LA CIUDAD DE VALENCIA A MENOS

El informe de la Sindicatura de Cuentas pone de manifiesto lo que pueda llamarse la quiebra de la Generalitat Valenciana, así lo destacan los dos diarios valencianos de el Levante EMV y Las Provincias, pero tampoco el Ayuntamiento de Valencia debe estar mejor, basta con ver la mugre que hay en las aceras y la disminución en el servico de limpieza, tan elemental. En mi barrio el alcohol y resto de bebidas pisoteadas por los callejeros bebedores -fumadores callejeros diurnos y nocturnos, vampiros estos últimos del sueño y del descanso de los demás, han dejado una capa de suciedad que creo que es ya casi imposible que pueda ser eliminada. La degradación de la ciudad se va notando poco a poco. El botellón se ha hecho itinerante, los muchachos, por no llamarles de otro modo, se trasladan de los lugares a los que llega la policia a golpe de teléfono movil. En un juego del ratón y el gato se ha convertido el asunto.

Mientras, según como vaya, duermes o juras y reniegas. Si caminas por las aceras de la calle como peatón, tendrás que servirte de un retrovisor para evitar sustos, golpes o infartos por el timbrazo del ciclista de turno, provisto de cigarrillo, auriculares y otros aditamentos al uso, mostrando generosamente partes delanteras y traseras de su cuerpo. Ahora en invierno, más de las últimas que de las primeras y algunas poco dignas de ver. En fin una aventura esto de hacerte mayor y tener que pasear para no anquilosarte, pues puedes morir en el intento.

Además, como ya he señalado reiteradamente, tienes que sortear mesas de bares y tragarte el humo que antes no tragabas, pues ahora te llega por todos los lados. La ley contra el tabaco ha mostrado una buena serie de efectos perversos. Joaquín Batista en citado diario de las Provincias, nos ofrece un reportaje, que no puedo encontrar en versión digital, en el que nos dice que en cifras absolutas  en la Comunidad Valenciana se alcanzan las 15.000 terrazas ( según calcula la Confederación Empresarial de Hostelería y Turismo) y que en Valencia el número de licencias para ocupar la calle ha aumentado un tercio. Creo que además habría que conocer el número de las terrazas ilegales. La Propia Confederación considera, además de los conflictos de ruido, que debido a la ley del tabaco se produce un desequilibrio en la competencia de las propias empresas y que no se ha solucionado el problema del sector y que ahora al establecimiento no se le mide por el servicio o la calidad, sino por la anchura de la acera. Solicitan al PP una revisión de la Ley. La verdad es que hay casos que llaman la atención; ahora que llega el frio, ves mesas en la calle cubiertas por todos sus lados por plastico, en parte transparente a forma de ventanales, con lo que se incumple la ley y además resulta peor para los fumadores del local improvisado. También los ecologistas deberán empezar a estudiar el efecto de los calefactores y quemadores que nos inundan en las terrazas abiertas. !Cómo es posible tal fiasco y desorden! ¿Quién fue el padre de la dichosa Ley contra el tabaquismo? Nunca mejor dicho, ha sido peor el remedio que la enfermedad.

Mientras Valencia ya no es la de la Ciudad de Ciencias y del casco histórico, ya que la suciedad la desmerece y, además, puedes quedar pegado en una acera dispuesto a ser atropellado por una bicicleta o inundados tus pulmones de humo, pese a multas y otras medidas para la galeria, apariencia y propanganda en los periódicos, mientras ningún procedimineto sancionador llega a buen término.

CÓMO SALIR DE LA CRISIS

La salida de la crisis actual requiere una mayor implicación de los ciudadanos que desemboque en una democracia más deliberativa o de alta confianza que esté en la base de un nuevo compromiso entre políticos y ciudadanos. En definitiva, lo que se solicita desde diversos sectores es más política y democracia y menos tecnocracia.

Las soluciones basadas en una mayor implicación ciudadana tienen que abordar diversos problemas, uno de ellos es cómo lograr que la sociedad adquiera el conocimiento suficiente para poder tomar decisiones bien fundadas. Esto implica que los responsables públicos deben adoptar una posición proactiva en materia de transparencia y de rendición de cuentas. La participación ciudadana abre nuevas situaciones de riesgo, pero una política transparente hace más legítimas y aceptadas las decisiones públicas, por lo que ayuda a soldar la brecha existente entre los gobernantes y los ciudadanos.

La principal causa del ángulo muerto de visión de los responsables públicos es pensar que los Gobiernos fabrican o producen servicios, cuando realmente lo que hacen es construir democracia y convivencia a través de garantizar el ejercicio de los derechos y deberes de los ciudadanos. Situarse sólo en una lógica productivista ahonda en las situaciones de riesgo, ya que el mayor es la desafección ciudadana y la pérdida de legitimidad de las instituciones públicas y de sus integrantes. Esto conduce inevitablemente a una situación de crisis institucional.

Considerar que el ciudadano se mueve principal o exclusivamente en el nivel lógico de actuación que está dominado por valores de búsqueda de la eficacia de la actuación pública refuerza el ángulo muerto de visión de los políticos. La mayor parte de la valoración ciudadana y donde se pueden lograr grandes éxitos de validación y legitimidad institucionales se encuentra en la gestión del nivel emocional de los ciudadanos. Esto implica detectar las expectativas y deseos de los ciudadanos, una planificación de la incertidumbre a largo plazo y la exigencia de responsabilidad, transparencia, rendición de cuentas, control de la efectividad y que el ciudadano sienta que es verdaderamente la referencia de los gobernantes.

En épocas de crisis se suele afirmar, a veces como consuelo, que se viven momentos de gran oportunidad para cambiar el futuro. Para que esto sea cierto en las instituciones públicas, sería necesario que los gobernantes y los políticos en general contemplaran más elementos y actores del entorno en el que actúan los Gobiernos, innovaran internamente y eliminaran inflexibilidades organizativas. Sin embargo, no basta una mera innovación ya que, si no se establecen nuevos referentes de actuación, la innovación se implementaría con unos mismos referentes lo que mantendría o profundizaría los riesgos actuales y conduciría a la institución a caer en un futuro próximo en nuevas situaciones de crisis. Sin unos nuevos referentes para las organizaciones públicas y para los políticos se reproducirían inevitablemente las rigideces organizativas, por lo que la caída en nuevas crisis sería inevitable.

Desde esta perspectiva, la crisis institucional es, por un lado y fundamentalmente, el resultado de la falta de adaptación de las instituciones públicas y de los políticos a los referentes de los ciudadanos y, por otro, consecuencia de no ofrecer un buen rendimiento en sus prestaciones. La quiebra resultante de una crisis profunda supone para el poder político el fracaso en el papel vertebrador y cohesionador de la sociedad que tiene encomendado.

Lo contrario a la quiebra es la obtención del reconocimiento, la confianza y del valor ciudadano, tanto de las instituciones públicas como de sus gobernantes y de los políticos en general. Así, si éstos se alinean con los referentes ciudadanos concretados en las exigencias a sus responsables públicos (planificador de las actuaciones públicas; experto en su área de actuación; que informe al contribuyente del destino de los fondos públicos; que regule eficazmente las ayudas con dinero público; que reduzca el gasto ordinario; con capacidad de gestión y que asuma riesgos; que sea evaluado y se le exijan responsabilidades) el ciudadano obtendría confianza en el sistema, en la democracia; confianza en los responsables públicos; Ilusión en el futuro como ciudadano; y gran avance en su calidad de vida. Todos ellos son aspectos que no se gestionan fundamentalmente desde el nivel lógico, sino desde el emocional.

Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120.

EL ÁNGULO MUERTO DE VISIÓN DE LOS POLÍTICOS

Los responsables públicos no son conscientes de la situación de riesgo institucional en la que se encuentran las organizaciones públicas. Esta situación hace que tengan un ángulo muerto de visión cuando se enfrenten a los problemas sociales, políticos y económicos. Esto implica que los responsables políticos no consideran el riesgo de sus instituciones o de la sociedad o que crean que lo están gestionando adecuadamente. Se podría decir que en esa situación, los responsables políticos no son capaces de encontrar una solución distinta a la que están aplicando. Esta incapacidad no mejora su validación ciudadana ni impide que las instituciones o a la sociedad se encaminen a una posible quiebra futura.

El ángulo muerto de visión hace que los cambios que se introduzcan ante situaciones de riesgo o de crisis no alteren los principales referentes de actuación de los integrantes de las instituciones políticas. Antes bien, estos referentes se refuerzan porque las organizaciones del entorno los comparten, porque sus prácticas se asemejan y porque las prioridades en la gestión, y parcialmente en el gasto público, han permanecido estables en las últimas décadas. Por ello, no debe extrañar que la actuación política sea recurrente en cuanto a sus productos, a sus procedimientos y a sus resultados. Es cierto que los ciudadanos no otorgan una alta validación a las instituciones políticas y a sus resultados, pero a todas las instituciones políticas les sucede lo mismo y los expertos y organismos internacionales han venido marcando una senda común para las instituciones. De esta manera, haciendo lo que se ha hecho en el pasado o lo que hacen otros se obtiene seguridad y se entiende que se conjura el riesgo de crisis, aunque esto no significa que sea real.

El ángulo muerto de visión también se puede reforzar por elecciones ventajosas para los responsables políticos conducentes a mantener su carrera o a progresar en ella. En este caso piensan también que están actuando desde la mejor opción posible dados los modelos de carrera y de progreso que existen en las organizaciones políticas y administrativas. Dicho de otra forma, su desarrollo profesional se referencia con unos indicadores de consecución que cuando los cumplen les indican que actúan de una manera correcta al obtener ganancia en términos de progreso político. Por tanto, la permanencia en las zonas de riesgo o de crisis no proviene de la naturaleza de los políticos, sino en los referentes que adoptan como guía de actuación. Es posible pensar que con otros referentes los políticos podrían obtener ganancia en términos de carrera y podrían sintonizar mejor con los ciudadanos.

Los responsables públicos, como hacen sus homólogos privados, se orientan más a gestionar el riesgo específico de las organizaciones que el sistemático o propio de los sistemas político, económico o social. Una razón de esto es entender que la constitución, las leyes, los mercados internacionales y la interacción con los grupos representativos aseguran la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, el funcionamiento de la democracia, del sistema político y del sistema económico y el equilibrio social. De esta manera, el riesgo sistemático se remite a las grandes reformas de los sistemas mencionados para lo que se requiere modificar lo que antes se ha denominado “leyes” o caen en el marco de unos pocos organismos internacionales en los que se tiene una influencia relativa. Se trata de algo excepcional que se aleja de la gestión del riesgo específico de los gobernantes y que solo está al alcance de los políticos situados en los puestos de más alta responsabilidad del país y de los principales partidos políticos.

El riesgo específico de cada institución aparece para los responsables públicos como lo único gestionable, o aquello que puede ser gestionado con un menor costo. Esta es la razón que hace que en la práctica la mayoría de los políticos se centren en cuestiones de carácter operativo o de ejecución, es decir, de corto plazo, y entiendan que deben ser otros los que adopten las reformas estratégicas. Claro es, que esos otros suelen tener también el mismo ángulo muerto de visión.

La situación descrita hará que el gobernante centre su labor en la reducción del riesgo específico de su área de actuación. Tratará de gestionar el que resulte relevante para su carrera, aunque deberá conciliar los objetivos de todos los grupos de interés que mantienen relaciones con la organización.

Este texto forma parte de : “¿Son los políticos los responsables de la crisis?”, en R. Peña (Dir.) (2011) Herramientas para enfrentarse a la crisis, Barcelona: ServiDoc, 2011., p. 85-120.

CÓMO AGRAVAR LA CRISIS ACTUAL

El riesgo más importante de las instituciones políticas es afrontar la dicotomía de los responsables públicos –originada por el contraste entre lo que hacen por mejorar la organización y la mala validación institucional que reciben de los ciudadanos- insistiendo en la mejora de de la eficacia de lo que hacen y no cambiando los referentes de actuación. Los planes de reforma, modernización y de calidad de los Gobiernos y sus Administraciones Públicas se centran en el nivel de eficacia, pero no modifican el marco institucional, ni los referentes de actuación.

El logro de la eficacia es una condición necesaria pero no suficiente para lograr la validación institucional de las instituciones públicas por parte de los ciudadanos. La condición suficiente es gestionar el marco emocional en el que encontramos la exigencia de responsabilidad, la transparencia, la rendición de cuentas, el control de la efectividad y el sentirse el ciudadano la referencia de los gobernantes. Este último punto es esencial, ya que ahora siente que su actuación se dirige a satisfacer su carrera e intereses y los de los grupos que comparten el poder.

Debido a la existencia del ángulo muerto de visión de los responsables públicos, éstos no pueden dejar de practicar las soluciones que creen que son más correctas para lograr la eficacia de los Gobiernos y sus Administraciones, a pesar de que esto profundiza en los riesgos institucionales y puede llevar a una quiebra sistémica y a causar importantes efectos en la sociedad. Además, esas soluciones son las que practican todos los Gobiernos. Así, los procesos de reforma que habitualmente se emprenden se caracterizan por no afectar al statu quo de los grupos de interés internos y externos y por reforzar los tradicionales procesos de actuación y las tendencias de las organizaciones burocráticas.

Las propuestas de reforma para afrontar el fuerte endeudamiento y déficits públicos se han centrado en el recorte retributivo a algunos empleados públicos, en la supresión de algunos organismos menores y en limitados reajustes del gasto público que no han afectado a las prioridades ni a la estructura del mismo. Tampoco las reformas afectan a la revisión de los grupos que forman parte del poder, a la manera que éste se ejerce ni, por ejemplo, incluyen medidas de transparencia y de fortalecimiento de la rendición de cuentas de los gobernantes. Esto sucede porque se considera que las bases sobre las que se fundamenta el ejercicio del poder político en la sociedad son correctas y que solo necesitan una serie de ajustes de eficacia. No se está considerando que la crisis actual no es de eficacia sino del modelo productivo, social y político-institucional.

Nos encontramos, por tanto, con unos responsables públicos que no perciben el riesgo en el que se encuentran las instituciones o, en algunos casos, que no están dispuestos a asumir el coste que su reducción trae consigo; y que tratan de minimizar el riesgo específico de las organizaciones públicas mediante la implementación de medidas comúnmente aceptadas. En el caso de que un responsable público pueda percibir que existe otro nivel de intervención en el que es valiosos actuar, poco podrá hacer porque será consciente que para ello es necesario modificar el marco institucional, social y económico, lo que cree que escapa de su alcance, al entender que se precisan reformas institucionales y no un cambio de referentes de actuación y de relación con los ciudadanos.

El riesgo de crisis, y la profundización en la misma cuando se está en ella, se alimenta incesantemente con la tendencia incrementalista de las Administraciones públicas. Esta tendencia es propia de organizaciones burocráticas como las españolas. Se fundamenta en que el bienestar de las sociedades se basa en un mayor gasto presupuestario público y en que existe una correlación positiva entre un mayor gasto y la mejora de los servicios públicos. A ello hay que añadir que los gobernantes toman como referencia de su poder en la organización el volumen de presupuesto que controlan o gestionan. Estos referentes son inviables en situaciones de crisis económica o de un endeudamiento que sobrepase el nivel admisible por los organismos de control financiero, que en nuestro caso son europeos e internacionales.

En situaciones de crisis, los gobernantes están “condenados” a buscar soluciones en el marco referencial en el que actúan. Si cuando las cosas parecen ir bien se incrementa el presupuesto, cuando van mal se reduce, pero tanto en un caso como en el otro no se alteran las prioridades de las organizaciones públicas ni de los grupos beneficiarios. De esta manera, los incrementos suelen ser lineales y las reducciones también.

Este marco referencial de actuación en el ámbito público no propicia un sistema de evaluación que genere cambio en las organizaciones públicas ni en sus dirigentes, por lo que se produce por una crisis que surge cuando el fracaso en la adaptación a los cambios del entorno llega a un punto inaceptable. Este es el momento que se pasa de la zona o umbral de riesgo a la quiebra o crisis. Las limitaciones propias del umbral de riesgo y del ángulo muerto de visión de los gobernantes impiden un cambio gradual y armonioso.

La superación interna de una situación de riesgo o incluso de crisis es desgraciadamente escasa, al menos en las instituciones en las que domina la cultura burocrática. Esto lleva a que los procesos de cambio y aprendizaje deben provenir incitados o exigidos desde el exterior. La crisis presupuestaria o financiera suele ser el detonante que hace que intervengan las autoridades de control externas a la institución En la crisis actual estamos viendo como en Europa las autoridades comunitarias y el FMI toman el control de la economía de los países que superan los umbrales de riesgo que pueden poner en peligro a todo el sistema de la UE y cómo intervienen fuertemente el sector público y financiero de los países intervenidos. En esos momentos los referentes de actuación de los Gobiernos basados en la búsqueda de la eficacia pasan a ser desplazados por el control del endeudamiento y déficit del sector público. También se constata cómo los actores que habitualmente intervienen en la conformación de los sistemas político y económico son desplazados por otros actores e instituciones que, sin ser ajenos al Estado, no intervenían de una manera abierta en los procesos institucionales internos. Así vemos cómo los sindicatos y partidos en momentos de fractura dejan paso a los organismos financieros internacionales y a las agencias de calificación y cómo los Gobiernos deben aceptar prioridades púbicas fijadas externamente.

El fenómeno anterior implica una deslocalización hacia otros grupos de interés y hacia otros decisores. De esta manera, la crisis generada por adentrarse la institución en un umbral o zona de riesgo sistémico por cumplir referentes de actuación como el mantenimiento del statu quo de los actores implicados, el incrementalismo y la irresponsabilidad organizada se convierte en quiebra sistémica o fractura cuando se vulneran determinados referentes exteriores. Éstos estaban fijados por instituciones que no eran percibidos como integrantes del sistema político, pero que en esa situación crítica adoptan las decisiones tácticas y estratégicas que pueden alterar profundamente la estabilidad del sistema político de que se trate.

Tras la fractura ocasionada por la crisis se debe producir una fase de reorganización que elimine la inflexibilidad interna de los sistemas político, económico y social, que modifique los referentes de actuación y que evite graves quiebras sociales. Esos nuevos referentes deben basarse en la satisfacción de las necesidades y expectativas de los ciudadanos.

Con este post termino el adelanto de mi capítulo "¿Son los políticos responsables de la crisis actual?" que próximamente se publicará en el libro coordinado por Rosario Peña Crisis. ¿Saldremos de ésta? en la Editorial Servidoc.

LA FRUSTRACIÓN DE LOS POLÍTICOS

Las organizaciones públicas, en parte por la no concurrencia de muchas de sus actividades con las ofrecidas por el mercado o la sociedad, pueden ofertar servicios que no son demandados por los ciudadanos, no atender convenientemente sus preferencias y prioridades, cumplir insuficientemente sus fines, obtener una mala valoración de sus servicios y de sus integrantes y no cerrar, como probablemente sucedería en el sector privado con una empresa que se comportase de la misma manera. Sin embargo, esto no es cierto del todo. Las Administraciones públicas cuando se comportan así pierden legitimidad y facilitan que otras organizaciones puedan asumir parte de sus funciones porque los ciudadanos entiendan que no cumplen con su finalidad pública o no resultan eficaces o eficientes. De esta manera, la falta de legitimidad de las instituciones públicas provoca en un sentimiento de dolor de los ciudadanos y éste conduce a la búsqueda de alternativas.

Hay que preguntarse si los responsables políticos son conscientes de esta situación y si perciben el riesgo institucional en que se encuentran las organizaciones públicas. Se va a mantener que los políticos no tienen indicios de que no estén actuando desde la mejor opción posible, lo que es confirmado habitualmente por expertos y por la práctica de otros Gobiernos. Esta situación les hace entrar en un umbral o zona de riesgo porque no logran los objetivos establecidos, logro de confianza y de eficacia y porque se constata que no se ha encontrado la vía de solución para alcanzarlos.

Los responsables políticos perciben una dicotomía entre lo que saben que tienen que hacer y hacen y la percepción negativa de los ciudadanos respecto al Gobierno y la Administración Pública como instituciones. Ante esta situación, la explicación más habitual que se suele dar es que lo público y la política tienen una imagen negativa que es difícil de superar.

A los políticos la sociedad les encarga que gestione su incertidumbre. Éstos lo hacen desde sus referentes presentes, tratando de cumplir con lo que entienden que son las necesidades y expectativas de los ciudadanos bajo pautas de actuación que les hacen prosperar en sus carreras. Así, los referentes y prioridades de los políticos no son coincidentes con los de los ciudadanos. El político cree realmente que sí lo son porque, por ejemplo, le consulta frecuentemente su opinión en las encuestas periódicas. Sin embargo, al hacerlo refuerza la dicotomía apuntada al quedarse en el nivel declarado de los individuos, lo que le produce frustración respecto a su trabajo debido a que siente que no es reconocido por los ciudadanos. En este mismo sentido, el riesgo y la dicotomía se refuerzan cuando se considera al ciudadano como cliente, esto es, como consumidor de servicios que busca la eficacia y no como sujeto referencial y legitimador de la actuación política.

El riesgo y la dicotomía se incrementan también por una mala comunicación de la actividad política, lo que no significa dar la razón a los que justifican que los problemas de la mala aceptación de la acción política provengan de una mala estrategia de comunicación. Ésta puede ayudar a transmitir mejor el mensaje, pero no cambia los referentes que los ciudadanos tienen para validar la actuación política.

La superación de la dicotomía pasa por completar la necesaria eficacia de la actuación pública con la gestión de los aspectos que tienen que ver con las expectativas, ilusiones y deseos de los ciudadanos respecto a las instituciones políticas. Llama la atención que las emociones sean el argumento dominante en las campañas electorales, pero una vez en el Gobierno se sustituyan prioritariamente por la eficacia de los resultados. Los estudios muestran que esto hace que se profundice en la dicotomía y en el riesgo.

Ya en el siglo XIX se señalaba que “gobernar es sinónimo de hacer felices” y Dimock en el pasado siglo señalaba que “la eficiencia es fríamente calculadora e inhumana, mientras que la administración exitosa es cálida y vibrante. Es humana”. Esto significa que el bienestar de los ciudadanos está conformado por ilusiones y anhelos, materiales de los que está hecha la política, además de por resultados eficientes. Es necesario, por tanto, que los políticos aborden la gestión de las emociones de las personas más allá de los períodos electorales. Esto se concreta en que los ciudadanos sientan que la forma de ejercer la política les es cercana y que cumple con sus necesidades y expectativas como conformadores del sistema político. No hacerlo supone profundizar en la crisis institucional actual y dificultará salir de la crisis económica y financiera.

LA DEMOCRACIA EN PELIGRO

Las reformas desarrolladas en los países de la OCDE nos muestran que la eficacia sólo es una condición necesaria para el fortalecimiento de la legitimidad de las instituciones políticas y de la democracia, además de que el mercado resulta insuficiente para satisfacer todas las necesidades de los ciudadanos y de la sociedad. Es preciso abordar las reformas del sistema político que afectan a los mecanismos de conformación de la voluntad popular y del bien común o interés general. El incremento de la participación de los últimos años apenas ha variado la correlación de poderes de la sociedad y los estudios muestran un ciudadano más indefenso y aislado frente a los grandes poderes políticos, ideológicos, tecnológicos, culturales, mediáticos, económicos, sociales e internacionales.

El auge reciente de los códigos éticos, de conducta o de buen gobierno pone de manifiesto el grado de abandono u olvido de los principios esenciales del servicio público y la lejanía de las instituciones políticas de los ciudadanos. Todos los documentos aprobados en esta línea apuntan a ideas básicas fácilmente rastreable hasta los principios clásicos de la literatura política y que se plasmaron en las leyes del siglo XIX: un gobierno legítimo, democrático, honesto, responsable, sometido a la ley, que sirva a los intereses comunes, que gestione eficientemente los impuestos y unos funcionarios íntegros y competentes. Todas las constituciones y leyes de gobierno contienen estos principios desde hace mucho tiempo, simplemente se trata de volver a aceptar su validez, vigencia y su esencialidad para el Estado y la sociedad.

El diagnóstico de la crisis institucional es comúnmente aceptado, pero no así sus efectos y soluciones. No hay acuerdo sobre que la insatisfacción política de los ciudadanos guarde una relación causa efecto con la valoración de la democracia. Así, se ha mantenido durante décadas que la democracia no peligraba porque hubiera una baja adhesión a sus instituciones, ya que los ciudadanos mostraban un apareció general por la democracia. Visto este planteamiento desde el surgimiento de partidos antidemocráticos en diversos países europeos no deja ahora de asombrar.

Es probable que un sistema democrático no pueda mantenerse mucho tiempo en esa situación, porque llega un momento en que los cambios de Gobierno o la alternancia no son suficientes. Cuando la pérdida de confianza se aplica al Gobierno y a las instituciones políticas, se puede desembocar en un conflicto social, en una quiebra del sistema, que se genera por que el ciudadano considera que algunos elementos políticos y de la actuación política son ya innecesarios desde la función social que deberían cumplir las instituciones públicas. Esta quiebra puede derivar en la pérdida del principio de solidaridad y de integración social. En una situación de profunda crisis económica como la actual la quiebra puede ahondarse y devenir en desajustes de cohesión social importantes. Es fácil constatar que la crisis ahonda las diferencias sociales.

Podemos avanzar que la forma de conjurar los riesgos señalados pasan por desarrollar estrategias que impliquen promover y consolidar el interés público, lo que puede ser favorecido por una constante atención a los principios de justicia, participación pública y deliberación y la implicación de terceros. Desde el lado de la eficacia, parece esencial incorporar mecanismos efectivos de transparencia, responsabilidad y control que aumenten la confianza en el sistema político y en sus responsables y garantice la correcta prestación del servicio. A esto habría que añadir medidas eficaces que incrementen el conocimiento de los asuntos públicos de los ciudadanos y su poder mediante el aumento de control sobre el sistema político y sus responsables.

LOS INDICIOS DE RIESGO EN LA ADMINISTRACIÓN

Las organizaciones públicas, en parte por la no concurrencia de muchas de sus actividades con las ofrecidas por el mercado o la sociedad, pueden ofertar servicios que no son demandados por los ciudadanos, no atender convenientemente a las preferencias y prioridades de éstos, cumplir insuficientemente sus fines, obtener una mala valoración de sus servicios y de sus integrantes y no cerrar, como probablemente sucedería en el sector privado con una empresa que se comportase de la misma manera. Sin embargo, esto no es cierto del todo.

Las Administraciones públicas cuando se comportan así pierden legitimidad y facilitan que otras organizaciones puedan asumir parte de sus funciones porque los ciudadanos entiendan que no cumplen con su finalidad pública o no resultan eficaces o eficientes. Llegados a este punto, el recurso al mercado para que preste determinados servicios públicos, por ejemplo, provocará menos resistencias en la sociedad. El riesgo en que incurren también se puede manifestar en la obsolescencia de determinadas políticas, de las instituciones o de partes de las mismas. La pérdida de legitimidad facilita la incorporación de esas medidas y hace que el ciudadano manifieste una importante desafección de las organizaciones administrativas. Esto hace que un ataque contra los fundamentos del servicio público o contra algunas de sus prestaciones sea mejor aceptado por los ciudadanos al haber perdido en buena parte la conciencia sobre la función política y social que la Administración Pública tiene encomendada. Esta conciencia se ha visto nublada por los resultados y por el estilo de actuar de las organizaciones políticas y administrativas en las últimas décadas. De esta manera, la falta de legitimidad de la Administración Pública deviene en un sentimiento de dolor de los ciudadanos y éste en la búsqueda de alternativas al margen de lo público.

Hay que preguntarse si los responsables públicos son conscientes de esta situación y si perciben el riesgo institucional en que se encuentran las organizaciones públicas. Se va a considerar que la situación vista desde la organización y sus integrantes no producen indicios de que no se esté actuando desde la mejor opción posible, lo que es confirmado habitualmente por expertos y por la praxis de otras organizaciones públicas del entorno inmediato. Desde esa referencia no cabe realmente otra interpretación. A esta situación vamos a denominarla Umbral de Riesgo Sistémico (URS). Se sabe que nos encontramos ante un URS porque, vista la situación actual desde el conjunto del sistema, se percibe con claridad que no se logran los objetivos establecidos y se constata que no se ha encontrado la vía de solución. Ésta no se puede encontrar desde las actuaciones que se practican habitualmente, lo que debe hacernos pensar que la vía de solución está en otro nivel de intervención cualitativamente diferente al que se está interviniendo en el escenario actual.

Los responsables públicos perciben una dicotomía entre lo que saben que tienen que hacer y hacen y la percepción negativa de los ciudadanos respecto de la Administración Pública como institución. Esto supone insatisfacción para todas las partes afectadas y el desconocimiento de cuál es el escenario y las claves de intervención para lograr el resultado deseado. Ante esta situación, la explicación más habitual que se suele dar es que la Administración pública, y la política, tiene un estereotipo negativo que es difícil de superar. A esto se añade la percepción de los dirigentes públicos de la “insaciabilidad de la demanda de calidad” por parte de los ciudadanos (Beltrán, 2000: 86). Sin embargo, investigar esa dicotomía y detectar las claves por las que se está operando en la actualidad nos permite superar el URS y abre un estimulante campo de estudio científico.

El URS se produce porque la acción presente no asume las expectativas y deseos futuros de los ciudadanos. Así, se puede actuar en el presente desde el futuro, pero esto no hay que confundirlo con cualquier actuación que se proyecta en el tiempo. Es decir, no se trata de una planificación estratégica habitual, ya que esta puede basarse en los mismos referentes que hacen caer a la organización en los URS. Esta perspectiva de actuar en el presente desde el futuro es la que posibilita conectar con las expectativas de los ciudadanos y superar el URS.

La actuación pública debe buscar la efectividad, que se remite al futuro mediante la planificación estratégica, entendida como criterio político-social que contempla los referentes de actuación para la resolución de un problema. Entre éstos se encuentran: la creación conjunta de una sociedad mejor (legitimidad, mejora de la democracia, aprendizaje individual; funcionamiento social; evolución de la especie); la identificación de los problemas y tópicos relevantes; la búsqueda de una continua formación de los ciudadanos y, en general, de la sociedad. La efectividad puede ser pasiva, responder o corresponder a las demandas o exigencias de la sociedad (criterio político); o activa, en la que los poderes públicos se adelantan a los acontecimientos y educan a la ciudadanía para poder dar una respuesta apropiada a los nuevos tiempos y exigencias (criterio social) y construir de manera conjunta de una sociedad futura mejor. La mayoría de las Administraciones Públicas se plantean la eficiencia, y a veces la eficacia, de sus instituciones, pero rara vez se plantean la efectividad de las mismas. Es decir, se puede ser eficaz y eficiente, y resolver un modelo ajeno a la realidad.

El URS se refuerza cuando se considera al ciudadano como un factor fijo y no una variable referencial del sistema político que se encuentra al final del proceso decisional al que se le pide que declare su opinión sobre las decisiones adoptadas, sobre las que se van a adoptar o sobre el impacto de las políticas públicas. Quedarse en el nivel declarado de los individuos profundiza la dicotomía expresada y produce la frustración de los altos responsables de la Administración respecto a su trabajo, que es debida a que sienten que el mismo no es reconocido por los ciudadanos. En este mismo sentido, el URS se refuerza cuando se considera al ciudadano como cliente, esto es, abordable solo desde los resultados y desde la eficacia en la actuación de la Administración Pública y no como sujeto referencial del sistema político-administrativo.

La noción ciudadano aparece como clave para superar el URS. No basta realizar la afirmación de la centralidad del ciudadano para que el cambio cultural se produzca sin más, como se ha podido comprobar en las décadas de vigencia de la nueva gestión pública. Los enfoques que proclaman esta centralidad la hacen desde la referencia del ciudadano nominalmente, pero operativamente esa referencia mantiene el escenario, las relaciones, las actuaciones y el estilo en los que la Administración se relaciona con el ciudadano. Esto hace que se caiga en múltiples URS imposibilitando que se pueda captar la máxima valoración del ciudadano:

• Creer que disponer de los temas de interés de un público objetivo es igual a conocer su escala de valores.
• Cree que disponer de “toda la información” de una realidad es igual a saber intervenir en ella.
• Creer que el marco institucional es igual al marco de valor de la ciudadanía.
• Creer que el público objetivo en vez de una variable del sistema es igual a una realidad en sí misma investigable.
• Creer que con disponer del valor declarado del público objetivo se puede llegar a gestionar su valor operativo.
• Creer que sin gestionar el nivel emocional se puede llegar a lograr resultados sobresalientes para el público objetivo.

A ellos hay que añadir los que provienen de una defectuosa comunicación de la actividad político-administrativa y los riesgos que ella genera, lo que no significa dar la razón a los que justifican que los problemas de la mala aceptación de la acción política provengan de una mala estrategia de comunicación. Ésta puede ayudar a transmitir mejor el mensaje, pero no cambia los referentes de validación ciudadana.

Estos indicios nos muestran la naturaleza subjetiva del riesgo y la necesidad de abordar la validación institucional de la Administración Pública desde el nivel emocional de los ciudadanos, además de cumplir con el necesario nivel de la eficacia. Cuando se ha entrado en cualquiera de esos u otros URS, las actuaciones que tengan que ver con los valores de eficacia sólo conseguirán mejorar un poco la valoración global que el ciudadano tenga de la institución, incluso aunque se llegue al nivel óptimo de calidad administrativa. Esto es debido a que es necesario gestionar también el nivel emocional, que es donde se construye el contenido y los límites del riesgo y es donde se pueden lograr la mayor parte de la validación y la legitimidad institucional.

La situación del URS afecta a toda la institución y produce en los responsables de la misma un ángulo muerto de visión que hará que lleve, sin conciencia clara de ello, a la propia institución a no ser validados por los ciudadanos y a proyectarla a una dinámica de posible quiebra sistémica futura.