unas experiencias concretas, sin perjuicio de su evaluación para el ascenso de un puesto a otro o el simple requerimiento de una antigüedad para ello. La escala aparece como un sistema más abierto, con movilidad mayor que el cuerpo, con puestos que pueden requerir conocimientos o experiencias distintas, que además no necesariamente se adquieren a través de estudios o titulaciones sino con el mero ejercicio de la actividad profesional.

La situación de la Administración general cambió en 1964 al crearse los Cuerpos generales y desaparecer las escalas de Administración general existentes en cada ministerio. La exposición de estas cuestiones que normalmente son conocidas por los preocupados o expertos en materia de función pública y de su proceso histórico, se hace necesaria por la razón ya expuesta de que el Estatuto Básico del Empleado Público abre de nuevo la cuestión. Pero sin entrar en las disfunciones que la creación de los cuerpos generales haya producido, lo que cabe evidenciar es que el tiempo y sobre todo la preocupación por la figura del directivo público, así como los estudios de Ciencias políticas y el desarrollo de los estudios de Ciencia de la Administración y la configuración de su contenido por Baena del Alcázar, nos presentan en el seno de la organización burocratizada o en la zona decisional, coincidente con la zona superior de la pirámide y propia de los altos funcionarios, bien de administración general o bien conectada con ella, una actividad directiva que se muestra en relación con la formulación o adopción de las políticas públicas, que asume caracteres de función directiva propia y exclusiva de la Administración pública en conexión con la organización política o de gobierno, que hoy está clasificada como de libre designación y que en el Estatuto Básico del Empleado Público, parece quedar comprendida en su artículo 13, que ya hemos analizado y que queda sujeta o remitida a un régimen jurídico específico.

Nivel, distinto del directivo de zona operacional o de servicios, que por su mayor abstracción funcional y relación con las políticas públicas, puede configurarse como un cuerpo o clase. Sin perjuicio de que el directivo de la zona operacional, si se consideran aspectos económicos y gerenciales, pueda igualmente así configurase.

El conjunto de estos primeros cuatro artículos se muestra deslavazado e insuficiente, pues no resuelve problemas clásicos y vigentes y nos muestra cómo el Estatuto, pese a su artículo 13, deja sin resolver y ni siquiera se refiere en la ordenación o estructuración del empleo público a la diferenciación entre Administración general y especial y a aquéllos puestos de trabajo a los que pudiera accederse desde cualquiera de estos sectores y que no pueden ser otros que los que hemos calificado como de nivel directivo de zona decisional o, también, por qué no, de la zona operacional. Sin embargo, existiendo en dicho conjunto una forzada tendencia a resolver el problema de la estructura y ordenación de la función pública mediante los cuerpos de funcionarios o agrupaciones similares, el artículo 74 parece mantener la posible adscripción de un mismo puesto a diferentes cuerpos o escalas.

Desde mi punto de vista el conjunto se nos muestra totalmente desordenado, amén de no decidir nada, en ningún sentido, en aras de la autonomía de cada Administración pública. Creo que la cuestión resulta más sencilla, si bien para llegar a ello es preciso realizar un análisis histórico.

En primer lugar, de siempre, la dicotomía administración general y administración especial está presente, es un hecho permanente en la Administración pública española. El problema entre una y otra, en primer lugar y básicamente es el de la lucha por la apropiación de los puestos superiores de la organización, no calificados como estrictamente políticos. De estos últimos, en cierto modo los cuerpos especiales, algunos al menos (ingenieros, arquitectos, etc.), consiguieron su adscripción corporativa formal, o material en su caso. En realidad, repito, nos estamos refiriendo a la zona decisional o directiva pública.

La creación del Cuerpo General Técnico de la Administración Civil del Estado, no configurado directamente como directivo, pero de cuyos puestos a él reservados conforme a las reglas legales, unos, los de mayor responsabilidad, debían de ser desempeñados por funcionarios con diploma de directivo, suponía legalmente que el nivel directivo pasaba a ser patrimonio de los administradores generales superiores que obtuvieran un diploma directivo. La lucha burocrática se agudizó y los intereses corporativos de especialistas y Técnicos de Administración Civil, determinan la desaparición del diploma de directivo, la adscripción múltiple o a diferentes puestos del nivel superior de la organización administrativa, su calificación como de libre designación, que con la carencia de exigencia de diploma o formación específica, supone la absoluta politización del sistema y la aparición del clientelismo y la permanencia de las luchas corporativas y la tendencia actual a no distinguir el directivo público de la zona decisional, aplicando conceptos de la empresa privada, más en consonancia con los directivos de la zona operacional o de prestación y gestión de servicios, en los que la movilidad, mas bien el acceso, parece como más factible e, incluso, propiciado por la figura de los contratos de alta dirección. Es decir, la confusión entre los distintos tipos de directivos a los que nos referimos al comentar el artículo 13, bajo la denominación general de Personal directivo profesional no soluciona nada, traslada la lucha corporativa anterior a la del establecimiento de un concepto de directivo que favorezca los intereses de cada sector, con el agravante de que en la Administración general se han creado otros cuerpos superiores distintos del único antes existente.

El hecho importante, consecuencia de la reforma de 1964 es la aparición del puesto de trabajo como elemento estructural y la necesidad de una actividad dirigida a su análisis e investigación y adscripción de base corporativa, con el problema posterior por inaplicación del sistema legal diseñado de la lucha por la adscripción múltiple de los puestos superiores, en realidad, y finalmente, por los de libre designación que acaban siendo de adscripción múltiple. Pero si el cuerpo en sí mismo no es un sistema cerrado al que sólo se accede mediante pruebas selectivas, entiéndase oposiciones, como sigue siendo la actual regulación, la cuestión se simplifica, porque realmente sólo seria una agrupación de puestos, no de funcionarios como dice el artículo ahora comentado, a los que se accedería desde cualquier punto de una Administración pública, si el modelo de movilidad resultante lo permite, siempre que se cumplieran los requisitos necesarios establecidos para el puesto concreto. Así las relaciones de puestos de trabajo sí tendrían carácter ordenador, pero sujetas a un proceso previo de investigación, análisis y clasificación, sin adscripciones corporativas, en todo caso el cuerpo tendría su consideración en virtud de su formación o del nivel de las pruebas selectivas correspondientes que se tuvieron que superar. Si bien este es un campo que se relaciona con el prestigio del cuerpo, entroncable con el mérito, pero valorable en fase de provisión de puestos de trabajo, en el que las relaciones de puestos de trabajo juegan una de sus funciones básicas.

En este caso, la Administración general se puede configurar de nuevo como una escala y dentro de ella se pueden configurar clases o niveles según titulación o según los grupos del artículo 76 y en ella cabe que un puesto pueda ser cubierto por funcionarios de titulaciones o grupos diferentes y, lo racional, es que estos puestos en los que sea posible esta confluencia o grupos diferentes, sean bien el final de la carrera de un nivel o, bien, el principio de la del nivel superior.

De otro lado, en la Administración especial, según las decisiones adoptadas en la Administración, cabe la laboralización, sin perjuicio de que la clasificación de puestos de trabajo puede establecer qué puestos pueden ser desempeñados indiferentemente por funcionarios o laborales y cuales requieren ser funcionario o la superación de determinadas pruebas encaminadas a comprobar la adquisición de conocimientos propios de quienes han de ejercer funciones públicas propiamente dichas o potestades administrativas, normalmente ad intra.

Es decir, el análisis de estos artículos refuerza mi idea, plasmada en 1985, en la Ley Valenciana de la Administración Pública, de que la simple distinción entre los sectores de administración general, especial y laboral y una adecuada clasificación de puestos de trabajo y una simplificación del sistema retributivo, permite una organización más racional, más profesional, más cercana a una gestión empresarial, con mayores opciones de movilidad, que permite el diseño de una formación del personal verdaderamente entroncada con su mejor gestión y aprovechamiento y no dirigida a la simple acumulación de puntos a efectos de la provisión, sino a la adquisición de conocimientos directamente aplicables al puesto que se pretende o la carrera que se quiere alcanza y concordante con un sistema de evaluación del desempeño que pueda considerar dicha formación adquirida.

Pero lamentablemente, no se puede dejar de contar con los intereses de los políticos y con su necesidad de dirigir a la Administración partiendo de un sistema de confianza, por lo que no es posible establecer este diseño sin contar con el sistema de provisión de puestos de trabajo y sobre todo con la coincidencia de que los puestos propios de un cuerpo directivo público abierto y profesional, se presenta ligado a estos intereses políticos y a los resultados en orden a la eficacia de las políticas públicas y depende del diseño del sistema de libre designación y de sus consecuencias.”

Bueno esto es lo que en una primera reflexión, sujeta a reconsideraciones y nuevas reflexiones, me ha sugerido el análisis del artículo 75 y el problema entre puestos de trabajo y cuerpos.