domingo, 28 de junio de 2009

Los dos niveles en la Administración

Comentaba mi compañero de blog el otro día que no ponía el acento en la eficacia jurídica de la actuación administrativa y llevaba razón. No se trata de un olvido, sino de destacar algo sobre lo que normalmente el enfoque jurídico ha prestado poca atención.

Lo propio del enfoque normativo es preocuparse por la eficacia de la actuación administrativa entendida fundamentalmente desde la relación que existe entre la norma y el efecto formal que busca. No es centro de su preocupación la manera en la que logra esa eficacia, siempre que se encuentre dentro del cauce normativo, por lo que relega, por ejemplo, los aspectos que tienen que ver con la capacidad de gestión de las organizaciones públicas, la interacción entre Administración y política y entre la Administración y la sociedad o la adecuada combinación entre los medios y las funciones que realiza. Evidentemente no hay nada que objetar al planteamiento jurídico, pero resulta insuficiente para explicar la realidad adminstrativa y aún más la política y la social. Todas ellas son una misma realidad, que, recordando a Murillo, es la "realidad real" la que es poliédrica, compleja y que necesita de todos los enfoques para poder comprenderla y, en su caso, cambiarla.

Es precisamente la necesidad de generar cambio social la que otorga a la Adminstración una posición central en el sistema político y no meramente instrumental. No se trata solo de que mediante la misma el poder político transmita las decisiones generadoras del cambio, sino que la propia Administración es fuente de ese mismo cambio, por su participación indiscutible en la fase decisional de las políticas públicas y porque es la que en buena parte puede hacerlo posible o no, debido a su propia conformación y, por qué no decirlo abiertamente, a sus intereses para adherirse o no a las iniciativas de cambio.

Desde la perspectiva anterior es fundamental que la Administración se alinee con las necesidades y referentes de actuación de los ciudadanos. Esto es más importante que el logro de la eficacia administrativa porque se refiere a la propia finalidad de la organización, hacia la meta a la que dirige su actuación, a la razón que la legitima. Claro es que esto no puede hacerlo sola, antes bien, es el poder político el que debe alinearse primero con los ciudadanos. Nos encontramos en los paises de democracia avanzada con que esto no sucede siempre, lo que genera una falta de legitimidad de los dirigentes políticos, de las instituciones que comandan y de los propios integrantes.

Podemos hacer dos cortes en el poder ejecutivo actual: el que diferencia el nivel político del administrativo y el que divide el nivel de la eficacia del de los sentimientos. En el primer caso nos encontramos con que la división es más ficticia que real. En ella se mueve el enfoque jurídico que diferencia las dos zonas, una la que decide y otra la que ejecuta las decisiones, aunque tiene que reconocer que no existen, salvo en su expresión mínima, actos políticos y actos administrativos, ya que todos están sometidos a la jurisdicción ordinaria. Este hecho pone de manifiesto lo que ya es sabido por los principales teóricos de la organización desde Simon, esto es, que existe un continuum entre decisión y ejecución.

El otro corte nos habla de que la eficacia es condición necesaria para obtener la aceptación, legitimidad, de los ciudadanos, pero no es suficiente. Aquí es donde encaja la eficacia jurídica y la eficacia de resultados. Se puede plantear en los siguientes términos: el ciudadano espera ambas eficacias porque tiene derecho a obtenerlas ya que es contribuyente, y no solo fiscal, del sistema político, al que alimenta con sus votos, con la aceptación del ejercicio del poder y con su participación en la vida social. Por eso las manifestaciones de ineficacia extremas, como la corrupción, rompen el vículo entre representantes y representados, entre el poder público y los ciudadanos y produce la pérdida de confianza en la democracia. La ineficacia produce dolor en el ciudadano y es posible que la jurídica, por ser más básica, lo incremente.

La condición suficiente es que los dirigentes políticos y administrativos se alineen, de verdad, con los ciudadanos y sus necesidades. Este es el nivel en el que se mueven los sentimientos, la zona en la que cuando llegan las elecciones, y desgraciadamente casi solo en ellas, se mueven los políticos transmitiendo ilusión, futuro y esperanza en una vida mejor. La Administración no solo debe ser fría en su eficacia, sino que también debe ser cálida para transmitir esperanza e ilusión o para hacerlas posible, aunque de nuevo serán sus dirigentes los que son responsables de conseguirlas. De esta manera, la eficacia no es suficiente para conseguir la legitimidad, pero solo con promesas y declaraciones ilusionantes tampoco.

Valga lo anterior para reflexionar sobre cómo se hace política hoy en día, en un momento en el que la eficacia en los servicios públicos cae y las declaraciones y promesas se suceden sin que den tiempo a saber si las precedentes se han cumplido. Lo que está en juego no es la adhesión a uno u otro partido, sino a la propia democracia.

sábado, 27 de junio de 2009

LA ADMINISTRACIÓN Y LA EFICACIA NORMATIVA

La conceptualización de la Administración pública es diferente según la perspectiva desde la que se contemple y por mi parte se vienen ofreciendo puntos de vista tanto desde la perspectiva jurídica como desde la organizativa y de la Ciencia de la Administración y su vinculación con la Política. La realidad es que todas estas perspectivas y las cuestiones que aparejan se producen simultáneamente en las Administraciones públicas. Por ello la eficacia en la Administración pública he dicho que es como un poliedro con muchas caras, lo que hace verdaderamente complejas las decisiones que se han de tomar y, además, desde la parte política de las organizaciones.

Etimológicamente la palabra Administración va unida a la idea de subordinación o de acción subordinada y esta subordinación tanto la referimos a la ley o al Derecho como a un mando superior o a la actividad política. Del inicio de mis estudios también recuerdo una interpretación, menos corriente y que se separa del término minus, según la cual se decía que administración venía de ad manus trahere. Parece más evidente la relación con minus que con manus, pero sí quiero poner de relieve que esta última interpretación nos ofrece una relación directa con el papel, de todas formas subordinado, que desde la Ciencia de la Administración se otorga a la Administración, de ser la que proporciona los recursos o factores administrativos necesarios para la eficacia de las políticas públicas.

Pero lo cierto es que la simultaneidad de las perspectivas señaladas y el papel de la Administración pública, aun cuando subordinada, es fundamental y ya he resaltado en diversas ocasiones cómo los clásicos nos dicen que no hay Gobierno sin Administración y desde el diccionario de la Real Academia de la Lengua se nos ofrece una acepción que equipara administrar a gobernar. En una palabra, no hay eficacia de la Política y del Derecho sin Administración pública y sin su intervención como garantía de eficacia. Además lo normal es que las políticas democráticamente adoptadas o decididas se traduzcan y concreten en normas jurídicas, reflejo del pacto y del contenido obligacional del mismo. Sin fuerza y coacción no existe el derecho ni su eficacia y ese poder es político-administrativo, de ahí que Política y Derecho también sean inseparables en democracia.

Todo esto lo digo porque últimamente en la Comunidad Valenciana se producen noticias sobre normas cuya aplicación y eficacia muestran dificultades, controversias y desacuerdos y otras veces, como ocurre con la costa y sus chiringuitos o chalets, en las que el cumplimiento de la legislación muestra aspectos de desproporción y efectos negativos en el aspecto económico y en costumbres sociales que se muestran muy arraigadas. Esta desproporción la considero en virtud de la permisividad que las Administraciones públicas han venido teniendo desde hace muchos años. En este último caso la acción estatal incide como un cuchillo en la administración de muchos municipios y en la economía de buena parte de sus empresarios de ocio y en propietarios de viviendas de veraneo.

Pero el caso es que con carácter general la Administración pública o los políticos de turno se han mostrado condescendientes con ciertas conductas e, incluso, se puede decir que las han alentado permitiendo, por ejemplo, en Valencia que guías del top y manta indicaran que en determinados barrios de la ciudad te lo podías pasar pipa, bebiendo toda la noche y parte de la mañana, o que el mal llamado ocio era norma general y que existen a disposición múltiples discotecas. Pues bien, cuando la cosa se desmadra y cuando, por ejemplo, los porteros o guardias de aquéllas se exceden y hay muertos o lesionados gravemente, se reacciona y se dicta una norma que exige una formación para ellos y la superación de unas pruebas. La exigencia se refleja en la norma correspondiente de forma que parece obligar a gran número de locales, incluyendo pubs y restaurantes, de modo que las pruebas que se organizan lo son para 1.600 puestos y sólo 272 personas se van a presentar. De otro lado, buen número de hosteleros protestan y dicen, por ejemplo, los restaurantes, que la exigencia de un portero para ellos es absurda y que no tiene nada que ver con las discotecas. Aluden a la falta de participación y de consenso en la decisión normativa. En este caso la Administración norma y la obligación y los recursos los han de poner terceros con los que no ha contado y las exigencias establecidas parece que no permiten que las necesidades previstas legalmente puedan ser satisfechas, pero el derecho es el derecho y los cargos políticos anuncian la aplicación de los procedimientos sancionadores correspondientes. No ha habido la eficacia requerida y lo normal es que se incumpla la norma y la Administración no cuente tampoco con medios de hacer efectivos el derecho y las obligaciones establecidas.

Por no poner más ejemplos, pues en materia de ruido, por ejemplo, no pararíamos de hablar, es lógico que para cualquier norma que se dicte que conlleva obligaciones ciudadanas y derechos para otros, se estudie adecuadamente cómo se repercute en la sociedad y la capacidad de ésta de adaptarse al cambio y la contribución de las Administraciones públicas en ello, sin que se adopten normas que no vayan a contar con los recursos sociales y administrativos necesarios para la eficacia del fin perseguido y la eficacia consiguiente, política y administrativa. Este trabajo requiere buenos profesionales y no puede obedecer al impulso o reacción política del momento y menos cuando pensando en el voto y en la economía de los afectados y, porque no, en los ingresos municipales, se ha venido permitiendo que las situaciones se pudran. Si resulta que, como consecuencia de todo ello, se produce un efecto no querido y que va a afectar políticamente y conlleva responsabilidades administrativas, civiles y penales, no se puede a toda prisa dictar normas al efecto de evitar todo ello, porque, además lo normal es que dichas normas no hagan más que concretar obligaciones y Derecho ya existentes y que nunca se quisieron evidenciar. Hay que pensar que ha habido una disociación entre Política y Administración y que la primera ha paralizado a la segunda, amparándose en su subordinación y no se ha normado adecuadamente y en el tiempo que correspondía y luego, con las prisas, la Administración interviene subordinada y no con arreglo al tiempo y procedimientos que corresponden. Finalmente, los recursos no se han previsto o se traslada el problema a terceros. Es indudable que la Administración tiene unos procedimientos establecidos y un tiempo que son los que garantizan la eficacia de las normas y, en consecuencia, la de las políticas públicas. Pero puede que tengamos que concluir, como ya he señalado en otras ocasiones, que no existe Administración pública.

lunes, 22 de junio de 2009

VERGONZOSAS LIMITACIONES AL DERECHO DE ACCESO DE LOS INTERESADOS A LOS EXPEDIENTES


Hay veces que siento una profunda vergüenza por actuaciones funcionariales destinadas a amparar decisiones de componente político y que en realidad implican una subversión fundamental de los derechos de los ciudadanos y una mala fe sustancial y una plataforma de sostén de la corrupción, que afectan a la esencia del Estado de Derecho, mejor dicho a la de la Administración pública en él. Son vicios que para cualquier licenciado en derecho y defensor de la función pública resultan imperdonables y demuestran en que lugar nos encontramos en este momento. Son estos vicios, corruptelas y prevaricaciones, aunque los que las pergeñan no sean sólo quienes firman las resoluciones, los que hacen que algunos temas que preocupan desde la perspectiva de la modernización de las Administraciones públicas, no ocupen un lugar preferente en mis preocupaciones. Voy a exponer un ejemplo de conducta habitual en nuestras Administraciones públicas avaladas por funcionarios que se ocultan en el procedimiento o que hacen que funcionarios con menor preparación den la cara ante los interesados diciendo verdaderos disparates jurídicos o poniendo trabas procedimentales a los derechos de los interesados.

Manuel Arenilla nos refiere en el anterior post la obligación de los gobernantes y Administraciones públicas de legitimar las actuaciones que emprenden dando respuesta a las expectativas y necesidades de los ciudadanos sobre los que gobiernan, pero luego pone el acento en la eficacia de las políticas públicas y alude a la participación en las decisiones sobre los servicios públicos que directamente les afecten. Al referirse a la insuficiencia del modelo organizativo de carácter burocrático – weberiano, me hace pensar que el concepto de servicios públicos que maneja se corresponde con las actividades de carácter prestacional o servicios públicos con repercusión económica y de utilidad general, pero no a la eficacia jurídica. Mis lectores saben de mi empecinamiento en destacar la vigencia, según sectores de actividad, de dicho modelo burocrático, porque mi formación me impide olvidar la eficacia del Derecho y de la legalidad.

Pues, bien, hoy en día, aun existiendo una afirmación legal como la del apartado a) del artículo 35 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que dice que los ciudadanos en su relación con las Administraciones públicas tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos, en la Administración pública valenciana, sobre la que tengo información, se ponen continuos obstáculos a dicho derecho. El primero suele ser la exigencia de una previa solicitud e, incluso, la del señalamiento de los documentos sobre los que se quiere obtener copia. Lo primero elimina la posibilidad de que el acceso lo sea en cualquier momento, por lo que en realidad el acceso es cuando quiere la Administración. Lo segundo es completamente irracional pues para decidir los documentos que se quieren copiar lo normal es que haya que ver el expediente previamente, en evitación de peticiones vanas. Pensando mal, no cabe duda de que si un abogado en representación de un interesado anuncia su interés por un expediente, este se vea expurgado de cualquier papel o nota comprometedora que pueda existir.

Pero voy a reflejar partes de un escrito que obra en mi poder a un requerimiento de vista de expediente de un procedimiento concurencial en un contrato administrativo de concesión administrativa, en realidad de un contrato de carácter patrimonial. El escrito correspondiente después de reflejar el apartado y artículo trascrito antes, dice: “este derecho se encuentra desarrollado en los arts. 37 de la propia ley 30/ 1992 y en los Reales decretos 208/1996 de 9 de febrero, en cuanto al derecho de información, y 722/1999 de 7 de mayo en cuanto a la obtención de copias de los documentos." Este último Real decreto se refiere a la presentación de solicitudes y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y del régimen de las oficinas de registro, nada que ver con el desarrollo del derecho mencionado, que no necesita ninguno, sino simplemente su cumplimiento. Además se ocupa de la obtención de la copia de los documentos que presentan los interesados con sus solicitudes, derecho del apartado c) del mencionado artículo 35, y no del derecho a obtener la de documentos en expedientes o procedimientos en los que son interesados. La falacia y el propósito de confundir resultan claros. El Real Decreto 208/1996 regula los Servicios de información y se refiere a la información que la Administración ha de prestar a todo ciudadano sobre los requisitos jurídicos y técnicos, etc, que las disposiciones vigentes imponen a los ciudadanos en las actuaciones que se propongan realizar ante las Administraciones públicas. Ya vemos como se informa en este caso. De otro lado, lo principal es que el artículo 37 de la ley 30/1992 no desarrolla el derecho del apartado a) del 35 sino el h) referido al acceso a los registros y archivos públicos, no, por tanto, al acceso a los procedimientos en que son intersados.

Pero la finalidad de traer a colación este artículo 37 y los reales decretos citados sólo tiene la función de confundir al ciudadano que no esté asistido por letrado o representante idóneo, pues en el siguiente punto el firmante del escrito, o sus consejeros áulicos o el cobarde funcionario que se oculta en el anonimato, dice que el artículo 37 “en su punto 5; y por expresa, remisión al artículo 3.2 del RD. 208/1966, establece la posibilidad de denegación cuando pueda verse comprometida la existencia de materias protegidas por secreto comercial o industrial. A tal fin el punto 7 del precepto prevé la necesidad de que los interesados formulen una petición individualizada de los documentos a los que quieren acceder” Sigue en el mismo sentido, con referencia al RD.722/1999, pero para rizar el rizo de la confusión “trae a colación”el artículo 124 de la Ley 30/2007 del Contratos del Sector Público, que considera aplicable directamente al caso de referencia; artículo que regula la confidencialidad de la adjudicación de los contratos, claro es que sin perjuicio de la publicidad de la misma y de la información que debe darse a los interesados y licitadores, y respecto de aquella información que los empresarios hayan designado como confidencial, carácter que en particular afecta a los secretos técnicos o comerciales y a los aspectos confidenciales de la oferta. Aparte de que en el caso que refiero, explotación de zonas de ocio, resulta ridículo lo de secretos técnicos y comerciales, es indudable que la referencia al artículo tiene como objeto confundir y evitar que se discuta la adjudicación y se pueda discutir la oferta técnica correspondiente y demás cuestiones implícitas en las ofertas y respecto de la adjudicación. Impidiendo el acceso a las ofertas y su estudio y controversia. No vale la pena seguir con mas detalles, pues se insiste en la protección, ante la pluralidad de interesados, de sus distintas ofertas técnicas y a mi me sube la adrenalina a cotas muy altas.

Los autores de esta vergüenza general y corriente en la Administración valenciana, puede que se crean unos artífices de la interpretación de las leyes y de la protección de datos, pero en realidad son unos verdaderos artificieros del Derecho, de la Administración y, en consecuencia del Estado democrático.

viernes, 19 de junio de 2009

Administración y participación

Los gobernantes y las Administraciones públicas se encuentran obligados a legitimar las actuaciones que emprenden dando respuesta a las expectativas y a las necesidades de los ciudadanos sobre los que gobiernan.

El ciudadano en la sociedad de la información y del conocimiento ha pasado de ser un mero receptor de los servicios públicos a asumir un papel más exigente con respecto a la forma, las circunstancias y los principios gestores que utiliza la Administración pública para prestarlos. No se conforma con que se le garantice la prestación de los servicios públicos que tradicionalmente se le han venido ofreciendo y sobre los que no está dispuesto a renunciar, sino que reivindica, a la vez que un mayor volumen en la prestación de servicios, mayor calidad en ellos y el empleo eficiente de los recursos económicos aplicados a los programas. Además, el ciudadano pretende alentar su participación en la toma de decisiones sobre los servicios públicos que directamente le afecten.

El problema es que hasta nuestros días las Administraciones públicas se han regido en su gestión por un modelo organizativo de carácter burócrático-weberiano que difícilmente es capaz de afrontar los nuevos problemas y satisfacer todas las demandas ciudadanas actuales. Las Administraciones se encuentran obligadas a apoyarse sobre otros principios y valores de gestión que sitúen al ciudadano en el referente verdadero de su actuación y que garanticen la eficacia. Esto significa que las políticas y decisiones públicas deben orientarse al ciudadano, que la acción pública debe regirse por el logro de una mayor eficacia, eficiencia y transparencia y que la gestión de los recursos públicos ha de efectuarse de manera responsable a los ojos de los ciudadanos.

La planificación estratégica, de un lado, y la integración de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones públicas, de otro, coadyuvan al cumplimiento de los principios anteriores, a mejorar la gobernabilidad de los poderes públicos, a legitimar sus actuaciones y a satisfacer con servicios públicos eficientes y de calidad sus expectativas y necesidades.

Sin embargo, la planificación estratégica y la participación ciudadana han tenido tradicionalmente escaso predicamento en nuestras Administraciones públicas para determinar la forma en la que han de tomarse decisiones públicas y prestarse los servicios públicos. En el primero de los casos, porque la actuación de la Administración pública no se encamina preferentemente a cumplir el objetivo que realmente avala la razón de ser de las Administraciones y que no es otro que la satisfacción de las necesidades y expectativas ciudadanas sobre los servicios públicos. En el segundo de los casos, por el hecho de que la participación de los ciudadanos queda únicamente circunscrita a la elección de los representantes políticos sin contemplar su capacidad y protagonismo para tomar parte en la toma de decisiones políticas que les afecten.

En la sociedad del conocimiento y de la información, no obstante, el ciudadano no quiere ser un mero espectador de las acciones públicas y, atendiendo a la información y el conocimiento de los que dispone, desea asumir un papel más relevante en la toma de decisiones públicas. El ciudadano siente que en el ámbito público se le niega un derecho del que dispone de manera creciente en el ámbito privado.

Es misión de los poderes públicos hacer extensivo tanto el manejo de una herramienta como es la planificación estratégica como poner en marcha mecanismos de participación ciudadana a través de los que incentivar el protagonismo del ciudadano. La planificación estratégica reduce la incertidumbre y ordena de una manera más eficiente los recursos públicos. La participación ciudadana, por su parte, aporta consenso entre los ciudadanos y las elites políticas y coadyuva al desarrollo y al éxito de los planes de actuación legitimando la actuación pública.

miércoles, 17 de junio de 2009

LA PROVISIÓN POR CONCURSO:Comentario al artículo 79 del Estatuto Básico del Empleado Público.


En anterior post reflejé los comentarios al artículo 78 del Estatuto Básico del Empleado Público que se ocupa de la provisión de puestos de trabajo en general, pero los concursos como sistema constituyen uno de los problemas básicos de la gestión de recursos humanos y uno de los puntos de generación de un buen número de conflictos contenciosos e influyente en una mala o buena administración pública. Esto es lo que me sugiere el artículo 79 que regula el concurso, en conexión con el 78 y lo ya comentado. El artículo dice:

Artículo 79: Concurso de provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de carrera.
1. El concurso como procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo, consistirá en la valoración de los méritos y capacidades y, en su caso, aptitudes de los candidatos por órganos colegiados de carácter técnico. La composición de estos órganos responderá al principio de profesionalidad y especialización de sus miembros y se adecuará al criterio de paridad entre mujer y hombre. Su funcionamiento se ajustará a las reglas de imparcialidad y objetividad.
2. Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto establecerán el plazo mínimo de ocupación de los puestos obtenidos por concurso para poder participar en otros concursos de provisión de puestos de trabajo.
3. En el caso de supresión o remoción de los puestos obtenidos por concurso se deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías inherentes de dicho sistema
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El artículo que se acaba de reflejar no manifiesta toda la complejidad real del sistema de concurso, sobre todo si se piensa en los cuerpos docentes de primer nivel y su elevado número de funcionarios con destinos provisionales, al no proporcionarles el sistema un nombramiento definitivo nada más aprobar la oposición, sino que les somete a un largo periplo de destinos provisionales durante años. Tampoco evidencia que el concurso, de un modo u otro, ha de ser el procedimiento idóneo para incorporar a una Administración pública personas o funcionarios procedentes de otras Administraciones y, además, esta incorporación queda al arbitrio, en una indefinición estatutaria más, de lo previsto en el artículo 84, referido a la movilidad voluntaria entre Administraciones públicas.

Del punto 1 parece deducirse que la cuestión se reduce a un problema de valoración de méritos y capacidades, naturalmente referidas al puesto de trabajo concreto y que se realizará por unos órganos colegiados especializados, objetivos e imparciales. Pero lo cierto es que se parte de una situación formal ideal que no existe en la realidad de nuestras Administraciones públicas, al menos hasta ahora. Se ignora la situación descrita de nombramientos provisionales y comisiones, comentada al analizar el artículo 78, y también el hecho de que los concursos y las pruebas selectivas no se han producido con la regularidad debida, de modo que existe, con frecuencia, en cada Administración pública, un buen número de personas con destinos provisionales que están obligadas a concursar para obtener destino definitivo y que, por ello, se ven obligadas a solicitar todas las vacantes existentes. El concurso, por mor de esta perversión del sistema de provisión de puestos de trabajo, ya no es un simple ejercicio de concurrencia de personas que quieren mejorar y que, de acuerdo con sus posibilidades reales, acuden al mismo para ser valoradas, sino que se convierte en un proceso complicado por el que muchas personas acuden para regularizar su situación y, a partir de ello, programar su carrera y que además, según las circunstancias, sin haber seguido un sistema de mérito y capacidad han adquirido conocimientos específicos que les sitúan ventajosamente para conseguir un puesto, normalmente el que ocupan provisionalmente u otros de similares características.

La consecuencia primera es que el concurso multiplica sustancialmente sus trámites y de otro lado obliga a la creación de una sola comisión de selección por cuerpos o clases de puestos de trabajo para evitar adjudicaciones múltiples y las consecuentes renuncias y nuevo ciclo de adjudicaciones. Además el concurso, en virtud, del sistema de clasificación de puestos de trabajo y sus relaciones ya no es una simple constatación de que el peticionario es el funcionario con mayor antigüedad y al que corresponde el puesto que solicita según sus preferencias. Sino que la gestión de recursos humanos se ha complicado, como ya se ve cuando se analiza el nuevo sistema establecido de la evaluación del desempeño, la cual cuenta a efectos de la provisión y carrera, y también en cuanto en los concursos hay que realizar una valoración de cursos realizados, de especializaciones adquiridas y contemplar la adecuación, en cada caso, a las funciones o tareas concretas de cada puesto. Por tanto, ya no se valoran sólo los servicios prestados como tiempo, sino como contenido y calidad, con lo que el concurso introduce nuevas formas de valoración que superan el expediente administrativo para contener pruebas específicas de valoración (entrevistas, trabajos a presentar, explicando el desempeño que corresponde en el puesto de trabajo o puestos de trabajo a los que se aspira, y aplicación de baremos establecidos previamente de puntuación de méritos y experiencias) La comisión no está formada por un equipo del órgano en el que el puesto de trabajo reside, sino por un grupo de personas que han de considerar, en buena parte de los casos, sobre todo en la Administración general, puestos de contenidos y gestiones muy diferentes y que puede ser que desconozcan y, además, por ello, que carezcan de la formación y habilidad para establecer una entrevista adecuada para comprobar la idoneidad del candidato al puesto concreto. Lo que en su tiempo fue sólo un procedimiento de concurrencia de funcionarios de un mismo Cuerpo en el que se consideraba sólo la antigüedad y la carencia de faltas y sanciones, a efectos en buena parte de cambiar de localidad, dada la centralización existente, o de hacer carrera administrativa normalmente hacia la capital del Estado, se ha convertido en un procedimiento complejo y en fuente de continuos recursos y procesos contenciosos. Además no hay que perder de vista que cualquier sistema -para mí es un derecho- de movilidad voluntaria entre Administraciones públicas convierte en insegura, para los funcionarios de la Administración correspondiente, cualquier aspiración y adjudicación y, además, puede contribuir a la permanencia o persistencia de los nombramientos provisionales.

De otro lado, la valoración del desempeño lo es del puesto desempeñado pero puede no tener relación con los puestos a los que se aspira, sobre todo, repito, en la Administración general, por lo que la incidencia de la evaluación en los concursos ha de ser bien ponderada y considerar, según cuerpos o puestos, que no venga a constituir una doble valoración sobre los mismos factores. Un mundo todavía abierto y de consecuencias imprevisibles.

Cualquier desarrollo de la formalidad legal ha de contar con todo lo descrito y con la situación derivada de los sistemas provisionales de provisión y con la adecuada utilización de la figura del funcionario interino, evitando la acumulación de funcionarios recién ingresados sin destino definitivo y normalizando el tiempo de producción de los concursos de provisión, de modo que sean un proceso racional en el que sólo concurran las personas que tienen posibilidad de obtener el puesto y no un sistema abierto en el que todos aspiran a todo y nadie puede prever totalmente su destino y, además, que está desligado de la participación directa del órgano interesado en la provisión y en la eficacia de su gestión.

El segundo punto del artículo, que resulta lógico, hay que considerar que tiene la finalidad de que los órganos administrativos gocen de una seguridad y continuidad en su gestión, revela, en cambio el problema en los cuerpos con gran número de funcionarios y que no pueden en un solo concurso proporcionar destino definitivo a sus funcionarios, pues en estos casos o bien se mantiene un concurso abierto permanentemente o bien se abren sistemas de concurso sólo para provisiones temporales o provisionales. Además, es norma habitual, hasta ahora, que no exista limitación en el tiempo de ocupación del puesto de trabajo cuando es el primer destino obtenido, ya que se considera que realmente no es totalmente voluntario, sino de carácter forzoso. El concurso abierto y permanente es de una gran complejidad de gestión y además ha de aplazar sus efectos a un momento determinado en el tiempo; por ejemplo, en los cuerpos docentes, al inicio de cada curso.

El punto 3 del artículo nos pone ante el problema ya analizado en el comentario al artículo 78 respecto de los nombramientos y adscripciones provisionales de los cesados y removidos y con el sistema de creación de puestos ad hoc. La realidad es que debido al sistema de libre designación, ya tradicional, y según como evolucione la evaluación del desempeño, cada Administración pública se ve obligada a establecer un sistema que respete el carácter permanente de la relación jurídica funcionarial, salvo sanción disciplinaria de separación, y la categoría alcanzada, para lo que o bien se ha de tener un número de vacantes permanente a ocupar por los cesados o bien un crédito especial destinado a retribuir dicha categoría y carrera. Vemos, sin perjuicio de la libre designación, que la separación entre evaluación del desempeño con posible cese y sistema disciplinario, agrava, en su caso, la situación existente en los casos de cese en puestos de libre designación. De otro lado, la alusión a las garantías inherentes que hace el artículo, me obliga a comentar que una vez más el Estatuto o bien su redactor o los expertos comisionados, eluden establecer el sistema, que, si ha de acabar siendo el existente hasta ahora por no haber otro, debería manifestarse o, si hay otros, deberían apuntarse. Pero la realidad es que lo que existe es una vergüenza porque indica que hay una mala organización y que los intereses burocráticos predominan sobre los generales basados en la eficacia, economía de gasto público y racionalidad y eso, como no puede decirse, hace que lo mejor sea recurrir a la vaguedad e indefinición, apoyada en la autonomía de cada Administración pública y con la fácil remisión a la decisión de cada legislador, sin perjuicio de que la solución quede para la vía del reglamento, más discreta y sufrida.

viernes, 12 de junio de 2009

JUVENTUD Y OCIO

Los jóvenes son conscientes del rechazo social que provocan sus modos de ocio, especialmente el ocio nocturno y más específicamente el denominado “botellón”. Y los propios jóvenes sienten exagerada esta desconfianza, que creen que se ha generalizado a todos, por la conducta extrema de unos pocos. Al mismo tiempo son otros jóvenes, los mayores de dieciocho y menores de treinta, los que hacen una dura crítica a los modos de divertirse de los menores de dieciocho años, que refleja una alarma social con relación al ocio de “su generación”. La crítica no está dirigida tanto a lo que hacen para divertirse sino al modo cómo lo hacen, al descaro con el que realizan prácticas de ocio socialmente mal vistas, sobre todo en lo referente al consumo de alcohol y otras drogas.

Muchas de las críticas dirigidas hacia la juventud tienen que ver, más que con conductas concretas, con el excesivo peso o centralidad que tiene la diversión en sus vidas. La importancia de la diversión y el ocio en la vida de los más jóvenes es interpretada, en algunas ocasiones, como una irresponsabilidad, creen que en el ocio encuentran aquello de lo que carecen: la autonomía en el acceso a experiencias que les permitan el desarrollo personal.

Aunque esta actitud hacia el ocio y la importancia que tiene para los jóvenes la diversión sea tan criticada, esto no impide que se haya constituido en una de las principales señas de identidad de la juventud en su conjunto. Así, los jóvenes emancipados, cuando se les pregunta por su condición joven señalan su actitud hacia la diversión como aquello que les hace seguir siéndolo.
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Las críticas al ocio de los jóvenes suelen estar centradas en las prácticas de ocio nocturno. Ahora bien, los jóvenes practican otros muchos tipos de ocio, en diversos lugares y momentos. Precisamente, las coordenadas espaciales y temporales son las que utilizan los jóvenes para diferenciar los distintos tipos de ocio que practican. Así, establecen una distinción fundamental entre ocio nocturno y ocio diurno. Para ser más exactos, la distinción que se establece es entre las prácticas de ocio nocturno y aquellas que pueden ser realizadas en cualquier momento del día o de la noche.

Se distingue entre ocio diurno y ocio nocturno, ya que no es sólo una distinción horaria, sino que está referida al mismo contenido de las prácticas de ocio. Así, mientras las prácticas de ocio diurno están centradas en la actividad, las prácticas de ocio nocturno lo están en la relación. Por el día de lo que se trata es de hacer algo, por la noche lo esencial es relacionarse con alguien o con muchos. Por supuesto, esto no quiere decir que durante las prácticas de ocio diurno no haya relación con otros participantes en las actividades, ni que no pueda haber actividad alguna durante la noche. Pero mientras durante el día la centralidad de la práctica la ocupa la actividad concreta de ocio a realizar y en torno a ella se producen (o no) relaciones con otros participantes, durante la noche estas actividades (bailar, tomar copas, charlar, etcétera) están encaminadas a propiciar la relación con otras personas, particularmente con otros jóvenes.

El espacio es otro criterio por el que los jóvenes distinguen sus prácticas de ocio. Así distinguen entre el ocio doméstico y aquel que se desarrolla fuera de este espacio privado (en la calle, pero también en el campo o en locales públicos como el cine, el teatro, bares, discotecas, etcétera). Del cruce de estos dos criterios obtendremos tres tipos de ocio que practican los jóvenes: el ocio doméstico diurno; el ocio público diurno; y el ocio público nocturno. En principio es posible la cuarta posibilidad: el ocio doméstico nocturno. No obstante, en el discurso de los jóvenes parece que hay una identificación entre el ocio nocturno y “salir”.

El ocio doméstico diurno se constituye en torno a actividades que suelen tener un contenido lúdico o cultural y que se distinguen fundamentalmente según el grado de implicación y esfuerzo que suponen. Las actividades que conllevan menos esfuerzo son las que tienen un más alto contenido lúdico, como pueden ser los videojuegos o ver la televisión, o vinculados a la búsqueda de relajación, como puede ser escuchar música: son actividades marcadas por una actitud pasiva y por un interés centrado en la evasión. Junto a ellas encontramos otras que requieren mayor implicación y concentración, que suelen tener un contenido más cultural, como puede ser leer revistas o libros, y creativo, como las manualidades o la pintura. En general, las actividades de ocio doméstico diurno, aunque puedan constituir costumbres, no suponen una dedicación continua: son desarrolladas en los momentos en que no hay otra cosa que hacer. Incluso las más pasivas como escuchar música o ver la televisión suelen realizarse mientras se desarrollan otras actividades, como puede ser el estudiar.

Entre las actividades de ocio doméstico no suele citarse hablar por teléfono, porque se considera una actividad práctica, no ociosa. Muchas conversaciones telefónicas o envío de mensajes de los jóvenes no tienen otro sentido que constituir una práctica de ocio cuyo contenido fundamentalmente es la relación que se establece con otros jóvenes.

En este mismo sentido, el creciente uso de Internet está configurando unas prácticas de ocio doméstico en los que el elemento fundamental es la relación. Junto al uso “juego” de Internet, hay un creciente uso que gira en torno a las posibilidades de información y comunicación que ofrece. El atractivo es, en este caso, establecer contactos con personas desconocidas y diferentes, pero con las que se puedan compartir aficiones o inquietudes. Aunque el ocio centrado en las relaciones se desarrolle fundamentalmente fuera del espacio doméstico, la tecnología está abriendo a los jóvenes posibilidades de relación que se pueden desarrollar desde casa y en cualquier horario.

Muchas de las prácticas de ocio que se realizan durante el día tienen lugar fuera del domicilio. Es en estas prácticas de ocio público donde aparece de manera más clara la centralidad de la actividad en las prácticas de ocio diurnas. Siempre que se sale durante el día es para hacer algo y rara vez sólo para relacionarse. El deporte y las excursiones o la asistencia a eventos son las principales actividades de ocio que los jóvenes practican en horario diurno fuera de sus casas. El abanico de posibles actividades, no obstante, es muy variado en función de los gustos y preferencias particulares. Por ejemplo, ir de compras o simplemente mirar los escaparates de los centros comerciales es, en determinadas circunstancias, una actividad de ocio para muchos jóvenes.

El tercer tipo de ocio de los jóvenes es el se desarrolla en horario nocturno fuera de casa, generalmente los fines de semana. Estas son las prácticas de ocio más generalizadas y respecto a las que se ha generado una mayor alarma social, motivada en concreto porque estas prácticas de ocio suelen ir asociadas al consumo de alcohol y de otras drogas. Como decimos, es en este tipo de ocio en el que el elemento central son las relaciones que se establecen con otros jóvenes: quedar o encontrarse con amigos y conocidos, pero también conocer a otros, ampliar la red de relaciones personales. Si bien los jóvenes se relacionan entre sí en otros contextos, las salidas nocturnas de fin de semana proporcionan un escenario que hace posible la aparición de nuevas experiencias interpersonales, la aproximación y el contacto.

[1] En Arenilla, M. (Dir.) (2006): “Introducción“ en “Estudio sobre los hábitos de ocio de los jóvenes entre 11 y 20 años de la ciudad de Madrid”. Ayuntamiento de Madrid. Mimeografiado.

jueves, 11 de junio de 2009

DESCONFIAN DE LA ADMINISTRACIÓN


En el diario de Las Provincias de hoy viene una noticia según la cual los profesores irán a la huelga y a una manifestación, por mostrarse contrarios a un sistema de adjudicación de plazas por ordenador y exigir adjudicaciones presenciales. Noticia que pone de actualidad el post de Julián Valero sobre las garantías jurídicas de la Administración electrónica y que por eso incorporo ahora.

La noticia no ofrece con claridad que sistema se ha seguido y se piensa seguir, ni se puede deducir si hay una verdadera razón en las exigencias de los profesores y sindicatos, pero en este caso la causa, en principio, no se puede atribuir al Derecho administrativo la causa, pues parece que la razón es el procedimiento que en sí mismo no es lo jurídico. Los procedimientos se dirigen a la eficacia, si bien han de tener en cuenta los derechos y principios establecidos y parece que los profesores se fían más del sistema de lección en sesión pública de las plazas que de una petición a través del ordenador.

Por mi parte que he sido parte, representando a la Administración, en múltiples elecciones de plazas del profesorado, la noticia me hace reflexionar en el sentido de que es evidente que los profesores por un sistema informatizado no saben lo que pasa hasta la resolución y ésta les obliga a un control muy pesado y comparativo de peticiones, servicios, en su caso, número de orden o puntuaciones. En cambio en un acto público con presencia directa de interesados y con representantes controlan el procedimiento en todo momento y según como se organice la cuestión hasta pueden salir con el nombramiento debajo del brazo. Un sistema antiguo pero para el profesor más eficaz. En fin, el problema está ahí y como se dice corrientemente lo mejor puede ser enemigo de lo bueno o más vale bueno conocido que bueno por conocer. La administración pública no es nada sencillo.

domingo, 7 de junio de 2009

MEDIOCRIDAD POLÍTICA Y AUSENCIA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA


La campaña de las elecciones europeas ha puesto de manifiesto la gran mediocridad y escaso nivel de nuestra política o de nuestros políticos. El que no miente, aburre hasta las piedras o parece procedente del planeta Raticulín. Pero sobre todo, ello, unido al bipartidismo existente en España, me hace reflexionar sobre las repercusiones que tiene en la idea o concepto de la Administración pública que tenemos los de mi generación o aquellos que nos hemos formado sobre las bases de un Estado de Derecho y un modelo de Derecho administrativo y que considera como fin de aquélla el cumplimiento de los fines públicos y de la legalidad.

A este efecto, en ocasiones anteriores, ya he puesto de manifiesto la mayor dificultad que existe en un régimen democrático, al menos que lo es formalmente, de administrar. Y ello porque las leyes o el Derecho se configuran de modo que satisface, al menos, a los partidos mayoritarios o que tienen capacidad de intervenir en la configuración de mayorías parlamentarias o de formulación de políticas públicas determinadas. De modo que la ley se hace ambigua y polivalente; es decir, susceptible de interpretarse según los intereses del grupo en el poder. Y en España los dos partidos mayoritarios se reparten las 17 Comunidades Autónomas, con la inclusión de algún que otro partido nacionalista, de modo que la ley se interpreta de forma distinta según los casos. Además, no sólo es susceptible de interpretarse según el partido político de turno, sino también según los intereses particulares configurados en cada Administración, incluidas las entidades locales. Intereses particulares que incluyen los económicos de cada zona, la financiación de los partidos, eventos, grupos dominantes en cada una de las sociedades locales y correspondientes relaciones.

En conclusión, no sólo pueden existir leyes diferentes según el lugar, sino que además pueden interpretarse de modo distinto. La carencia de pluripartidismo, hace del parlamento un elemento meramente testimonial o galería para la propaganda, con anuencia de la prensa, y la Administración pública, como tal, no interviene de modo sustancial en la configuración de las políticas públicas. Intervención que lógicamente ha de serlo respecto de su viabilidad; es decir de su “administrabilidad” y eficacia. Si unimos el hecho de que todos los funcionarios que tienen algo que decir respecto de los intereses públicos o de la interpretación legal, están contaminados por el sistema de carrera administrativa diseñado por las leyes actuales y por el sistema de libre designación o nombramientos temporales que reflejaba en mi último post, el funcionario que piense que cumple o sirve los intereses generales es un ingenuo, aún más que el que en dictadura al ejecutar leyes claras pensaba que lo hacía, pues éstas podían no ser “democráticas” pero sí ser ajustadas a intereses generales de los ciudadanos y admitían pocas interpretaciones.

Hoy nada es claro, todo es posible, depende de quien manda, se sirve al cargo político y las bases del Estado de Derecho que se configura a partir de la Revolución francesa están rotas. El Estado no es una abstracción, tiene nombre y apellidos y una corte de sirvientes; todos mediocres porque la inteligencia, el pensamiento, la independencia y la personalidad son peligrosas. Y no sé porqué pero me da la impresión de que Europa ya no arregla nada, salvo algunas directivas que en rompen algunas dinámicas corruptas de la política y administración española, pero que sólo los pudientes se pueden permitir el lujo de controvertir en los tribunales europeos, pero, además, tras un periplo largísimo de pleitos en distintas instancias judiciales.

La conclusión no puede ser otra que la de que no existe una Administración pública propiamente dicha, que constituya un primer paso, objetivo y garante del cumplimiento del Derecho -algo más que la ley-, porque el amo de turno no lo permite. Sólo a un diseño democrático multipartidista conviene la Administración pública, propiamente dicha, primero porque la ley se configuraría como un pacto más general y no como reflejo del poder dictatorial del partido político de turno y, segundo, porque la Administración pública tendría que jugar el papel de arbitro objetivo y de elemento del sistema jurídico que, en primera instancia, le corresponde. Además habría menos leyes, porque serían más pensadas y menos parte de un sistema de propaganda y demagogia conducente a la ineficacia jurídica y administrativa.

viernes, 5 de junio de 2009

MANUEL ARENILLA SE INCORPORA AL BLOG

Como podeis ver Manuel Arenilla Saez, Director del Departamento de Ciencia Política y de Administración de la Universidad Rey Juan Carlos se ha incorporado al blog y lo enriquecerá con su saber y experiencia práctica en puestos políticos y de la Administración. Ver su perfil y acreditado saber. Estoy enormemente satisfecho de esta incorporación y de las aportaciones que nos esperan en el futuro


¡Bienvenido, Manolo¡

LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO: Comentario al artículo 78 del Estatuto Básico del Empleado Público


Dos artículos de Sevach, uno sobre la libre designación y otro sobre la carencia de desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público conectan con temas de estudio siempre presentes en mí y provocan que os presente las reflexiones que la regulación de la provisión de puestos de trabajo en el mencionado Estatuto me suscita y pendientes de incluir en mis comentarios generales al mismo, en morey-abogados.com. Comentaré ahora su artículo 78, aunque pueda ser extenso el comentario.

Artículo 78: Principios y procedimientos de provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de carrera.

1. Las Administraciones Públicas proveerán los puestos de trabajo mediante procedimientos basados en los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad.
2. La provisión de puestos de trabajo en cada Administración Pública se llevará a cabo por los procedimientos de concurso y de libre designación con convocatoria pública.
3. Las Leyes de la Función Pública que se dicten en desarrollo del presente Estatuto, podrán establecer otros procedimientos de provisión en los supuestos de movilidad a que se refiere el artículo 81.2, permutas entre puestos de trabajo, movilidad por motivos de salud o rehabilitación del funcionario, reingreso al servicio activo, cese o remoción en los puestos de trabajo y supresión de los mismos.

Es indudable que existe una directa vinculación de lo reflejado con la carrera profesional y el artículo señala en primer lugar los principios básicos y constitucionales que rigen el sistema, en cuanto lo que se trata es de seleccionar personas, mejor dicho funcionarios, para puestos concretos. Los principios que se reflejan son los mismos exigibles para el ingreso o acceso a los empleos y funciones públicas, pero ahora entre quienes ya tienen la condición de funcionarios y que, al tratarse de cubrir puestos concretos, el mérito, principalmente, ha de circunscribirse a las condiciones, requisitos, conocimientos necesarios y funciones y tareas de cada puesto. El establecimiento o exigencia de estos principios en este caso no refleja tanto el derecho de acceso de cada ciudadano en condiciones de igualdad a los empleos o funciones públicas, como consiste en una garantía de eficacia y buen funcionamiento de las Administraciones públicas.

El artículo en su punto 2 se refiere a sólo dos sistemas de provisión: el concurso y la libre designación con convocatoria pública, a cada uno de los cuales dedica su artículo, como veremos y, por tanto, no me dedicaré a ellos directamente en este momento. Sólo quiero resaltar que como el Estatuto, permanentemente, deja abiertas decisiones a cada Administración pública, hay que considerar que el concurso queda vinculado a la carrera profesional vertical, en cuanto el funcionario que acude a él, lo hace para obtener otro puesto de trabajo, si bien no necesariamente para ascender, como considera la definición de esta carrera en el artículo 16.3 b), sino, a lo mejor, simplemente, para cambiar de trabajo o de tareas o funciones e, incluso, de localidad. Pero no hay que olvidar que tal como prevé este mismo artículo en su punto 4, al ser posible el progreso simultáneo en los dos modelos de carrera profesional, el concurso puede ser el instrumento de vincular a los mismos. Puede establecerse que para desempeñar determinados puestos sea necesario haber alcanzado un determinado grado o categoría o, de otro lado, que la obtención por concurso de un puesto de trabajo determine automáticamente la adquisición de un grado o categoría determinada.

El punto 3 deja abierto un cúmulo de posibilidades y rehuye el apuntarlas, pero es necesario tener en cuenta que los otros procedimientos que pueden establecerse, pueden tener efectos perversos y afectar a la verdadera aplicación de los principios establecidos en el punto 1. Voy a tratar de exponer las razones de esta afirmación.

Tradicionalmente, al margen de los procedimientos establecidos por el artículo 78 en su punto 2, y aunque puedan considerarse, en su caso, comprendidos en el artículo 81 que se ocupa de la movilidad del personal funcionario de carrera, han existido otras formas de provisión de puestos de trabajo que han sido las comisiones de servicios, forzosas y voluntarias, y los nombramientos provisionales. Ambas hay que considerarlas como figuras de carácter temporal; es decir, sujetas a una duración determinada, normalmente la del tiempo requerido para celebrar el procedimiento normal de provisión del concurso o el requerido por la necesidad que se tratara de satisfacer.

La comisión de servicios de carácter forzoso, estimo que ha dejado de tener una real vigencia, pues su fin era el de cubrir una vacante por nadie solicitada y cuya cobertura era imprescindible, de tal modo que la Administración podía destinar a ella con carácter forzoso al funcionario más joven y con menores cargas familiares perteneciente al cuerpo al que correspondía la plaza vacante. Como es fácil de comprender existiendo la solución del funcionario interino, la figura ha sido prácticamente inutilizada.

Pero junto a esta figura e, inicialmente, al margen de la legislación de funcionarios, pero al amparo de la de retribuciones y de la figura de las dietas y comisiones, se va configurando la utilización de la comisión de servicios de carácter temporal y voluntaria, destinada a satisfacer necesidades no consolidadas estructuralmente como puestos de trabajo o plazas, sino basadas en el requerimiento de una actividad técnica o especializada, que no fuera útil o conveniente cubrir mediante un funcionario interino, sino por un verdadero especialista. La figura correspondía a una lógica organizativa que consiste en estimar que ante una necesidad técnica de un órgano, organismo o Administración pública, en la que no se cuenta con expertos, se puede desplazar a uno a efectos de satisfacer la necesidad e, incluso, proporcionar la especialización a los funcionarios de plantilla. La legislación previó para estas comisiones una duración máxima de dos años, en realidad de uno prorrogable por otro, y extendió la figura a la cobertura de vacantes propiamente dichas. El interesado en analizar la figura y considerar su posible aplicación en la normativa de desarrollo del Estatuto, puede ver el artículo 64 del Real Decreto 364/1995, Reglamento general de Ingreso del Personal al servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado.

Si la figura podía tener justificación de forma restringida y al margen de la existencia de vacantes, ligada a esta existencia se presenta coincidente con otras soluciones técnicas destinadas a cubrir vacantes con carácter temporal y que se engloban en la figura de los “nombramientos provisionales” o de carácter provisional. Figura que permitiría configurar a la comisión de servicio voluntaria en su sentido restringido y técnico como meritable y como servicio especial prestado, ya que, al destinarse ahora en cambio a cubrir voluntariamente y con carácter temporal verdaderas vacantes destinadas a ser cubiertas por concurso y sujetas a los procedimientos de mérito y capacidad, se discute que haya de tener efectos para la carrera y llega a no ser considerada como mérito y a estar contaminada por factores de amiguismo, clientelismo y favoritismo. Situación que perjudica a las comisiones basadas en servicios verdaderamente especiales.

Los nombramientos provisionales cubren diversas necesidades y permiten, en su caso, como los propios nombramientos interinos, que los concursos de provisión de puestos de trabajo se realicen por un procedimiento general y no singularizado para cada vacante, dirigido a lograr la máxima eficacia y, también, a conseguir una permanencia racional y lógica en cada destino, de manera que el aspirante a cambiar de puesto u obtener destino tenga ante sí el máximo número de vacantes posibles y que la Administración pueda elegir el más idóneo para cada puesto. Permite un ajuste racional al sistema de mérito y capacidad, y facilita, en las administraciones más grandes y complejas, una gestión de recursos humanos más ajustada y atemperada por un calendario, sin continuas reivindicaciones respecto a las vacantes existentes y a producirse en el futuro o de inmediato. El nombramiento provisional permite satisfacer la inmediatez, reconducir los nombramientos interinos a los puestos base y preparar los concursos y calcular las plazas a ofertar en las oposiciones con la eficacia máxima o, al menos, superior. Hay, sin embargo, inconvenientes que se expondrán al comentar el artículo 79.

La figura se ha utilizado para nombrar a los funcionarios de reciente ingreso en vacantes aún no ofertadas por concurso de mérito a los funcionarios de carrera o por estar dicho concurso pendiente de completarse, de tal manera que aún no están claramente determinadas las vacantes definitivas a ofertar a los aprobados en la última oposición. La figura adquiere un peso específico en los cuerpos numerosos, en especial en los docentes del primer nivel de enseñanza. También ha permitido satisfacer el reingreso de funcionarios excedentes sin necesidad de esperar a la convocatoria del concurso de méritos, pero obligados a concurrir en él cuando se convoque, a fin de obtener destino definitivo. Igualmente viene a coincidir con los supuestos denominados como de adscripción provisional, regulados por ejemplo, en el artículo 63 del Reglamento estatal antes citado y que contempla los casos de remoción y cese en el puesto de trabajo, tanto obtenido por concurso como por libre designación con arreglo a lo dispuesto en el mismo reglamento en sus artículos 50.5 y 58 que se ocupan respectivamente de la remoción del puesto y del cese en los de libre designación. Incluye, de otro lado, los casos de supresión del puesto de trabajo conforme al artículo 72 y del reingreso al servicio activo de los funcionarios sin reserva de puesto de trabajo, con arreglo a las previsiones o disposiciones del artículo 62.2.

El sistema general establecido hasta ahora y que permanece, en cuanto el Reglamento que nos ocupa no ha sido derogado por el Estatuto Básico del Empleado Público, determina que todo funcionario removido o cesado en su puesto ha de ser adscrito a otro puesto de su Cuerpo o Escala no inferior en más de dos niveles al de su grado personal. Pero dadas las complejas situaciones de nombramientos y ceses de interinos y nombrados provisionalmente que podían producirse y los desajustes que podían haberse producido por falta de previsión en la reserva de plazas al efecto de que en todo momento existieran las suficientes para atender los ceses y reincorporaciones posibles, el sistema adopta una solución que puede beneficiar a todos y que es la que determina una Resolución de 15 de febrero de 1996, de las Secretarías de Estado de Administración Pública y Hacienda, por la que se decide, en su regla III, en su punto 2.1 c), referida a la asignación de puestos de trabajo a los funcionarios cesados en puestos de libre designación o los removidos en puestos de concurso o por razón de supresión, que, cuando no exista puesto vacante disponible, el Ministerio u organismo competente propone que se cree un puesto de las características adecuadas. Similar previsión se establece en el caso de los servicios periféricos, en el punto 2.2 c) de la misma regla III. Es decir cuando no hay puesto adecuado a la persona cesada o removida simplemente se crea uno ad hoc.

Lo expuesto tiene por objeto, pues, poner de relieve las cuestiones que el Estatuto Básico del Empleado Público no nos muestra, pero que son práctica administrativa corriente y, es de pensar, que soluciones a establecerse en el desarrollo estatutario. Pero también porque hemos afirmado que pueden repercutir negativamente en los principios que hemos visto que recoge el punto 1 del artículo que es objeto de comentario, pues si bien lo descrito facilita la gestión de recursos humanos en el sector administrativo público, su eficacia precisamente radica en que no se siguen los complejos procedimientos que exigen la libre concurrencia y que se ajustan al mérito y la capacidad, pues los nombramientos y adscripciones provisionales no son sujetos a convocatoria pública, como resulta lógico, sino que se dirigen a satisfacer los intereses organizativos y de los empleados y que como hemos visto llegan a afectar negativamente a los intereses públicos ya que hay casos, que por mala administración o perjuicio a la carrera funcionarial, se llegan a crear puestos fuera de los procedimientos que la racionalidad y la economía del gasto público exigen. En realidad existe un problema retributivo, ya que hay funcionarios que tienen garantizado un nivel o categoría con unas retribuciones que, cesados o removidos, sin motivo disciplinario, tendrían que ocupar puestos inferiores y no idóneos para ellos, cobrando por encima del valor de las funciones reales del puesto. La solución es crear un puesto nuevo para hacer creer que se realizan funciones acordes con la retribución, cuando la realidad es que se acaba creando un cementerio de elefantes retribuidos por hacer mucho menos de lo que venían haciendo antes de su cese. Total una canonjía para unos y un desorden de de carácter general en organización y gestión, aunque simplifique la de los recursos humanos.

Cliente o ciudadano

Ya se sabe que no hay nada como cambiarle el nombre a las cosas para que todo siga igual. Yo no sé ustedes, pero a mí cuando me llaman cliente en una Administración o, peor, oigo decir esa palabra a uno de nuestros políticos en un anuncio sobre lo que nos tiene preparado –siempre en nuestro beneficio-, me entra flojera de piernas. Y es que yo no quiero ser cliente de un negocio donde no puedo pasarme a la competencia, cuando no me atienden bien o no me dan lo que considero que es mío. A mi lo que me gusta ser es ciudadano, con todos mis derechos y, como debe ser, con todas mis obligaciones.
Entre esos derechos está el de poder exigir responsabilidades a los políticos y funcionarios cuando el producto que me da mi Administración está en mal estado o ha encogido. Pero no cada cuatro años, sino en el momento; que luego caduca. Y quiero ser ciudadano porque así los políticos y funcionarios igual se enteran para quién trabajan y quién ha montado el negocio. Por eso tampoco quiero ser administrado. A nadie le gusta tener obligaciones, pero como las relacionadas con la Administración las tengo que hacer me guste o no –sobre todo pagar mis impuestos-, ya que las cumplo también me gusta que hagan lo mismo los políticos y funcionarios conmigo, esto es, procurarme una vida más feliz. Raro que es uno

miércoles, 3 de junio de 2009

LA FACETA ADMINISTRATIVA Y LA EJECUCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS


En el anterior post se ha hecho referencia a la faceta administrativa que como Administración general conecta con la implementación y mantenimiento de las políticas públicas, que permiten y sustentan la actividad administrativa dedicada a su ejecución considerada en sentido estricto y que desde la Ciencia de la Administración, Baena del Alcázar, conecta directamente con la distinción entre políticas prescriptivas y políticas operativas. Conceptos que desde el Derecho administrativo conocemos bajo los de policía y servicio público, sin olvidar que también forma parte de la ejecución de las políticas públicas la actividad comprendida en la idea de fomento pero que estimo que hoy tiene verdadera presencia en la figura de la subvención que ha llegado a precisar su regulación por ley específica.

Aunque no podemos perder de vista estas subvenciones, su administración no presenta, en principio y en orden a la organización precisa para su desarrollo, las peculiaridades que nos ofrecen las políticas públicas prescriptivas y las operativas. Las políticas de subvención, pueden considerarse comprendidas en los conceptos de políticas públicas distributivas o redistributivas que tienen incidencia en el contexto social, pero que para mí siguen encajando en la idea de fomento de actividades sociales de interés general, cumplen también la finalidad de evitar la creación de una organización pública dedicada a realizar las actividades que se subvencionan, por lo que realmente su tramitación conecta muy directamente con la administración general y con su gestión en el seno de la estructura centralizada y jerarquizada a través de simples procedimientos administrativos con cierta conexión con la gestión de contratos y convenios, en cuanto lo normal es que generen derechos y obligaciones o simplemente convocatorias públicas, baremos y resoluciones adjudicatorias. Su importancia actual radica en su utilización política con vistas electorales. Pero es claro que es una actividad administrativa propia de las Administraciones públicas.

Las políticas públicas prescriptivas coinciden con la esfera o actividad, ya comentada en el último post, que se desarrolla en la estructura jerárquica y en las direcciones generales, de aplicación de leyes y reglamentos y ejercicio de potestades públicas mediante procedimientos administrativos, resoluciones (autorizaciones, licencias, permisos, etc.) inspecciones y sanciones, sin perjuicio de la utilización de políticas encaminadas a conseguir la calidad o a premiarla en las correspondientes actividades reguladas por el Derecho y controladas por la Administración. A pesar de su base jurídica y coactiva, no queda excluida la posibilidad de crear una organización autónoma (desconcentrada o descentralizada) y personalizada dedicada a desarrollar la actividad correspondiente, pero es evidente que la actividad, por su peso y carácter, sigue siendo jurídica y burocrática en su sentido estricto, con independencia de sus objetivos y correspondiente fin. Nos sirve de ejemplo la Agencia Tributaria. Sin perjuicio de que la función recaudatoria, por ejemplo, desde el Derecho romano o, incluso, antes, pueda encomendarse a particulares o a organizaciones o empresas privadas, hay que considerar que seguimos estando ante verdaderas funciones públicas.

Nos quedan las políticas públicas operativas que al coincidir con prestaciones a favor de los particulares, proporcionándoles servicios, utilidades o determinados bienes, precisan de organizaciones diferentes de la burocratizada o jerarquizada, sin perjuicio de que requieran su propio aparato administrativo o burocrático en su concepto amplio y corriente. Son organizaciones que prestan actividades que pueden haber sido o siguen siendo objeto de la actividad privada y empresarial y que requieren de los mismos procedimientos de gestión que se realizan en el mundo empresarial, sin perjuicio de sus regulaciones por el Derecho administrativo. En estos casos, este Derecho plantea límites generales y principios de organización y de gestión presupuestaria, de contratación y de administración o gestión de recursos humanos que no permiten su absoluta identidad con las formas de gestión empresarial privada. El carácter de Administración pública de las políticas públicas operativas puede ser de carácter contingente, si bien determinados servicios públicos, que han de prestarse a todos los ciudadanos o estar al alcance de cualquiera, tengan carácter permanente y convivan con la iniciativa privada. Clásicos servicios de este carácter son la educación, la sanidad y el transporte, por ejemplo. Es lógico pues que este tipo de gestión y de ejecución podamos decir que es menos administración pública que las anteriores, pero la realidad es que hoy reviste una importancia vital y que es el punto neurálgico del tratamiento que se da a la Administración pública desde una buena parte de los estudiosos o preocupados de la misma y campo de aplicación de las técnicas propias del mundo empresarial y de la gestión privada. Ha llegado a desplazar en interés a las actividades administrativas clásicas.

Al ocuparnos de la Administración pública hemos de considerar las diferentes facetas analizadas, pero siempre estamos ante la gestión de recursos económicos públicos y provenientes de la sociedad y que han de revertir de uno u otro modo a ella y que muchos de los principios de organización pública que limitan la gestión operativa, tienen como fin evitar la patrimonialización por grupos e intereses corporativos de dicha organización y del patrimonio público y la consiguiente corrupción. Por ello, cuando se nutren de presupuesto público, aunque la gestión pueda seguir sistemas empresariales, siguen siendo consideradas como Administración pública. Cabe, sin embargo, considerar que es posible que cuando se nutren básicamente de sus propios ingresos y actividad se deje de aplicarles los principios de organización pública que limitan su acción y gestión, pero sin que por ello deje de exigírseles eficacia y responsabilidad.

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