domingo, 29 de junio de 2008

LAS ADMINISTRACIONES VALENCIANAS Y LA NOCHE DE SAN JUAN


Hace días que tenía la intención de hacer referencia al comportamiento de la Administración municipal Valenciana respecto de la noche de San Juan en nuestras playas, en especial la del Ayuntamiento de Valencia, ya que hay que destacar, por ejemplo, que se decidió proporcionar leña que quemar a los festeros y que desde las cinco de la tarde se cortó el acceso de los automóviles a la zona playera, con la consiguiente dedicación de medios policiales a ello. Esa noche los vecinos, naturalmente, no pueden dormir y al día siguiente las brigadas de limpieza tienen que multiplicarse ante unas playas convertidas en verdaderos basureros y los primeros bañistas o bien tienen que esperar pacientemente o retirarse a casa. Durante días la prensa se ha dedicado a poner de relieve el esfuerzo llevado a cabo para traer a la “chica burbuja” a su nueva casa en Valencia, su traslado en avión especial, etc.; pues bien, su primera noche la tiene que abandonar debido al humo de las hogueras.

Lo triste de todo esto es que mientras derechos fundamentales de los ciudadanos se ignoran cotidianamente y no existen medios administrativos para hacerlos efectivos, cuando llegan estas fiestas que se han dado en llamar tradicionales, cuando no lo son tanto, resulta que la Administración las promociona, fomenta e impulsa, no se sabe sobre que bases o fundamentos, pero que no pueden ser más que “políticos”. Si bien, ahora, algunos ayuntamientos se plantean eliminar la fiesta, con lo que llegamos a otro absurdo, primero mantienes una gran laxitud y permisibilidad y de pronto pasas al extremo contrario, llevando al ánimo de los festeros que se les expropia de sus derechos. Se ha fomentado la borrachera, la desproporción e, incluso, el vandalismo y ahora la marcha atrás constituye otro problema administrativo y político.

F.P Puche , explica muy bien en el diario Las Provincias en su artículo de opinión Hablemos de pequeños simios, y en consonancia con lo que vengo exponiendo últimamente dice al final lo siguiente: Las administraciones han olvidado que tienen una misión legal que no pasa por regalar leña. Lo que ocurre es que para que la gente no robara docenas de carritos de Consum y Mercadona, que los sigue robando, aplacó el gamberrismo regalando leña y creó otra obligación tonta del estado de bienestar. Pero no es ese el modelo que toca imponer, no señor. Se necesita una profunda, didáctica, austera, realista regeneración del estado de bienestar. Difícil asunto.

Como vemos estas cuestiones son verdaderos problemas administrativos que conectan directamente con el abandono de la que se ha dado en llamar Administración clásica, de coacción o de políticas públicas prescriptivas.

viernes, 27 de junio de 2008

UN EJEMPLO DE MODERNIZACIÓN



En mi último artículo sobre las nuevas tecnologías que ha tenido la acogida de Alorza en Administraciones en Red me reservaba algún comentario en orden a la modernización de las Administraciones públicas, que es un tema que nunca me ha convencido, porque, por ejemplo, ha llegado a minimizar la política de personal, poniendo por delante o, al menos otorgando preferencia a la aplicación de las nuevas tecnologías y, sobre todo, a la mayor aplicación de los sistemas informáticos. Creo que una cosa no está reñida con la otra y que la importancia de la política de personal debe corresponderse con su singularización orgánica.

Aunque sea contar batallitas, puedo explicar un poco la evolución en la Comunidad Valenciana en donde se pasa de una Dirección General de Función Pública ubicada en la Conselleria de Presidencia, a desaparecer ésta y ubicarse en una nueva denominada de Administración Pública, que inicialmente sólo contaba con dicha Dirección General y con la de Administración Local, antes ubicada en otra Conselleria, la de Gobernación, que también desaparece. Políticamente se considera que la estructura es pequeña y resta importancia política a la Conselleria, por lo que con mis ideas contribuyo a que se cree una Dirección General de Organización y Sistemas de Información y acepto el cargo de Director del Instituto Valenciano de Administración Pública con categoría de Dirección General y funcionamiento desconcentrado, que antes existía como dependiente la Dirección general de Función Pública. Pues bien, la cosa acabó en 1995 en una Dirección General de Modernización y en el abandono de buena parte de la política de personal y en un Institutito como fábrica de cursos contratados del exterior y de otorgamiento de puntos a efectos de carrera funcionarial. Eso sí, cada funcionario tenía su ordenador, su conexión a la red, sus juegos y su pornografía para los ratos de ocio. Los ordenadores se ubicaban de forma que la pantalla no fuera visible para el visitante que abría la puerta o entraba en el despacho, como es lógico. La modernización no alcanzaba a la simplificación de procedimientos, ni a los controles de calidad, ni a la profesionalidad de los funcionarios, ni a conseguir su participación, etc.

Pero pongo un colofón a la situación, la Generalitat a través de la Conselleria llega a participar como socio en una empresa que entre otras cosas concurre a la contratación pública en materia informática. Este es un ejemplo de fines que no corresponden a una Administración pública y de una modernización que puede incurrir en irregularidades y ventajas que no permiten el ordenamiento jurídico. Esto no es un gobierno abierto a la sociedad, eso puede ser un desgobierno y un claro factor de relaciones espurias. La situación descrita es posible, pero en cambio de acuerdo con la legislación vigente un funcionario puede ser incompatible para contratar, si es Consejero delegado o cargo de una sociedad o empresa de papelería o puede hacerse incompatible, por ejemplo, a una imprenta por el mero hecho de que un hermano del empresario acceda a diputado de una Asamblea legislativa de una Comunidad Autónoma. A mí esta situaciones me sacan de quicio, me parecen cínicas y desproporcionadas. Hay que cuidar, repito los valores y los principios y dejarnos de formalismos burocráticos propios de funcionarios de medio pelo. En estos casos la mujer del Cesar quiere ser deshonrada pero no parecerlo.

miércoles, 25 de junio de 2008

NUEVAS TECONOLOGÍAS Y GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN


Desde que he abierto el blog y he entrado en contacto con la denominada blogosfera pública estoy permanentemente teniendo que asimilar nuevas ideas y tendencias, visiones y preocupaciones diferentes de aquellas que son las mías, que mis lectores ya saben que conectan más directamente con los aspectos jurídicos y de Ciencia de la Administración entendida como aquella que se dirige a conocer cómo se administra y a establecer las reglas de la buena Administración pública. Ambas cuestiones suponen la apertura de muchas líneas de investigación y actuación y la inclusión de perspectivas muy variadas. Por ello la Ciencia de la Administración para mí es una disciplina de las muchas que debían constituir unos estudios exclusivamente dedicados a la Administración pública, sin perjuicio de su clara conexión con la Ciencia política. La unión actual de ambas en el nivel universitario perjudica, desde mi punto de vista, a la Ciencia de la Administración y hace que su estudio se realice por aquellos centros y escuelas que incluyen en ella cuestiones relacionadas con la administración de empresas y sus enfoques.

Viene esto a cuento por la lectura del post de Iñaki en el blog Administraciones en Red sobre el Open government u oGov, concepto que queda perfectamente explicado en el mismo. ¿Pero que me pasa a mí cuando leo estas ideas? Sin perjuicio de que las considero de plena validez y de la conexión que tienen con la Administración en red y sus indudables aplicaciones y ventajas, la verdad es que me parecen collares nuevos para perros conocidos. Vale, hemos de utilizar los collares y son validos para cumplir los fines que se persiguen, pero no puedo evitar dejar de pensar que son “collares”; es decir simples técnicas. A pesar de mis años sigo preocupado por saber qué es el Gobierno, para qué está y que es una Administración pública y porqué son poder público ambos. Esto es lo importante: que ambas instituciones cumplan con sus fines y siempre nos reconforta la lectura de los clásicos porque nos ofrecen la esencia y el fundamento. Mis mayores insatisfacciones y malestares se suelen producir cuando no se cumplen esos fines y, sobre todo, cuando siento la injusticia imperar.

Escribo palabras de Alejandro de Olivan en De la Administración Pública con relación a España en la década de 1840: “El Gobierno es el Poder Supremo considerado en su impulso y acción para ordenar y proteger la sociedad, y la Administración constituye el servicio general o el agregado de medios y el sistema organizado para transmitir y hacer eficaz el impulso del Gobierno y para regularizar la acción legal de las entidades locales. De modo que administrando se gobierna.” El mismo autor se dedica, de acuerdo con su tiempo a comentar la relación y diferencia entre Derecho administrativo y Administración y ahora sólo me interesa destacar la relación que establece entre el bienestar social y la justicia, cuando dice: “Porque fundada la sociedad en el principio sublime que al prescribir el sacrificio al deber hace respetar los derechos de todos, tiene por fin legítimo el mayor bienestar posible de los individuos en consonancia con la justicia, y no reconoce medios mejores que el estimular la perfección moral e intelectual de los asociados.”

Destaco pues los fines, los fundamentos para decir que el oGov, la Administración 2.0, la e-administración, etc. han de realizarse sin pérdida de esos fundamentos y bases y no pueden ser, finalmente un instrumento meramente al servicio de los cargos políticos, de imagen, de publicidad y, porqué no decirlo, de engaño al ciudadano o de inmoralidad. Utilícense en la formación de funcionarios y gestores, pero no se olviden, al menos los administradores públicos, de lo sustancial. Tal como van las cosas y como la carrera profesional de los funcionarios públicos se encuentra, basada en la confianza y en la libre designación y con políticos de partido, es fácil que (perdónenme la expresión) a cualquier niñato aficionado le baste con mezclar en su conversación con un político la gobernanza, el new management, el oGov, el informe Gore, etc. para conseguir un alto cargo o un alto puesto.

Hay más cosas que decir al hilo de esta cuestión y en relación, por ejemplo, con la modernización, pero será otro día.

domingo, 22 de junio de 2008

EN TORNO A LA ADMINISTRACIÓN LOCAL


La referencia habitual a la Administración pública como fenómeno o institución es no sólo una abstracción sino que representa una gran simplificación que nos permite analizar los problemas generales. Confieso que como ex funcionario estatal, si bien con un prolongado servicio en una Comunidad Autónoma, no he prestado la debida atención a la Administración local y a sus repercusiones en esa idea general de la Administración pública, sin perjuicio de que la propia idea de la Administración local constituye otra abstracción igual que la anterior y que encierra gran variedad de situaciones y estructuras. Creo que influye en mi desconsideración, por ejemplo, la jerarquía normativa, de tal manera que preocupado por el Derecho administrativo en su parte general, siempre han predominado en mi visión los principios generales y las normas con rango de ley como fuentes de aquél. Pero no pretendo ahora exponer todos los prejuicios y deformaciones profesionales que no me han permitido una mayor consideración de la Administración local, sino de, al hilo de los últimos acontecimientos, como el de Estepona, reflexionar sobre este nivel de Administración, principalmente sobre el municipal.

Esta Administración, primero por la centralización y después por la aparición de las Comunidades Autónomas, es la gran desconsiderada y son muchos los factores que en torno a ella deben de ser considerados y me gustaría que los expertos en ella, colaboraran en el blog exponiendo sus consideraciones o los problemas que estiman que influyen más en dicho nivel administrativo. Por mi parte, la reflexión básica actual que me surge, sin pretender establecer un orden de prioridades, es, en primer lugar, la financiación de los municipios y los problemas anejos a la misma y, en segundo lugar, en conexión también con lo anterior, la dimensión de la estructura administrativa municipal. Otra cuestión que creo que se presenta es la conexión entre política, derecho y administración profesional en los municipios y el diseño legal en los tres aspectos, de tal modo que se considere, de un lado, el nivel directivo o funcionarial encargado de colaborar en las decisiones y en las políticas públicas municipales y, de otro, la organización dedicada a la prestación de servicios públicos. Pienso que la zona decisional política esta claramente definida, pero no así la administrativa profesional de colaboración con ella.

Estoy seguro que los expertos en la materia descubrirán a través de estas líneas mi ignorancia y el interés tardío que se despierta en mí. Pero al margen de que podamos referirnos a la gobernanza, al management público y sistemas gerenciales o la externalización y privatización, me interesa saber qué piensa el funcionario superior sobre esta Administración, su organización, su funcionamiento e importancia y la repercusión que “la política” produce en el entorno.

Como ciudadano estoy interesado en esas opiniones, porque es indudable que más allá de los valores y de los partidos políticos, los municipios inciden diariamente en nuestra vida y en nuestros bolsillos y son una instancia política que no está aislada, pues influye finalmente en el nivel nacional o estatal.

miércoles, 18 de junio de 2008

LA EXTERNALIZACIÓN DE INFORMES Y SERVICIOS


En el Blog de Derecho Público de Sevach leo un post sobre los informes de conveniencia en las Administraciones públicas, que destaca el número de informes externos realizados en Cataluña y refiere con gran exactitud lo que ocurre con los informes jurídicos y que viene a coincidir con mi experiencia personal. Por mi parte, en otro post, me refería a los contratos de servicio que tanto han proliferado y la manera en que venían a crear un grupo de personas que vienen prestando el servicio aunque cambie la empresa adjudicataria y que acaban constituyendo una clase de personal encubierta y un sistema de burlar las restricciones en los nombramientos y contratos de personal.

El caso de los informes jurídicos y otros preceptivos, los cuales desde mi punto de vista constituyen el ejercicio de una función pública en garantía del derecho y de los intereses generales, la petición de informes externos me parece una vergüenza y un gasto innecesario. De un lado se trata de sustituir a quien legítimamente corresponde informar, por empresas y asesorías cuyos informes no pueden tener el mismo efecto que el preceptivo y lo digo contando con que el informe preceptivo no deje de solicitarse y no se elimine del expediente. Es decir, cuento con que el informe externo se dirige a justificar la no aceptación por la resolución del informe preceptivo y a motivarla. Desde mi punto de vista, el informe cabe que sea, naturalmente, controvertido y que dentro del servicio pueda haber posturas distintas e, incluso, encontradas y es posible que haya soluciones para que la decisión final tenga un fundamento distinto del informe preceptivo sin necesidad de recurrir a agentes externos. En todo caso lo que es absolutamente necesario es que el proceso seguido para llegar a la resolución que se dicte esté adecuadamente reflejado y motivado y que toda la documentación obre en el expediente, para que en su caso, los interesados puedan valorar si recurren o no o si tienen razones para reclamar o, si se llega a ello, la instancia judicial conozca dicho proceso. La externalización en lo jurídico o en los informes técnicos preceptivos me parece totalmente inadecuada. Y dado que tanto gusta hacer referencia, hoy en día, a la legitimidad, no puede concebirse que los informes dictados por una empresa contratada al efecto gocen de la misma legitimidad que los del funcionario público de carrera.

Pero es que, además, todavía resulta más significativa la situación, si se examina, por ejemplo, la de los Servicios jurídicos cuyas jefaturas en cada Administración pública suelen ser puestos de libre designación y contar con personal con nombramientos provisionales o interinos, de modo que en buena parte no es posible considerar la existencia de la necesaria independencia de los encargados de los informes preceptivos o eliminarse que estos se emitan “a la carta”. También, por ejemplo, podía estudiarse la situación de las Oficinas de Supervisión de Proyectos y si pueden o no gozar de la independencia que les es de aplicación. Todo esto propicia que hoy en día dos figuras administrativas, los contratos administrativos y las subvenciones, se hayan constituido en fuente de financiación a empresas privadas y también en vía de corrupción.

Y no dejo de considerar que en ocasiones puedo comprender que ello ocurra, ya que el político puede no encontrar respuesta en los funcionarios públicos a sus necesidades político-administrativas y que la maquinaria profesional no le proporcione trabajos y servicios necesarios en el tiempo que el requiere o que se muestren reticentes alegando exceso de trabajo o expongan su disconformidad y escepticismo respecto de lo requerido. También puede ser que el servicio precise una dedicación que no es posible por los recursos humanos existentes o esté fuera de sus competencias. En estos casos el informe o servicio externo le cubre dicha necesidad. Es evidente que hay que establecer el equilibrio preciso, pero este nace de la configuración orgánica y de los modelos burocráticos existentes y sobre todo de la existencia de ese directivo público tal como personalmente lo concibo y al que ya he hecho referencia.

domingo, 15 de junio de 2008

LA IMPORTANCIA DE LA CÚPULA ORGANIZACIONAL


Cada día me parece más importante la construcción científica de la denominada cúpula organizacional, tal como la realiza Baena del Alcázar, y cada vez más me sugiere posibles consecuencias de la política actual que nos muestra el gobierno del presidente Rodríguez Zapatero. Dentro de la complejidad del concepto que en la obra científica de mencionado profesor tiene como puntos esenciales sus obras: Elites y conjuntos de poder en España (1939-19929; Curso de Ciencia de la Administración, Cuarta Edición reformada y la ya comentada Ensayo sobre la Sociedad, quiero destacar que la cúpula organizacional se conceptúa como una red de relaciones; relaciones que tienen lugar con ocasión de las decisiones que supongan una regulación social y que además se sitúan en una estructura social determinada y que producen un impacto de mayor o menor envergadura sobre ella. Estas relaciones se producen entre los sistemas y subsistemas que constituyen la sociedad y al producirse con ocasión de las decisiones reguladoras o conformadoras de esa misma sociedad, es indudable que en ellas mantiene un lugar central el sistema institucional y, por tanto, el político. Este último forma parte de la red del sistema institucional especializada en adoptar la decisión conformadora y mantener el equilibrio de la cúpula y por ello de la sociedad y dentro de él, a su vez, la Administración pública que desde este punto de vista se nos presenta también como un centro en el que se producen buena parte de las relaciones que tienen lugar a efectos de la decisión y la que el profesor Baena conceptúa como la parte de la red del sistema institucional que por medio del empleo de los recursos de que se dispone asegura la integración.

La importancia de la cúpula es tal que en su última obra Baena nos llega a decir que si no hay cúpula organizacional no hay sociedad. Con estos antecedentes y a la vista de la situación política de España, sobre todo de las políticas públicas que se vienen desarrollando y que afectan a la configuración territorial del Estado, a la del Poder judicial, a la del Tribunal Constitucional y la función pública y, con ella, a las Administraciones públicas, me pregunto hasta qué punto no constituyen una acción calculada que implica un cambio en la cúpula organizacional y, por tanto, de la sociedad. Pero, además, también se presenta un factor que no se menciona tanto y es el Derecho y el papel que juega en estas acciones, ya que bien es un instrumento o bien se sortea. En resumen, las cuestiones que surgen en torno a esta posibilidad son muchas y ponen en cuestión la configuración de nuestra sociedad y de nuestro Estado de derecho en la actualidad y puede hacernos reflexionar mucho, por lo que no descarto que haya que analizar cuestiones más concretas al efecto.

jueves, 12 de junio de 2008

PIQUETES COACTIVOS


En dos ocasiones anteriores me he tenido que referir al derecho a la huelga, atendiendo a dicho derecho en los funcionarios y respecto de los servicios públicos. La huelga de transportes existente en la actualidad, desde mi punto de vista, no sólo incide sobre lo que ya he manifestado, sino que nos evidencia otra serie de aspectos que son dignos de reflexión. En este sentido lo primero que quiero resaltar y reiterar es que la Administración pública es tal porque ha de servir a los ciudadanos y, como la Política hay que concebirla también como dicho servicio, sólo con carácter secundario cabe considerar a la Administración como una organización al servicio de los políticos. E insisto en la distinción entre Política y políticos.

El Gobierno es la organización política básica y esencial que para cumplir con su función y finalidad dirige a la Administración, no en sus aspectos técnicos, sino en la configuración de las políticas y fines públicos y en la adopción de decisiones, que en concepción política y jurídica incluye la adopción de medidas preventivas y coactivas en beneficio de los intereses generales, o que implica en muchas ocasiones la estimación y valoración de los derechos de los ciudadanos y, por tanto, el establecer aquellos que han de predominar sobre otros y actuar en su defensa utilizando la fuerza cuando es necesario. La pasividad y la inactividad cuando las consecuencias de una huelga son evidentes y se actúa en ella mediante piquetes coactivos es una dejación intolerable, bien porque indica una incapacidad política y de gestión, bien porque revela que lo que se mide es otra cosa que los intereses generales. Ningún partido político y gobierno ha querido regular el derecho a la huelga y no dudo que ello encierre dificultades, pero no puedo dejar de pensar que la realidad es que se piensa que es impopular y poco progresista. Creo que de lo que se trata hoy es de cosas tan esenciales que no podemos perder la perspectiva de las cuestiones básicas que justifican el poder del Estado y a éste como Estado de derecho. Los que nos ocupamos de la Administración pública no podemos perder la perspectiva política de ésta y del Derecho administrativo, aislándonos en los aspectos científicos o profesionales diarios. Nos hemos de situar como ciudadanos y aplicando nuestro conocimiento criticar lo que es criticable.

La huelga actual nos pone de manifiesto que, por ejemplo, los conceptos de trabajador y de servicio público que nos ofrece el Derecho, se superan cuando los contemplamos como ciudadanos y desde la realidad cotidiana y que en casos como éste no valen para nada. Sea como sea me veo perjudicado como ciudadano, porque si el Estado renuncia a la coacción y la permite en los piquetes, se nos ofrece un mundo del revés y si al final subvencionamos, reducimos impuestos, etc. voy igualmente a ser el pagano. Aquí se utilizan las reglas del mercado o de la publificación a conveniencia y pensando en el mantenimiento del poder. A mi edad y en mi situación se puede decir: Esto es una vergüenza que los profesionales de la Administración y del Derecho han de denunciar diariamente.

martes, 10 de junio de 2008

NUEVO BLOG DE DERECHO Y ADMINISTRACIÓN

Julián Valero Torrijos, Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Murcia, se ha incorporado a la blogosfera pública, con un blog denominado Derecho, Teconología y Modernización Administrativa. Le doy la enhorabuena y lo recomiendo a nuestros lectores.

lunes, 9 de junio de 2008

EL DERECHO AL ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO Y SUS PRINCIPIOS


El acceso al empleo público se configura como un derecho de los ciudadanos en general y lo importante es que la ley establece, para todo el empleo público, que dicho acceso debe hacerse de acuerdo o conforme con los principios de igualdad, mérito y capacidad que es la exigencia de la Constitución en sus artículos 23.2 y 103.3 establece para el acceso a cargos y funciones públicas. Este concepto de cargos y funciones públicas es más restringido que el de empleos públicos en cuanto éstos incluyen los puestos del personal laboral. Pero también hay que tener en cuenta que el concepto de funcionarios de carrera que contempla el artículo 9.1 del Estatuto Básico del Empleado Público comprende a personas cuya relación jurídica se regula por el Derecho administrativo, sin que se precise que sus funciones hayan de coincidir con las señaladas en su punto 2, que implican el ejercicio de autoridad y la defensa de los intereses generales de las Administraciones públicas. Por tanto, la generalización a todo el empleo público significa la extensión del sistema de acceso, en principio, reservado a las funciones públicas y, en consecuencia, a cargos y funcionarios públicos, también al personal con una relación estatutaria de derecho laboral.

Como el Estatuto Básico del Empleado Público, en su Exposición de motivos, nos dice que no ha sido posible la extensión del sistema laboral a todo el empleo público y lo hace casi como una queja y alaba el sistema pero acaba realizando lo contrario; es decir, extendiendo el sistema público al régimen laboral, hay que comentar esta situación.

Al efecto, desde mi punto de vista, creo que son posibles varios comentarios. El primero de ellos es que de la Constitución, en principio, sólo cabe referir el sistema de acceso en condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos y que respecto de los funcionarios públicos el sistema alcanza, además, los principios de mérito y capacidad. El acceso de los cargos públicos se regula en otras leyes, en la Administración General del Estado por la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado y en cada Administración de las Comunidades Autónomas por sus leyes de Gobierno o Estatutos en su caso. Ello hace pensar que el Estatuto que tantas otras situaciones se ha mostrado especialmente respetuoso con la autonomía de las diferentes Administraciones públicas, en este caso, no les permite que, en interpretación directa de la Constitución, establezcan diferentes sistemas de acceso a su organización para el personal laboral que para los funcionarios. Es decir, de esta decisión, si bien se ha considerado que existe un estatuto para los trabajadores y otro para los funcionarios según la Constitución (artículos 35.2 y 103.3), resulta que el acceso al empleo público es considerado como un elemento organizativo de las Administraciones públicas y, por tanto, de carácter previo a la relación estatutaria propiamente dicha. El legislador estatal considera básico y común para todas las Administraciones públicas que el acceso a todo empleo sea de acuerdo con el sistema de igualdad, mérito y capacidad. No me muestro disconforme con la decisión, pues efectivamente creo que garantiza mejor el derecho de todos los ciudadanos al acceso al empleo público y que éste tenga su regulación específica que determine, incluso para los que su relación sea de derecho laboral, situaciones más beneficiosas que la de los laborales de una empresa privada o “privilegios”, como se han dado en llamar a determinadas garantías establecidas para los funcionarios públicos, que en realidad lo son a favor de los ciudadanos y del derecho, o del equilibrio del poder ejecutivo en sus dos partes Gobierno y Administración.

Pero estando conforme con todo ello, no puedo dejar de evidenciar la contradicción que el hecho supone respecto de determinadas posiciones que propugnan el funcionamiento de la Administración como una empresa privada en virtud de una pretendida mayor eficacia, sobre todo dado que la Constitución, sea cual sea la configuración legal que se ofrezca de la función pública, ha distinguido el estatuto de los trabajadores del de los funcionarios. De tal manera que realizada la configuración clara y terminante de lo que son funciones públicas y funcionarios públicos, no puede considerarse que una Comunidad Autónoma no pudiere optar por aplicar en el caso del personal laboral un sistema de contratación laboral puro y duro, pues no puede determinarse que ello fuera inconstitucional. Es evidente que el legislador ha considerado las consecuencias de que ello pudiera ser así y ha optado por un sistema de selección común y básico y se lo impone a todas las Administraciones públicas.

Pero en este caso, cómo interpretamos las manifestaciones que realiza la Exposición de Motivos de la Ley cuando nos dice que el régimen de la función pública no puede configurarse hoy sobre la base de un sistema homogéneo y que cada Administración debe poder configurar su propia política de personal, o cuando reitera de otra parte, la apertura de mayores espacios a la autonomía organizativa en materia de personal es también necesaria para posibilitar la regulación diferenciada de los sectores del empleo público que los requieran. ¿No son estos sectores precisamente el laboral y el funcionarial? Pero es la Exposición de motivos se muestra favorable a la contratación laboral como consecuencia de una superación del modelo u organización burocrática tradicional, creada esencialmente para el ejercicio de potestades públicas…y en su argumentación hace constar la aparición de una gran diversidad de o pluralidad de entidades y organismos dedicados a la prestación de servicios directos a los ciudadanos y señalando que esta diversidad ha contribuido igualmente a la heterogeneidad actual de los regímenes de empleo público. La correcta ordenación de este último requiere soluciones en parte diferentes en unos y otros sectores y, por eso, la legislación general no puede constituir un obstáculo ni un factor de rigidez. Sigo exponiendo el razonamiento previo de la Ley, pues a continuación de lo reflejado la Exposición continúa: Antes, al contrario, ha de facilitar e impulsar las reformas que sean necesarias para la modernización administrativa en todos los ámbitos.
En fin, la manifestación más significativa de esta tendencia a la diversidad viene siendo el recurso por muchas Administraciones Públicas a la contratación laboral. Si bien, por imperativo constitucional no puede ser éste el régimen general del empleo público en nuestro país.., para insistir en la relevante extensión de la contratación laboral en el sector público, en el significativo porcentaje de personal laboral existente, para acabar en este punto al referirse al régimen laboral diciendo: La flexibilidad que este régimen legal introduce en el empleo público y su mayor proximidad a los criterios de gestión de la empresa privada explican la preferencia por él en determinadas áreas de la Administración.

Bien no cabe duda que en estos puntos late la consideración del régimen de contratación laboral y de relación estatutaria como más eficaz y flexible, pero cuando llega el primer momento para articular el sistema se desconsidera el primer aspecto y principal elemento diferenciador entre el acceso a la función pública y el empleo laboral: el contrato y la libertad de contratación de que goza el empresario privado, ¿por qué? ¿No es de gran eficacia contratar mediante un sistema rápido y despedir si te has equivocado? La realidad es que ha aparecido el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a cualquier empleo público y que un sistema como el de la empresa privada, sin garantías, puede ser simplemente un sistema de nepotismo, amiguismo, clientelismo y favoritismos claros y que hay que evitar, pues se trata de empleos sostenidos por todos los españoles mediante su contribución al presupuesto y no un campo propio de una empresa y de voluntad y riesgo del empresario. El artículo 55 refleja lo que corresponde, la Exposición de motivos hace retórica y doctrina académica o de escuela de empresas y, también, propia de funcionarios de nivel directivo. El artículo hace lo que debió hacer la Constitución configurar el empleo público como un derecho de cualquier ciudadano que cumpla con los requisitos que la ley establezca.
La realidad y las consideraciones de orden superior muestran que la primera “barrera” para establecer un sistema de gestión de recursos humanos eficaz como el de la empresa privada, resulta insuperable atendiendo al derecho público y los intereses generales de los ciudadanos.

EL DERECHO AL ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO Y SUS PRINCIPIOS


El acceso al empleo público se configura como un derecho de los ciudadanos en general y lo importante es que la ley establece, para todo el empleo público, que dicho acceso debe hacerse de acuerdo o conforme con los principios de igualdad, mérito y capacidad que es la exigencia que la Constitución en sus artículos 23.2 y 103.3 establece para el acceso a cargos y funciones públicas. Este concepto de cargos y funciones públicas es más restringido que el de empleos públicos en cuanto éstos incluyen los puestos del personal laboral. Pero también hay que tener en cuenta que el concepto de funcionarios de carrera que contempla el artículo 9.1 del Estatuto Básico del Empleado Público comprende a personas cuya relación jurídica se regula por el Derecho administrativo, sin que se precise que sus funciones hayan de coincidir con las señaladas en su punto 2, que implican el ejercicio de autoridad y la defensa de los intereses generales de las Administraciones públicas. Por tanto, la generalización a todo el empleo público significa la extensión del sistema de acceso, en principio, reservado a las funciones públicas y, en consecuencia, a cargos y funcionarios públicos, también al personal con una relación estatutaria de derecho laboral y a personas que no ejerzan funciones públicas propiamente dichas.

Como el Estatuto Básico del Empleado Público, en su Exposición de motivos, nos dice que no ha sido posible la extensión del sistema laboral a todo el empleo público y lo hace casi como una queja y alaba el sistema pero acaba realizando lo contrario; es decir, extendiendo el sistema público al régimen laboral, hay que comentar esta situación.

Al efecto, desde mi punto de vista, creo que son posibles varios comentarios. El primero de ellos es que de la Constitución, en principio, sólo cabe referir el sistema de acceso en condiciones de igualdad a funciones y cargos públicos y que respecto de los funcionarios públicos el sistema alcanza, además, los principios de mérito y capacidad. El acceso de los cargos públicos se regula en otras leyes, en la Administración General del Estado por la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado y en cada Administración de las Comunidades Autónomas por sus leyes de Gobierno o Estatutos en su caso. Ello hace pensar que el Estatuto que tantas otras situaciones se ha mostrado especialmente respetuoso con la autonomía de las diferentes Administraciones públicas, en este caso, no les permite que, en interpretación directa de la Constitución, establezcan diferentes sistemas de acceso a su organización para el personal laboral que para los funcionarios. Es decir, de esta decisión, si bien se ha considerado que existe un estatuto para los trabajadores y otro para los funcionarios según la Constitución (artículos 35.2 y 103.3), resulta que el acceso al empleo público es considerado como un elemento organizativo de las Administraciones públicas y, por tanto, de carácter previo a la relación estatutaria propiamente dicha. El legislador estatal considera básico y común para todas las Administraciones públicas que el acceso a todo empleo sea de acuerdo con el sistema de igualdad, mérito y capacidad. No me muestro disconforme con la decisión, pues efectivamente creo que garantiza mejor el derecho de todos los ciudadanos al acceso al empleo público y que éste tenga su regulación específica que determine, incluso para los que su relación sea de derecho laboral, situaciones más beneficiosas que la de los laborales de una empresa privada o “privilegios”, como se han dado en llamar a determinadas garantías establecidas para los funcionarios públicos, que en realidad lo son a favor de los ciudadanos y del derecho, o del equilibrio del poder ejecutivo en sus dos partes Gobierno y Administración.

Pero estando conforme con todo ello, no puedo dejar de evidenciar la contradicción que el hecho supone respecto de determinadas posiciones que propugnan el funcionamiento de la Administración como una empresa privada en virtud de una pretendida mayor eficacia, sobre todo dado que la Constitución, sea cual sea la configuración legal que se ofrezca de la función pública, ha distinguido el estatuto de los trabajadores del de los funcionarios. De tal manera que realizada la configuración clara y terminante de lo que son funciones públicas y funcionarios públicos, no puede considerarse que una Comunidad Autónoma no pudiere optar por aplicar en el caso del personal laboral un sistema de contratación laboral puro y duro, pues no puede determinarse que ello fuera inconstitucional. Es evidente que el legislador ha considerado las consecuencias de que ello pudiera ser así y ha optado por un sistema de selección común y básico y se lo impone a todas las Administraciones públicas.

Pero en este caso, cómo interpretamos las manifestaciones que realiza la Exposición de Motivos de la Ley cuando nos dice que el régimen de la función pública no puede configurarse hoy sobre la base de un sistema homogéneo y que cada Administración debe poder configurar su propia política de personal, o cuando reitera de otra parte, la apertura de mayores espacios a la autonomía organizativa en materia de personal es también necesaria para posibilitar la regulación diferenciada de los sectores del empleo público que los requieran. ¿No son estos sectores precisamente el laboral y el funcionarial? Pero la Exposición de motivos se muestra favorable a la contratación laboral, como consecuencia de una superación del modelo u organización burocrática tradicional, creada esencialmente para el ejercicio de potestades públicas…y en su argumentación hace constar la aparición de una gran diversidad o pluralidad de entidades y organismos dedicados a la prestación de servicios directos a los ciudadanos y señalando que esta diversidad ha contribuido igualmente a la heterogeneidad actual de los regímenes de empleo público. La correcta ordenación de este último requiere soluciones en parte diferentes en unos y otros sectores y, por eso, la legislación general no puede constituir un obstáculo ni un factor de rigidez. Sigo exponiendo el razonamiento previo de la Ley, pues a continuación de lo reflejado la Exposición continúa: Antes, al contrario, ha de facilitar e impulsar las reformas que sean necesarias para la modernización administrativa en todos los ámbitos.
En fin, la manifestación más significativa de esta tendencia a la diversidad viene siendo el recurso por muchas Administraciones Públicas a la contratación laboral. Si bien, por imperativo constitucional no puede ser éste el régimen general del empleo público en nuestro país.., para insistir en la relevante extensión de la contratación laboral en el sector público, en el significativo porcentaje de personal laboral existente, para acabar en este punto al referirse al régimen laboral diciendo: La flexibilidad que este régimen legal introduce en el empleo público y su mayor proximidad a los criterios de gestión de la empresa privada explican la preferencia por él en determinadas áreas de la Administración.
Bien, no cabe duda que en estos puntos late la consideración del régimen de contratación laboral y de relación estatutaria como más eficaz y flexible, pero cuando llega el primer momento para articular el sistema se desconsidera el primer aspecto y principal elemento diferenciador entre el acceso a la función pública y el empleo laboral: el contrato y la libertad de contratación de que goza el empresario privado. ¿Por qué? ¿No es de gran eficacia contratar mediante un sistema rápido y despedir si te has equivocado? La realidad es que ha aparecido el derecho de los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a cualquier empleo público y que un sistema como el de la empresa privada, sin garantías, puede ser simplemente un sistema de nepotismo, amiguismo, clientelismo y favoritismos claros y que hay que evitar, pues se trata de empleos sostenidos por todos los españoles mediante su contribución al presupuesto y no un campo propio de una empresa y de voluntad y riesgo del empresario. El artículo 55 del Estatuto refleja lo que corresponde, la Exposición de motivos hace retórica y doctrina académica o de escuela de empresas y, también, propia de funcionarios de nivel directivo. El artículo hace lo que debió hacer la Constitución configurar el empleo público como un derecho de cualquier ciudadano que cumpla con los requisitos que la ley establezca.
La realidad y las consideraciones de orden superior muestran que la primera “barrera” para establecer un sistema de gestión de recursos humanos eficaz como el de la empresa privada, resulta insuperable atendiendo al derecho público y los intereses generales de los ciudadanos.

viernes, 6 de junio de 2008

LAS RELACIONES ENTRE POLÍTICA, ADMINISTRACIÓN Y SOCIEDAD

La Administración pública ¿es una organización al servicio de “la Política” o de la sociedad? ¿Por qué esta pregunta?

Si concebimos la política como una actividad en beneficio de la sociedad, la pregunta resultaría vana y absurda, pues al servir a la política se estaría sirviendo a la sociedad. Pero la concepción de lo que es la política puede ser varia, ya que cabría distinguir, por ejemplo, entre las políticas públicas configuradas como fines públicos a cumplir por la Administración y formalizadas como normas jurídicas con valor y obligación de eficacia y dotadas, por tanto, de poder ejecutivo y de la fuerza coactiva correspondiente, y “políticas” como conductas de los políticos. Lo que nos lleva a distinguir la Política de los políticos. También la consecuencia es que existe una política formalizada jurídicamente y que constituye Derecho y otra que no lo está y puede precisamente dirigirse a burlar o subvertir a éste.

Puede que el lector se pregunte a qué viene este discurso. Pues bien tiene que ver con la corrupción política, por el asunto de Son Oms, en Baleares, denunciado por el diario El Mundo, que por sus implicaciones tiene que ver con la Política y la Administración pública y repercute en la sociedad. Y con la Administración tiene que ver porque según la versión de la política con que nos encontremos, aquélla tiene una función distinta que realizar. En el caso de corrupción que en la actualidad se nos presenta y en todos los casos de corrupción política en los que se utilizan los sistemas de subvención y de contratación administrativa para propiciar la financiación de partidos políticos o el enriquecimiento personal, resulta que se utiliza a la Administración pública como organización y a sus procedimientos para estos fines espurios. Pero lo importante es que esta utilización supone el no ejercicio por aquélla de su función garantía del Derecho y de los intereses generales.

Ello es posible porque la Política tiene sus puestos en la misma Administración pública y porque politiza y hace dependientes del político a sus niveles superiores administrativos o funcionariales, que son los que contribuyen a la configuración de las políticas públicas y al diseño normativo, procedimental y orgánico, incluyendo los pliegos técnicos de los contratos que son los que finalmente permiten las adjudicaciones contractuales a conveniencia “política”.

¿Y la sociedad? ¿qué ocurre con ella en estas situaciones de corrupción? Inicialmente parece o se aduce que se han creado empresas y empleo, que se ha insuflado dinero en la sociedad civil y que se favorece la liberalización o la iniciativa privada frente a la socialización. Pero como la realidad es la corrupción, lo lógico es que todo sea una farsa y que la Política y, en realidad, el Estado y sus Administraciones públicas se deslegitimen y la sociedad enferme.

Muchas más cosas se pueden decir respecto de la relación que constituye el título de este comentario, por lo que no descarto su utilización en el futuro, porque, como siempre, me interesa destacar el papel que la organización administrativa pública juega en el equilibrio social.

martes, 3 de junio de 2008

OPOSICIONES Y ÓRGANOS DE SELECCIÓN


Particularmente no me gusta en exceso el Estatuto Básico del Empleado Público, pero ello no significa que todas sus medidas sean desacertadas o que no cumplan finalidades a tener en cuenta. Así, por ejemplo, su artículo 60 que se ocupa de los órganos de selección de personal, al referirse a su composición y a sus miembros, establece dos medidas que merecen ser comentadas. La primera es la prohibición de que el personal de elección o de designación política, así como los funcionarios interinos y el personal eventual, formen parte de dichos órganos. En el caso de los primeros, que no pueden ser otros que los cargos políticos, pese a que se les denomine como “personal”, la prohibición incide en una conducta habitual en las Comunidades Autónomas, en cuanto es muy frecuente que los cargos políticos presidan las comisiones de selección y que designen a los componentes. Esta presencia, en mi opinión ha tenido aspectos desfavorables e incluso efectos nocivos. Conozco casos en que se han producido reclamaciones porque el cargo político que presidía el órgano de selección se ha ausentado y luego ha calificado la prueba en la que no estuvo presente y, además, con su ausencia ha roto la composición del órgano. Irregularidades que no pueden producirse y que ofrecen una pobre imagen de nuestras Administraciones públicas.

La exclusión de los interinos y personal eventual es totalmente lógica y lo que cabe preguntarse es hasta qué punto el hecho se ha producido, ya que ha tenido que ser objeto de prohibición.

Pero, además, estimo que no puede dejar de conectarse con el punto 3 del artículo que establece la segunda prohibición en cuanto dice que la pertenencia a los órganos de selección será siempre a título individual, no pudiendo ostentarse ésta en representación o por cuenta de nadie. Es indudable que la medida se corresponde con el principio de profesionalidad de los miembros de los órganos de selección, pero no creo que alcance a que éstos no puedan ser designados por cargos políticos, si bien no cabrá emplear la fórmula habitual en la que se hacía constar que se nombra una persona, la cual actuará en representación de un cargo político determinado. Realmente este aspecto es más formal que otra cosa, pero puede tener repercusión en orden a las representaciones sindicales, cuestión que comentaré otro día.

domingo, 1 de junio de 2008

LAS AUTONOMÍAS ¿EXCELENCIA O MEDIOCRIDAD?


Con frecuencia, de modo más directo que ahora, cuento a mis alumnos la evolución de mi pensamiento respecto de las Autonomías en virtud de mi experiencia y del paso del tiempo. Y les cuento como al principio de la puesta en marcha de las Comunidades Autónomas, quizá en la primavera-verano de 1984, celebrado en Valencia un congreso de intelectuales o científicos, pues no recuerdo con exactitud, se me llama para hacer bulto en la cena del cierre del mismo y comparto mesa con dos parlamentarios valencianos, un inglés, una norteamicana y una mejicana. En el transcurso de la cena, la última realizó un comentario burlón y peyorativo sobre las Comunidades Autónomas, haciendo referencia a los “diecisiete estaditos”. El comentario no me sentó nada bien e, impulsivo como soy, replique de inmediato diciendo que lo que habíamos hecho era incrementar por diecisiete las oportunidades de formación política y administrativa y que se preparará en el futuro Europa porque los españoles estaríamos más preparados en el orden político y gestor.

Hoy transcurridos 24 años de aquel momento, vivida la política correspondiente y vista la Administración pública consiguiente, mi opinión es otra y tengo la impresión que hemos retrocedido. El incremento de puestos políticos y politizados y la brevedad de permanencia en los primeros, creo que ha producido la misma situación que en otras reformas se produce: un incremento de oportunidades que lleva a necesitar un elevado número de personas en corto plazo y que provoca la selección de personas poco preparadas; es decir, que se produce un descenso en el nivel de exigencia en la selección, todavía más si la selección se realiza por procedimientos muy discrecionales. Discrecionalidad que determina una clara dependencia del designado respecto del designante. Como, además, los procesos formativos serios, comprendidos en el proceso de selección, han desaparecido o se convierten en un mero trámite, resulta que no existe una gran formación técnica y que se está condicionado en las soluciones por la actividad política o por las “razones políticas”.

No me cabe duda que sigue existiendo la posibilidad de adquirir experiencia y saber, pero el provecho me parece más individual y personal que institucional. Institucionalmente creo que la mediocridad ha asentado sus posaderas y que la mejicana tenía razón “diecisiete estaditos” es la realidad.

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