LA PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS: iNTRODUCCIÓN

Continuando con las cuestiones que voy analizando en el Capítulo III de mi trabajo Juridicidad y organización en la Administración española y dentro del estudio de las cuestiones jurídicas y organizativas en el Estatuto del Empleado público, he llegado a su Título V y a la Planificación de recursos humanos y expongo una introducción al tema, para en otras ocasiones ir a sus instrumentos concretos. este es el resultado:

LA ADMISTRACIÓN PÚBLICA ¿UNA REFORMA IMPOSIBLE?

Escribía últimamente sobre la escasa atención que los partidos políticos prestan a la Administración pública, que es precisamente el instrumento dirigido a la eficacia política que conlleva la jurídica o eficacia de leyes y derechos fundamentales y subjetivos. Y me pregunto el porqué. Puedo pensar varias razones para que lo hagan, pese a que es seguro que en su seno cuentan con funcionarios en altos cargos o con formación suficiente y voy a tratar de razonar al efecto.

SIN GATO PROLIFERAN RATAS Y RATONES

Llevo tiempo sin saber que escribir, todo es feo y cómo he dicho en muchas ocasiones en estos años he escrito mucho sobre casi todo. Me nacía escribir sobre los males de nuestras administraciones públicas. Antes he repasado lo que pudiera haber escrito sobre ello y a partir de diciembre de 2012 escribí 10 entradas sobre los males de nuestra Administración y de modo, digamos, más técnico de lo que hubiera escrito hoy. Pero, hace tiempo que tenía un tema que afecta al derrumbe de la Administración pública y al asalto político a la misma, por inexistente, como botín y ganancia personal.

La cuestión la trajo el hecho de que la Diputación de Valencia, la Federación de municipios y con la ayuda monetaria de la Generalidad, convinieron la creación de un Centro para el conocimiento de la Administración local, iniciativa de un político del partido PSOE que habiendo perdido su alcaldía en importante ayuntamiento de la provincia quería seguir cabalgando, apoyado en las muletas de funcionarios pretendidamente expertos y con puestos para familiares y amigos, y pretendía vivir del cuento con dinero público y Dios sabe con cuántas futuras peregrinas ideas. Tal era la evidente farsa, que la intervención de Antifraude evitó la supervivencia de dicho centro.

Personalmente me indignó, porque resultaba que había que conocer la Administración Local, tras siglos de existencia  y la tenían que conocer desde fuera, y pensé que se iban a hinchar a hacer trabajitos denominados como investigaciones, conferencias, cursitos, viajes  etc.  a base de subvenciones o cobros a los incautos y así seguir percibiendo una retribución o un complemento del sueldo funcionarial. Ya no era que las universidades con los funcionarios docentes, antes de la Administración o no, obtengan su participación o la programación de cursos o ciclos de conferencias, sino que ya cualquiera sabe más que los administradores profesionales.

Ustedes mis lectores saben las veces que he señalado el papel que se atribuye a la tecnoestructura en cualquier administración y que, en lo público, corresponde a las subsecretarios y secretarias generales de los departamentos ministeriales y que considero muy adecuada para los institutos de Administración pública.

En Valencia, antes de la autonomía, existió precisamente en la Diputación un instituto de administración local u organismo equivalente. Pero con la llegada de la  autonomía regional o Comunidades autónomas, se creó un instituto con vocación de servir a todas las administraciones de la Comunidad Valenciana.  Primero en el seno de la Dirección General de la Función pública y luego como organismo desconcentrado de la Conselleria de Administración Pública y en ambos casos, la primera y el último, fuí su primer director. La vocación, entonces, del PSOE en los niveles superiores de su partido y Administración pública era evitar la proliferación de escuelas e incluso de procesos selectivos. Ello quedó en mera retórica.

Pero el principal problema en el inicio fue la selección de los funcionarios colapsada por la Administración de Estado. Por lo que hace a la formación, sin perjuicio de los inconvenientes que la propia Administración planteaba para una formación buena de los seleccionados, ya que muchos procedían de los reclutados antes de la Ley propia y de la estatal del 84, y planteaban problemas por horarios y demás. No voy a ocultar que formo parte, si cabe decirlo, de la escuela del profesor Baena en la Ciencia de Administración pública y en derecho administrativo de ninguna,  un outsider. Por ello mi idea de los cursos de directivos no coincidía con ninguno de los, llamémosles, proveedores de cursos. Por ello o acudía algún profesor Baena o acometía yo la labor. En parte así lo hice, en procedimiento y en función pública. En el resto acudimos a especialistas y profesores universitarios.

Pero no es cuestión de batallitas personales, es sólo poner en evidencia que había que crear el material propio o admitir el de otros.  Un trabajo intenso,  una coordinación con cada departamento para conocer necesidades y soportar la presión "moderna" de los presupuestos por programas y la obligación de gastar el presupuesto y, de otro lado, no pecar de modesto, pues, siempre te dan menos de lo que pides.

El Instituto no existe ya, sobrevivió tras mi cese, por la intención política de introducir el "valenciano" o su exigencia cada vez más intensa. Hoy papel de una ley en anteproyecto o proyecto, que en este momento ya no lo sé. Con lo anterior no quiero decir que fue mi cese la razón de la pérdida de importancia del Instituto, sólo de mis proyectos,  pues políticamente salvo lo de la lengua no había casi nada, rutina.

En definitiva, al no haber realmente una Administración pública ocupada de si misma, o sea el gato del título, ratones sabios y ratas aprovechadas acuden al pastel y el dueño de la casa (el ciudadano y el funcionario) se queda sin comida que llevarse a la boca y sin servicio, pues, los cocineros huyen y llegan aficionados que no saben freír un huevo o se lo comen antes.

Esto ocurre cuando no hay Administración pública verdadera, cuando, como ya he dicho, la política lo domina todo y la corrupción resulta habitual. Por eso, de las 10 entradas citadas antes, el primer mal que expuse fue la politización que aquí, en su origen y seno, conlleva a la partitocracia.

LOS SUBSECRETARIOS Y LOS SECRETARIOS GENERALES TÉCNICOS

En la última de las entradas dedicadas a los diálogos o debates sobre Administración pública, tercera de las dedicadas al Poder ejecutivo: Gobierno y Administración, al tratar de los cargos políticos lo hacía en realidad sobre el espacio político directivo, y un examen detenido sobre el mismo nos ofrece unos puestos ligados más directamente con el Gobierno y de confianza y otros más en conexión con la Administración y su gestión. Algo que, en cierto modo, sin entrar ahora a ver cada uno de ellos, creo que es la razón de que en algunos casos y para la Administración central o estatal se exija la condición de funcionario. Hoy me voy a referir a dos de esos cargos que están en plena conexión con el espacio administrativo puro.

CORONAVIRUS, ECONOMÍA Y ADMINISTRACION

He leído que el coronavirus va a dejar más pobres que muertos y ello hace reflexionar sobre las consecuencias económicas de la pandemia. De momento, el Gobierno no ha adoptado medidas concretas, si bien parte de las operaciones en la Bolsa, las especulativas, ha sido suspendidas. Ciertamente la situación en este aspecto puede ser terrible. Aquellas empresas que no pueden actuar por vía telemática, van procediendo a los ERTE y muchas personas van a ser afectadas en sus ingresos y, además, pueden sufrir pérdidas en sus ahorros.

En esta situación, la actividad de la Administración ha de intervenir más en la sociedad y adquirir un presencia mayor o, si se quiere decir así, un liderazgo. Pero no sólo, el problema es que la Administración haya de tomar medidas sociales,

EL CONTROL HORARIO DEL TRABAJO

Estos días la noticia de la regulación, en un Decreto-Ley de medidas urgentes de protección social y de lucha contra la precariedad laboral en la jornada de trabajo, de un registro horario, me ha suscitado bastantes dudas y me ha hecho pensar, ya que había escrito sobre el directivo público y sus funciones, en este aspecto del funcionamiento en las organizaciones, tanto públicas como privadas, y también sobre la eficacia real de la medida, sobre la cual ya la ministra de trabajo manifiesta que no parece haberse tomado en serio. El artículo 10 del citado Decreto-ley, en la modificación del artículo 34 del Estatuto de los Trabajadores, establece:

EL DIRECTIVO PÚBLICO Y SUS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS

Al referirme a la impotencia e indefensión del ciudadano ante el poder público jurídico, hacía especial referencia a la indefensión ante la conformación, formulación o formalización de las normas y al instrumento de la asociación como medio de lograr una participación y defensa en este campo, Ello me lleva a considerar qué garantías nos ofrece la organización administrativa al respecto y surge entonces la figura del directivo público y su función en el sistema político y jurídico administrativo. Cuestión que escribiendo ahora, me lleva, igualmente, una vez más, a considerar la politización de la cúpula de la organización administrativa y su influencia en la pérdida de las garantías. Por ello, voy a tratar de referirme, de nuevo a la figura del directivo público tal como la considero.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, LOS CAMBIOS Y LAS CONSECUENCIAS.

He escrito mucho sobre las políticas públicas y lo he hecho desde la conceptuación que de ellas nos ofrece el profesor Baena del Alcázar en su obra de Ciencia de la Administración, porque sólo desde ella el concepto tiene verdadera utilidad política ya que en dichas políticas habrá intervenido la Administración pública evaluando su viabilidad y programando los recursos para su eficacia y ejecución. Fuera de esa idea básica, se puede hacer referencia a políticas públicas de un modo más general, constituyendo manifestaciones políticas o decisiones que no han sido objeto de una función administrativa respecto de ellas y que, por  lo tanto, simplemente forman parte de programas, intenciones o retórica con fines diversos, pero sin garantía de su eficacia plena.

LA IMPORTANCIA DE LOS MEDIOS Y RECURSOS: El presupuesto, medios materiales y formas de gestión.

Señalaba en la entrada anterior que el elemento humano al ser el que actúa resulta el más importante, pero lo cierto es que la acción se ve limitada por los recursos económicos; éstos son los que permiten la adquisición de los medios materiales y el elemento humano y respecto de él, según algunos, determina su calidad, pues si se paga bien se consigue a los mejores. Cosa con la que no estoy de acuerdo, pues entiendo que el factor de la selección y sus procedimientos es importante, ya que si no funciona como debe lo que se hace es pagar bien o muy bien a mediocridades o simples clientes del político de turno.

Pero los recursos económicos en la Administración pública se traducen en el presupuesto económico, que prevé los ingresos y los gastos. Sobre el presupuesto y su relación con la acción administrativa o la estructura ya he escrito, por lo que aconsejo que se acuda a la etiqueta presupuestos y se complete lo que pueda decir en esta entrada.

LA IMPORTANCIA DE LOS MEDIOS Y RECURSOS: La organización

Cada día me resulta más difícil el separar lo administrativo de lo político y no es de extrañar por el enfoque de este blog y de mi formación de generalista en la Administración pública; y aún más en cuanto que primero he sido funcionario de gestión, después estudioso del derecho administrativo en general, luego alto cargo, luego profesor de dicho derecho y sobre todo, al efecto, de Ciencia de la Administración (incluída dentro de las ciencias políticas) y finalmente funcionario de servicio jurídico.

Quien quiera analizar la Administración pública no puede, si quiere acercarse a la realidad y no sólo a lo formal, dejar de estudiar los comportamientos políticos y sus efectos en la organización y en el derecho. Lo formal resulta hoy una cosa y otra la realidad. Para acercarme a lo que pretendo en esta entrada, primero he de indicar que toda organización y actividad deben ir dirigidas a lo que se pretende o al fin que se persigue y a ello le llamamos eficacia.

REFLEXIÓN EN TORNO AL CRECIMIENTO ORGÁNICO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

¿Por qué la organización administrativa pública y las plantillas de su personal crecen sin cesar? La reflexión que aquí inicio afecta a una cuestión que no es jurídica propiamente dicha, aunque el derecho recoge algunos principios por los que ha de regirse la organización e, incluso, es posible hacer referencia a un derecho de la organización. La cuestión es más propia de la Ciencia de la Administración y su análisis ha de partir de investigaciones y estudios del comportamiento administrativo y burocrático y de la efectividad, realidad existente y aplicación de los principios juridificados y de los que marca la racionalidad y la eficacia. Cuando estos estudios se realizan científicamente y se extraen conclusiones, se obtienen datos que facilitan la reforma administrativa y la organización. Aquí se ha hecho mucha referencia a la necesidad de que las Administraciones Públicas creen su propia tecnoestructura, considerada como esa organización encargada de la investigación y fines señalados. En Valencia, por ejemplo, ha sido polémica la constitución o intento de constitución de una fundación. Aquí tienen la noticia en el Diario de las Provincias. Destaco de ella estos párrafos:

EL ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA EN LA ACTUALIDAD. II

En la anterior entrada se veía que la oferta de empleo público se reducía por mandato de las leyes de Presupuestos generales del Estado y por razones de gasto público, pero la reducción de la oferta pública de empleo se produce también por otras razones y los procedimientos de selección se prolongan en el tiempo, hasta el punto que las leyes de función pública han señalado plazos en los que las pruebas han de haberse realizado y caducando en caso contrario. Algo que no acabo de entender del todo, porque lo que hay que considerar son los efectos que han de derivar de esta caducidad cuando se produce, porque en principio sólo veo que afecte negativamente a los intereses de quienes pretenden acceder a la función pública a través de las pruebas consiguientes, y, naturalmente, a los intereses públicos en cuanto las vacantes no se cubren por el sistema que legalmente y formalmente se considera como el que corresponde para reclutar a los mejores o a los de mayor mérito y capacidad en un sistema abierto a la concurrencia en plano de igualdad. A medida que escribo, de nuevo viene a mi mente la conexión existente entre los sistemas de provisión de puestos de trabajo y la selección para ingreso en las Administraciones públicas y con ello recuerdo lo mucho que he escrito al respecto antes de empezar este blog. Acudiendo a los escritos en mis años de ejercicio funcionarial y de docencia, voy a a tratar de explicar las otras causas por las que la oferta de empleo público es reducida y cómo no puede referirse a todas las vacantes existentes

¿ SE PUEDE DISMINUIR EL NÚMERO DE INTERINOS?

Si contemplamos en el blog las entradas más visitadas vemos que las incompatibilidades, las interinidades y la excedencia, son las cuestiones que preferentemente preocupan a los lectores o seguidores. El problema de los interinos es uno de los más permanentes en nuestra Administración y los de éstos, a su vez, también generan inconvenientes en la gestión y de ello he escrito bastante en el blog. Una de las primeras causas, y por la que considero que las interinidades forman parte intrínseca del sistema de función pública, trae causa, sobre todo en los grandes cuerpos y, además, de carácter nacional y, también, de la debida conexión entre el sistema de provisión de puestos y los procesos de selección e ingreso en la Administración púbica. De esta conexión se escribe, por ejemplo en esta entrada. Pero hay más causas para que los interinos persistan, incluso, en cuerpos y Administraciones pequeñas que se fundan, por su tamaño, más en puestos que en cuerpos de gran número de funcionarios. Voy a tratar de referirme a todas estas causas y a las soluciones posibles para disminuir el número de interinos, en especial a la que preveía la primera Ley de la Función Pública Valenciana.

LOS PROGRAMAS POLÍTICOS Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La entrada dedicada al espacio de la tecnocracia y las ya próximas elecciones generales me llevaron a la conexión con otra cuestión que es la de los programas políticos que cada partido ofrece cara a las procesos electorales y su eficacia o su mentira o inadecuación a la realidad. De tal manera que hoy una crítica ciudadana bastante general se refiere al incumplimiento o engaño de los programas políticos. Por ello mi pretensión es referirme al papel que la Administración pública ha de jugar en ellos. Y el hecho de tener que destacar este papel se produce porque es la Administración la que, normal o mayoritariamente, ha de ejecutar las políticas públicas y, por tanto, éstas, que deben de ser, a su vez, cumplimiento y ejecución de los programas políticos, han de ser posibles y realistas para ser eficaces y, para ello, veo necesario explicar más o menos el proceso habitual.

ORGANIZACIÓN DIRECTIVA MINISTERIAL Y SERVICIOS COMUNES

En este blog vengo haciendo referencia continua a la organización de las Administraciones públicas y a la administración general. Vistas las veces en que la falta de organización o la desconsideración de la misma está presente en las decisiones políticas y administrativas resulta inevitable preguntarse ¿quién o quiénes son los responsables de la organización en la Administración pública? De otro lado, también ha sido objeto de mucha reflexión y puntualización lo que, desde mi punto de vista, es un directivo en las Administraciones públicas. También hay que decir que esta cuestión depende, claro está, de la estructura de cada una de nuestras Administraciones públicas, si bien considero, que sin perjuicio de la particularidad de los entes locales, la Administración del Estado es el paradigma o referencia básica al efecto, puesto que, sin duda de ella nace o resulta reflejo la de las Comunidades autónomas. Por ello, en las líneas siguientes voy a analizar cómo es esta organización en la Administración del Estado, desde la perspectiva legal y formal, sin que ello sea obstáculo a que haga referencia a la situación de hecho o a las consecuencias de no seguir el modelo formal. La reflexión se va a hacer partiendo de la Ley 6/1997 de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de lo que tengo dicho en el apartado B) del número 1.1 del Capítulo IV de mi obra abierta y en construcción Juridicidad y organización en la Administración pública española.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La creación, modificación y supresión de los puestos de trabajo.; reflexión inicial.

En el análisis que se está realizando de la legislación valenciana en lo relativo a los puestos de trabajo, al efecto de conseguir un panorama general de la teoría y práctica del puesto de trabajo en nuestras administraciones públicas, en los comentarios que ordenadamente se han hecho, conforme al articulado del Decreto 56/2013, se llega al artículo 19 del Capítulo III dedicado al procedimiento para la creación, modificación o amortización de puestos de trabajo. En el momento de comenzar con la legislación valenciana y llegado el artículo 34 de la Ley de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana, dejé la cuestión para un momento posterior y para analizarla junto con lo que dispone el Decreto antes mencionado.

No obstante, antes del comentario de los artículos correspondientes en dichas normas, creo oportuno realizar alguna reflexión respecto al proceso de creación, modificación y supresión de puestos de trabajo en una organización como la que constituyen las Administraciones públicas, sin perjuicio de que en otras entradas de este blog la cuestión pueda haber sido analizada. La reflexión partirá del hecho de que ya hay una estructura y una Administración y de que no se parte de cero y que, incluso, cuando se produce la aparición o creación de una nueva administración y estructura consiguiente, se produce una transferencia de competencias y medios de unas administraciones a la nueva que es la que en el futuro va a realizarlas. Vamos a ver si acierto en la exposición.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: Requisitos para la provisión de los puestos de trabajo II

El Decreto 56/2013 sigue, en sus artículos 16, 17 y 18, regulando cuestiones relativas a la clasificación de los puestos de trabajo y al contenido de las relaciones de los mismos. El artículo 16 se refiere a las Funciones, y a él me he referido en el momento de criticar que, en las relaciones de puestos de trabajo de la Generalidad Valenciana y en el ejemplo contemplado, la descripción de los puestos se refiriera de modo global a las del Cuerpo. Y es que a esto parece conducir el texto del artículo, que es el siguiente:

1. Las funciones de un puesto serán las asignadas al cuerpo, escala, agrupación profesional funcionarial o grupo profesional al que pertenezca sin perjuicio de que estas funciones se desempeñen, en todo caso, a través de tareas relacionadas con el nivel de responsabilidad del puesto y con el ámbito competencial del órgano al que esté adscrito y la unidad administrativa en que se integre.
2. Con carácter excepcional, la clasificación de puestos de trabajo podrá concretar, con carácter no exhaustivo, las tareas que tiene encomendadas siempre que se den las siguientes condiciones:
a) Que de la denominación y adscripción orgánica del puesto no sea posible conocer las tareas concretas que tiene asignadas.
b) Que tales tareas sean un elemento característico y necesario para delimitar su ámbito de actuación.

Me detengo aquí, antes de reflejar el punto 3 y de nuevo me invade la inquietud, ya que al leer, mientras escribo, los puntos reseñados me acuden muchas cuestiones, dudas y críticas sobre lo que se dice e, incluso, sobre la verdadera finalidad del Decreto. Veamos qué cuestiones se me plantean, advirtiendo, primero, que mi formación de administrador general hace que predomine la experiencia en este campo y los ejemplos que en él se pueden ofrecer. De otro lado, es que se regula la clasificación de puestos de trabajo y no la creación de plazas de un cuerpo, lo que son casos distintos. Y en la Comunidad Valenciana y legislación que de ella contemplamos se da el caso de que se pasa a un sistema de cuerpos desde uno de puestos y, con ello, la clasificación de puestos adquiere de nuevo significado, nuevo a su vez y, además, se pretende regularla o dirigirla. Pero fundamentalmente, en la crítica o comentarios que siguen, hay que considerar que existe una incongruencia total en el sistema que se diseña, ya que la agrupación en cuerpos se realiza por la homogeneidad de las funciones y ya en el ejemplo que vimos del cuerpo superior técnico de comunicación  y relaciones informativas no considero, por las diversa titulaciones y variedad de funciones, que dicha homogeneidad se nos ofrezca y menos que los puestos de periodista enumerados desarrollen esas funciones; por lo tanto sigo con el análisis.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: El Estatuto Básico del Empleado Público: Articulado en relación con el tema. 2

Hay que continuar con el interrumpido análisis de la cuestión de los puestos de trabajo en nuestro ordenamiento jurídico e iba contemplado los artículos del Estatuto Básico del Empleado Público que afectan al tema, terminando la última entrada dedicada al mismo con la negociación colectiva en la materia; al respecto de lo cual, antes de seguir el análisis general, quiero señalar que el artículo 33 referido a la negociación colectiva, en su punto 1, la somete a los siguientes principios y condiciones: legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia. Lo primero a destacar es el sometimiento condicional, pues, de las relaciones de puestos a la existencia de cobertura presupuestaria. Cuestión que siempre me suscita la de su naturaleza normativa o no, la cual no considero, pero sí que en este sometimiento a la existencia de presupuesto estimo que lo que se manifiesta es la parte de previsión de necesidades que las relaciones pueden tener y, en su caso y como resultado de ello, la obligada consideración de las necesidades en la futura confección de los presupuestos o en la gestión de la obtención de una ampliación en los créditos consiguientes. Sea como sea, habría una obligación administrativa derivada de una acción de planificación y organización prevista legalmente para la gestión de personal y la estructura orgánica.

El artículo 37, en su punto 10, respecto de los pactos y acuerdos fruto de la negociación, también manifiesta un sometimiento a los intereses públicos, sobre todo respecto de las circunstancias económicas y sus cambios o alteración sustancial, permitiendo, en virtud de ello, su suspensión o modificación. Dicho sea para que quede manifiesto que la negociación sindical en estas materias no puede modificar la racionalidad, eficacia y economía del gasto público, ni de la gestión de personal y de la organización y los principios que la rigen y recoge el derecho; cosa que se olvida muchas veces desde el punto de vista "político".

Pero sujetándome a los preceptos que más directamente se relacionen con la materia objeto de reflexión hay que continuar, como indicaba al inicio, con el estudio del Estatuto.

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA IX: La descoordinación

d) La descoordinación organizativa general.

Podía haberme referido a la desconsideración general de las denominadas funciones administrativas resaltadas especialmente por Gulick, tiempo ha, pero esperando referirme a ello en otra ocasión, creo que desde el punto de vista de la organización es preferible centrarse en la carencia general de coordinación entre los órganos administrativos básicos (ministerios, consejerías) y, sobre todo en la descoordinación entre nuestras diferentes Administraciones públicas. La carencia de coordinación, determina el descontrol y la anarquía y, por lo tanto, supone la desorganización a la que venimos refiriéndose, bien sea en el seno de cada organización o de cada Administración pública o bien sea en el del Estado. El principio de jerarquía constituye una fórmula eficaz de coordinación, aún más si se acompaña de la autoridad que supone la experiencia y el conocimiento; es decir, sobre todo si las jefaturas y la autoridad se corresponden con el principio constitucional del mérito y la capacidad. Pero, a estas alturas, creo que ya debemos ser conscientes, que aún constituyendo estos principios derecho o legalidad, son pura entelequia o mero formalismo jurídico carente de eficacia y que la politización señalada como primer mal es la razón de dicha ineficacia. Es posible afirmar que, en lo político, también la jerarquía es meramente formal (y por supuesto el mérito y la capacidad ni se contempla) y que los máximos dirigentes de un país surgen de una serie de factores y conveniencias que les condicionan muy sensiblemente en su quehacer político y administrativo, aunque formalmente parezcan ser  resultado de un proceso electoral y democrático. De otro lado, cabría hacer referencia  a las inspecciones de servicios como elemento importante en la coordinación en cuanto informan y proporcionan datos a la superioridad sobre la situación en la gestión. Sus informes, pues proporcionan datos fundamentales para coordinar servicios y para cambiar la gestión y solucionar problemas.

En resumen, si la jerarquía no se funda en la superioridad del conocimiento que confiere la verdadera autoridad y en la información técnica que recibe, la coordinación que lleva implícita no puede producirse. Pero ésta también se funda en la existencia de órganos al efecto o de encuentro entre los órganos o responsables de las materias o campos que deben ser coordinados para lograr la eficacia institucional y tomar los acuerdos y configurar las normas correspondientes que determinen una actuación uniforme y en la dirección adecuada y que constituyendo, en principio, una obligación puedan, en consecuencia, forzar a su cumplimiento mediante los medios coactivos y sancionadores correspondientes. Es decir, que acaben constituyendo derecho como medio de conseguir las eficacias correspondientes. Las Conferencias sectoriales que preveía la Ley de Proceso autonómico obedecen a este fin, si bien el elemento coactivo dependa de la actitud del gobierno central y no de claras medidas establecidas en la ley.

Me estoy refiriendo a la coordinación como una función administrativa que facilita el buen funcionamiento y de un modo general, pero la organización en sí ha de ser igualmente coordinada; es decir cada órgano administrativo no puede actuar ni discrecional ni arbitrariamente en materia organizativa y por ello resulta indudable que la organización, forzosamente, ha de constituir una política pública que se refleje en normas y estructuras para ser eficaz y que todos sepan a lo que atenerse a la hora de organizar y de ello depende la eficacia general de cada Administración y de cada uno de sus órganos, así como la eficacia en el gasto público, evitando el exceso de órganos y duplicidades en la estructura y competencias. En consecuencia consideró que la política de la organización es de la máxima importancia, así como la de personal y su formación. Es lógico que estas dos políticas se establezcan por norma con rango mínimo de ley, al menos en cuanto a sus principios y órganos encargados de su eficacia y así ha ocurrido en la España centralizada, siendo políticas dependientes de la Presidencia del Gobierno o de su Ministerio, de modo que, coordinadas con el Ministerio de Hacienda por razón del gasto, constituyeran, sobre el fundamento y acción de los órganos que considerábamos como tecnoestructura en entradas anteriores, el procedimiento racional y coordinador en la materia organizativa en el sentido general que he considerado al iniciar esta serie de reflexiones. Esta dependencia y ubicación en el ápice superior de toda la organización administrativa del Estado reflejaba, pues, la importancia, al menos teórica de la organización y facilitaba su coordinación o bien, al menos, suponía que la decisión final era del máximo responsable y que no era cada ministro el que iba a hacer y deshacer al respecto, existiendo, además, como último freno, el tamiz de Hacienda y su control económico de la existencia de crédito y de limitación del gasto y digo último y no primero, pues, si el sistema funcionara bien, sólo llegarían a esta última etapa los proyectos imprescindibles y racionales. Este esquema creo que es posible afirmar, al menos en lo que conocí, que, más o menos, inicialmente se traslada a las Comunidades autónomas, pero también me atrevo a decir que es como un acto reflejo y no como la una convicción nacida de la voluntad, convencimiento y política pública firme de la máxima autoridad de cada Administración pública. Por ello la fuerza real de las políticas públicas respecto de la organización acaba siendo sólo la que cada órgano máximo responsable de la Hacienda pública marca, con un simple informe de la tecnoestructura del órgano administrativo anejo a la Presidencia de cada gobierno. La realidad es que la organización y la estructuración se mueve en el ámbito de las relaciones internas entre órganos administrativos y políticos y funcionarios y no de la racionalidad formal científica y normativa, si bien también formalmente sigue siendo una política ubicada en la Presidencia o máximo órgano político y administrativo.

La cuestión, estimo que se agrava, desde el momento en que la acción política es la protagonista y el la Administración deja de ser poder, aunque sólo sea subordinado, y la ley queda como elemento formal susceptible de cambios de hecho "prácticos"  e "interpretativos". Y así aparecen órganos no ubicados en el seno de las presidencias de los gobiernos que se ocupan de la política de organización, tales como el Ministerio de Administraciones públicas u órganos similares en cada Comunidad Autónoma; hoy incluso desaparecidos en algunos casos (estatal y valenciano que conozca) y ubicados en el Ministerio de Hacienda u órgano equivalente. Las Presidencias pues huyen del tema,  por lo que manifiestan que para ellas es una política secundaria, con responsabilidad primera ubicada en otro órgano y en la que lo más importante es el gasto. Formalmente, los elementos coordinadores o de racionalidad permanecen como políticas de segundo grado y definidas en normas reglamentarias. a título de ejemplo reflejo parte del Real Decreto 256/2012 que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y en su artículo 16. 1 dispone:


1. Corresponden a la Dirección General de Modernización Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administración Electrónica las siguientes funciones:

a) El análisis y evaluación de las estructuras organizativas de la Administración General del Estado y sus organismos públicos; la elaboración de las disposiciones de carácter organizativo cuya propuesta sea competencia del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas; la elaboración de proyectos de disposiciones de carácter general en materia de organización y procedimientos y la realización de estudios y propuestas organizativas para mejorar la racionalidad y eficiencia de las estructuras administrativas.

b) El ejercicio de las atribuciones en materia de inspección y mejora de los servicios de la Administración General del Estado y de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella; la determinación de los criterios generales para la definición de  programas ministeriales para el ejercicio de las funciones propias de las Inspecciones Generales de Servicios departamentales, así como el seguimiento de su implantación; la promoción, dirección y coordinación de planes de inspección específicos para evaluar la eficacia y eficiencia de los servicios, sin perjuicio de las especialidades normativas que en esta materia existan en los distintos departamentos, y la promoción de programas de formación e intercambio de las metodologías y técnicas aplicadas.

c) El asesoramiento y apoyo técnico en materia de organización y procedimientos a los departamentos ministeriales y organismos públicos, incluida la realización de estudios de consultoría organizativa y estudios e informes previos sobre la aprobación de los contratos de gestión de las agencias estatales.

d) El diseño, impulso y seguimiento en el ámbito de la Administración General del Estado de las actuaciones para mejorar la calidad normativa, reducir las cargas administrativas y simplificar los procedimientos administrativos, asegurando la coordinación interdepartamental y promoviendo la cooperación entre todas las administraciones públicas.

e) El desarrollo de la administración electrónica en el ámbito de la Administración General del Estado mediante la realización de estudios y el diseño y ejecución de programas de actuación, la evaluación de las actuaciones realizadas, la formulación de recomendaciones y la promoción de la cooperación con otras administraciones públicas, todo ello en el marco de las directrices que se establezcan por el Consejo Superior de Administración Electrónica y el Comité Sectorial de Administración Electrónica, órganos a los que prestará apoyo técnico. Etc. (remito al texto).

No cabe duda de que si todo esto constituye una realidad y no fuera mera formalidad y rutina normativa, nos ofrece un sistema de tecnoestructura y de análisis que produciría efectos racionales y de buena administración, si bien muestra que el proceso requiere de su tiempo y que es seguro que éste no puede coincidir con el tiempo "político" y, por ejemplo, en la actualidad de crisis, tampoco con las exigencias ciudadanas y sociales que se vienen manifestando, lo que, paradójicamente, lleva a que los procedimientos se ignoren y se adopten soluciones formales rápidas que calmen a las "fieras". Lo descrito antes, en su formalidad, se correspondería con la reforma y el cambio permanente y ello implica la tensión permanente en el seno de la organización entre los órganos administrativos y, finalmente, predominan las relaciones informales y la única coordinación es la que ejercen los órganos de hacienda con el predominio de sus particulares puntos de vista. Hay que pensar que en el caso de que la tensión y puntos de vista encontrados no se solucionen, el problema llega al Consejo de Ministros. En esta situación la coordinación acaba siendo más un problema político que una función administrativa jerarquizada y no garantizada su eficacia o racionalidad.

Pero a este tipo de coordinación y de sus características, principios y necesidades en la organización política y administrativa de España, se une la que debe existir entre sus distintas Administraciones públicas y niveles territoriales que según la doctrina (y la realidad) ya no se funda en la jerarquía si no en el concepto de supremacía, el cual nos remite a la superioridad de unos ordenamientos jurídicos sobre otros y de unas fuentes de derecho sobre otras. No obstante la mayor parte de lo reflejado respecto de la coordinación es de aplicación a las relaciones entre distintas administraciones públicas. Pero, la cuestión, pues, se convierte en primer lugar, desde mi punto de vista, en un problema jurídico y de control. ¿Lo que ha hecho esta Administración le compete? ¿es constitucional? ¿cumple las bases estatales? etc.. son las preguntas a formularse. Toda una delicia para los teóricos del derecho administrativo y político, pero un galimatías para los simples funcionarios. Ya no hay jerarquía entre las distintas Administraciones territoriales, ya no hay mandatos y órdenes que no sean las que corresponden según las competencias en el orden legislativo y normativo que la Constitución o el denominado bloque constitucional (en buena parte inconstitucional para el simple ciudadano) diseñan. Entonces, si el poder es menor o su ejercicio supone el de medidas fuertes y finales previstas constitucionalmente, por no haberse dispuesto o conformado y consolidado otras de control y coordinación de carácter menor pero permanente, la coordinación y buena fe en las relaciones administrativas se muestran como las vías a utilizar y aparece otra de las figuras y caramelos para los teorizantes: la gobernanza, coletilla de todo buen aficionado en la materia. ¿Qué más decir que no sepan ustedes? Las comunidades autónomas y su papel en la crisis, la descoordinación, las duplicidades, los nacionalismos, la financiación, las embajadas autonómicas, la desunión que lo compendia todo y en el fondo los artículos (algunos agazapados y temidos por todos los políticos, inmencionables, salvo para impedir su realidad): 2; 4.2; 8.1; 9; 10.1; 14; 30.1; 31; 56. 1,  153; 154; 155; 156, etc. de la Constitución. Los cuales o bien son ineficaces o no cuentan con el desarrollo adecuado o con las organizaciones dirigidas a su eficacia. ¿Y qué decir de la Administración local? necesitaríamos más de un libro y mucha investigación y casuística para reflejar su situación política y administrativa; olvidada, siempre politizada, ahogada por el necesario desarrollo de las Comunidades autónomas, tan cercana y tan lejana a la vez. ¿Alguien puede afirmar que existe coordinación administrativa interterritorial? ¿Se han convertido los delegados del gobierno en meros jefes de la policía nacional? ¿qué coordinación ejercen con la Comunidad autónoma? Para qué seguir, ya que la pregunta o resultado final que surge es la de ¿pero es que hay Estado?.

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA VI: La organización y la tecnoestructura

 8) Carencia de una verdadera organización

He de abordar ahora las cuestiones relativas a la organización de nuestras Administraciones públicas, en la que, sin lugar a dudas, influyen muy directamente los males y problemas que se han expuesto en relación con el predominio político existente y las características del elemento humano y, ya que el estudio de las políticas públicas forma hoy una parte muy importante del estudio de la Ciencia de la Administración, porque a la inexistencia de una política de personal se une la carencia de una política respecto de la organización, que se manifiesta en cuanto no existe una normativa o ley que se ocupe de la organización administrativa reflejando de modo unitario los principios que la han de regir que, forzosamente, se han de constituir también en principios de la acción administrativa. Estos principios se hallan dispersos en nuestro ordenamiento en sus diferentes leyes y respecto de la acción es el aspecto jurídico el predominante y que se manifiesta respecto del conocido como procedimiento administrativo, cuyo fin principal es el de la producción de actos administrativos o resoluciones administrativas. De otro lado la LOFAGE y las leyes de Gobierno, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, se ocupan más de la estructura de los órganos políticos y superiores de cada Administración que de exponer esos principios generales de organización y funcionamiento propios de una Administración pública y que forman parte de la legalidad establecida, aunque, como he dicho de forma dispersa.

De otro lado, advierto de este desorden posible porque como he dicho muchas veces escribo directamente y con cierta improvisación,  y porque, al igual que nos dice Mintzberg en el Prefacio de su obra La estructura de las organizaciones, escribo en primer lugar para mí mismo, sin perjuicio de que, naturalmente, el blog nace para que mis reflexiones lleguen a otros. Escribir es la forma de aclarar y sacar lo que sé y de lo que soy más o menos consciente; así aprendo y facilito sistematizaciones mejores. Por ello, pese a lo difícil que es ordenar y sistematizar las cuestiones relativas a la organización, que considero, además conectadas entre sí, quizá lo primero que hay que referir como problema cuál es el concepto a manejar de la organización.

a) Ausencia de una idea global de la organización.

Creo que puedo decir que en gran parte de la ciencia que se ocupa del funcionamiento de las organizaciones o de la organización, ésta se identifica con la estructuración de aquéllas. El concepto  o idea que voy a utilizar es, pues amplio y no se limita a la organización como simple estructura, sino que queda referido al buen funcionamiento; es decir, al referirme a la organización, en el caso que nos ocupa, lo hago pensando es si la Administración española está organizada conforme a los principios y reglas de una buena administración y funcionamiento y, en consecuencia, es eficaz para cumplir sus fines como administración pública. En el fondo se presenta la cuestión de si la administración pública se organiza científicamente o no; lo que implica no sólo que cumpla con los principios generales de la organización administrativa común o general, sino que atienda a los propios y singulares que son determinantes de administrar los derechos, los servicios y los bienes públicos y la conexión que ello supone con la acción política y que además los haya aislado y concretado. Y ya que me he referido a Mintzberg recojo un párrafo de la obra antes citada en el que reflejan ideas que apoyan o justifican el empleo esta concepción amplia; así lo primero que nos dice en la primera parte del libro dedicada a cómo funciona la organización es Para poder entender cómo se estructuran las organizaciones, tenemos que entender en primer lugar cómo funcionan, conociendo sus partes constitutivas, las funciones que desempeña cada una de ellas y la forma en que se relacionan entre sí dichas funciones. Concretamente, tenemos que saber cómo atraviesan las organizaciones los flujos de los procesos de trabajo, autoridad, información y decisión. En consecuencia no es suficiente el considerar la organización, simplemente con la exposición de cuál es la estructura y órganos que la componen y las funciones y competencias que tienen atribuidas, es necesario el análisis continuo de su funcionamiento y´adecuación a los fines y objetivos perseguidos. Por eso en la administración pública hay que tener en cuenta que es una organización de organizaciones con fines políticos, de ejecución jurídica y de prestación de servicios materiales a los ciudadanos, cuyo ápice estratégico es parte componente de la política y de la dirección a ella ligada, pero a la que sí es de aplicación la consideración o necesidad de las cinco partes fundamentales que el esquema de Mintzberg considera para la organización. Es este:

Este esquema es de considerar respecto de cada Administración pública en general y de cada una de sus personas jurídicas y órganos desconcentrados o establecimientos públicos, con los matices propios y denominaciones al uso. Al hablar de la organización, pues, hay que considerar cada una de estas partes, si existen o no, y su funcionamiento. Y en el funcionamiento incluyo si se cumplen o no los principios de organización y se realizan las denominadas funciones administrativas públicas.

Los que siguen el blog y mis reflexiones y opiniones, pueden aventurar que el principal mal que considero es la inexistencia de una verdadera tecnoestructura, con lo que la organización se ha de resentir forzosamente y la carencia de una verdadera organización sería un hecho. Para una mejor comprensión de la tecnoestructura reflejo parte de lo que Mintzberg expone: Encontramos en la tecnoestructura a los analistas (así como a su personal administrativo) que sirven a la organización afectando el trabajo ajeno. Estos analistas pueden eliminarse del flujo de trabajo de operaciones: puede que lo diseñen, que lo planifiquen, que lo cambien o que preparen a las personas que lo realizan, pero no participan en él. Así pues, la tecnoestructura sólo resulta efectiva cuando puede recurrir a técnicas analíticas para hacer más efectivo el trabajo ajeno (En nota a pie: Surge aquí una cuestión interesante: la tecnoestructura supone un compromiso implícito de cambio de perpetuar mejoras: sin duda, la obsesión de la organización actual por el cambio deriva al menos en parte de las grandes y ambiciosas tecnoestructuras que intentan asegurar la supervivencia. La organización perfectamente estable no necesita tecnoestructura alguna.) 
¿En qué consiste la tecnoestructura? Se compone de los analistas que estudian la adaptación, el cambio de la organización en función de la evolución del entorno y de los que estudian el control, la estabilización y la normalización de las pautas de actividad en la organización (Katz y Kahn 1966)

Es evidente que este sistema de análisis como parte de la organización formalmente existe en la Administración pública y ya me he referido a las Secretarias generales técnicas y órganos equivalentes, así como también juega su papel la inspección de servicios que en ellas quedan ubicadas. Estas unidades son, desde mi punto de vista, tecnoestructura. De otro lado, se puede decir que, además, la visión global sobre la organización se depositó, en la época tecnocrática del régimen franquista, en el Ministerio de la Presidencia, con peso pues de política importante y general, pero que con el tiempo se ha ido diluyendo debido al régimen autonómico y creación del Ministerio de las Administraciones Públicas y, ahora, con su ubicación en Hacienda, con primacía de los aspectos económicos (que siempre estuvieron presentes), por lo que se puede decir que se presenta la organización como un hecho o una política secundaría y subordinada. Pero, también hay que considerar la actividad política y de formulación de políticas públicas y normas jurídicas reguladoras y conformadoras de la sociedad que igualmente necesitan de su análisis, uno previo en cuanto a su factibilidad y otro posterior en cuanto a su eficacia, que necesita de su propia tecnoestructura muy ligada con el directivo público en la concepción restringida que personalmente mantengo y, también, con la formación para la configuración de contenidos de la misma y enseñanzas correspondientes. Lo que siempre implica una conexión con el cambio y la mejora. Esto no existe formalizado en nuestra Administración y sólo aparece a impulsos individuales y aislados, sin garantías de continuidad o a impulsos, desordenados y no siempre racionales, de los políticos con fines más de propaganda que de política pública real. La mayor parte de las veces los cambios organizativos son obra del dirigente político de turno que cambia órganos y competencias adaptando todo ello a las nuevas personas que designa y a las "políticas" que piensa realizar, pero se reduce a la configuración rápida de una norma para que aparezca de inmediato en el boletín oficial correspondiente como signo del cambio; el cual, muchas veces acaba siendo meramente formal porque no se previeron sus efectos en el funcionamiento o precisamente porque no es obra de un análisis profesional y científico. Priman las cuestiones de poder.

Hoy, pues, he derivado hacia cuestiones más técnicas que críticas, pues había que explicar el sentido que se otorga al concepto de organización, pero quedan muchos problemas o males que en relación con ella habrá que comentar. Pero lo importante es que una parte fundamental de la organización no existe en la realidad y la existente ha perdido todo el peso que pudiera tener, fulminada por la politización que como primer problema se expuso y por la proliferación de puestos de confianza y asesoramiento que la sustituyen actuando como meros aficionados, cuando no como ignorantes de las vertientes y conocimientos que lo público exige. Esta actividad de estudio y análisis se somete al mismo tejer y destejer que la tela o tapiz de Penélope. No constituye pues ni organización ni institución.