RACIONALIDAD Y EFICACIA VERSUS MODERNIDAD

Desde que los términos de modernidad y modernización se pusieron de moda respecto de la Administración pública, he sentido un profundo rechazo hacia los mismos. En Valencia, cuando el PP accedió  por primera vez al poder autonómico creó, en el departamento de Administración pública, un órgano y un alto cargo que incorporó uno de esos términos en su denominación. Denominado el alto cargo, por ello, en el seno administrativo, entonces y en el recuerdo, como "el moderno"; El alto cargo provenía  de la empresa privada. Como no recuerdo ninguna brillante aportación al sistema público valenciano o no hubo nada importante o no hubo modernización, y no digo que por culpa del alto cargo, sí que la modernidad quedó como panacea.

Y es que la Administración es una montaña pesada, no por su altura, sino por sus vetustos barros que entorpecen y ralentizan la marcha y el ascenso. El escalador ve cambiados sus guías constantemente y los planos y direcciones de la escalada. Cada vez hay algo mejor para subir pero siempre se vuelve al camino tradicional, donde paso a paso y lentamente, como en el Derecho, se avanza; siempre que la ventisca política no derribe o esconda el camino clásico o el escalador perezca aplastado por nieves y rocas o por vejez que le prohíbe seguir escalando y lo envía a su casa.

Pero eso de modernizar la Administración es materia de académicos y nunca se extingue, renace, se recupera, alza el vuelo sin llegar a ninguna parte; bueno, quizá, a una nueva norma o a un plan que propone una nueva vía de escalada y mejoras de equipos y del camino, y que generan nuevos escaladores, dispuestos a la aventura o planificados,  y con una mayoría que nunca estuvieron en la montaña pero llenan sus bolsillos o imparten conferencias sobre la escalada y la montaña. Y así en la enseñanza sobre Administraciones pública la imparte quien nunca estuvo en ella, en la gestión, en la lucha con la Política y por el Derecho y la eficacia.

Y por todo ello, puestos a usar la tópicos prefiero el de profesionalizar  aĺ de modernizar. Y pensar en lo racional y en la eficacia desde la experiencia y el conocimiento práctico que consolida el teórico previo. No hay que modernizar nada, en el Derecho público todo está previsto, declarado en sus preceptos sólo hay que hacerlos realidad, eficaces. Pero la eficacia en la Administración pública no es la un programa o plan concreto, es la de ella como tal, a paso lento, pesado, permanente y tenaz. Y no le corresponde sólo a ella su eficacia, la jurisdicción contencioso-administrativa y su configuración es colaboradora imprescindible y "modernizadora".

Voy a comprarme una gorra de moda que tengo frío en la cabeza, pues la boina que tengo es ya vieja y trasnochada. Buen y moderno año nuevo.

LAS FORMAS COMO COMODIDAD U OBSTÁCULO Y NO COMO GARANTÍA III

Vuelvo a la tarea de mantener este blog y reanudo, para terminar con ella, la serie de entradas dedicada a la forma como obstáculo, comodidad y no como garantía. Trascurrido cierto tiempo desde la última, las ideas que mantenía en mente creo que se han simplificado y, también, que siendo quizá la más dura de leer, la primera de las entradas de la serie y lo reflejado de Von Ihering es la esencia de la cuestión y que en ella está comprendida cualquier reflexión, sobre todo si consideramos la relación comentada entre la forma y la libertad y la conexión de la forma con el fin que se persigue y de éste con el derecho material de la persona. De este modo, en realidad hay que considerar que este derecho material y personal es el centro, el eje, que permite considerar si la forma lo garantiza o lo impide, y de esta estimación depende, pues, que la forma sea garantía u obstáculo.

Pero dejé la contemplación de determinados artículos de la Ley 39/ 2015 para completar la visión de la cuestión.

MIS IDEAS EN 1988 SOBRE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS Y SUS PROCESOS DE REFORMAS III:Aspectos básicos de una reforma administrativa

Para esta entrada dejé tratar el punto 3.2.2 de la ponencia sobre las Administraciones autonómicas y sus procesos de reforma, repetidamente citadas en lo reflejado en las dos últimas entradas. Punto anterior al 4 dedicado a los obstáculos a las reformas. Dicho punto es el que se refleja a continuación.

MIS IDEAS EN 1988 SOBRE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS Y SUS PROCESOS DE REFORMAS: La significación del hecho autonómico

En noviembre de 1988 se celebraba en Vitoria un Seminario sobre Modernización Administrativa organizado por el IVAP, en el que participé y que hoy traigo aquí al encontrar el texto que sirvió para desarrollar mi ponencia y su posterior publicación  por el citado Instituto Vasco  de Administración Pública. De dicho seminario quizá mi recuerdo más agradable fue el intercambio de algunas impresiones con mi admirado D. Alejandro Nieto. Pero la somera lectura y revisión de lo escrito y dicho, casi 30 años después, no me ha producido rechazo total y, al contrario, sino que me ha hecho pensar en las cosas dichas entonces.

No voy a reflejar toda la ponencia, empezaré por el punto 3 titulado El hecho autonómico y la reforma administrativa. Los puntos anteriores se dedicaban a una introducción y a fijar la idea de la reforma administrativa y también su conexión con la reforma política. El punto 3 comenzaba así:

MI MEMEROTECA: Sistemas políticos y estructuras administrativas

Ya que recientemente me he referido a la modernización administrativa y en otras ocasiones a la reforma administrativa, hoy voy a reproducir el artículo de opinión publicado en el diario Las Provincias el día 28 de septiembre de 1992, relacionado con dichos temas. Decía así:

Cuando se hace referencia a la modernización  de las administraciones públicas es necesario destacar la relación que existe entre sistemas políticos, económicos y estructuras administrativas. As-i la Administración Pública ha desarrollado unos esquemas organizativos distintos o los ha adaptado según se tratare de una administración  de signo liberal o de signo social.

En los estados de Derecho, las políticas públicas se definen o traducen en leyes de las asambleas o parlamentos legislativos. Estas son las que determinan o tratan de fijar los intereses públicos y si su satisfacción se realiza bien por la iniciativa privada o bien por el sector público. Lo que quiere decir que los intereses se satisfacen tanto por la actividad de los participantes como por la actuación de las Administraciones Públicas.

En cada caso se establecen estructuras y regímenes jurídicos distintos. Así, por ejemplo, en una Administración de corte liberal predominan las funciones de fomento, control e inspección y la gestión y la organización administrativa tiene menor dimensión que en una Administración de corte social. De otro lado, sigue siendo necesaria una labor de análisis, estudio y planificación porque la función legislativa adquiere un significado mayor, al quedar en manos privadas una buena parte de la realización de actividades que conllevan en el fondo una gestión de intereses públicos y una efectividad de las políticas públicas diseñadas. La ley se convierte en un instrumento directivo de la actividad privada y los reglamentos de la Administración se limitan a desarrollar la ley en su propio marco, incidiendo en la dirección y control de la actividad privada.

En una administración social, la organización crece y adquiere, en si misma caracteres de empresa, realizando directamente a los particulares prestaciones con repercusiones económicas e incrementándose el aparato administrativo, burocrático o no, y la gestión aumenta su volumen.

Hay una íntima conexión entre sistemas políticos, estructuras políticas y gasto público. Todo ello nos pone de relieve la importancia que tiene contar en las Administraciones Públicas con personal capaz de discernir todas estas cuestiones, sean políticos o funcionarios. Reformar la Administración es adaptarla a las políticas públicas y sistemas políticos, ésta es una de las funciones básicas de la dirección de las Administraciones Públicas; algo que las técnicas de la empresa privada no enseñan, sin descartar por ello su utilidad.

Ante la identidad y literal transcripción de párrafos del artículo La modernización administrativa y las políticas públicas: Su perspectiva actual, reflejado por entregas en las entradas de este blog, he de rectificar la fecha de éste y considerar que es a principios de los noventa cuando fue escrito. Las ideas hoy reflejadas, a medida que las transcribía, me iban pareciendo excesivamente formales y teóricas, cuando no ingenuas, sobre todo si tenemos en cuenta la corrupción actual del sistema y la utilización de las formas de organización y la falsa privatización dirigida a la satisfacción de intereses de partido y de los amigos. 

LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS VI

Termino con la serie dedicada a la modernización en la Administración pública, exponiendo, tal como se decía al final del úlimo post referido al tema, las consecuencias organizativas de lo hasta ahora transcrito 

Con carácter general podíamos decir que las consecuencias de cuanto acabamos de exponer se producen en dos áreas: a) en el sistema jurídico y b) en la organización administrativa, pero con consecuencias organizativas más generales o políticas en su caso.

Las consecuencias en el sistema jurídico son evidentes, si bien las más importantes son derivadas, lógicamente, del nuevo sistema constitucional y de sus valores y principios fundamentales.

Frente a la anterior situación política de dictadura, de Poder ejecutivo fuerte, de centralización, de funcionarización de los jueces, de principios fundamentales si legitimación activa ante tribunales que permitieran su efectividad, de fuertes potestades administrativas y reglamentos fuentes de derecho, la Constitución nos propone un Poder judicial independiente, una Administración sometida a la ley y el Derecho, unas potestades condicionadas y únicamente derivadas de la ley, un reglamento más subordinado, no sólo a la ley sino a los principios generales del derecho y, finalmente, un sistema descentralizado.

Esta reforma, junto con las tendencias neoliberales y las técnicas de gestión privada como paradigma de la eficacia, nos acerca a un sometimiento de la Administración al Derecho que si no es el de un sistema de derecho común como el anglosajón, si es un sistema de Derecho administrativo debilitado, en el que el Poder judicial adquiere relieve, que precisa de algunos cambios en los procedimientos de recursos y en la jurisdicción contencioso administrativa. Pero que en cambio permite, en parte, la desjuridificación de la organización administrativa dejando a ésta como un campo más discrecional, consustancial al concepto de autonomía y alejado del concepto de potestad como ejercicio de poder que afecta a los derechos y situaciones jurídicas.

Como un ejemplo concreto de consecuencia en este campo jurídico basta pensar en las matizaciones que viene sufriendo la denominada presunción de certeza de las actuaciones de la Administración pública, sobre todo en el sector de las potestades sancionadoras. Presunción matizada por el principio constitucional de la también presunción de inocencia.

Para superar esta crisis, las Administraciones públicas tendrán que cambiar sus estructuras y la formación y cultura de sus funcionarios. El procedimiento administrativo de recursos tiene que sufrir un cambio sustancial en duración y sentido, incluso pudiendo ser interferido por medidas cautelares judiciales. Las implicaciones que cuestiones como las que apuntamos pueden tener en el orden político y jurídico constituyen una verdadera revolución difícil de asimilar actualmente y requieren, en cambio, que se trabaje firmemente por la definición y defensa de una serie de principios generales de derecho público, hoy ocultos o apagados por el brillo de los derechos subjetivos, devolviendo con ellos el equilibrio a favor de algunas de las potestades administrativas y haciendo recuperar al funcionario sus facetas de autoridad.

Este último aspecto nos coloca en contacto ya con las consecuencias en la organización administrativa.

La primera gran cuestión que se plantea es que la organización que una Administración pública pueda adoptar forma parte de su personalidad y autonomía. Los condicionantes de esta autonomía organizativa sólo pueden ser en el orden básico, principalmente deben tener sus raíz en principios generales del derecho, cualquier tendencia a uniformizar la organización de las Administraciones públicas que no tenga su origen en dichos principios generales o en raíces constitucionales o de intereses supraautonómicos, cabe entenderla como inconstitucional,

La organización aparece como un sistema flexible, de decisiones políticas y de oportunidad, que jurídicamente puede ser controlada si quebranta los mencionados principios generales, no cumple el fin que se pretendía (lo que incluye desde el error técnico y la ineficacia hasta la desviación de poder) o produce daños y perjuicios a terceros.

Las opciones organizativas que se presentan son:

a) Acudir a una organización basada en funcionarios públicos, propia y directa, conforme a un régimen de Derecho administrativo.

b) Acudir a un sistema organizativo descentralizado de organismos autónomos sometidos a Derecho administrativo, con funcionarios y empleados.

c) Acudir a una organización personificada conforme al derecho privado.

d) La concesión de servicios públicos o la contratación de su gestión a empresas privadas o los contratos de obra o servicio determinado, y

e) La despublificación o privatización de determinados campos de competencia o actuación pública.

Todo ello, a su vez, lleva aparejado:

a) Decidir que constituye la función pública, delimitando el concepto de funcionario.

Las tendencias europeas actuales llevan a una distinción entre funciones públicas como ejercicio de autoridad reservado a los nacionales de un país, frente a los empleados públicos y obreros sometidos a derecho común o a regímenes especiales, pero acogidos a la libre circulación de trabajadores.

b) Retornar a distinguir entre el ejercicio de autoridad y la gestión propiamente dicha de un servicio público. Proponiendo, frente a la gestión burocrática o funcionarial, la gestión gerencial o la contratación de un servicio de gestión.

c) Analizar la estructura de los órganos administrativos, siempre sobre la base de los principios constitucionales de descentralización y desconcentración.

En realidad, previamente a esto, es necesaria una decisión política descentralizadora de redefinición de competencias, pensando en la transferencia de competencias a los municipios.

El problema de las estructuras tiene una ley básica:

"Toda estructura debe tener como fundamento el cumplimiento específico de un fin traducido en objetivos y programas, individualizables presupuestariamente, y ser capaz por su dimensión de propiciar la eficacia total, permitiendo el control directo de su equipo por cada jefe, individualizando responsabilidades. Debe ser capaz de generar su propia redefinición o de potenciar la autocrítica."

La regla pone en solfa todo el sistema presupuestario y jerárquico actual, exigiendo otra estructura y tiempo presupuestario y requiere de controles internos de eficacia que no se basen en la línea jerárquica de mando.

La consecuencia es que hay que conocer previamente muy bien la organización y competencias existentes, para establecer esa individualización en programas y estructuras con autonomía.

Pero la gran repercusión es la necesidad de cambiar todo el sistema de formación del personal de las Administraciones públicas y, sobre todo, del personal de nivel superior que tiene que propiciar con sus análisis, estudios y experiencia los cambios organizativos que permitan cumplir las políticas públicas y, además, generar los sistemas de control e información que permitan conocer los resultados, para volver a planificar y estructurar y organizar, en su caso, o cambiar la política correspondiente.

Ello significa crear un directivo público que nada tiene que ver con el gerente de empresa y que sea la clave o la bisagra de unión entre políticos, gerentes y funcionarios profesionales.

De otro lado, es necesario ir delimitando los sistemas de medición de la eficacia, cuestión más fácil si se han configurado las estructuras de forma descentralizada o autónoma.

Finalmente, es también necesario definir el área política de la organización administrativa pública, entendida como la no profesional, en principio, y de confianza, de modo que no se confunda con la funcionarial y la profesional, sin perjuicio de determinadas interacciones.

Como se comprenderá de todo lo expuesto, hablar de modernizar las Administraciones públicas es algo más complejo que lo que encierran las propuestas formuladas bajo esta denominación, es una verdadera reforma que no deja de tener repercusiones políticas o cuyo sentido y orientación va a poner en evidencia bien las verdaderas posturas políticas, bien la imposibilidad práctica o técnica de mantener algunas de ellas.

El artículo completo sobre Modernización administrativa y políticas públicas puede leerse en

http://www.morey-abogados.com/articulos/MODERNIZACIONADMINISTRATIVAYPOLITICASPUBLICAS.pdf



LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS V

Examinamos, ahora, las restantes propuestas concretas que desarrolla el documeto que vengo transcribiendo, aptiendo de la privatización de servisos públicos y siguiendo con la desjuridificacióan, etc.

En la privatización de los servicios públicos se comprende un movimiento tendente a que muchos de los mismos, que en un tiempo fueron objeto de la actividad privada y posteriormente de una publificación efectuada mediante la creación de empresas públicas, sufran un camino de regresión, o sea, sean objeto de concesiones administrativas o se privaticen totalmente para que sean asumidos libremente por los particulares. Pero el concepto de servicio público que se maneja en la actualidad sobrepasa el de los que producen utilidad económica o contraponen el concepto de usuario, para alcanzar también a la prestación de funciones públicas, de modo que el usuario pasa a ser, en cierto modo, la Administración pública, la cual paga a una empresa privada para que realice una función pública a cambio, con ello, de no incrementar la estructura pública e incluso disminuir el gasto público y obtener una mayor eficacia y eficiencia. No obstante, es cierto, que en muchos casos el sistema se ha dirigido a sortear las prohibiciones de nombramiento y contratación de personal; de modo que los contratos con la empresa en verdad suponen una contratación de personal encubierta, ya que la empresa contratante se desentiende en realidad del servicio, el cual depende de las órdenes de la Administración pública, llegando incluso a sucederse en los contratos unas empresas a otras, mientras persisten las mismas personas realizando el servicio a favor de la Administración.

Se abre así un campo muy sugerente en el que la Administración tiene ante sí un abanico de soluciones técnicas para decidir, entre ellas, la más conveniente para los intereses públicos, pudiendo incluso desentenderse de los problemas que plantea la gestión directa de determinados servicios y gastos públicos consiguientes, evitando las desviaciones burocráticas, simplificando estructuras, disminuyendo el gasto público y aumentando la eficacia, al mismo tiempo que amplia el campo social de acción pública y reaviva la empresa y la economía privado. Todo ello, naturalmente, siempre que no se realice con fines bastardos.

Por lo que afecta a la desreglamentación o desjuridificación de la Administración pública, es otro concepto que tiene una fuerte carga de desburocratización, ya que afecta al concepto de burocracia en dos de sus aspectos: el del papeleo y el del poder.

La propuesta de desreglamentar a la Administración pública implica organizar a la misma desde perspectivas que pasan por eliminar reglamentos y normas, al considerar que aquéllos determinan un proceso de juridificación de los procedimientos y modos de actuación que conducen a un exceso de formalismos y formulismos que restan flexibilidad y agilidad a la acción administrativa. Reglamentación que produce, a su vez, una juridificación de una parcela importante de la organización, la cual pierde su sentido medial o sus aspectos políticos, para resaltar los aspectos jurídicos y convertir a la forma o a lo formal en un obstáculo al cambio, consolidando, muchas veces, como derechos a intereses burocráticos contrarios al verdadero derecho.

En resumen, cuando se habla de desreglamentar o dejuridificar se propone liberar a los procedimientos de su carga jurídica, destacando su aspecto medial y su subordinación a los fines perseguidos. Se pretende, igualmente, otorgar a la Administración pública un factor de decisión individualizada y no reconduciendo a la norma, que haga responsables a las personas, directivos o funcionarios. Responsables en un doble sentido, como personas autónomas, capaces de decidir en cada caso concreto y como responsables de sus aciertos y errores. En este sentido desreglamentar o desjuridificar supone introducir un modo de actuación que se considera como propio de los directivos de la empresa privada
.

Pero paradójicamente esta propuesta de modificar la Administración pública conduce a una necesaria mayor preparación y sentido jurídico de las personas que en ella trabajan. Conduce a una juridificación en la preparación de los servidores públicos de alto nivel, ya que tienen que ser capaces de actuar sin el reglamento como guía general y uniforme de sus decisiones y actos, para basarse en el sentido jurídico que otorga el conocimiento de los abstractos principios generales del derecho, decidiendo en cada caso con criterios de oportunidad y eficacia, pero apreciando la corrección jurídica y finalista de la decisión adoptada.

La propuesta es algo más que una simple medida de organización administrativa, constituye un elemento esencial de un sistema de control de legalidad de los actos administrativos y configurador de un ordenamiento jurídico en el que los reglamentos sólo en casos muy excepcionales pueden considerarse fuentes de derecho y donde estarían subordinados a los principios generales del derecho y donde la jurisprudencia recuperaría o adquiriría, frente al reglamento y la Administración, un valor más claro de fuente de derecho.

Resulta así que por estas propuestas somos capaces de alcanzar que en el fondo lo que existe es un concepto diferente del sistema, de tal modo que cuando se está proponiendo modernizar la Administración pública se nos está proponiendo una reforma del sistema. Esta reforma implicaría la necesidad de redefinir las potestades de la Administración, de adecuarlas al nuevo marco constitucional, pero también a situar al Poder judicial en un punto, respecto de los actos administrativos del Poder ejecutivo, que no es propio de un Régimen de Derecho administrativo puro como el francés, sino el de un régimen diferente que es necesario ajustar, de modo que supere la crisis real o aparente en que en estos momentos se encuentra.

Destacada, pues, la importancia de estas propuestas, nos quedan por analizar la relativa a la descentralización y la de la aplicación al sector público de técnicas concretas de la gestión privada. La importancia señalada de las propuestas examinadas lo es general, social y política, pero la aplicación de técnicas concretas aparece o se presenta como una simple decisión interna de cada organización y de sus dirigentes pero de menor transcendencia. Sin embargo, la descentralización sigue siendo una cuestión importante.

La descentralización es un principio que recogido en nuestra Constitución se confunde con la autonomía. La descentralización de las Administraciones públicas es un criterio de organización y funcional que implicaría la creación de organizaciones de tamaño y estructura adecuada para funcionar autónomamente, con responsabilidad y eficacia. Implica la creación de organizaciones, con personalidad o sin ella, que acerquen la gestión a los destinatarios de los servicios o que deposite más competencias en el nivel municipal de la Administración pública, que, a su vez, tendría que organizarse descentralizada o desconcentradamente. Conlleva, también, la creación de organizaciones funcionando como empresas privadas y sometidas, por tanto, a derecho privado.

El resultado final del análisis de las propuestas actuales es el de poner de manifiesto que las Administraciones públicas tienen ante sí un abanico de posibilidades que hace de la organización el primer aspecto flexible y de opción a decidir y en el que no cabe el establecimiento de fórmulas mágicas que determinen lo que es mejor en cada caso. La decisión de organizarse de una u otra forma, utilizando unos u otros elementos, aparece como un acto aparentemente discrecional y político en el que se valore el momento social y la eficacia en el cumplimiento de los fines perseguidos, pero al mismo tiempo también cabe que se analicen los aspectos técnicos, los cuales tendrán un peso más específico, cuando un principio científico demuestre la mayor bondad de unas formas organizativas sobre otras. Pero todo ello no quiere decir que la discrecionalidad que se presenta sea absoluta, sino que viene limitada por los principios generales y fundamentos de la organización administrativa que se deducen de las leyes y de los fines concretos en cada caso.

Para acabar con esta panorámica de la modernización de las Administraciones públicas quizá sólo queda tratar de poner de relieve las consecuencias directas que tienen sobre la actual organización de dichas Administraciones.

En la próxima entrega finalizaré con la transcripción y veremos las consecuencias que se citan en el último de los párrafos ahora reflejados.

LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS IV

Vamos, pues, con las propuestas concretas que en su momento consideré que se encerraban en la idea de la modernización de las Administraciones públicas.

Conviene, pues, ver cuales son estas propuestas técnicas de modernización de las Administraciones públicas que todos los políticos parecen asumir y que vienen siendo expuestas en Europa por los estudiosos y especialistas en Administración pública o Ciencia de la Administración.

Estas propuestas son básicamente las siguientes:

a) La desburocratización de la Administración.

b) La desregulación o desreglamentación, también llamada globalmente como la desjuridificación de las Administraciones públicas.

c) La privatización de los servicios públicos.

d) La descentralización, y

e) La aplicación a la Administración pública de las técnicas racionales de gestión desarrolladas en el ámbito empresarial privado.

En el fondo todas estas propuestas están íntimamente ligadas entre sí, de modo que la adopción de una cualquiera de ellas como meta conlleva, en cierto modo, la de las restantes. Así resulta que su adopción representa la de todo un sistema, con lo que realmente la denominada modernización de las Administraciones públicas puede constituir una reforma administrativa, que es un concepto que siempre ha conllevado el de una reforma política. Claro está que en la adopción de estas propuestas puede haber grados que permitan posiciones mixtas o más suaves.

Por estas últimas razones existe una contradicción en el hecho de que todos los sectores políticos mantengan la necesidad de asumir estas propuestas; contradicción que persiste en cuanto que, como apuntábamos antes, los grupos o partidos políticos no exponen con claridad las estructuras políticas, competencias y ordenamiento jurídico sobre el que basarán su sistema moderno de Administración pública. Por ello, cabe concluir que los sectores políticos o bien se mueven en la ambigüedad calculada o bien carecen de un programa real de reforma de la Administración pública.

No obstante, la ambigüedad calculada puede obedecer a su carencia de programa real y a una postura electoral o bien a la no conveniencia de exponer el fondo verdadero y las consecuencias de la política real a mantener por razones de eficacia, economía y gobierno, ya que de hacerlo quedarían de manifiesto las contradicciones con las bases políticas y con los programas de su partido, lo que generaría la contestación interna, por las citadas bases del partido, de los programas concretos de gobierno.

Esté, pues, la ambigüedad basada en la demagogia o en el temor a la contestación política en el seno del partido, lo cierto es que ello lleva a la ineficacia de los programas por inexistentes o porque, a medida que se quieren adoptar las soluciones concretas, el debate político previo las invalida. Pero de todas, todas, el manejo político de las propuestas lo que ciertamente puede poner de manifiesto es que en realidad sean soluciones técnicas necesarias, lo que a la larga, de no ser llevadas a la práctica, puede que lleven a ganar enteros a la oposición.

La importancia del tema se pone así de relieve y obliga a analizar cada una de las propuestas reseñadas y sus consecuencias políticas y de estructura administrativa.

A estos efectos agruparemos las propuestas de desburocratización, desreglamentación, desjurificación y privatización de servicios, por su íntima conexión.

La propuesta que se encierra en el término desburocratización es inconcreta ya que asume la variedad de acepciones que se otorga al concepto de burocracia. Así en esta propuesta cabe que se incluya desde la simple racionalización de procedimientos en la Administración pública hasta el desapoderamiento de ésta.

Por ello, puede haber quien entienda que desburocratizar es, simplemente, la eliminación de papeleos y trámites innecesarios y la consecuente agilización en el proceso de decisiones de la Administración pública. Si bien ello es indudablemente necesario, no encierra una carga política. En cambio, desburocratizar puede entenderse como un proceso encaminado a evitar que, en el seno de las Administraciones públicas, los funcionarios dominen sus estructuras, adquiriendo un poder que desvíe los fines públicos o haciendo imposibles las reformas planificadas desde los partidos políticos y asumidas por los poderes ejecutivos o gobiernos. Motivo o razón que puede a su vez ocultar otra desviación, la real pretensión política de desapoderar a la Administración pública y evitar cualquier control en la legalidad y oportunidad o eficacia de sus decisiones; es decir conseguir la máxima politización o dependencia política de la Administración pública.

Como burocracia y tecnocracia son conceptos que se entrecruzan, en la propuesta de desburocratización también se encierra la necesidad de que los procesos decisorios en la Administración pública no alcancen un nivel técnico complejo o dependan en exceso de cuestiones técnicas concretas, de modo que éstas constituyan un requisito para el desempeño de algunas funciones públicas y eviten el acceso a las mismas de los políticos o requiriendo de éstos una cualificación técnica determinada o impidiendo que las decisiones políticas tengan efectividad. La consecuencia inmediata de una concepción como esta de la cuestión, es la necesaria ampliación de las estructuras administrativas del sector público o la adopción de sistemas de decisión en los que se produzca la participación directa de los sectores interesados o de los ciudadanos. También cabe, en este punto, considerar que como burócrata no sólo hay que considerar a los funcionarios con poder sino que también los políticos insertados en la organización administrativa en los puestos de dirección o políticos y en la toma de las decisiones de orden administrativo se constituyen en burócratas, en virtud de su poder sobre la organización, y que también pueden desviar las políticas públicas en función de sus intereses o del simple deseo de conservar su poder o situación.

Pero la desburocratización también se entiende como una disminución del número de funcionarios, cuestión que ya se comprende en las propuestas de participación ciudadana, encomendando funciones públicas a organizaciones sociales, conectando todo ello con la propuesta señalada de la denominada privatización de los servicios públicos.

Vistos, pues, los posibles alcances o sentidos de la propuesta de desburocratización, dejamos para otra entrada el análisis de las que aún quedan por tratar. 

LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS III

Pasamos, pues, a ver las características de nuestro sistema administrativo público

Dos concepciones y hechos jurídicos, a la vez, que se constituyen en factores organizativos son básicos para fijar los caracteres de nuestras Administraciones públicas, uno es el Estado de Derecho y otro el sistema o régimen de Derecho administrativo.

El Estado de Derecho implica el sometimiento de los poderes públicos a la ley y determina toda una organización que tiene a ésta como base y fundamento de sus actuaciones y, dentro de ellas, las que adquieren relevancia y peso específico son los denominados actos jurídicos de los poderes públicos, que se manifiestan como la expresión máxima de la eficacia de la ley y el derecho, pero, además, en cuanto afectan a su vez a la esfera jurídica de los particulares. Esta consideración principal de los efectos de los actos o actuaciones públicas en los derechos subjetivos constituye la fundamental conquista del Estado de Derecho, pero también una de sus actuales deficiencias que hay que superar.

El Régimen de Derecho administrativo, a su vez, implica un sistema de poder y autoridad para las organizaciones públicas que forman parte del Poder ejecutivo, de modo que sus actos jurídicos administrativos se caracterizan por ser unilaterales o impositivos y por su eficacia inmediata y carácter ejecutivo sin intervención del Poder judicial. En el modelo francés, incluso, sin el control de legalidad de dicho poder judicial, sino por Tribunales propios del Poder ejecutivo, aunque imparciales.

Aparece así el primer gran condicionante de toda la organización administrativa pública: su dimensión jurídica.

El sistema conduce a una identificación final entre organización y derecho que también es fundamental al constituir una de las barreras o inconvenientes para que la Administración pueda actuar como una empresa privada. De otro lado, la simple referencia al Estado de Derecho pone de relieve la dimensión política de las Administraciones públicas. Resulta así que la administración pública es una actividad política y jurídica, hecho que la distingue básicamente de la empresa privada.

Sin embargo, tal como se evidenciaba al inicio de mi exposición el factor político que conduce a una actividad social de las Administraciones públicas, convierte a éstas en empresas de servicios y prestaciones al público, lo que las conecta directamente con los sistemas de actuación del sector privado y con la empresa privada, por tanto. Esta conexión se da tanto porque la Administración pública se organiza como una empresa privada, como por la posibilidad de que determinados servicios públicos sean prestados por el sector privado. Y esta posibilidad constituye, a su vez, un hecho político, jurídico y organizativo para las Administraciones públicas, con un importante factor discrecional en la decisión según los momentos sociales. Pero desde el punto de vista del sector privado constituye también un hecho político, pero fundamentalmente un hecho económico y social.

De este modo se pone de relieve un triángulo mágico de la actividad de las Administraciones públicas que, paradójicamente, acaba constituyendo un círculo cerrado entre Política, Derecho y Economía.

Pero lo que acaba siendo fundamental es la afirmación del preámbulo de la Constitución española en cuanto a la manifiesta voluntad nacional de consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular, situación por la que llegamos a un formalismo jurídico en el que política y economía tiene su expresión programática en la ley y su eficacia en la actividad de las Administraciones públicas, directa o de impulso y fomento de la actividad privada o de la sociedad.

Esta eficacia o realidad de las políticas públicas expresada formalmente en las leyes, exige una eficacia, pues, que es, a su vez, también política, jurídica, social y empresarial. La dimensión que adquiere esta eficacia supera con creces los conceptos de la empresa privada y sitúa a la denominada “modernización de las Administraciones públicas” en una dimensión espacial, teórica y práctica, muy superior al simple transvase de técnicas utilizadas en la empresa privada, que otorga a la eficacia de cada organización administrativa, en el sentido privado, un aspecto mínimo, auque necesario.

Actualmente existe un movimiento general de exigencia de esta eficacia de las Administraciones públicas, como decía anteriormente, desde todos los sectores políticos, sin que ningún grupo político establezca con claridad los perfiles políticos que describan o determinen dicha eficacia. Parece en este sentido que al igual que en España se produjo, y aún perdura en buena parte, una tendencia a no querer autodefinirse ningún político como de derechas, exista ahora una vergüenza a reclamar o considerar la eficacia desde formas de organización públicas, asumiendo todos la crítica a la burocracia sobre la base de unas medidas técnicas o científicas que conllevan las formas de organización privada como las más eficaces. La razón quizá estribe en que efectivamente el sector público o las Administraciones públicas y sus dirigentes se han mostrado totalmente incapaces de lograr la eficacia o efectividad y eficiencia que se reclama a su organización. La crítica a la burocracia que siempre conlleva la crítica al sistema político que la mantiene, adquiere unos aspectos técnicos que como tales son asumidos por todos los sectores políticos, por dos razones básicas: La primera, porque las soluciones propuestas se muestran como conceptos o concepciones abstractas, sin propuestas concretas; lo que hace que puedan ser utilizadas por todos indiferentemente. La segunda, porque su carácter técnico no impide que sean utilizadas como arma de crítica política a todo el sistema político o simplemente al grupo político en el poder.

La próxima vez se expondrán las propuestas concretas que, en su momento, estimaba que comprendía la idea de la "modernización"

LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y POLÍTICAS PÚBLICAS II

Continúo copiando el documento sobre la modernización administrativa. En esta parte de su lectura se deduce que fue escrito al efecto de una ponencia o conferencia.

Al objeto de centrar el tema conviene, ahora, significar el hecho de que existe una demanda social, técnica y política de que las Administraciones públicas funcionen con eficacia y al tratar de lograr la misma se dice que es necesario modernizarlas; expresión que ha venido a sustituir a la denominada “Reforma administrativa”. Adquiere así el programa o “desideratum” de Modernización de la Administración pública un sentido de necesidad de “puesta al día” de la misma, que parece ofrecerle un aspecto, y también un sentido, más contingencial y variable que el que ofrece la reforma administrativa, ya que la modernización parece suponer una adecuación a las corrientes y tendencias imperantes en el momento.

La expresión parece, pues, huir de realizar una conexión directa de la cuestión con los sistemas políticos, de modo que la única carga aparente es la de romper con lo antiguo. Aun cuando en el fondo se lanza un mensaje político, la realidad actual no nos muestra una conexión directa entre modernización y sistemas políticos, sino que al aparecer en primer lugar el mensaje de puesta al día los presupuestos políticos que se establecen se apoyan en determinadas propuestas técnicas o, quizá realmente, en propuestas políticas disfrazadas o formuladas como técnicas, pues no se sabe cual es la realidad.

Quizá el hecho que configura esta situación es que la primera reclamación o exigencia que se realiza a la Administración es una reivindicación formulada con carácter general y común por todos los sectores, políticos o sociales: la de la eficacia de las Administraciones públicas.

Otra cosa es, sin embargo, cuál es el concepto de eficacia administrativa y las medidas concretas que conduzcan a dicha eficacia. En este sentido, es frecuente que se establezca una comparación entre la eficacia de la Administración pública y la de las empresas privadas, para concluir que aquélla debe funcionar como éstas. La consecuencia inmediata es que se intenta introducir en la Administración pública técnicas de administración privada en la gestión, pero sobre todo en la formación de los funcionarios y los empleados públicos y, así, es frecuente que veamos programas de formación donde figuran dichas técnicas, en un transvase directo de las empresas privadas y sin que se consideren los factores básicos de la estructura de las Administraciones públicas.

Se aprenden así determinadas técnicas de gestión que nunca acaban de ser claramente aplicadas, pero no se forman técnicos en el diseño y cumplimiento de las políticas públicas y se generan nuevas distorsiones en los principios de gestión, generadas por la presión del sentido de la eficacia y la eficiencia y se confunde, por ejemplo, el agotar el presupuesto económico con el cumplimiento de los programas. El buen gestor aparece como aquel que gasta todo su presupuesto, confundiendo muchas veces gasto con inversión o calificando como tal lo que no lo es realmente.

Para no caer en una dinámica de exposición concreta de las múltiples distorsiones que se producen, sin perjuicio de que en el diálogo posterior se examinen y comenten, conviene aquí tratar de definir las características básicas de nuestro sistema administrativo público, para fijar así las diferencias y conexiones entre la Administración pública y el funcionamiento como una empresa privada o sus relaciones con el sector privado.

Bien, para otro día dejo la parte dedicada a describir las citadas características. Apostillo, sin embargo, que al ir copiando y releyendo lo escrito, aprecio que la modernización administrativa, ha perdido peso como propuesta o panacea general, quizá ante el de las teorias de la nueva gestión pública y la gobernanza, quedando de hecho reducida a una dotación de medios más modernos y eficaces a la Administración y de aplicación de las TIC o nuevas tecnologías. Tal vez, no lo afirmo, como algo similar en parte a la mecanización predicada en los tiempos de mi ingreso en la Administración pública.

LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS I

Revisando carpetas encuentro un artículo mio titulado la Modernización administrativa y las políticas públicas. Su perspectiva actual. Artículo que no recordaba y que ignoro si lo escribí con el objeto de publicarlo o a los efectos de una ponencia, conferencia o curso. El hecho es que simplemente se quedó en el baúl de los recuerdos. Desconozco la fecha de creación pero, al hacer referencia a las políticas públicas, ha de ser en los primeros años de la década de los 2000. En él se aparecen muchas de las ideas reflejadas reiteradamente en este blog, pero aún así lo voy a ofrecer a los lectores por partes,  pues su extensión excede de lo habitual en un post. Comienzo, pues, su reproducción

Cuando se hace referencia a la modernización de las Administraciones públicas es necesario, en primer lugar, destacar que la organización administrativa ha ido variando su configuración al hilo de los sistemas económicos imperantes o predominantes. Así la Administración pública ha desarrollado esquemas organizativos distintos o los ha adaptado según se tratare de una Administración de signo liberal o de signo social.

Con carácter general, en las Administraciones públicas de los Estados de Derecho, las políticas públicas se definen o traducen en leyes de las Asambleas o parlamentos legislativos. Leyes que determinan o tratan de fijar los intereses públicos, los cuales pueden ser satisfechos bien por la iniciativa privada o bien por el sector público. La satisfacción de intereses públicos por el sector privado se desarrolla bien en forma de servicios públicos o bien, simplemente, mediante actividades de interés general, y ello es así cuando existe una conexión de esos intereses con la actividad económica, social o económico-social.

Cuando se determina que los intereses públicos sean satisfechos por el sector público se están marcando los fines públicos que se cumplen bien mediante el ejercicio de funciones públicas o bien a través de servicios públicos, lo que implica, en el primer caso, la adopción de estructuras de organización pública sometidas a Derecho administrativo y, en el segundo, de formas de organización de derecho privado o mixtas.

El concepto de servicio público, frente al de función pública, es común a la organización pública y a la privada y determina la existencia de formas organizativas especiales o, en su caso, la adopción de formas de organización privadas.

Sea como sea la Administración pública es fundamental. Sin una buena organización y adecuada a las políticas públicas no es posible que éstas se cumplan y sean efectivas, lo que equivale a que no se cumplan los intereses y los fines públicos. Hay un nexo inseparable, en todos los sentidos, entre Política y Administración.

A título de ejemplo, en una Administración de corte liberal predominan las funciones de fomento, control e inspección y la gestión y la organización administrativa tienen menor dimensión que en una Administración de corte socialista. De otro lado, sigue siendo necesaria una labor de análisis, estudio y planificación, porque la función legislativa adquiere un significado mayor, al quedar en manos privadas una buena parte de la realización de actividades que conllevan en el fondo una gestión de intereses públicos y una efectividad de las políticas públicas diseñadas. La ley se convierte en un instrumento directivo de la actividad privada y los reglamentos de la Administración se limitan a desarrollar a la ley dentro de su propio marco, incidiendo en la dirección y control de la actividad privada.

En una Administración social o socialista, la organización crece y adquiere, en sí misma, caracteres de empresa, realizando directamente a los particulares prestaciones con repercusiones económicas e incrementándose el aparato administrativo, burocrático o no, y la gestión aumenta su volumen.

No se trata aquí de desarrollar en todas sus facetas esta relación entre sistema político y estructuras público-administrativas, sino básicamente de ponerla en evidencia.

La próxima transcripción se adentra en el funcionamiento eficaz de las Administraciones públicas, pero queda para otro día. 

MI HEMEROTECA: Justificación

En principio de 1990 cesé en el cargo de Director del Instituto Valenciano de Administración Pública y pasé un año castigado a la inactividad de servicio, pero con presencia física en oficina pública, hasta que por concurso obtuve, con entrevista incluida, un puesto de trabajo de asesor jurídico. A partir de entonces reanudé mis colaboraciones en el diario Las Provincias de Valencia con mís artículos de opinión. Aprecié poco a poco  algunos frios saludos en personas todavía afincadas en los poderes públicos y políticos, sobre todo de los antes cercanos a mi actividad, ello condujo a que, al efecto de que quedara clara mi postura, en 6 de junio de 1992 publicara el siguiente artículo:

Periódicamente, pero con frecuencia, vienen apareciendo algunos artículos míos en este diario relativos a temas de Administración Pública en sus facetas generales, pero con claros matices jurídicos.

Soy consciente de que mi condición de funcionario, la de profesor de Derecho Administrativo en un centro privado y anteriores responsabilidades directivas en la Administración de la Generalidad Valenciana, determinan en todos los sentidos los temas que son objeto de reflexión en dichos artículos y en los que puedan venir, si sigo sintiendo la necesidad de exponer mis puntos de vista o precisar lo que yo creo que corresponde en cada caso.

También soy consciente de un posible, para algunos tono profesoral de mis escritos que pueda no agradar y el sentido crítico que adquieren mis reflexiones e, incluso, de que por las razones anteriormente señaladas, puedan algunos sentirse afectados directamente o mal entender mis intenciones.

Con carácter general el sentido crítico forma parte de mi personalidad y pretendo que el autocrítico también; quizá mi actual situación de espectador y no de responsable, más o menos directo, pueda agudizar, al contemplar los problemas desde fuera, el carácter crítico de los escritos y, al generalizar, algunos pueden sentirse molestos. Pero 28 años de dedicación y estudio de un tema como las Administraciones Públicas en casi todas sus vertientes y mi formación jurídica, me hacen claramente consciente de su importancia y repercusión general y, por ello, no voy a renunciar a cualquier tema que afecte a las mismas y, consecuentemente, que nos afecte a todos directamente.

No hay, pues, ningún ánimo peyorativo ni revanchista, simplemente es un hecho vocacional y una necesidad que incrementa mi actual situación personal. Por ello, en el futuro puede que nos adentremos a explicar algunas cuestiones que afectan a lo que hoy ridículamente se ha dado en llamar " modernización de las Administraciones Públicas" y que la mayor parte de las veces se viene reduciendo a convertir a los ciudadanos, antes administrados, ahora en clientes, o a dedicar una buena parte de la actividad que debía ser de gestión, organización y dirección en mera propaganda o pretendida creación de imagen; bajo la también pretensión de que ello supone una actuación acorde con la eficacia de la gestión empresarial, cuando realmente resulta que es muestra de que para muchos es más importante parecer que ser.

En fin, nada nuevo para mis lectores, sólo 18 años más, una situación peor que nunca, mayor escepticismo por mi parte y menos ganas de seguir con el tema, pues al igual que en su día dejé los artículos por pensar que no servían para nada, igualmente hoy empiezo a opinar lo mismo respecto del blog, contando también con que pesa su mantenimiento.

MI HEMEROTECA: La Administración pública: Casa de locos

En las últimas entradas, reflexionando respecto de la transparencia en las administraciones públicas, objeto de tratamiento en por Julián Valero y en i-public@, cuyo post no había leído, he tratado de exponer la complejidad de la labor administrativa pública, los diferentes puntos de vista técnicos, políticos, etc. que en ella confluyen y las dificultades que dicha transparencia supone. Mis posiciones creo que serán conocidas y, por tanto, sin pretender molestar a nadie, está claro que las técnicas de gestión propiamente dichas las estimo un factor a considerar una vez se conoce adecuadamente qué es una Administración pública y cómo funciona. Sólo después es posible determinar las técnicas de gestión apropiadas en cada caso. Pero de lo que se trata es de reflejar un artículo de opinión de hace 17 años que se relaciona con lo dicho y que sigue reflejando buena parte de mi pensamiento, pero habiendo acontecido ciertos cambios, como el de que las Ciencias políticas y de la Administración ya se pueden estudiar en Valencia. No creo que sin embargo las actitudes de los políticos hayan cambiado en cuanto a la utilización de cualquier cosa que les sea útil en el día a día. Pero, en resumen, este es el artículo publicado en el diario valenciano Las Provincias, el 19 de septiembre de 1993:

A través de estas páginas trato en ocasiones de explicar lo inexplicable porque es necesario manejar conceptos propios de disciplinas académicas y jurídicas y porque la Administración es un mundo excesivamente complejo y singular. Sin embargo, el convencimiento de su importancia, el tiempo que le he dedicado desde distintos puntos de vista y el haber llegado a la conclusión de que a los políticos no les interesa en absoluto, a pesar de que permanentemente se refieran a su reforma o modernización, es lo que me incita, una y otra vez, a explicar lo inexplicable.

La Administración es una estructura tan complicada, tan influida por las, a su vez, estructuras sociales y de poder que muchas de las afirmaciones que se vierten sobre ella mueven a risa y sobre todo aquellas que mantienen que todo se puede arreglar trasladando a la misma las técnicas privadas de gestión; en especial cuando esta afirmación se hace respecto de toda la organización de la Administración Pública, que requiere de una función pública, que su razón de ser como tal es opuesta a las técnicas de la empresa privada. Del mismo modo que público y privado aparacen como cuestiones opuestas en buen número de ocasiones. Basta pensar que la intervención de la Administración nació precisamente para los sectores que no eran propios de la actividad privada.

Soy consciente de que lo que afirmo está teñido de conceptos técnicos que hacen difícil que todo el mundo esté conforme con ello y también que caben posturas o interpretaciones diferentes e, incluso, yo mismo puedo introducir matizaciones a lo dicho. Pero es necesario que se sea consciente de que la legislación y los principios que inspiran la organización pública están basados en estos conceptos técnicos que modulan mis afirmaciones.

Por eso en cuanto existan tendencias y actuaciones contrarias a los principios que presiden la organización y la legislación, o ésta sea opuesta a los principios de racionalidad y eficacia propios de una Administración Pública, nos encontraremos en una casa de locos. Para reformar nuestra Administración, es necesario explicarla primero, después de entenderla, estudiarla y vivirla. Quizá por eso nos la están explicando las escuelas de gestión empresarial, por su experiencia en la materia. La verdad es que es una pena que Valencia no tenga una Facultad de Ciencias Políticas y Sociales y será una pena que cuando exista nos expliquen lo que es la Administración Pública los expertos de ciencias políticas o los sociólogos, únicamente, o muchachos que formados en el seno de un departamento universitario, no han pisado un organismo público que no sea una facultad universitaria. Es una pena que la obra de unos cuantos técnicos de administración que hemos venido ocupándonos de todo esto desde 1964 en adelante, o la de un catedrático como Baena del Alcázar, se pierda en manos de aquellos que cubren su ignorancia apoyándose en los que venden técnicas de importación americana o denominadas de gestión privada, a efectos de justificar su actuación política o administrativa.

Los lectores que hayan llegado hasta aquí deberán perdonarme si me he extendido en demasía o me he ido por los cerros de Úbeda, quizá hoy iba en busca de mi tiempo perdido.

Como es lógico al transcribir estos pasados artículos hay cosas que cambiaria y otras que no, pero, sobre todo, surgen nuevas reflexiones alrededor de los temas. Hoy me ha venido la idea, que muchas veces acude a mi pensamiento, de que, además, resulta que los temas o cuestiones relativas a la Administración pública han entrado en el mercado, se venden y se compran cursos, proyectos, borradores y se hace, en parte, ciencia a la medida y un jubilado como yo empieza a pensar que la preocupación por estar en el mercado quizá resta claridad, sinceridad y verdad y también elimina la presencia de matices y cuestiones necesarias a la hora de explicar la Administración pública.

¿SOBRA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?

El dia 13 de este mes el diario EL MUNDO Comunidad Valenciana publicaba en Tribuna invitada mi siguiente colaboración:

En tiempos de crisis económica la mirada se pone en el gasto público y, consecuentemente, en la dimensión de las Administraciones públicas. Las primeras medidas suelen dirigirse hacia las plantillas de funcionarios y sus retribuciones. La reducción de aquéllas, es decir del número de funcionarios, goza de buen predicamento, si bien rompe las esperanzas de muchos que las tenían puestas en acceder al empleo público y en superar unas oposiciones. Más popular, por tanto, resulta la congelación o reducción de los sueldos de los empleados públicos. El funcionario público no goza de buena prensa y el carácter de permanente de su empleo es envidiado por quienes no tienen este privilegio o por quienes no tienen noción clara del papel que una Administración pública representa en el cumplimiento y efectividad de los intereses generales y tampoco de la legitimidad que otorga la aprobación de las oposiciones.

Pero lo que preferentemente se trata de analizar aquí, es si es exacto que la estructura de nuestras Administraciones públicas es exagerada o no. Cuestión compleja que no puede reducirse a una simple afirmación en uno u otro sentido, aunque a simple vista y según mi experiencia quepa, inicialmente, decir que sí. Sea como sea, en tiempos de crisis, los expertos y profesores y, especialmente, los liberales, proponen reducir la Administración pública y privatizar servicios públicos. La medida guarda relación evidente con la reducción del gasto: menos organización, estructura y personal es igual a menos gasto. Frente a esta postura, otros matizan, que no es que sobre personal sino que está mal distribuido y que hay sectores de las Administraciones públicas que están sobrados de medios y otros en los que las carestías son evidentes.

La respuesta sobre el exceso o no de Administración pública es compleja, ya que esta institución de por sí lo es. No sólo es que tenemos distintos niveles de Administración: estatal, Comunidades Autónomas y Administración local, sino que cada una de ellos se organiza de modo complejo con diferentes estructuras que, además, se presentan como personas jurídicas diferentes, cuando se sabe que son simples marionetas manejadas por la Administración matriz. La complejidad, también tiene origen en que normalmente la prensa y los ciudadanos no distinguen Gobierno y Administración, siendo así que el primero (sus componentes, ministros o consejeros, ayuntamientos y concejales), es el que toma las decisiones, al menos formalmente, y especialmente aquellas que tienen trascendencia política, económica o social y, salvo excepciones, las firman todas. La Administración es, o debe ser, la parte técnica, de asistencia a la parte política, pero cuando se le califica de pública, no es sólo eso, que sería común a todo tipo de administración, sino que es garantía de la legalidad, de los intereses generales y de los derechos individuales o colectivos de los ciudadanos y que forman parte de las leyes aprobadas por los parlamentos.

Conviene que al referirnos a una Administración pública, distingamos en ella el nivel político, compuesto de personas a las que no se exige mérito ni capacidad y que son objeto de libre nombramiento de gobiernos y partidos políticos, parte que ha sufrido un incremento muy importante, sobre todo con la creación de las Comunidades Autónomas, y cuya dimensión es discutible, sin contar con la estructura y administración de las distintas asambleas legislativas. La partitocracia, la necesidad de contar con personas fieles y la inseguridad de los políticos, han hecho que la estructura política no sólo pueda ser excesiva sino que haya ocupado parte del sector profesional de la Administración. También hay que considerar el sector burocrático formado por los funcionarios y personal de confianza que trabaja en Ministerios y Consejerias, en los centros de poder y sector de mayor papeleo y utilización del derecho. También este sector es seguro que sería reductible, salvo en las funciones de policía y control. En tercer lugar, el sector de servicios públicos es aquel en que se realizan prestaciones materiales en favor de los ciudadanos; servicios clásicos son la sanidad, la educación, el transporte, etc. En este sector se puede hablar tanto de necesidades como de excesos. Es además el sector en que los procedimientos de gestión empresarial son más fáciles de aplicar y en el que se acude a organizaciones con personalidad o basadas en el derecho privado y en el que se pueden conceder servicios a empresas privadas o privatizarlos completamente. Más recientemente han proliferado fundaciones en el sentido del derecho privado, consideradas personas jurídicas privadas, pero que se alimentan de presupuesto público y que ofrecen actividades, en campos como la cultura, la sanidad o la asistencia social, por ejemplo. Suponen un importante gasto y pueden encubrir subvenciones a grupos y financiaciones a partidos. Famoso es el caso del Palau en Cataluña y no son descartables otros ejemplos parejos.

Reducir todas estas estructuras es una decisión política. El caso de las Diputaciones es incluso decisión constitucional. Pero la pregunta final es ¿están los partidos y gobiernos dispuestos a sufrir el desgaste que suponen los despidos, el pase de servicios gratuitos a servicios sujetos a precio, etc.? Si su repuesta es negativa, ya saben la razón de la desproporción de la Administración. No es un problema de funcionarios es un problema político y de organización."

Sobre el tema hay mucho que decir, en el blog se vienen diciendo muchas cosas, siempre he pensado que no hay en las Administraciones públicas quienes de modo centralizado analicen y estudien su propia organización, considerada ésta en sentido general, ni que genere serias y meditadas propuestas de modificación, reforma o reorganización, por lo que no hay una respuesta tajante y general a la cuestión abierta en el título de la colaboración reflejada.

MI HEMEROTECA: El cliente público.

Entre las muchos puntos que constituyen las propuestas de una nueva gestión pública o de una modernización de la Administración pública, uno de los más importantes es el de reclamar que se funcione o gestione como una empresa privada y en su tiempo y más ocasionalmente en la actualidad, estaba la idea del considerar al ciudadano como un cliente. Elllo en consonancia con esa idea del funcionamiento como una empresa que suscita en mí una buena cantidad de consideraciones críticas.

En 9 de agosto de 1992, en la página de opinión del diario Las Provincias de Valencia escribía yo lo siguiente:

Una de las formas en que los políticos nos quieren demostrar que la Administración se está modernizando y actuando como una empresa privada, tal como decía en ocasión anterior, es que ya no somos administrados sino clientes.

Confieso que me alegró saber que íbamos a ser tratados igual que en el comercio privado donde compramos nuestros trajes, vinos, etc. Como funcionario siempre he procurado atender bien al público y por ese lado no surgió ninguna preocupación. Después, reflexionando, pensé si nos sería de aplicación la máxima empresarial de "El cliente siempre tiene razón" y a partir de ese momento empiezo a estar preocupado.

Si es así poco vamos a poder hacer los juristas en la Administración Pública. Si un señor recurre bastará darle la razón para actuar con eficacia. Si viene otro cuyo interés es contrario al anterior, al que ya le dimos la razón, seguiremos cumpliendo dándosela a su vez; al fin y al cabo para algo están los tribunales de Justicia, que lo arreglen allí. Lo terrible es que con todo esto me puedo quedar sin empleo o tendré que reciclarme y conmigo muchos más. De otro lado, ya no habrá sanciones, ni inspecciones. En la Universidad Pública, salvo los estudiantes que quieran saber de verdad, los demás en cuanto digan que están aprobados habrá que firmarles la papeleta con la nota que ellos estimen, etc.

Me pregunto, de otro lado, qué harán las asociaciones de ususarios y consumidores ante la Administración. Pero aún me interrogo si esto de los clientes será también de aplicación a la Administración de Justicia y las repercusiones han comenzado a producirme tales escalofríos que prefiero que mis posibles lectores no sufran lo que yo, por lo que no las pondré de manifiesto.

Por otra parte, como vecino del Barrio de San José he percibido alguna ventaja en el sistema, ya que el día que protestemos ante la Administración será posible que descansemos por la noche o se cierren algunos bares. Claro que al día siguiente cuando los jóvenes y los dueños de los bares protesten a su vez, ese día nuestra vela no tendrá límite. Sólo espero que no coincidamos el mismo día ante la Administración los vecinos y los propietarios de los bares y sus clientes.

La verdad es que la cuestión del nombrecito lo cambia todo y yo no me había dado cuenta, qué engañado estaba y qué equivocado creyendo que la reforma consistía en cambiar la formación de los funcionarios, en motivarlos, en procurar que comprendieran la importancia de su trabajo, en fijar modos de conocer su rendimiento, en hacer reales las políticas públicas. ¡ Bastaba con que nos llamasen clientes! 

LA ADMINISTRACIÓN EN ÉPOCA DE CRISIS

Ahora hace justo 22 años que organizamos en la Generalitat Valenciana, siendo yo Director del Instituto Valenciano de Administración Pública, la Conferencia del Grupo Europeo de Administración Pública del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, con el lema que señala el titulo de este post. Por curiosidad, dada la situación económica actual, he repasado la reseña que sobre esta Conferencia y sus conclusiones realicé en el número 8 de la Revista Valenciana d´Estudis Autonòmics. Me encuentro con cuestiones y temas recurrentes y que, por tanto, aún hoy se plantean y forman parte de las propuestas de la denominada nueva gestión pública o new public management y otras similares.

Por ejemplo en el Grupo I de dicha conferencia: Difference and convergence in concepts and criteria of public productivity, que dirigió Peter Jackson, profesor e investigador en Economía de la Universidad de Leicester, las conclusiones se refirieron al gasto público, a la privatización y reprivatización de servicios, a la reducción de plantillas de personal, a la desregulación, a las relaciones entre el sector público y privado y a la necesidad de investigar. Es evidente que todo sigue de actualidad. Pero, en relación con los comentarios y reflexiones que vengo realizando, hoy quiero quedarme con dos cuestiones planteadas en las conclusiones de este grupo.

Una es la cuestión de la reducción de plantillas que en su momento ya destaqué que se abordaba en la Ley de Restricciones de los gastos del Estado de 1 de agosto de 1935 (Chapapietra) y cuyas palabras repito ahora: Si de verdad y convenientemente de quiere hacer algo serio, deberá desistirse del viejo empirismo, tantas veces iniciado, de suprimir personal en porciones fijas, para intentar, lo primero de todo un conocimiento exacto de nuestra Administración; después, una ordenación sistemática de los servicios, y ya, sobre estos datos, una distribución numérica del personal. Cuando la ciencia ha creado métodos de ordenación -Taylor, Fayol -, no se entiende como éstos han de aprovecharse por las empresas privadas y despreciarse por la Administración pública. Lo que se impone es, pues, la organización científica en el régimen administrativo del Estado.

Viene a cuento el reiterar estas palabras, que particularmente me encantan, pese que queden en pura retórica vistas las medidas adoptadas para su eficacia desde entonces, porque en la Conferencia esta reducción de plantillas se planteó como una medida de restricción del gasto público, cuando al mismo tiempo, en aquel momento, se venía hablando de que España era uno de los países con menor número de funcionarios y, además, existía como promesa política y de campaña electoral la de un sustancial incremento en la creación de puestos de trabajo, de modo que, en mi reseña, señalaba la necesidad de partir de estudios serios en orden a las necesidades reales de los servicios públicos y que no era lógico desconocer la tendencia europea de reducción de efectivos. Enlazaba, pues, esta cuestión con la otra conclusión realizada respecto de la necesidad de investigar y de que era esencial el averiguar cuáles eran los intereses de la sociedad a largo plazo ya que no era esta una tarea que realizaran los políticos, quienes se veían más preocupados por los problemas inmediatos y sobre todo por aquellos que tenían influencia en los procesos electorales. También señalaba que todo ello concidía con mi opinión o punto de vista, dado mi cargo de Director del IVAP, de que es necesario encontrar tiempo dentro de la gestión administrativa diaria para estudiar e investigar la Administración pública.

En resumen, compruebo que ya en dichas fechas pensaba como ahora, cuando señalo que el Estatuto Básico del Empleado Público y buena parte de sus medidas no son posibles sin una organización dedicada a investigar sobre la propia Administración a los efectos de decidir y que, por ello, esta norma ha lanzado un dardo envenenado al resto de las Adminsitarciones públicas, creando un problema político que conlleva serias dificultades técnicas de ejecución y eficacia. También es de destacar en este sentido como el Grupo II de la Conferencia dedicado al lema Readaptacion of instruments of productivity measurement conforming to present changing management philosophy in public administation y el III al de Use of productivity measurement data in the policy y and management feed-back by politicians bureaucrats and consultans, no llegaron a unas conclusiones generales y, simplemente, se establecieron unas cuestiones generales a tener en cuenta sobre ¿para quién se mide la productividad?, ¿quién es el beneficiario? y sobre ¿Cómo se utiliza la medición de la productividad cuando se informa al público? Las cuales, al menos para mí, presentan otro aspecto que es el de la conexión de toda administración pública con la actividad política, que la singulariza y hace que sus problemas sean más complejos que los de una empresa privada y que matizan claramente la gestión pública. Basta con pensar que precisamente en las épocas de crisis puede resultar que políticamente no sea procedente la reducción de plantillas sino el incremento de la oferta de empleo público, por ejemplo, o cuando de una clara propuesta de privatización, nos encontramos con un importante intervencionismo en los aspectos económicos y financieros.

En fin seguimos como siempre.

LA DESLEGITIMACIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS

Hace ya más de tres meses al referirme a las relaciones entre Política, Administración y Sociedad deje abierta la posibilidad de regresar en más ocasiones a dicha cuestión o a las cuestiones que a su vez implica. Una de ellas, desde mi punto de vista, es que la legitimación del poder público en general o su deslegitimación depende en buena parte de la adecuación de las mencionadas relaciones entre dichos sectores o sistemas o subsistemas, en su caso. Ahora, como entonces, la razón del comentario radica en el comportamiento político, pues estos días son noticia casos como los gastos de políticos y parlamentarios en despachos, coches, etc. y la detención de algunos alcaldes. También es frecuente que parte de la sociedad no comprenda el alcance de determinadas sentencias o de las actuaciones del poder fiscal.

De otro lado, es común que, doctrinalmente, en la actualidad se haga referencia a la deslegitimación o a la crisis de legitimidad del Estado o de la Administración para justificar la necesidad de cambios, modernizaciones y reformas en la gestión pública e, incluso, se considere como panacea de la eficacia la gestión conforme a las reglas del mercado o de la empresa privada. Se confunde o se identifica a la administración pública con una serie de “recetas” que muchas veces no son más que la expresión de principios obvios que cualquier administrador público debe tener encarnados a través del contenido de su carrera universitaria, oposiciones de ingreso y formación, pero manifestados en inglés o mediante siglas o abreviaturas incomprensibles para el ciudadano común, pero rentables académicamente o cara a la venta externa y contratación pública, dada la disposición política, cuando no ignorancia.

Desde mi formación jurídica, que no puede dejar de estar presente aun cuando analice cuestiones técnicas y de gestión, estas propuestas de modernidad que implica la manifestación de técnicas útiles y convenientes en casos determinados, hacen que el político pueda justificar en muchos ocasiones sus decisiones en una eficacia de gestión que en realidad supone que se haya prescindido de procedimientos establecidos legalmente o que se subviertan y, sobre todo, implica que la Administración deje de ser el instrumento de la acción correspondiente y el Derecho sea calificado de elemento de ineficacia o de irrealidad. La verdad es que se trata de burlar los límites y barreras que establece el Derecho a la corrupción, a las desviaciones de poder y al subjetivismo; límites y barreras que corresponde evidenciar y aplicar a la Administración o a los funcionarios públicos. Es lógico que desde estas perspectivas se denoste al funcionario, que se reste poder, por ejemplo, a los funcionarios de habilitación nacional en la Administración local o se les identifique con los “directivos” para incluirlos en la libre designación o se les considere un residuo del franquismo y, sobre todo, que, con base en los vicios de la burocracia, comunes al sector público y a las grandes empresas, se descalifique al modelo burocrático, consustancial a la Administración pública como garantía y derecho.

De otro lado, ¿cuál es la verdadera opinión de la sociedad o de los ciudadanos? ¿Se deslegitiman para ellos los poderes públicos porque no actúan como una empresa privada o con su pretendida eficacia? O ¿son esas consideraciones propias de los intereses económicos y empresariales y del sector político? Particularmente creo que los ciudadanos están preocupados de efectos más directos en su bienestar, patrimonio y derechos. La sociedad es un complejo inabarcable de intereses y sólo se individualizan estos intereses cuando se refieren al ciudadano desnudo, de su condición profesional o de los intereses de su correspondiente profesión, si ello es posible. Cuando sólo se atienden intereses corporativos y como ciudadanos, puros ciudadanos, nos sentimos maltratados, es cuando la sociedad considera deslegitimado al poder o a los poderes públicos. En definitiva, podíamos considerar que ello ocurre cuando derechos y libertades fundamentales se ven afectados o cuando se incumplen principios básicos en la organización del poder del Estado de Derecho. Lo exigible es que se respete el papel de cada Institución pública, no subvertirlo bajo el pretexto de la modernidad.

JURIDIFICACIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En las propuestas de modernización de la Administración pública y en las medidas para establecer su eficacia aparece siempre la de la desjuridificación; es decir, se propone que se eliminen reglas y normas a la hora de administrar. Pero como el objeto de mis reflexiones es la Administración pública y ésta, al analizar el modelo burocrático, se ha señalado que se caracteriza, en sus aspectos fundamentales como tal, por su conexión con la eficacia del Derecho, resulta que dicha propuesta de desjuridificación ha de ser analizada en los límites que resulten adecuados a la condición de poder jurídico de la Administración pública, como parte del Poder ejecutivo y en un Estado de Derecho.

Por tanto, de nuevo nos vemos obligados a distinguir en el seno de la actividad administrativa aquella que tiene naturaleza jurídica de la meramente administrativa o de carácter organizativo. Para tratar o aplicar una desjuridificación en las Administraciones públicas hay que analizar o establecer primero el alcance o significado de la juridificación. En este sentido, en términos generales hay que entender que juridificar significa establecer normas que rigen conductas. El problema a efectos del buen administrar, que es una conducta más, sería que la juridificación se exceda en su finalidad y adecuación al fin realmente perseguido, convirtiéndose en un factor de ineficacia o irracionalidad. El problema, también, desde la perspectiva de la Administración pública es la delimitación de lo jurídico, pues el Derecho administrativo nos muestra dos vertientes: una que se dirige a regular las relaciones con los ciudadanos y que representa la eficacia del Derecho o de las leyes y, otra, que dirige la organización de la Administración pública, entendiendo comprendidas en dicha organización: las formas o procedimientos, la distribución de competencias, la estructuración orgánica y la creación de unidades con autonomía, etc.

Aquella actividad que en relación con el Derecho se dirige a los ciudadanos y delimita o afecta a sus derechos y obligaciones constituiría lo jurídico en sentido estricto. De modo que el derecho de la organización, o sea las normas que regulan la organización, no se mostrarían como lo jurídico en dicho sentido estricto sino como derecho que no afecta directamente a los ciudadanos, salvo en los aspectos garantes que mantienen, por ejemplo, los procedimientos establecidos y el reparto de competencias. En este sentido, pues, el defecto de la juridificación se manifestará más en los aspectos organizativos o en el exceso de creación del derecho de la organización, cuya finalidad no es la de regular relaciones con los ciudadanos sino de establecer reglas de eficacia administrativa o de buena administración.

Pero, en la Administración pública, la cuestión se complica y entremezcla, ya que los funcionarios contribuyen a la elaboración del Derecho, tanto en las propuestas de ley o en la regulación de materias reservadas a dicho tipo de norma, como en la confección de las disposiciones generales y reglamentos de sujeción especial, que siguen, formalmente y en principio, afectando a derechos de los ciudadanos, como en los reglamentos administrativos o de organización que sólo deben afectar al ámbito interno y no pueden modificar el patrimonio jurídico de los particulares, ni declarar derechos y obligaciones. En esta contribución de los funcionarios a la confección del Derecho puede ocurrir que se establezcan regulaciones que se dirigen a la propia organización y no a los ciudadanos, ni siquiera indirectamente. En estos casos, cuando la regulación se realiza en norma con rango de ley, lo regulado debe ser esencial, comprendido en la reserva de ley, y estar claramente determinada su bondad y la necesidad de permanencia de lo decidido, pues si no es así habremos juridificado y con ello constreñido a la Administración, de modo que aplicando la ley se introduce un factor de irracionalidad y de ineficacia y no aplicándola se incurre en una irregularidad jurídica que puede ser sancionada por los Tribunales de Justicia.

El problema es que este tipo de juridificación se produce más de lo que parece, pues los funcionarios en su conducta burocrática, que no jurídica, llevan a la ley decisiones que realmente obedecen a sus intereses o que tratan de solucionar problemas de gestión o conflictos que se presentan en su actividad, incluso con la intención de modificar para el futuro decisiones jurisprudenciales que no han sido favorables a la acción realizada. De este modo, en ocasiones se produce el fenómeno contrario al anterior, se regulan por reglamento materias en realidad reservadas a la ley y se introducen para el futuro conflictos importantes y nulidades del reglamento. Este tipo de desviaciones ocurren con más frecuencia cuando no hay directivos públicos, sino que predomina la politización en el ápice de la organización administrativa o los directivos son reclutados en la esfera privada, sin experiencia en la administración pública propiamente dicha. Esta tendencia a juridificar es todavía mayor cuando el instrumento a utilizar es el reglamento, pues en dicho caso la decisión se toma en el seno de la propia Administración pública y, entonces, reglamentos jurídicos y administrativos se confunden y la norma regula tanto aspectos jurídicos como simplemente organizativos y toma decisiones que tratan de eliminar realmente los procesos de decisión ordinarios y los problemas que ello supone. La decisión deviene anónima y para todos los casos y el responsable de los errores es el reglamento y no el funcionario. Este sistema por el que el funcionario toma decisiones elimina en parte el papel del directivo y se remite a la norma, la cual no teniendo contenidos jurídicos acaba siendo derecho aplicable, salvo que contradiga el Derecho o las normas de rango superior y jurídicas y, además, ello se aprecie.

Una vez más la carencia de directivos o su falta de preparación y experiencia lleva a que el funcionario al que no corresponde decidir, pero al que afectan las decisiones del superior, decida, realmente, conforme a su opinión en el reglamento y a través de su contribución en la confección del borrador. De este modo se pueden incluir en las normas cuestiones que no deben consolidarse como derecho sino dejarse a los procesos de decisión, de modo que cualquier cambio en las circunstancias se ajuste mediante la decisión directa y no mediante cambios normativos sujetos a procedimientos formales y lentos.

Como me estoy alargando en exceso, dejaremos la cuestión, resumiendo que una labor clara de los altos funcionarios y directivos públicos es la de procurar que no se lleven a la norma cuestiones que no se ajusten al rango correspondiente y a la materia a él reservada o que no deben ser objeto de la decisión por norma por no ser cuestiones inamovibles y estar sujetas a variación en breve tiempo y, sobre todo, que el funcionario, en desviaciones propias de comportamientos burocráticos, no eluda responsabilidades llevando la decisión a una norma. Pero para ello es preciso una Administración más profesional, menos de confianza o, al menos, no politizada.

UN EJEMPLO DE MODERNIZACIÓN

En mi último artículo sobre las nuevas tecnologías que ha tenido la acogida de Alorza en Administraciones en Red me reservaba algún comentario en orden a la modernización de las Administraciones públicas, que es un tema que nunca me ha convencido, porque, por ejemplo, ha llegado a minimizar la política de personal, poniendo por delante o, al menos otorgando preferencia a la aplicación de las nuevas tecnologías y, sobre todo, a la mayor aplicación de los sistemas informáticos. Creo que una cosa no está reñida con la otra y que la importancia de la política de personal debe corresponderse con su singularización orgánica.

Aunque sea contar batallitas, puedo explicar un poco la evolución en la Comunidad Valenciana en donde se pasa de una Dirección General de Función Pública ubicada en la Conselleria de Presidencia, a desaparecer ésta y ubicarse en una nueva denominada de Administración Pública, que inicialmente sólo contaba con dicha Dirección General y con la de Administración Local, antes ubicada en otra Conselleria, la de Gobernación, que también desaparece. Políticamente se considera que la estructura es pequeña y resta importancia política a la Conselleria, por lo que con mis ideas contribuyo a que se cree una Dirección General de Organización y Sistemas de Información y acepto el cargo de Director del Instituto Valenciano de Administración Pública con categoría de Dirección General y funcionamiento desconcentrado, que antes existía como dependiente la Dirección general de Función Pública. Pues bien, la cosa acabó en 1995 en una Dirección General de Modernización y en el abandono de buena parte de la política de personal y en un Institutito como fábrica de cursos contratados del exterior y de otorgamiento de puntos a efectos de carrera funcionarial. Eso sí, cada funcionario tenía su ordenador, su conexión a la red, sus juegos y su pornografía para los ratos de ocio. Los ordenadores se ubicaban de forma que la pantalla no fuera visible para el visitante que abría la puerta o entraba en el despacho, como es lógico. La modernización no alcanzaba a la simplificación de procedimientos, ni a los controles de calidad, ni a la profesionalidad de los funcionarios, ni a conseguir su participación, etc.

Pero pongo un colofón a la situación, la Generalitat a través de la Conselleria llega a participar como socio en una empresa que entre otras cosas concurre a la contratación pública en materia informática. Este es un ejemplo de fines que no corresponden a una Administración pública y de una modernización que puede incurrir en irregularidades y ventajas que no permiten el ordenamiento jurídico. Esto no es un gobierno abierto a la sociedad, eso puede ser un desgobierno y un claro factor de relaciones espurias. La situación descrita es posible, pero en cambio de acuerdo con la legislación vigente un funcionario puede ser incompatible para contratar, si es Consejero delegado o cargo de una sociedad o empresa de papelería o puede hacerse incompatible, por ejemplo, a una imprenta por el mero hecho de que un hermano del empresario acceda a diputado de una Asamblea legislativa de una Comunidad Autónoma. A mí esta situaciones me sacan de quicio, me parecen cínicas y desproporcionadas. Hay que cuidar, repito los valores y los principios y dejarnos de formalismos burocráticos propios de funcionarios de medio pelo. En estos casos la mujer del Cesar quiere ser deshonrada pero no parecerlo.