UNA VEZ MÁS SOBRE EL FUNCIONARIO INTERINO IV: Ceses y aplicaiíon régimen general

La primera de las otras cuestiones que se regulan en el artículo 10 del Texto Refundido, en su número 3, es la del cese de los funcionarios interinos. Es una cuestión que, precisamente, desde la vigencia del Estatuto sufrió un cambio sustancial en los derechos de los interinos[1], quizá debido a la evolución jurisprudencial contencioso- administrativa y por la europea, sobre todo en el momento en que estas líneas se escriben. También en cuanto a lo establecido en el apartado 5 -otra de las cuestiones- que señala que a los funcionarios interinos les será aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios  de carrera. Cuestión que también ha evolucionado.

 

La Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, dejó vigente el artículo 102 de la Ley de la Función Pública de 7 de Febrero de 1964, según el cual los funcionarios de empleo (eventuales e interinos) podían ser nombrados y separados libremente sin más requisitos que los establecidos, en su caso, por disposiciones especiales y, en consecuencia dejó de regular la figura, que como ya hemos visto tuvo una regulación en cuanto al nombramiento en el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado de 1984, derogado por el aprobado por Real Decreto 364/1995.

 

Como se trata de ver la relación y repercusión del derecho sobre la organización y en la actualidad, sin perjuicio de hacer ciertos análisis históricos, no entraré a las consecuencias de la utilización en la Ley de 1965 del término separación y no del de cese. Hoy en día el punto 3 del artículo 10 del Estatuto nos dice que el cese de los funcionarios interinos se producirá, además de por las causas previstas en el artículo 63, cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento. El cese ya resulta regulado y no es libre como antes; es indudable que frente a la situación histórica ya ha de motivarse. Pero, como hemos visto, y también en virtud de la remisión que se realiza a las causas del artículo 63, hay que penetrar en  la cuestión antes mencionada del punto 5 del artículo en cuanto a la condición y naturaleza del interino y a la aplicación al mismo del régimen general de los funcionarios públicos.

 

En esta cuestión, pues, lo que hay que entender es cuál es la condición y naturaleza del interino, a modo de colofón de lo antedicho respecto de esta figura. Dos son los factores que la caracterizan, casi de orden simultáneo o complementario, la temporalidad y el sistema de selección; de modo que los dos son los que permiten deducir qué partes del régimen general de los funcionarios les puede ser de aplicación o no. El sistema de selección que hemos visto se dice que sea ágil, lo que conlleva que la demostración de los conocimientos del interino no se han comprobado en su plenitud, de acuerdo con los requisitos exigibles en cada cuerpo, grupo o clase de los funcionarios que se muestran en los programas de oposiciones y en las clases de ejercicios dirigidos precisamente a comprobar dichos conocimientos y la capacidad y adecuación de los aspirantes a la función a desempeñar en todos los puestos que al cuerpo corresponden. Por ello, el sistema de selección del interino no garantiza o acredita una capacidad completa. Igualmente, en la organización y gestión de personal los puestos a desempeñar por los interinos no deben ser los de responsabilidad o jefaturas, al menos formalmente, ya que, si fuera posible que una persona interina fuera más capaz que el funcionario de carrera, la legalidad no permitiría su nombramiento en tanto un funcionario de carrera pudiera desempeñar el puesto o, en caso contrario, esa superioridad o mayor capacidad debería ser acreditada o probada y motivada. De entrar en una dinámica de este tipo, el sistema se complicaría al máximo y, en un entorno corrupto como el actual, sería fuente de conflictos de todo tipo.

 

La temporalidad determina que ninguno de aquellos derechos que nacen de la permanencia puedan ser de aplicación al interino. Pero el sistema, es más complejo y el sistema de listas y la acumulación de experiencias y mérito que el interino puede adquirir a través del desempeño, durante varios y distintos años, pueden producir cambios en la aplicación de preceptos que en su día no se consideraban que lo fueran. Así ha ocurrido, por ejemplo, en el caso de los trienios. Y, además, en esos cambios influye, igualmente, el avance que se produce en la consideración del principio de igualdad.

 

El ejemplo de los trienios es pues un paradigma, puesto que a través de los años el interino acumula tiempo de servicios, hasta el punto de tener derecho a la jubilación y así aquellos que acumulan tres años de servicios en el tiempo, tienen ya el derecho reconocido a los trienios. Este derecho, en la primera Ley valenciana de la función pública, de 1985, en el punto 5 de su artículo 52, tenía un reconocimiento implícito del derecho a la antigüedad y trienios y complementos del interino, en cuanto decía: La cuantía de las retribuciones del funcionario interino será la misma que para los funcionarios del mismo grupo, a igual puesto de trabajo y antigüedad. En la primera reclamación judicial al efecto se reconoció el derecho a percibir trienios de un funcionario interino, pero en la segunda la ponencia propuso la denegación, que la sentencia recogió, basándose en que la antigüedad era sólo propia del funcionario de carrera, produciendo un efecto derogatorio del precepto legal, con una estrecha visión de lo que era de aplicación o no a un interino de acuerdo con su situación fáctica y derecho a la igualdad y en contra a la literalidad de la ley. Claro está que la misma y más grave fue la actitud de funcionarios y autoridades al desconocer la ley o adoptar visiones personales o corporativas, hoy ya trasnochadas. La conclusión: una larga lucha ante tribunales de todo orden incluido el de derechos humanos y una confusión entre igualdad e identidad.

 

Aún en la actualidad persisten otras pretensiones de aplicación de derechos o situaciones cuyo desarrollo está por determinarse. Por ejemplo, se reclama por algunos el derecho de excedencia del interino, cuando, desde mi punto de vista, el sistema le permite regresar a las listas, siendo en realidad que lo que se reclama es el derecho de un interino a cesar temporalmente en el puesto que está desempeñando también con carácter temporal. Una situación que provocaría una cadena de ceses y nombramientos, ya que el puesto que temporalmente dejaría el interino puede ser cubierto de diferentes modos y también con carácter temporal. Un interino, no es lógico que puede nunca tener reserva de puesto, al igual que sólo en casos tasados la tiene el funcionario de carrera. Casos como este nos muestran que antes de declarar un derecho, hay que ver si la organización, su propia regulación legal, permite soluciones parciales de los contenidos de un derecho que de manera plena no puede reconocerse al interino, pero si en partes o casos concretos.

 

En realidad, muchos de estos casos nacen del quebrantamiento de la legalidad en cuanto a la oferta de empleo e inclusión en ella de las vacantes cubiertas por interinos, con lo que entramos en el punto 4 del artículo 10 del Estatuto. Y la oferta es de vacantes; es decir de acuerdo con la idea o concepto que se ha perfilado anteriormente.

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[1] Al efecto se puede ver el artículo El funcionario interino: entre la temporalidad y la estabilidad; de Fuentetaja Pastor, Jesús. Documentación Administrativa num.7 enero –diciembre 2020; págs 88-103.

UNA VEZ MÁS SOBRE EL FUNCIONARIO INTERINO III: La selección de los interinos

El artículo 23 de la Constitución al establecer el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, implicó un cambio importante en los procedimientos de nombramientos de los funcionarios interinos. En este aspecto, en el magisterio desde, al menos en mi conocimiento, 1947 en  El Estatuto de Magisterio Nacional Primario de 24 de octubre de dicho año[1], ya preveía un sistema de nombramiento de maestros interinos mediante unas listas, cuya ordenación o confección hay que considerar que obedecían a principios de mérito y capacidad. Lista que entraba en funcionamiento una vez no eran posibles los nombramientos provisionales de funcionarios de carrera u opositores en expectativa de destino que preveía el artículo 80. Estos últimos cubrían las sustituciones por licencia.

 

Agotada pues la posibilidad de nombramientos provisionales y sustituciones entraba en funcionamiento una lista por cada provincia para los nombramientos interinos que se regulaba en el artículo 81. El sistema de su confección establecía que la lista sería encabezada por los maestros en excedencia voluntaria que lo solicitaran, seguidos de los maestros de enseñanza primaria no funcionarios de carrera o componentes del cuerpo, ordenados por el tiempo de servicios interinos, seguidos por los que carezcan de estos servicios ordenados por la mayor antigüedad en la terminación de los estudios de Magisterio, todo mediante una convocatoria, que agotados dos tercios de la lista volvía a producirse de nuevo para confección de nueva lista

 

Por lo que hace al resto de personal o funcionarios de Administración general o especial no había establecido un sistema igual que yo conozca con precisión, por lo que el nombramiento interino en aquellos cuerpos que no contaban con aspirantes a ingreso o expectantes de destino o cuyo sistema de ingresos lo era a través de la propia Universidad o Escuelas y titulaciones, gozaba de un amplio margen de discrecionalidad. El proyecto de Ley de la Función Pública Valenciana de 1985, preveía un sistema de habilitación, similar a una expectativa de destino, que perdió su significado en el trámite en les Corts valencianas y que pretendía acabar con un sistema amplio de interinidades en el ámbito funcionarial comprendido en la ley.

 

La situación de discrecionalidad acaba a la entrada en vigor del Estatuto del Empleado público ya que el artículo 10.2 del mismo establece que la selección de funcionarios interinos habrá de realizarse mediante procedimientos ágiles que respetarán en todo caso los principios de igualdad, mérito capacidad y publicidad. La consideración de la agilidad, desde mi punto de vista, exime de la realización de pruebas para la confección de las listas. Esta agilidad, como vimos en el caso del magisterio, es posible con mayor eficacia cuando como en el caso de cuerpos especiales los estudios en sus Escuelas habilitan directamente para el ejercicio de la profesión (Ingenieros, Arquitectos, Maestros etc.). La Administración general con la variedad de puestos, conocimientos específicos y tareas es de mayor complejidad ya que el puesto de trabajo tiene mayor repercusión en capacidad y función, que sólo iguala o proporciona la oposición y el conocimiento del temario o ya, con carácter más general, la experiencia que, además, ya suele conllevar el mérito.

 

La Administración General del Estado regula estas listas en su Resolución de 7 de mayo de 2014, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se establece el procedimiento de aprobación y gestión de listas de candidatos a personal funcionario interino de los Cuerpos de la Administración General del Estado, cuya selección se encomienda a la Comisión Permanente de Selección. La resolución nos dice que en estas listas se integrarán aquellos candidatos que, habiendo participado en el proceso selectivo correspondiente, y no habiendo superado éste, sí hayan obtenido la puntuación que la Comisión Permanente de Selección considere suficiente. Las listas se ordenarán en función de la puntuación obtenida por los candidatos en las pruebas y en los ejercicios que haya establecido con este fin. Las listas tienen  carácter provincial y se nos muestra una vinculación con las convocatorias de oposiciones pero el sistema no es único ya que en esta Administración está previsto un sistema selectivo de personal interino en el caso de que se agoten las listas.

 

Realmente, este sistema selectivo, tiene su origen en el Real Decreto 364/1995, anterior al Estatuto y consecuencia de la derogada Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública de 1984, el cual en su artículo 27, con carácter general, dejaba en manos de los Subsecretarios de cada Departamento ministerial el nombramiento en los Cuerpos y escalas de funcionarios de ellos dependientes, o en el Director de la Función pública el de los dependientes de la Secretaria de Estado para la Administración Pública, con arreglo a los principios de mérito y capacidad. Sistema diferente del que establece el vigente Estatuto, ya que no se refiere realmente a un sistema de selección y listas, sino a un nombramiento y sin que se especifique el principio de publicidad o convocatoria. Quedaba pues un margen de discrecionalidad material.

 

Pero además de este Decreto, que derogó el de ingreso de 1984, nos encontramos con la Orden APU/1461/2002, de 6 de junio, por la que se establecen las normas para la selección y nombramiento de personal funcionario interino y confiģura como sistema selectivo un concurso que se regula en su artículo Tercero y en el que se fijan los criterios de aplicación y valoración de la experiencia profesional y conocimientos. Sin entrar en ellos, hay que entender que el sistema de concurso es el más idóneo, desde mi punto de vista, pues no exige pruebas selectivas. Sin embargo, el artículo en su punto 2 dice: con carácter excepcional, cuando las funciones y el contenido práctico de los puestos a cubrir exijan que los candidatos superen una entrevista o una prueba práctica para demostrar su idoneidad, podrá realizarse mediante concurso-oposición, en cuyo caso, las proporciones del baremo y los méritos a valorar en la fase de concurso se ajustarán a los criterios del número 1 anterior. Y el punto 3 que podrán convocarse procesos de selección al objeto de elaborar relaciones de candidatos para la sustitución de funcionarios de carrera. Y el 4 por razones de plazos o de dificultad para captar candidatos, podrá recurrirse, con carácter excepcional, a los servicios públicos de empleo para realizar la preselección.

 

Vemos pues el derecho regulador del sistema y en él la organización precisa, sobre todo el procedimiento. Pero las consecuencias que en la organización general y administración de los recursos humanos es lo que nos queda por comentar. Si bien el sistema deja en un plano secundario las oposiciones o pruebas, el principal sistema de confección de las listas sí está vinculado a las mismas, por lo que el abandono de los sistemas de provisión de puestos de trabajo, que lleva a una mala gestión de la oferta de puestos de trabajo y de la de empleo y de la selección de ingreso, incrementa el número de funcionarios interinos y sus años de permanencia en sus puestos o en general, lo que constituye ya un problema importante y produce una reclamación que es una presión que acaba siendo política, por la preocupación respecto de las elecciones que ocupa a los partidos políticos.

 

Así lo que es una cuestión de gestión se convierte en un problema político y produce injusticias manifiestas por incumplimientos groseros del sistema legal establecido, y acaba pudiendo ser una cuestión judicial, más bien jurisdiccional, pues las posibles soluciones legales pueden producir cuestiones de inconstitucionalidad. El problema llega también a ser social, si afecta a las expectativas que el sistema de oferta de empleo ofrece a los aspirantes a ingreso en la Administración pública y, con ello, a los intereses de las empresas que se crean en torno a la oferta y sistema selectivo y que también constituyen un grupo de presión. De otro lado, esas soluciones legales y las cuestiones jurisdiccionales llevan su complejidad, pues el problema de los interinos y su situación no es uniforme o único, ya que el tiempo de permanencia en un puesto puede variar sustancialmente, desde el caso grosero citado, al simplemente irregular o hasta el justificable, como es el caso de aquel que cubre el puesto de un excedente especial o los de los funcionarios de carrera que, por razón de una excedencia como esa, pasan a nombramientos provisionales con reserva de puesto.

Y, además, vemos que las listas se confeccionan por personas que han hecho unas oposiciones y no han obtenido plaza. Situación que en otro tiempo supuso el problema de los aprobados sin plaza y todas las cuestiones administrativas y judiciales a que dio lugar. De modo que estos interinos, pueden reclamar pruebas simplemente complementarias o, según el tiempo en la situación, pedir una forma de concurso; hecho que de considerarse o bien lleva a unas pruebas especiales o simplemente restringidas que el legislador ha de justificar adecuadamente, Vemos pues, sin entrar en más repercusiones, la indudable conexión entre derecho y organización y cómo ésta va más allá de lo simplemente administrativo.

 

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[1] Hay tener en cuenta que del propio Estatuto se deduce que el sistema de listas es anterior a 1947, ya que en su Disposición Transitoria decimoquinta preveía que si no hubiere Maestros supernumerarios se proveerán las escuelas interinamente con los Maestros que integran las listas formadas al amparo de la legislación anterior, que queda derogada por este Estatuto.

UNA VEZ MÁS SOBRE EL FUNCIONARIO INTERINO II: Plazas, vacantes y su cobertura

 

De la circunstancia primera de aquellas en las que es posible el nombramiento de funcionarios interinos resultaban los conceptos de plaza y de vacante y la cuestión de cuándo una vacante no puede ser cubierta por funcionario de carrera. Respecto del alcance y significado de plaza existen varias posibles explicaciones que provienen de circunstancias históricas de nuestra Administración que no se dan de la misma manera en la actualidad, debido a la existencia de las Comunidades Autónomas y a una diferente estructura presupuestaria en los gastos de personal.

 

En una Administración estatal no descentralizada, las plantillas u organización de la Administración del Estado era mayor y se extendía a todos los Ministerios y territorio nacional, hecho que permite considerar que el término plaza tenía una connotación referida al destino del funcionario y se podía por ello identificar con la acepción de lugar o localidad; pero esta es una simple consideración que no va más allá y que no afecta directamente a la organización. La otra consideración ya afecta a la estructura corporativa del Estado y a su reflejo presupuestario, sin que la utilización de la expresión puestos de trabajo tuviera el alcance actual. De este modo, en la referencia al personal existían las ideas o conceptos de la plantilla de cuerpo y de la plantilla presupuestaria, que no eran más que distinto reflejo de lo mismo. La primera como el número de funcionarios que componían un cuerpo, coincidente con el número de plazas creadas mediante ley. La segunda era el reflejo económico o del importe de las retribuciones que correspondían a las plazas de cada cuerpo; de manera que se exponía el número de plazas del cuerpo, el importe por cada una de ellas y el total resultante. La exigencia de la creación por ley de un cuerpo o del incremento de sus plazas provenía del gasto que implicaban y de este modo la plaza no podía existir si no era con la dotación económica que atribuía su ley de creación y que tenía reflejo presupuestario. De ahí, pues que se hiciera referencia a la Plantilla de Cuerpo y a la Plantilla presupuestaria.

 

Resulta pues que la plaza o las plazas constituían una abstracción, en cuanto los puestos que se correspondían con cada una de ellas no se mostraban especificados en las plantillas, sino que para conocerlos había que acudir a la estructura de cada ministerio y a sus órdenes de distribución de plazas enumeradas ya como puestos concretos[1] y más adelante a las plantillas orgánicas previstas en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, reflejo de los niveles orgánicos, unidades administrativas y puestos en cada órgano ministerial, y hoy a las relaciones de puestos de trabajo. Pero la plena utilidad de la idea de la plaza se nos ofrece respecto de la oferta de empleo y los procesos selectivos que implica y la adjudicación de puestos o destinos una vez finalizados aquéllos. Proceso que ha de tener plena conexión con la provisión de puestos de trabajo o concursos de traslados en el caso que el nuevo destino implique un cambio de localidad.

 

Y aquí es donde aparece la conexión entre plazas, vacantes y posibilidad o no de cobertura por funcionarios de carrera, que queda condicionada en realidad, primero a los intereses o necesidades del servicio o, en segundo lugar, a los sistemas de provisión u oferta previa a los funcionarios de carrera de cada vacante o puesto no ocupado o sin titular. Lo que, en resumen, implicaría que sólo no procedería la cobertura por funcionario de carrera cuando ninguno quiera la vacante y quede desierta una vez convocada con publicidad. Del tenor literal de la ley parece que la cobertura es posible, pues, siempre que algún funcionario de carrera la pueda ocupar voluntaria o forzosamente por los sistemas de provisión legalmente previstos, temporales o definitivos. Es fácil comprender pues que producida una vacante y siendo necesaria su cobertura, formalmente es preferible que lo sea por un funcionario de carrera que por un interino pues aquél ha demostrado su mérito y es permanente. Pero todo ello, se produce en un momento dado y cuando la vacante puede no estar comprendida en un concurso o convocatoria de provisión, y ello obliga a un sistema de oferta previa con un tiempo de ejecución o plazo de efectividad que complica la gestión de recursos humanos o a sistemas de provisión temporal entre funcionarios de carrera sin convocatoria ni publicidad.

 

Y ello nos introduce en un factor más, la valoración que la organización puede realizar de la conveniencia de cubrir la vacante con urgencia o no y mediante funcionario de carrera o no, valorando el puesto que él dejaría temporalmente que tendría también que ser cubierto de la misma manera. De este modo, la condición de cuándo una plaza no sea de posible cobertura por funcionario de carrera, se convertiría en un “no sea conveniente”. Todo ello, hace patente que el sistema previo a esta ley, de libre nombramiento de un interino en tanto el proceso de provisión normal se producía, era más sencillo, cómodo y rápido y que el derecho y las limitaciones que implica incide mucho en los procedimientos y consecuentemente en la organización. Sea como sea, el ir no a la posibilidad o a la conveniencia obliga a que la temporalidad del interino y la continuidad o carácter permanente en las convocatorias de provisión de vacantes o puestos sean efectivas y eficaces; de modo que la temporalidad no se convierta en permanente y las convocatorias no dejen de producirse. Pero, ello también implica otros problemas en la organización de cambios más frecuentes que con una periodicidad calculada en los plazos de las convocatorias y mediante acumulación de vacantes; pues una continuidad de convocatorias de provisión cada vez que surge la vacante, implica un continuo cambio de personas de un puesto a otro, lo que repercute en el desempeño de los mismos y produce los órganos encargados de la gestión de las convocatorias y de personal una actividad intensa.

 

El resultado puede ser que, ante este derecho que siempre obligaría a la publicidad, concurrencia y mérito, se deje uno de complicaciones y proliferen los destinos provisionales, las falsas comisiones de servicios y las interinidades, sin más consideraciones.

 

De lo antedicho y también respecto a la selección de funcionarios y oferta de empleo, se nos presentan tanto la vacante como la plaza como elementos estructurales y organizativos. Sin embargo continuando con el funcionario interino, hay que ocuparse del punto 2 del artículo 10 de Texto Refundido del Estatuto, referido a la selección de los funcionarios interinos.

Pero ello queda para otro día.

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[1]  Las leyes de creación de un cuerpo o las del incremento de puestos o modificación de la plantilla corporativa, sólo se refería al número de plazas creadas y eran las normas ministeriales de rango inferior o, en su caso, decretos del gobierno, las que exponían su concreción en puestos y localidades. En el Capítulo II de mi libro La determinación de efectivos en la burocracia española y el comportamiento burocrático. INAP. Colección Estudios administrativos 23. 1977 pgs 45 a72 reflejo la normativa reguladora de la fijación y modificación de plantillas y su rango de 1940 a 1975.

UNA VEZ MÁS SOBRE EL FUNCIONARIO INTERINO I: Concepto y naturaleza legal

 

En mis reflexiones de actualización de mis trabajos, tal como vengo comentando, después de la reflexión en torno a empleados y funcionarios, pasé a considerar las clases de funcionarios y llego al funcionario interino, al que dediqué diversas entradas y que ahora contemplo su figura con una ambición más amplia que la del blog. Y esto lo último que he considerado: