LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO: Resto de procedimientos legales.

 
e‘) Resto de procedimientos que afectan a la provisión.
 
No terminan las cuestiones o procedimientos de provisión de puestos, con lo expuesto hasta ahora, queda algún resto relacionado con la potestad de organización de las Administraciones Públicas y derechos relacionados con la carrera del funcionario, que se tratan de resumir a continuación.
 
Así nos hemos referido a la movilidad en su aspecto general y también teniendo en cuenta el artículo 81, pero además de lo dicho, en él se manifiesta una actuación que nace de los conceptos de ordenación de la función pública, del principio de eficacia, de economía del gasto público, de la racionalidad y, en definitiva, de la potestad de organización o autoorganización de las Administraciones públicas y que nos muestra como la función pública no es sólo el reflejo estatutario de regulación de los derechos y obligaciones de los funcionarios y resto de personal, sino que ella misma es organización y, al mismo tiempo subordinada a la mencionada potestad. Y ello se manifiesta en el artículo 81 del Texto Refundido del Estatuto, que en su punto 2, establece: Las Administraciones Públicas, de manera motivada podrán trasladar a sus funcionarios, por necesidades de servicio o funcionales, a unidades, departamentos u organismos públicos o entidades distintos a los de su destino, respetando sus retribuciones, condiciones esenciales de trabajo, modificando, en su caso, la adscripción de los puestos de trabajo de los que sean titulares, Cuando por motivos excepcionales los planes de ordenación de recursos impliquen cambio de lugar de residencia se dará prioridad a la voluntariedad de los traslados. Los funcionarios tendrán derecho a las indemnizaciones establecidas reglamentariamente para los traslados forzosos.
 
La ley remite, pues al reglamento en cuanto lo establecido en las indemnizaciones por traslados forzosos, pero esto no los regula como tales, con esta denominación, sí lo menciona como sanción posible en el artículo 95.1 d), si bien en lo regulado en el artículo 81.2 se pueden considerar comprendidos. También hay que considerar que hay un traslado forzoso en las comisiones de servicio de este tipo El Real Decreto 364/1995 en su Capítulo IV titulado Otras formas de provisión en sus artículos; algunas de las cuales conllevan traslados que pueden ser forzosos, si bien no hay que considerar que no quepa un sistema voluntario como solución. Así en el artículo 59 se refiere a la Redistribución de efectivos respecto de lo que denomina como puestos no singularizados, concepto que no se explica, pero que hay que entender como puestos que no contienen particularidades, competencias, funciones, requisitos, o méritos y experiencias concretas; considero que los puestos que conllevan jefaturas son siempre singularizados o deben de serlo por lógica. Quedan puestos de auxiliares o administrativos, donde el cambio de uno a otro puede suponer un simple cambio de tareas, dentro de las asignadas a la categoría o cuerpo. Sistema que permite al jefe de una unidad el reparto y ordenación de sus efectivos de modo eficaz y sin procedimientos de convocatorias de concurso. Hay una simple distribución dentro de las habilidades y  atribuciones generales de un cuerpo o categoría funcionarial.
 
En el siguiente artículo, el 60, regula la Reasignación de efectivos en la que contempla casos como el basado en  supresión de un puesto o como consecuencia de un plan de empleo. Son referidas a puestos de trabajo y de similares características, funciones y retribuciones y pueda darse el caso de que los funcionarios si no logran una reasignación queden en la situación de expectativa de destino, situación no regulada en la Ley o Estatuto, y algo confusa en este artículo 60 del Reglamento.
 
El artículo 61 del Real Decreto 364/1995, se ocupa de regular la Movilidad por cambio de adscripción de puestos de trabajo. En este caso es el puesto de trabajo que cambia, mientras que en lo regulado por el artículo anterior hay que considerar que el puesto desaparece y obliga a trasladar o asignar a otro puesto al funcionario que lo ocupaba. En este, diríamos, el funcionario y el puesto constituyen una unidad que se traslada, que cambia de ubicación, ya que la idea de movilidad que reside en este artículo se expresa en él del siguiente modo: Los Departamentos ministeriales, Organismos autónomos y Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social podrán disponer la adscripción de los puestos de trabajo no singularizados y de los funcionarios titulares de los mismos a otras unidades y centros A destacar que sólo se refiere a puestos no singularizados y que el artículo en el caso de traslado a otra localidad, de acuerdo con el artículo 81 del Estatuto, contemplaba la necesaria voluntariedad o conformidad del afectado, en virtud de lo dispuesto en la Ley 22/1993..
 
Pero en este concepto de movilidad, el artículo, en su punto 2, contempla este otro sistema: En el marco de los Planes de empleo podrán promoverse la celebración de concursos de provisión de puestos de trabajo dirigidos a cubrir plazas vacantes en centros y organismos identificados como deficitarios, para funcionarios procedentes de áreas consideradas como excedentarias. La obtención de una plaza en dichos concursos conlleva la supresión del puesto de origen u otro del mismo nivel de complemento de destino y complemento específico en la relación de puestos de trabajo del centro del centro u organismo de origen.
 
Es evidente que el artículo obedece a razones de organización, racionalidad y gasto público pero quedan en él cosas por aclarar respecto de la obligatoriedad o no de concursar, si bien es claro que el concurso se refiere a un personal y áreas determinados, no lo está, sin embargo, si pueden concursar sólo en el caso de interesarles las vacantes convocadas y, por tanto, si es un procedimiento voluntario u obligatorio.
 

LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO: La permuta

 

d’) Permutas

 

Ni el Estatuto del Empleado público ni la Ley 30/1984, anterior, ni el RD. 364/1995 regulaban o regulan las permutas en los procedimientos de provisión, sistema en vigor según lo dispuesto en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 en su artículo 62, al no ser derogado. Por tanto hay que estarse a lo dispuesto en él. Este artículo distingue el órgano competente en la autorización de las permutas, según se trate de puestos dentro de un mismo Departamento o pertenecientes a distintos ministerios y en el primer caso lo es el Subsecretario y en el segundo el Vicepresidente de la Comisión Superior de Personal. El problema que plantean las permutas es, en sustancia, que no constituyan un fraude y por ello el artículo de la Ley contempla una serie de circunstancias que han de concurrir para la autorización. No se trata de la provisión de puestos vacantes, sino de un cambio de destino y puesto de trabajo entre dos funcionarios, de modo que realmente no afecta al posible derecho o expectativa de otro funcionario, pues de un modo u otro el puesto siempre está cubierto por funcionario. Pero hay que ver las circunstancias previstas en el artículo, que hay que señalar que permite las permutas entre funcionarios en excedencia especial.

 

Estas circunstancias son:

 

a) Que los puestos de trabajo en que sirvan sean de igual naturaleza y forma de provisión. Hay que considerar al respecto que la existencia de las relaciones de puestos de trabajo han de influir en el concepto o idea de la misma naturaleza, entrando en consideración, pues, los requisitos para cubrir el puesto, que habrán de poseer los permutantes.

 

b) Que los funcionarios que pretendan la permuta cuenten respectivamente con un número de años de servicio que no difiera entre sí en más de cinco. Esta circunstancia o medida hay que considerar que pretende que la permuta no sea un modo de negocio entre funcionarios por el cual uno de ellos obtenga un puesto de trabajo que de ordinario no tendría ocasión de conseguir y, en consecuencia, carreras fulgurantes; caso que si puede considerarse afectante a los posible derechos o expectativas de terceros.

 

c) Que se emita informe previo de los jefes de los solicitantes o de los Subsecretarios respectivos. El problema, radica en la carencia de concreción sobre el contenido del informe, lo que puede dar lugar a situaciones, en algún caso, arbitrarias, aunque el informe no sea vinculante. Si bien cabe considerar que el informe sea resultado de la comprobación de las circunstancias, requisitos y límites para la procedencia o no de la permuta. No obstante, siempre puede aparecer el caso en el que se alegan necesidades del servicio para el informe desfavorable; concepto en blanco de otra parte.

 

Estos son las circunstancias previstas en el artículo; sin embargo, contiene tres puntos y casos que establecen límites a la concesión. En el apartado 2, se establece que en el plazo de diez años, a partir de la concesión de una permuta, no podrá autorizarse otra a cualquiera de los interesados. Medida que hay que considerar dirigida, una vez más, a que la permuta no se convierta en un negocio habitual para un funcionario, dada la costumbre de que se pactase el pago de una cantidad entre un funcionario que quiere la permuta y otro que la acepta a cambio de una compensación económica.

 

En el punto 3 dice que no podrá autorizarse permuta entre funcionarios cuando a alguno de ellos le falten menos de diez años para cumplir la edad de jubilación forzosa. En este caso persiste la consideración anterior de tratar de evitar negocios económicos, pero también hay que contemplar el de garantizar posibles expectativas pues el que se jubila, al llegar su jubilación, sí produce vacante. Es un modo de garantizar la normalidad en los procedimientos de provisión, en especial de los concursos.

 

Por último el apartado 4, dice que serán anuladas las permutas si en los dos años siguientes a la fecha en que tengan lugar se produce la jubilación voluntaria de algunos de los permutantes. La razón de la medida es evidente, no se niega el derecho a la jubilación voluntaria, pero sí se trata de evitar que el sistema ordinario de provisión se vea afectado, de modo que el puesto que permutó el jubilado pasa a ser vacante al anularse la permuta, regresando el otro permutante a su destino originario, que ya no sería vacante por tanto.

 

La Ley Valenciana contempla la permuta, pero remite al reglamento su regulación por lo que no se introduce más factores a contemplar, que el que viene a considerar la permuta como sistema que permita conciliar la vida familiar y la igualdad entre hombres y mujeres. Situación que plantea la conciliación de estos factores con las circunstancias y límites que establece el artículo 62 de la Ley de 1964, que no es considerado como artículo base, por lo que su fuerza u obligatoriedad lo es respecto de la Administración estatal. Lo que lleva a pensar si la Ley Valenciana no ha deslegalizado la materia al no regularla directamente. De modo que sigue vigente lo dispuesto en el artículo 76 del Decreto 3/2017 que regula selección y provisión, de extensión considerable y afectante también a la Administración local en la Comunidad.

 

Este artículo establece las circunstancias en la que cabe la concesión de permutas y sus límites, de forma muy similar a lo que hemos visto respecto de la Administración estatal con algunas diferencias. Por ejemplo se exige que los puestos a permutar se ubiquen en distinta localidad, o que no tengan el rango de jefatura o equivalente según la normativa que regule la clasificación de puestos de trabajo

 

En los supuestos en que no cabe autorizar las permutas a las estatales, incorpora, por ejemplo, el de no proceder cuando la persona interesada hubiere solicitado participar en un concurso de méritos pendiente de resolución, que cabe considerar como una previsión de que la permuta, en caso de obtener destino, no tuviera sentido y el puesto del destinado hubiere sido vacante a ofertar a terceros. Tampoco se puede conceder antes de que transcurra un año desde la toma de posesión de la persona interesada en el puesto obtenido por concurso, salvo en los supuestos que, ahora ante la nueva Ley, hay que referir al artículo 114.7 que señala los casos en lo que no rige la obligación de permanecer un año en el puesto obtenido por concurso. También señala el mismo periodo de un año de permanencia en el puesto obtenido por permuta, con las salvedades de los casos de violencia de género o terrorista. Y señala el plazo de silencio desestimatorio de la solicitud de permuta.

 

El punto 5 de este artículo del reglamento recoge las circunstancias que rigen en las permutas entre dos personas funcionarios de Administración local. Recogemos sólo los que no están comprendidos en lo ya expuesto. Así se contempla el caso referido a la misma naturaleza de los puestos, grupo de titulación, requisitos, funciones y retribuciones; pero excluyendo en éstas últimas el complemento de destino La otra cuestión es que regula el procedimiento de solicitud de la permuta, exigiendo que esta se dirija a cada una de las entidades locales donde radiquen los puestos a permutar y al mismo tiempo señala otras cosas tan lógicas y evidentes para el caso de permutas, como que los permutantes estén en servicio activo (no se contempla el caso de la regulación estatal de los que se encuentren en servicios especiales); que sean titulares de un puesto en la administración local con destino definitivo; la conformidad de las personas interesadas (cuestión que, si se refiere a los que quieren la permuta, hay que entender implícita en sus solicitudes). Se requiere el informe favorable de la secretaría de las respectivas corporaciones locales afectadas y resolución  de autorización por el órgano competente de cada una de éstas. Una vez más esta cuestión de los informes no se ve regulada respecto a las razones de informe favorable que sólo puede ser desfavorable por razones de no cumplir las circunstancias o no estar comprendida en los supuestos de procedencia y sí en los de improcedencia.

 

Las permutas pues más allá del derecho de los funcionarios, se regulan por razones de organización, gestión, ajuste al fin y procedimiento de procedencia según requisitos que marca la lógica y la racionalidad de dicha organización.

LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO: Otros procedimientos: La adscripción provisional

 

b') La adscripción provisional.

 

En el artículo 81.3 del Texto Refundido del Estatuto del empleado público, se nos muestra la base para las adscripciones y nombramientos provisionales cuando nos dice que: En caso de urgente e inaplazable necesidad, los puestos de trabajo podrán proveerse con carácter provisional debiendo procederse a su convocatoria pública dentro del plazo que señalen las normas que sean de aplicación. En consecuencia hay dos términos o conceptos que son la urgente e inaplazable necesidad que requieren motivación para su control y posibles conflictos y controversias de naturaleza jurídica, Sin embargo, la realidad nos muestra que nos encontramos con un concepto en blanco que es de utilización discrecional y hasta arbitraria por las Administraciones públicas. Pues pese a todo este procedimiento sigue sujeto, como todo el sistema en general, al principio de mérito y capacidad, teniendo en cuenta que la normativa no establece en el procedimiento ningún trámite previo y urgente de convocatoria o anuncio que permita la concurrencia de interesados. De otro lado, el empleo del término adscripción parce querer evitar que se considere como un nombramiento propiamente dicho.

 

Pero para conocer esta forma de provisión de puestos de trabajo hay que acudir al Reglamento estatal o RD 364/1995 y a las leyes autonómicas de desarrollo del Estatuto del empleado público, pues éste deja en esas leyes la determinación de procedimientos más allá del concurso y la libre designación. En el Real Decreto, en su artículo 63, lo que simplemente se establece son los supuestos en los que cabe, puesto que lo que es una adscripción provisional a un puesto de trabajo se define por sí misma. Los supuestos que contempla son: la remoción o cese en un puesto de trabajo obtenido por concurso o libre designación, pero hay que tener en cuenta que el mismo adscrito provisionalmente puede ser objeto de remoción o cese, y se remite a lo dispuesto en el artículo 50.5 y 58. 2,  ambos referidos a la garantía del grado personal, de modo que el puesto a adjudicar ha de serlo en el mismo municipio y en puesto no inferior en más de dos niveles al grado personal del afectado por el cese. El segundo supuesto contemplado es el de supresión del puesto de trabajo remitiendo o completando con lo dispuesto en su artículo 72.3, en cuanto establece  que los cesados por supresión continuarán percibiendo, en tanto se les atribuya otro puesto correspondiente a su Cuerpo y Escala no inferior en más de dos niveles al de su grado personal en el mismo municipio y durante un plazo máximo de tres meses, las retribuciones complementarias correspondientes al de procedencia; lo que implica que ésta y las disposiciones similares han de tenerse en cuenta a efectos de la gestión de los créditos presupuestarios y nóminas. El tercer supuesto es el ya contemplado del reingreso provisional. El Reglamento, en estos artículos no señala el plazo para la convocatoria de provisión definitiva, salvo en el caso de reingreso provisional que lo señala en el plazo máximo de un año.

 

Por su parte, el artículo 120 de la Ley 4/2021 valenciana de la función pública, viene a coincidir en lo sustancial con los supuestos contemplados, pero añadiendo el caso de la rehabilitación de la condición de funcionario. Pero esta Ley viene a ocuparse de los puestos que se pueden ocupar por adscripción provisional, en cierto modo respondiendo a las consideraciones efectuadas anteriormente. De modo que contempla el supuesto de que el puesto que se ocupe sea de libre designación, caso en el que dice que ha de ser a propuesta del órgano competente, lo que supone un caso en el que no hay convocatoria, pues se considera que es provisional. También, en su punto 5, después de señalar la obligación de convocar el puesto cubierto provisionalmente, salvo que esté sujeto a reserva legal, nos dice que si el adscrito provisionalmente no concurriera a la convocatoria quedaría en excedencia por interés particular. Dos cuestiones plantea pues este punto, primero que a través de él se deduce que un puesto con reserva legal también puede ser cubierto provisionalmente y segundo si el interesado debe previamente, dada la consecuencia de no concurrencia, tener conocimiento o comunicación del hecho de que su puesto ha sido convocado y de su obligación de concurrir, lo que pese a la publicación de la convocatoria, estimo más garante dada la referida e importante consecuencia.

 

Por último, ha que hacer notar que señala la obligación de convocar el puesto asignado provisionalmente, para su provisión definitiva pero no marca el plazo máximo para hacerlo. Tampoco lo hace el Decreto 3/2017, de selección y provisión. En consecuencia el sistema no garantiza en realidad la convocatoria para provisión definitiva quedando a expensas de posibles interesados en dicha provisión la reclamación si se estima excesiva en tiempo la adscripción o que se incumple el realizar la convocatoria.

LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO: Otros procedimientos de provisión: El reingreso provisional

 b)Otros procedimientos de provisión.

 

No resulta fácil resumir el tema de las otras formas o procedimientos de provisión de puestos de trabajo. Muchos de ellos se especifican legalmente como formas de movilidad; al mismo tiempo guardan conexión con la ordenación y planificación de recursos humanos o de las necesidades de servicio. En una palabra, es una materia desordenada en la propia legislación y que obliga a tratarla examinando lo que nos dice al efecto el Texto Refundido del Estatuto del empleado público, que en parte remite a la legislación de desarrollo de las Comunidades autónomas y, otras veces, regula la movilidad en dos artículos: el 81 referido a la de los funcionarios de carrera y en el 82 a las por razón de la violencia de género y de la terrorista. En ambos artículos lo que se trata son clases de los denominados traslados forzosos, no de la movilidad interadministrativa a la que ya dedicamos un punto específico; traslados dentro de la misma Administración es pues la denominación adecuada y como tales referiremos estas movilidades tratadas en los dos referidos artículos del Estatuto. Se completarán los otros procedimientos teniendo en cuenta el reglamento estatal 364/1995 y, en nuestro caso, la vigente Ley de función pública valenciana de 2021.

 

Una vez más nos encontramos con una complejidad y una mala ordenación por carencia o por dispersión legislativa. Trataré de ordenar según mi criterio y partiendo de los procedimientos más tradicionales y acabando con los más nuevos y con los traslados forzosos.

 a) Reingreso provisional al servicio activo.

 

El reingreso al servicio activo no es propiamente un procedimiento de provisión de puestos de trabajo, pues realmente su regulación se produce para cada situación administrativa. El reingreso que interesa a efectos de la provisión de puestos de trabajo es realmente una  clase de adscripción provisional de puesto de trabajo, la cual con carácter general, la trataremos en el punto siguiente, analizando este caso de modo separado ya que no se refiere a funcionarios en activo, sino que el reingreso provisional se realiza por quien está fuera de la organización y viene a ocupar un puesto en el caso de admitirse el reingreso. La única norma que nos ofrece el ejemplo de este tipo de reingreso es el artículo 62. 2 del Real Decreto 364/1995, que, por lo demás, en las leyes que aquí se consideran, aparece desdibujado o ignorado de forma concreta. En este artículo el reingreso se dice que procede en los casos en que no se tiene reserva de puesto por parte del funcionario y el sistema más seguro y con adquisición de puesto de forma definitiva es la participación en los concursos o por libre designación. Por lo tanto, la figura afecta principalmente a los procedentes de la situación de excedencia voluntaria por interés particular, pero también ha de considerarse como tal la rehabilitación de la condición de funcionario, regulada en el artículo 68 del Estatuto. Pero el artículo 62.2 del Reglamento estatal de selección y provisión, lo que nos dice es lo siguiente: Asimismo, el reingreso podrá efectuarse por adscripción provisional, condicionado a las necesidades del servicio de acuerdo con los criterios que establezca el Ministerio para las Administraciones públicas y siempre que se reúnan los requisitos para el desempeño del puesto.

El puesto asignado con carácter provisional se convocará para su provisión definitiva en el plazo máximo de un año y el funcionario tendrá la obligación de concursar. Solicitando el puesto que ocupa provisionalmente. Si no obtuviere destino definitivo se le aplicará lo dispuesto en el artículo 72. 1 de este Reglamento.

 

Este artículo 72. 1 se refiere a las garantías del puesto de trabajo y los órganos competentes para la misma, en consecuencia lo que ocurre en el caso de no obtener destino definitivo, en casos de cese en puestos de libre designación o o supresión del puesto de trabajo, como garantía, es una adscripción provisional. De modo que esta procede también en el caso de que, habiendo concursado el reingresado provisionalmente, no obtuviere destino definitivo.

 

Lógicamente la organización consiguiente es la de empezar por la solicitud de reingreso del interesado y su contenido; la consideración de la admisión condicionada a las necesidades del servicio, lo que implica una decisión que ha de ser motivada y recurrible en todo caso; finalmente, la adjudicación de un puesto de los solicitados por el interesado. Es normal que la solicitud pueda presentarse contando con la existencia de vacantes cubiertas por personal interino y, en principio, en vacante definitiva y no en puesto reservado, pues en dicho caso no podría ser ofrecida en concurso como exige la norma, y sí el reingreso se concediera en una de esas vacantes, la obligación de concursar no incluiría la necesaria solicitud de la misma, ya que no puede ser ofrecida. De otro lado, la vuelta del titular al puesto reservado conllevaría el cese del reingresado y la nueva adscripción provisional de puesto, conforme al citado artículo 72.

 

Realmente, el punto esencial, desde mi punto de vista, es el de cuándo puede denegarse un reingreso provisional por necesidades del servicio y cuáles son las que pueden dar lugar a ello. Si el puesto solicitado está vacante, no puede ser considerado necesidad que siga estándolo, salvo, por ejemplo, proceso de supresión o modificación sustancial que hiciera que el interesado no cumpliera los requisitos para su desempeño. De este modo, la motivación y su apreciación son elementos sustanciales de carácter ya jurídico, aunque el elemento nuclear sea de organización administrativa. De otro lado, si la vacante está cubierta por interino, hay que considerar que este cubre vacantes cuando no pueden ser cubiertas por funcionarios de carrera y en este caso la solicitud de reingreso produce el hecho sobrevenido de la existencia de un funcionario de carrera, que por su condición formalmente no puede ser considerado como menos preparado o eficaz que el interino y, además, porque el reingreso provisional es un procedimiento legalmente establecido y causa de cese del interino. Todo ello hace difícil que las necesidades de servicio puedan dar lugar a la denegación de una solicitud de reingreso provisional. Quedando las necesidades de servicio a los criterios que fijara o estableciera el Ministerio de Administraciones Públicas o en su caso el competente en la materia de función pública y organización administrativa. Estos criterios están establecidos en la Resolución de 15 de febrero de 1966 (BOE núm. 47 del día 23 siguiente) que regula todo el sistema desde el punto de vista de tramitación de las solicitudes, plazos, asignación de puestos, etc. Y en el que no he observado, la enumeración de las necesidades de servicio que eviten la concesión de la solicitud de reingreso provisional, sino que, por el contrario encuentro una tendencia a la concesión y adscripción de un puesto al solicitante, naturalmente salvo condicionantes impuestos por él. Así, por ejemplo en el caso de la excedencia voluntaria por interés particular, la que menos condicionantes de reservas, reingreso necesario, etc. presenta, se llega a establecer en un punto 2 y un apartado e) lo que sigue: de no existir puesto vacante disponible, el Departamento de adscripción instará al Ministerio donde el funcionario tuvo su último destino en servicio activo a que ponga a su disposición un puesto idóneo.

 

Hay que considerar pues que la regla es la adscripción de un puesto a quién solita el reingreso provisional y que no existen razones propiamente organizativas que sean necesidades del servicio que eviten dicha adscripción