LA FACETA ADMINISTRATIVA O LA GESTIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En la reflexión iniciada sobre las facetas de la Administración pública se han comentado la jurídica y la política. Facetas que se puede decir que son las que otorgan el carácter de pública a la Administración que nos ocupa y que la distingue de cualquier otra, en cuanto se puede considerar que son, el político y el jurídico, los factores que determinan el carácter de poder y el ejercicio de potestades públicas que corresponden a la Administración pública y que suponen el ejercicio de verdaderas funciones públicas. A estas dos facetas o factores corresponde un tipo peculiar de gestión que por ello es singular y que denominamos “pública”. Es singular y propia de las Administraciones públicas, pero ello no supone que en ella no sean utilizables formas de gestión comunes a cualquier otro tipo de administración o gestión. A esta gestión desde el Derecho administrativo se le ha denominado como actividad administrativa y, por ello, por el predominio de esta ciencia, la gestión en torno a lo jurídico y a la ejecución de la ley y el Derecho se le atribuyó un carácter predominante y de valor fundamental. Que lo es.

De este modo, la aplicación de las leyes, su desarrollo reglamentario, el reglamento como instrumento de dirección de la actividad administrativa, el procedimiento administrativo como garantía y el orden público en su sentido más amplio, se constituyen como los elementos de acción propios de una organización jerarquizada y de las Direcciones Generales como los órganos idóneos para la gestión y ejecución de todo ello. Gestión que por excelencia entra en el concepto o modelo weberiano de burocracia y en el de administración pública más clásico. Todo ello hace que la faceta política, en la que entra la formalización de los fines y políticas públicas como Derecho, se diluya y no aparezca regulada y expuesta doctrinalmente la acción administrativa encaminada a que la parte política de la Administración pública diseñe, proyecte y, en su caso, apruebe las decisiones de carácter político, previas y determinantes de la acción administrativa clásica. Hecho que sí se manifiesta desde la Ciencia de la Administración.

Sin perjuicio de que en su momento nos referiremos al servicio público y a la distinción entre políticas públicas prescriptivas y operativas y a su distinta gestión, hay que resaltar que junto a todos los tipos de acción administrativa, llámese como se llame, hay una asistencial, que conocemos como Administración general, propiamente administrativa que no es poder, que puede ser considerada garantía y que tiene en cuenta el derecho de la organización, que salvo por el hecho de que en su nivel superior se encarga de la gestión de los procedimientos administrativos y de los aspectos jurídicos de eficacia del Derecho, tiene como acción básica el facilitar los factores administrativos que garanticen la eficacia de toda acción administrativa y la asistencia técnica administrativa en la gestión diaria y que suele dar lugar a los tipos de organización que conocemos como horizontal o como común a toda organización. A este tipo de administración corresponde, en buena parte, la función de mantenimiento de las políticas públicas, la de ejecución o gestión de procedimientos administrativos, la proyección normativa y una significativa contribución en la implementación de las políticas públicas que se concreta en la una clara intervención en el diseño de los procedimientos de ejecución y de la organización adecuada para ello y en las denominadas gestión presupuestaria, gestión de recursos humanos o de personal y en la adquisición de recursos materiales y de servicios que se concreta en la gestión de la contratación pública y, además, proporciona información a efectos de la adopción de las decisiones superiores.

Esta clase de administración, por todo lo descrito, permanece al lado de del poder decisional y suele ser centralizada o concentrada. Precisamente su posible desconcentración o no puede constituir uno de los problemas básicos en la organización administrativa y que conecta con el grado de autonomía que es otorgable a las organizaciones separadas de la zona decisional y jerarquizada. Sea como sea la proporción de los denominados factores administrativos (procedimiento, organización, presupuesto, elemento humano, medios materiales e información) es la base de su acción y como ello es fundamental para la eficacia de las políticas públicas, resulta lógico que, en orden a esta faceta, constituya un hecho estructural su permanencia junto al poder y a la decisión. Pero, además, es la administración pública por excelencia, sin perjuicio de la gestión que realizan los especialistas, tanto en el orden técnico como en el procedimental administrativo, y que también es garantía técnica y con efectos en los actos administrativos.

LAS DISTINTAS FACETAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: La política.

El predominio del estudio de la administración pública por el Derecho administrativo ha hecho que la faceta jurídica, apuntada en nuestro anterior referencia, haya predominado mucho tiempo respecto de las distintas facetas que representa dicha administración. Pero los primeros estudios o análisis de la Administración pública destacaban la unión entre Política y Administración y por mi parte se ha insistido suficientemente al respecto, citando al efecto a los clásicos. Pero no interesa ahora tanto el destacar esta unión y el hecho de que administrando se gobierna, sino el evidenciar la actuación administrativa que se dirige a contribuir en la acción política propiamente dicha y que podemos calificar como de carácter previo a la acción administrativa pura y simple.

Al efecto, en este blog, se han expuesto bastantes reflexiones e ideas, sobre todo en cuanto se haya hecho referencia a las políticas públicas y al concepto de directivo público o a las funciones administrativas en la concepción que nos ofrece Baena del Alcázar en su Curso de Ciencia de la Administración y, también, al tratar del modelo burocrático.

Interesa, pues destacar que, en la concepción piramidal y gráfica de la organización de las Administraciones públicas existen tres zonas que se corresponden normalmente con diferentes diseños de puestos de trabajo: los puramente políticos, los directivos o de altos funcionarios (sujetos a una mayor o menor profesionalización en cuanto se han configurado como una zona de confianza de los cargos políticos) y los puramente administrativos, distinguiendo en ellos los de carácter generalista y los de especialistas o profesionales tipificados. Importa, ahora, referirse a la zona de los altos funcionarios comentada, ya que ella se constituye en la zona bisagra o de conexión entre Política y Administración.

La visión desde la faceta política de la Administración pública nos la configura como un complejo institucional, del que interesa el conectado con el poder político que adopta las decisiones importantes y que, por ello, se convierte en un centro en el que se desarrolla una red de relaciones con el resto de elementos sociales y de intereses o sistemas y subsistemas existentes, que confluyen en él con motivo de la citada adopción de decisiones y al efecto de que sus intereses sean objeto de consideración y se hagan realidad. En esta red de relaciones juega un importante papel la Administración pública en cuanto es la organización en la que, en primera instancia, se producen dichas relaciones y porque éstas son de carácter permanente con aquellos grupos que ya han conseguido políticas, normas y actos administrativos en su favor y que son, por tanto, titulares de derechos y expectativas de derechos vinculados en su eficacia a la acción administrativa y que, por ello, están ya en contacto con los funcionarios públicos que ejecutan y mantienen dichas políticas públicas y acciones administrativas; los cuales a su vez obtienen información sobre las posturas de estos sujetos, grupos e intereses. Relaciones e información que se intensifican e incrementan en el momento en que desde el nivel político se decide promover un cambio o una nueva política.

Es en este último caso, en el que los altos funcionarios y algunos cargos políticos de carácter más técnico y reservados, al menos de hecho, a funcionarios públicos, contribuyen directamente con la zona política pura para estudiar la política pública propuesta, a efectos de evaluar su viabilidad y posible eficacia y contribuir a elaborar los borradores correspondientes destinados a formalizarse como decisión definitiva y, muy frecuentemente, como una norma jurídica o directiva. Esta actuación de apoyo a la decisión y evaluación de la viabilidad es una acción administrativa esencial para la eficacia de las políticas públicas y constituye, en consecuencia, un requisito imprescindible, sin el que dicha eficacia no se garantiza y sin el cual la acción política puede quedar en pura retórica, cuando no en un cinismo criticable. Es pues una función pública y requiere de un buen conocimiento de la zona inferior a la que nos ocupa, que es la de ejecución y mantenimiento de las políticas públicas ya aprobadas y de las acciones administrativas y servicios públicos derivados, en cuanto el estudio de la viabilidad tiene como base la obtención de dicha zona de la información existente y de la determinación de los recursos necesarios (factores administrativos) , o sea, su existencia o la necesidad de su obtención para realizar la política pública en estudio. Es decir, hay que realizar la previsión o, al menos, el cálculo, de la acción administrativa imprescindible para obtener los recursos necesarios para la eficacia de la política pública y para fijar el calendario o tiempo de la misma.

Toda esta acción, que de aprobarse la política pública, constituirá parte de la acción administrativa a desarrollar, forma la que hay que considerar como faceta política de la Administración pública y en la que el Derecho más que como límite se presenta como instrumento de formalización y en la que el alto funcionario actúa subordinado claramente a la acción política, salvo, como es natural, en cuanto está obligado a evidenciar la realidad existente para evaluar la viabilidad correspondiente.

LAS DISTINTAS FACETAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: La jurídica

Para analizar el verdadero alcance de las propuestas que se dirigen a reformar o a modernizar la Administración pública, estimo que se hace necesario analizar en que consiste ésta. Ello puede parecer tanto una simpleza como por el contrario algo cargado de complejidad, puesto que depende de los distintos puntos de vista desde los que se observe y también de los intereses con que se haga. A lo largo de la vida de este blog y conectando y comparando con otros de los que en él se siguen o que se refieren a la administración pública, se puede llegar perfectamente a la conclusión de la existencia de una variedad importante de enfoques, referencias y formas de pensar acerca de la misma.

Creo que lo primero que hay que considerar al respecto es que se trata de administrar lo público, que es tanto como decir lo que a todos corresponde; aspecto contingente que depende de lo que las leyes, en primer lugar la Constitución, atribuyen como competencia y obligaciones de las Administraciones públicas y que tienen como finalidad primera la satisfacción de los intereses generales, convertidos en públicos en cuanto se realiza la referida atribución competencial u obligacional. Una segunda cuestión que cabe considerar de inmediato es que la satisfacción de los intereses públicos se realiza de diferentes modos, dependiendo de su contenido y variedad, que también es contingente; o, al menos, unas partes del mismo adquieren más o menos importancia atendiendo al momento histórico, social y económico correspondiente.

En este sentido el contenido más clásico de la Administración pública se ha manifestado desde la perspectiva jurídica; es decir, como satisfacción de los derechos de los ciudadanos y desde su perspectiva pública, común y general. Como siempre, ello implica, si separamos a la Justicia del concepto de Administración pública, el contemplar, una vez más las competencias atribuidas en este campo a dicha Administración. Según la perspectiva política o histórica, podemos decir, que partiendo de posiciones liberales y de no intervencionismo estatal, pero también desde cualquier otra de carácter democrático, el primer factor de la competencia de una Administración resultaría el mantenimiento del orden público como creación de un ámbito favorecedor del buen desarrollo de la paz social y de la actividad económica, siempre previa una habilitación del poder legislativo al ejecutivo para poder intervenir en la esfera de los derechos individuales limitándolos en beneficio de los intereses generales. Nace el concepto clásico de la potestad. Las leyes, los reglamentos y su aplicación y efectividad se convierten en el núcleo clásico de la actividad administrativa pública y el procedimiento administrativo y sus garantías como la técnica propia de los funcionarios públicos. La eficacia del derecho constituye una actividad sustancial de las Administraciones públicas y de carácter previo a la intervención, en su caso del poder judicial, interpretando o considerando que esta faceta jurídica es ante todo ejecutiva y no tanto jurisdiccional. Sin perjuicio de los incrementos que este tipo de actividad ha venido sufriendo, en cuanto los ciudadanos sean más conscientes de sus derechos y de las irregularidades de las Administraciones públicas, esta vía previa a la judicial, constituye, al menos en la teoría, y en el deber ser, un sistema más económico para el ciudadano y de reducción de la conflictividad judicial, que forma parte de una forma o modelo de constitución del Estado de Derecho, el que conocemos como Régimen de Derecho Administrativo. Sin olvidar que, en su momento fue configurado como un sistema moderno y más eficaz, implicando la separación entre el poder ejecutivo y el judicial.

Sobre las bases constitucionales actuales la principal garantía radica en el sometimiento pleno de la Administración pública al Derecho en su consideración global y supone también que esa garantía determina el ejercicio de una función pública en su sentido tradicional y estricto y en el conceptual del modelo burocrático weberiano. Para mí la “modernidad” en este campo radica precisamente en el cumplimiento estricto de sus presupuestos y bases constitucionales y en la existencia de una función pública, basada en el mérito y capacidad e imparcial en el ejercicio de sus funciones y en una situación, cuando ha de ejercer su función, de independencia técnica garantizada por su inamovilidad en el puesto y por la formalización o exigencia de los informes como preceptivos. Lo “moderno” es el cumplimiento de estas bases garantes del Derecho y de los derechos de los ciudadanos que se configuran como los intereses generales de obligada satisfacción. Luego que ello sea más o menos fácil y que implique procedimientos de gestión más complejos que los de la gestión privada, que sean susceptibles, además, de mejora, es otra cosa.

Así, pues, con carácter complementario y para una mayor eficacia de estas bases o presupuestos, puede resultar necesario, conveniente, útil y más eficaz que se estudie la simplificación de trámites, la racionalidad, el empleo de técnicas y procedimientos más eficaces y que a todo ello lo incluyamos en el concepto de modernización. Pero nada de ello tiene valor si el Derecho se incumple o la injusticia y la mala administración en este campo se consagra y fallan las garantías para su eficacia o no se establecen. Todo es importante, pero hay cosas más importantes o prioritarias que otras.

Quedan más reflexiones que hacer, pero esto es lo que hoy me ha suscitado el tema de la modernización administrativa.

PROPUESTA CONGRESUAL SOBRE MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN

Hace doce días leo un acertado comentario en el Blog de Derecho Público de Sevach bajo el título de La modernización de la Administración General del Estado: una desternillante petición del Congreso que comparto y que suscita en mí la posibilidad de múltiples reflexiones relacionadas con la concepción y contenidos de la Ciencia de la Administración que mantengo y que tiene como base la construcción realizada por Baena del Alcázar y mi propia experiencia. Simplemente, desde dichas perspectivas, la Ciencia de la Administración ha de tratar de conocer cómo se administra y, a través de ello, llegar al establecimiento de las reglas del buen administrar o de la buena Administración, naturalmente, pública.

Alrededor de estos presupuestos básicos en el estudio de la Administración pública puede ser necesario tener en cuenta las propuestas técnicas que se presentan como procedimientos para mejorar la gestión y que son instrumentos, pues, de buena administración o gestión en casos concretos, pero que pueden cambiar en el tiempo o ser superados por otras técnicas y procedimientos. Por ello, interesando a la Ciencia de la Administración estas cuestiones, no conforman su núcleo duro, pues éste ha de constituirse con las actuaciones permanentes en el tiempo y que únicamente sufren variaciones atendiendo al momento histórico, político, social y local.

En la petición del Congreso se incluyen como propuestas de un Plan de Modernización las siguientes: Un calendario preciso de ejecución; un bloque de constitucionalidad; un plan de recursos humanos; un plan de simplificación de procedimientos administrativos; un plan de incorporación intensiva de Tecnologías de la Información y la Comunicación a la Administración. Nada nuevo en realidad y nadie puede oponerse a ello. Pero es cierto que cabe preguntarse porqué el Congreso no aplica su función cada vez que se le presentan leyes concretas en este aspecto y exige su coordinación con otras o las rechaza para que se configuren como un Plan o un conjunto de leyes coordinadas con un efecto común encaminado a establecer lo que debe de ser una Administración pública, orgánica y funcionalmente, o propugna que se configure el bloque de constitucionalidad que afecta a todas nuestras Administraciones públicas y que les obliga. Es decir, en resumen, lo básico, común y vinculante.

También cabe preguntarse, ¿quién es o quiénes son los preparados para preparar dicho plan? y, además, si se trata de un Plan de contenido exclusivamente técnico y racional y condicionado por el modelo político constitucional vigente o no, o a formular con arreglo a Estatutos sometidos a la duda de su constitucionalidad o a leyes elaboradas pensando en un modelo constitucional distinto. Y digo esto pensando, por ejemplo, en el Estatuto Básico del Empleado Público ahora vigente que, además, podemos considerarlo como el plan de recursos humanos que pide el Congreso, o ¿es otra cosa? Y, de otro lado, si alguien piensa que es necesario un plan de simplificación de procedimientos administrativos; ¿cuál será su contenido?: ¿Una enumeración de los procedimientos necesitados de simplificación? ¿ la de las simplificaciones a hacer en cada procedimiento? o ¿una simple declaración de que la Administración debe de simplificar al máximo sus procedimientos y actuar con celeridad y eficacia y mediante el uso de las técnicas más útiles y modernas? Para esto no hacen falta planes sino simplemente actuaciones, medios, personas preparadas y una organización concreta para ello.

Pero en otro momento me referiré a la buena Administración y a sus reglas y naturalmente la principal es que las políticas públicas se configuren con la intervención en todo caso de la Administración pública y de sus profesionales más cualificados a efectos de que sean viables y eficaces y no meras propuestas idealistas y retóricas que den lugar a abundante literatura, comentarios de diletantes o contenidos meramente académicos y negocios para unos cuantos.

EL FUNCIONARIO INTERINO: Sus ventajas.

La referencia a las ventajas del funcionario interino podemos hacerla desde dos puntos de vista. Uno el de la Administración o de las personas que administran y, otro, el de los propios funcionarios interinos.

El primero de ellos, tiene como primer aspecto a destacar -y que ya he manifestado- el que constituye una necesidad organizativa para el funcionamiento de cada Administración y para mantener los sistemas legales vigentes de selección e ingreso y de provisión de puestos de trabajo. Y ello, al margen, de que mediante una buena administración se pueda simplificar el sistema y reducir al máximo el número de interinos; pero ello implica una Administración pública preocupada seriamente por dicho funcionamiento, con una organización profesional dedicada a ello y al margen de la politización correspondiente. Los instrumentos existen, los procedimientos también, pero es indudable que no hay voluntad. El comentario de Sevach en nuestro anterior post nos pone de relieve algunas causas y una muy importante es que, precisamente, la figura otorga muchas ventajas, tanto a los políticos como a los funcionarios que obtienen posiciones favorables de carrera y retribución, la mayor parte de veces al margen de verdaderos sistemas de mérito y capacidad, y acumulan méritos para el momento en que los procedimientos de “verdad” tengan lugar. La provisionalidad y el abandono de una compleja gestión de recursos humanos son la consecuencia y la situación en la que se encuentran cómodos una buena parte de los componentes de la Administración pública.

Pero interesa destacar el segundo aspecto, que es el de las ventajas que el funcionario interino puede obtener de su situación. Es indudable, y de ahí la mala consideración que despierta la figura, que su nombramiento no nace de la superación de las pruebas legalmente establecidas para ingresar en la Administración pública o en uno de sus cuerpos de funcionarios y, que por tanto, formalmente, no se ha demostrado que se posean los conocimientos necesarios para ejercer la función y para hacerlo con lo que podíamos llamar legitimación de primer grado. El funcionario interino es “lo suficiente” para abordar una necesidad transitoria y breve, pero no se ha demostrado que cumpla con los requisitos para ejercer su función permanentemente. Pero, lo cierto es que, dada la necesidad de la figura, se han tenido que establecer sistemas de provisión de puestos con carácter interino, en los que entran en juego baremos, méritos y capacidades y listas con un orden de prelación a fin de obtener destino e, incluso, el interino tiene opciones de elegir entre diferentes vacantes. Todo ello sin perjuicio de que la Administración siga teniendo oportunidades de manipular estos procedimientos o de acomodar intereses.

En definitiva, el interino no sólo percibe unas retribuciones por su trabajo, sino que acumula servicios y méritos para obtener nuevos nombramientos y obtiene experiencias concretas en materias o campos de gestión y puestos específicos. La necesidad de la figura, la desidia administrativa, los intereses espurios, dieron lugar a la permanencia del interino durante muchos años e, incluso, en el mismo puesto sin que su eficacia hubiere sido puesta en duda, creando situaciones que fueron solucionadas en su tiempo, con las famosas pruebas restringidas dirigidas sólo a los funcionarios interinos para que, sin competencia de otros aspirantes a ingresar en las Administraciones públicas, pudieran consolidar plaza en los cuerpos correspondientes. Estos “correspondientes” cuerpos, no solían ser los más significados o superiores de la Administración pública, sino los que tenían un número mayor de plazas o puestos en sus plantillas: magisterio, auxiliares administrativos, etc., o los que prestaban servicios en entes u organizaciones singularizadas ( organismos autónomos, universidades, etc.) que no realizaban pruebas selectivas durante mucho tiempo, pero que llegado el momento de hacerlo tenían el problema de los interinos o laborales, pero en puestos funcionariales, que reclamaban por su situación, alegaban los servicios prestados y contaban ya con la adecuada consideración de los responsables y dirigentes de la concreta Administración, que estimaban el posible cambio de personas como un problema futuro. Más vale malo conocido que bueno por conocer. Además, detras de cada interino estaba una familia y un problema si se quedaba sin trabajo.

La Constitución, el sistema de mérito y capacidad y el principio de igualdad, hicieron que el sistema de “oposiciones restringidas” fuera considerado como contrario a dicho sistema y principios, pero como las Comunidades Autónomas habían acumulado durante las preautonomías su propio personal, interino y laboral, para atender sus necesidades y habían visto congelado cualquier sistema de acceso o ingreso permanente hasta que surgiera la Ley de bases de función pública, se consideró que no era inconstitucional que las pruebas selectivas que se convocaran tuvieren en cuenta la situación de este personal y se primaran en ellos los servicios prestados o se establecieran sistemas de funcionarización del personal contratado laboralmente. La situación nacida de la aparición de las Comunidades Autónomas necesitaría de su comentario aparte.

Lo que hay que destacar es que si bien ya no cabe hacer referencia a oposiciones restringidas, sí se muestra posible el meritar los servicios interinos en las pruebas selectivas, de modo que se otorgan unos puntos por dichos servicios, que se consideran en pruebas basadas en el sistema mixto de concurso – oposición. Pero el concurso, por mor de considerar preferentemente los méritos en la Administración pública y por tanto de los interinos, se convierte en una segunda fase y no en una primera como sistema de criba parar acceder a la fase de oposición. Realmente es una oposición-concurso, que presenta frente al exterior el argumento de que los puntos de los funcionarios sólo se consideran si superan la primera fase; es decir las pruebas selectivas.

Bien, el interino de su trabajo ha obtenido unos méritos baremados y puntuados para la fase de concurso de las pruebas selectivas. Pero, hay que tener en cuenta que las pruebas selectivas, en función de que la memoria no ha de ser el único elemento mensurable, cuentan con ejercicios prácticos y entrevistas puntuables. Ejercicios prácticos que, cuando se corresponden con conocimientos no acuñados académicamente, sólo se obtienen en la propia Administración pública. Aparece así una ventaja añadida para el funcionario interino que no sólo obtiene ventaja para obtener destino o plaza en las pruebas al sumar sus puntos y adelantar a otros aspirantes que no tienen puntos en fase de concurso, sino que además cuenta con la experiencia que éstos normalmente no pueden obtener, salvo que los mismos funcionarios que intervienen en la determinación de los contenidos de las pruebas, o que pueden conocerlos, y que no forman parte de las comisiones de selección, sean los que les preparen para las pruebas.

Para acabar, porque el tema puede no agotarse nunca. Las ventajas de funcionario interino se incrementan, la intervención sindical y los reglamentos han ido determinando que las pruebas se acomoden más a los intereses de los interinos y sitúan en desventaja a los que acceden desde fuera sólo con sus estudios y su dedicación, que pueden ver que superan una oposición pero que el número obtenido no les sirve de nada, pues les aventajan los interinos y no obtienen plaza. Y no nos olvidemos que si las listas de interinos complican la libertad existente con anterioridad, nos queda la figura del becario, que acaba siendo un aspirante a obtener méritos a efectos de las bolsas de interinos, y el fraude de la externalización mediante contratos de servicio y asistencia, para ocultar verdaderas contrataciones de personal.

EL FUNCIONARIO INTERINO: Su desigualdad

De los anteriores comentarios respecto del funcionario interino hemos visto que puede obtener diversos nombramientos y que, con el tiempo, puede acumular años de servicio, hasta poder conseguir una jubilación y pensión. Esta continuidad no es permisible durante un tiempo indeterminado en un mismo puesto de trabajo de trabajo vacante, pues las vacantes deben ser ofertadas en los correspondientes sistemas de provisión y de selección o pruebas de ingreso en la Administración pública. Pero sí resulta posible cuando lo que cubre el interino es un puesto de trabajo (en realidad una plaza) sujeto a una reserva a favor de su titular, por encontrarse éste, por ejemplo, en una situación de servicios especiales. No voy a entrar en las complejidades de la mencionada reserva, que legalmente no lo es al puesto de trabajo concreto, pero la realidad es que el interino que viene a cubrir este tipo de vacantes puede permanecer más tiempo en el puesto que el que cubre una vacante ofertable en pruebas selectivas o una sustitución de poca duración o programas de carácter temporal o cubre un exceso o acumulación de tareas.

Lo que interesa es destacar que la permanencia del interino en el tiempo se puede producir y que prácticamente es inevitable. Por lo menos lo que no resulta procedente son las soluciones que pretenden limitar a un año su nombramiento, puesto que el cese sólo cabe cuando finaliza la causa que dio lugar a su nombramiento o en los casos de pérdida de la relación de servicio previstas para el funcionario de carrera en el artículo 63 del Estatuto Básico del Empleado Público, de las cuales ya se ha citado a la jubilación. Esta solución de limitar a un año la duración de los nombramientos interinos causó problemas jurídicos y jurisprudencia contraria a la medida. Así ocurrió en casos de médicos, en lo que se tuvo en cuenta el interés de los asistidos por ellos, que tenían derecho a no sufrir continuos cambios de médico. La realidad es que lo procedente es que la Administración cumpla adecuadamente con los procedimientos de provisión de puestos de trabajo y con la oferta de empleo público. De todas formas, es evidente que existen diversas clases de nombramientos interinos en función de las clases de vacantes o de las tareas a cumplir y que la Administración conoce las que producen una mayor o menor continuidad del interino y, además, tiene en su mano el facilitar o no la cobertura de las vacantes de larga duración por personal de carrera, mediante los sistemas provisionales de provisión de puestos de trabajo.

La desigualdad del interino respecto de personal de carrera se ha ido reduciendo en cuanto, en principio, hoy, no se plantean reducciones en la retribución como en leyes anteriores y dado que el derecho a los trienios les ha sido reconocido y, en su caso, la jubilación y el derecho a pensión se les reconoce también. El problema nace ahora en cuanto la Administración permita que los funcionarios interinos cubran puestos de nivel; es decir, puestos que no sean base y que conlleven retribuciones por destino, ya que ello implica la existencia de una carrera profesional vertical material, ya que no se realiza, tal como prevé el Estatuto Básico del Empleado Público, por los sistemas de provisión previstos en el Capítulo III de su Título V.

En principio, la carrera profesional se predica legalmente del funcionario de carrera y no del interino, pero la realidad muestra que puede ser inevitable que se produzcan nombramientos interinos en puestos de nivel, pues puede ser urgente y necesaria su cobertura y pueden no existir funcionarios de carrera dispuestos a cubrirlos o resulte contrario a la mencionada urgencia o necesidad el acudir a realizar procedimientos de mérito para cubrirlos temporalmente por funcionarios de carrera, o, simplemente, se aproveche la discrecionalidad con que cuenta la Administración para cumplir intereses privados o subjetivos. Por tanto, si un funcionario interino desempeña puestos de nivel y puede permanecer en el tiempo en el servicio a la Administración, ¿cabe establecer taxativamente que no tiene derecho a una carrera horizontal al igual que lo tiene a los trienios? ¿Cabe considerar que no tiene derecho a que se valore su trayectoria y actuación? ¿No está sujeto a la evaluación del desempeño? ¿No puede ser bueno para la Administración realizar estas valoraciones y clasificar, conforme a ellas, al interino en las bolsas a efectos de una mejor provisión de puestos?

Es indudable que las consecuencias de la figura no han sido totalmente consideradas todavía y que el avance en la materia aún se puede producir y que la reducción de la figura pasa por sistemas de la creación de aspirantes a ingreso en la Administración o habilitados, a través de las pruebas selectivas, o por sistemas de provisión permanentes que permitan que el interino sólo acceda a puestos bases o a sustituciones de corta duración y por la periodicidad adecuada de las pruebas selectivas o por procedimientos para éstas distintos de los actuales. Lo cierto es que la figura cubre muchas situaciones y que se nos muestran, en el fondo, distintas clases de interinos que presentan diferentes problemas de gestión e, incluso, con posibles derechos distintos. Pero, en resumen, la desigualdad más evidente es que su derecho a la permanencia es limitado por las circunstancias del puesto que cubre o de la causa que provoca el correspondiente nombramiento. También lo cierto es que la reducción de la figura conlleva una mayor complejidad en la gestión de los sistemas de provisión de puestos de trabajo.

Nos quedan por analizar las ventajas que puede obtener el funcionario interino.