EL AFAN EXPANSIVO DEL PODER EJECUTIVO

 En la actualidad estamos viviendo un teórico, o no, conflicto o enfrentamiento del Gobierno con el Poder Judicial. Mi intención es simplemente reflexionar sobre las causas que pueden haber conducido a esto y ello sin que puedan ser transpuestas situaciones históricas actuales a la antigüedad, pero sin poder dejar de considerarlas pues todo es producto de una evolución y sin perder de vista que el poder legislativo también ha evolucionado y nos ofrece situaciones muy distintas.

Ihering en su obra "El espíritu del Derecho Romano", nos ofrece múltiples ejemplos, sobre todo al referirse a la justicia privada y la jurisdicción criminal. También cuando nos dice, por ejemplo, que el concepto que hoy tenemos de la ley no es el mismo en derecho romano que el actual. En un punto nos dice La voluntad del Estado es la voluntad del conjunto de los ciudadanos, la ley un contrato, por el cual estos últimos se obligan a observar cierto modo de proceder y la obligación de todos, que de ello resulta, el derecho en el sentido objetivo. Más adelante:

" La lex publica es un convenio de todos, y a la inversa un pacto privado es una ley para los dos contratantes"

Si pensamos en nuestra actualidad y partimos de que muchos principios del derecho pueden permanecer en el tiempo, tendríamos que pasar a analizar los procedimientos en cada época. Pero no trato de penetrar en tal investigación histórica superior a mis fuerzas y voluntad. Lo primero, desde los procedimientos, es dudar seriamente de que la voluntad del Estado sea la voluntad del conjunto de los ciudadanos y que el interés general coincida plenamente con intereses particulares de un mayoría sustancial.

También he vivido diferencias de opinión sobre si lo primordial como motor es la economía o el poder. Yo pienso que lo es el poder, que hoy aporta el resto de "beneficios", que cuando no son generales y pasan a privados estamos en un proceso de corrupción.

Todo esto no es simple ni mucho menos. Pero simplificando, respecto de Justicia y Poder ejecutivo, es normal exponer que la justicia correspondía al rey y que los jueces actuaban con jurisdicción retenida o delegada según casos. Otro objeto a investigar en profundidad y analizar la diferencia entre la justicia privada y la pública o criminal según los momentos.

Hoy aprecio una gran identificación, espuria, entre Gobierno y Estado y una voluntad individual que cada día es menos objeto de pacto y más desvirtuada por la voluntad de los partidos políticos, padeciendo, por ello las instituciones una subversión de su naturaleza y fines. La voluntad individual se remite a procesos electorales con procedimientos diversos e incluso corrompidos. El peso del poder de los partidos y del Gobierno es enorme. El refugio es el poder judicial, en la medida que no se corrompa.

Si vamos a la naturaleza de un régimen de Derecho administrativo y de su formas en Francia, vemos que uno de los objetos principales es la de separar Justicia de Administración, con bases en la idea de la eficacia, sobre todo en las obras públicas, de modo que no se paralizaran en virtud de un juicio en los tribunales de justicia y la creación de una justicia administrativa, el Consejo de Estado, que forma parte del poder ejecutivo y juzga sus actos administrativos o todo  aquello que, desde la doctrina jurisdiccional de dicho Consejo, se considera como servicio público, del que por la fuerza atractiva de esta jurisdicción, o sea poder ejecutivo, su concepto acaba identificándose con toda la acción administrativa. Otra cuestión que habría que considerar, pues llega a afectar a derechos individuales.

España modifica el régimen administrativo reflejado al crear una jurisdicción especial en el seno del poder judicial, de modo que los conflictos deja de resolver sobre los actos, servicios y obras públicas. el poder judicial cobra importancia en los asuntos públicos y nuestra Constitución es al único que denomina como poder. Además, al formar parte del derecho público, la acción popular persiste y, con los límites legalmente impuestos, permite a los colectivos privados reclamar ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Otro inconveniente para el ejecutivo.

Todo esto provoca, en la medida que existen jueces independientes que el poder ejecutivo, los gobiernos y partidos políticos consideren a los tribunales como un obstáculo y traten de corromperlos, limitarlos o anularlos, utilizando la ley como su voluntad, no producto del pacto con ciudadanos, sino del negocio entre intereses partidarios.

Se crea tensión, se trata de acumular poder en el ejecutivo y se lleva a la dictadura y a la supresión de la individualidad, la personalidad y los principios morales. La ley pasa de pacto a imposición y el gobierno compra voluntades o votos para permanecer y crecer en poder y los ciudadanos pasan a una mayor dependencia del poder ejecutivo y de los partidos políticos. Se alejan de los gobiernos los independientes y aquellos que subsisten gracias a su trabajo personal.

Así estamos lamentablemente. cada día más subditos y menos ciudadanos.

LOS DEFECTOS O DESVIACIONES QUE AFECTAN A LA EFICACIA Y CORROMPEN EL SISTEMA: La estructura política

Descrito el elemento humano de la Administración pública, sin entrar en todos sus detalles, ni en el personal laboral, se ha expuesto el modelo que se recoge en el ordenamiento jurídico. Pero éste se puede considerar tanto como un mandato, como lo que se desea y la realidad mostrarnos que hay deformaciones en la acción que lo corrompen y al hacerlo le resta eficacia y sobre todo anula sus fines y produce efectos de los que da en llamarse "perversos".

Se ha señalado la función de dirección del Gobierno, pero también sometida al ordenamiento jurídico, y en especial por ser el que determina las políticas públicas a realizar y el que elige su forma jurídica o la simple acción. Dos cuestiones en este orden son a destacar, una es el peso del partido o político o políticos en el Gobierno en elegir el diseño y el cumplimiento o no de sus programas electorales, otro como los pactos dirigidos a la conservación del poder, dicho sea en el buen sentido, como en el peyorativo. Pero tanto en una como otra la desviación de lo prometido a los electores puede producirse.

Si bien el diseño y las políticas públicas las realice el Gobierno o los partidos y cuenten con un parlamento de ellos dependiente, pues eligen a sus componentes al formalizar las listas electorales, la realización o acción de cumplimiento y eficacia corresponde a la Administración pública plenamente sometida a derecho y que se califica en la Constitución de independiente, lo que la separa del Gobierno pero no del ordenamiento jurídico. De modo que la función pública, que ha de ser seleccionada por el mérito y la capacidad, es una parte del poder ejecutivo y el político, que se considera, por la partitocracia existente como la única fuente del Derecho, encuentra que hay un poder que puede oponerse a sus proyectos de decisiones.

El modelo real existente me llevaría a alargar mucho la exposición, pero si la mosca molesta la matas o le ofreces miel para que quede atrapada en ella. Además si la estructura administrativa superior es independiente se considera que hay que colonizarla. Y para ello hay que crear espacios en los que el personal no sea plenamente independiente sino que quede condicionado y dependiente por tanto, y para ello se incrementa irracionalmente la estructura política eventual o de organismos regidos por derecho privado, con contratos de dirección y con personal laboral.

El predominio de los partidos gobernantes se consagra y la Administración queda en un segundo plano, es la mosca atrapada y que queda satisfecha por poder tomar la miel y reduce su poder y aumenta su dependencia para supervivir. Así, se aumenta también el número de ministerios o departamentos superiores de cada Administración, cuando en cambio su existencia como "pública" prácticamente no existe, sobre todo allí donde el político de turno tiene interés. Por eso, quizá el funcionario, además mal formado y con selección poco exigente, se ceba en el ciudadano y administrativo y dice "Aquí estoy yo, el peso del decreto y del precepto" y Dios te coja confesado,

La eficacia ya no está garantizada y tenemos el triste y real efecto de la dana en Valencia y la actuación política previa y, de muchos años, y la posterior donde resplandece la imprevisión y la carencia de medios, mientras el espacio político llega a tener cargos como jefes de servicio, sección, directores de programas, cuya denominación sólo lo es para establecer niveles retributivos, son falsos asesores, son títeres al servicio de quien maneja los hilos y se mueven como y para lo que él quiere.

Otro día más, iremos bajando a la realidad del ordenamiento formal.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PODER

En la anterior entrada poníamos la división de poderes como base para nuestra exposición y nos referimos al Poder ejecutivo que nos resulta en realidad más complejo, porque ya directamente en la propia Constitución se conforma con dos componentes y que como tales los dos son poder por tanto. Los dos componentes que son el Gobierno y la Administración, son instituciones y suponen una conexión entre política y administración pero, al mismo tiempo, este hecho nos ha de llevar a considerar las personas que conforman cada parte de este poder y sus conexiones.

Ninguna simple administración es poder, salvo en aquello que el dueño del objeto a administrar le confiere, por lo que el dueño es realmente el poder y lo otorga o lo quita a su albedrio. Pero en la Administración pública el poder proviene primero de la Constitución y se concreta por las leyes, en fines y competencias.

La cuestión pues a contemplar es qué funciones tiene cada parte del poder ejecutivo y cómo deben de ser sus relaciones y cómo son en realidad. Y hay que ver lo que dice nuestra la máxima norma constitucional para ello, sin olvidar que tanto el Gobierno como la Administración son entidades y no una un órgano del otro, incluso formalmente.

La Constitución pues atribuye al Gobierno la dirección de la Administración civil y militar y la defensa del Estado y, es importante, la potestad reglamentaria pero subordinada a la Constitución y las leyes. Luego en principio sólo dirige no posee, no es propietario de la otra parte y esta subordinado al Derecho que no crea, formalmente, como veremos. Las normas reglamentarias son de su  competencia o de sus miembros o ministros.

De la Administración pública nos dice que es servicio pero no al Gobierno o sus componentes sino un servicio objetivo a intereses generales de acuerdo con unos principios esenciales que condicionan su organización que son los de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación y, esencial, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Luego al ver la distinción entre la ley y el Derecho considero que en su función está la interpretación del Derecho o lo jurídico, de modo que en consecuencia por encima de la ley ha de considerar la Constitución y lo que queda es exponer cómo, en su momento, pues veremos que jurídicamente y formalmente no se le atribuye la función resolutoria.

De otro lado, para aquellos que otorgan la personalidad a la Administración pública hay que resaltar que con ello se le otorga la relación con terceros, pero que sin embargo no deciden en ellas. Otra cuestión pues a considerar.

Para finalizar y señalar dos consideraciones en orden a las relaciones entre Gobierno o Política y Administración reflejo las siguientes de Garrido Falla,

Así al referirse a la objetividad y la eficacia indiferente se pregunta: ¿se puede admitir la primacía de la actividad política que significa el ejercicio del gobierno y al mismo tiempo defender la conveniencia de que sea una institución la Administración Pública? Para mí la contestación es un rotundo No, y los hechos recientes de la DANA nos lo demuestran, y por ello en otro momento habrá que  analizar el papel de los partidos políticos en todo esto.

La otra consideración es la siguiente: ....se debe ser eficaz tanto si se perjudica como si se favorece la política del Gobierno que está en el poder, La única forma de que el funcionario profesional sea en este sentido y también a título individual una institución, es operando así. Cuando el gobernante sabe que los funcionarios que tiene inmediatamente a sus órdenes actúan para conseguir los típicos fines del servicio público, ajenos a cualquier idea de satisfacer programas de partido que el representa o, al contrario, de sabotearlos,  entonces es cuando el funcionario es auténtico funcionario profesional .

De esta cosideración hay que considerar que el término sabotear sólo puede entenderse en terminos de legalidad o de inviabilidad, En otro caso no hay profesionalidad ni neutralidad ni eficacia,

 Resulta claro el origen de la eficacia en la Administración y la realidad actual de su inexistencia, pues como explicaré no hay funcionarios profesionales en los niveles altos ni medios. 

PENOSA IMÁGEN DEL GOBIERNO Y DEL LEGISLATIVO

 La ley denominada como del Sí es Sí y sus consecuencias nos ofrece una imagen de pena y es el colmo del ataque a los principios más elementales de la acción política, jurídica y administrativa y una consecuencia lógica de la degradación de la capacidad de todos los que hoy son la cúpula política en España y, por ello, la degeneración de la función pública y de la creación de una esfera directiva servil, dependiente e ignorante.

Nadie con dos dedos de frente puede considerar racional el número de Ministerios de pura propaganda nominal, vacíos de contenido y de gestión, pero llenos de verborrea y mentira.

Se ignoran los informes que señalan los posibles efectos de lo proyectado que es seguro ya ley, ya que el parlamento es igualmente dependiente e irresponsable, pues nadie puede exigirles nada ya que atacaría a su "soberanía popular".

Dicha ley es fruto de la coalición que fuerza unos acuerdos cuya única finalidad es permanecer en el poder y considerar el derecho como un instrumento. Y las Cortes qué hacen qué pasa en las comisiones ¿hay trabajo  o simplemente el mantener el proyecto sea como sea?

Para que seguir cualquier jurista, adminitrativista o funcionario puede ver la triste realidad.

PENSANDO EN LA ACTUALIDAD ESPAÑOLA REPASO A LOS CLÁSICOS I.

Como no me gusta nada el panorama general y más directamente el español, inicio, quizá una serie inspirada por ello y por el repaso de los clásicos. Hoy, básicamente, leyendo a Platón  y sus díalogos en La República y la justicia.

La selección de partes de las obras o diálogos de Platón no son conclusiones definitivas, siempre queda algo dado el estilo y continua controversia entre Socrates y el resto de dialogantes, y es, por tanto una elección de aquello que coincide con nuestra opinión o pensamiento. 

Elijo pues de este modo:

Dice Socrates, dialogando sobre lo justo y lo injusto : Por consiguiente, Trasimaco - dije yo- cualquiera que ejerce una función de gobierno,  en cuanto tal gobernante, nunca examina ni ordena lo que a él mismo conviene, sino lo que conviene al gobernado y subdito suyo. Y dice lo que dice  y hace lo hace mirando a este y considerando lo que le conviene y le resutta apropiado.

Falta aquí algo que es de destacar desde un punto de moral y virtud que al hacer esto el gobernante también hace lo que le conviene personalmente. Por ello en otro momento de diálogo dice Socrates a Trasimaco: 

Por eso precisamente -  repuse yo-, los buenos no quieren gobernar ni por dinero ni por honra; y ni siquiera alcanzando limpiamente una recompensa por el ejercicio de su cargo quieren que se les llame asalariados,  o acaso ladrones si ellos mismos se apropian algo del gobierno secretamente. Como no son ambiciosos, tampoco les mueve la honra. Es preciso, pues, que les incite a ello la necesidad y el castigo, si han de llegar de algún modo al gobierno; de donde resulta que se estime indecoroso el procurarse voluntariamente el poder,  sin que medie fuerza coactiva. El mayor de los castigos consiste en ser gobernados por el más indigno, caso de que los buenos no quieran gobernar; por  temor a aquel, me parece a mí  que gobiernan, cuando gobiernan los hombres virtuosos, los cuales aceptan  entonces el gobierno no como un bien ni como si fuesen a darse con él buena vida, sino a manera de algo necesario, ya que no se dispone de otros hombres mejores y ni siquiera semejantes a ellos. Pues posiblemente, si existiera una ciudad  de hombres buenos,  habría lucha por no gobernar como ahora la hay para gobernar, y entonces se mostraría claramente que el  verdadero gobernante no ejerce el cargo para mirar por su propio bien,  sino por el del gobernado; de modo que todo hombre inteligente preferiría mejor que otro trabajase en su provecho que tener que trabajar él por los demás. ....

Añado ahora, como complemento final, breves citas de Aristóteles en La Política:

El Estado no es virtuoso sino cuando todos los ciudadanos que forman parte del gobierno lo son...

La virtud general no es más que el resultado de la virtud de todos los particulares.

Busqué pensando en España y sigo pensando en ella. ¿ Por qué  será?

LA GOBERNANZA, ESA PALABREJA.

En varias ocasiones he dejado entrever mi desacuerdo con el concepto de la Gobernanza; palabra que ha tomado estado en nuestra política, funcionariado y administración pública. Y como pretende ser un concepto arcano, sólo alcanzable  para la clase política y la de diletantes "expertos" en administración, es por lo que la califico de simple palabreja, ya que, para lo que constituye su definición o explicación de su alcance y significado, ya existen conceptos clásicos y comprensibles para todos, como es el de Gobierno o del verbo gobernar; así de simple. Claro que eso de gobernar en la actualidad y en la realidad cotidiana empieza a ser algo desconocido y extraordinario, en cuanto está sustituido por la verborrea estirilizante y propagandística carente de acción que la convierta en hechos efectivos.

¿Por qué ha adquirido carta de naturaleza esa palabra o pretendido concepto? Muy simple por la organización territorial y descentralizada de nuestra Administración Pública, que desgraciadamente nos está conduciendo a un tribalismo en todos los sentidos, pues cada Administración tiene su Gobierno y las Comunidades Autónomas su parlamento o legislativo. Al mismo tiempo eso de la autoridad es algo que se confunde con la dictadura o el totalitarismo que corta una libertad mal concebida, pues se muestra como una idea en la que el derecho sólo es limitación y prohibición y no base de la eficacia de los derechos subjetivos y fundamentales basados y limitados por la convivencia y los derechos generales o dichos fundamentales o universales.

En esta situación, autoridad y gobierno se convierten en diálogo y comisiones retardatorias de cualquier eficacia y acción efectiva. Y así cuando el derecho pierde su sentido de poder y coacción se elimina el gobierno para la unidad superior que comprende a las diversas administraciones y se deja de gobernar y de administrar, o sea de organizar, dirigir, coordinar, controlar, actuar, etc. No hay Gobierno, hay gobiernos que extralimitan sus poderes e intervienen en espacios que no les corresponden y afectan a quienes no les están sujetos, resquebrajando la unidad y el Gobierno común. Y así surge la Gobernanza como coordinación, no de gobierno, sino de diálogo, sin control de las actuaciones posteriores. De este modo, la legislación que es común para todos, la estatal propiamente dicha, al no ser objeto de Gobierno común, lo es de muchos con criterios dispares e intereses distintos de orden partidario y electoral y consecuente demagogia. La Gobernanza es entonces la panacea y bálsamo de Fierabrás, la palabreja milagrosa y el Derecho deja de ser tal, y todo control y autoridad se remite al poder judicial o constitucional y la Administración pública deja de ser poder y servicio al ciudadano para pasar a ser un cortijo del partido o partidos políticos de turno. La burocracia política elimina a la democracia basada en el Derecho y no tanto en la ley, que puede ser contraria al mismo.

POLITICAS DE GOBIERNO, GASTO PÚBLICO, REFORMA ADMINISTRATIVA Y REFORMA SOCIAL III

Bien, corresponde relacionar las cuestiones ya tratadas con la Administración pública y su reforma, en su caso. Con respecto a la política de gobierno le corresponde ejecutarla y al gobierno correspondiente dirigirla en ello. Dirigirla en el aspecto politico y no, en principio, en lo jurídico y lo técnico, salvo que los más preparados en los tres aspectos estén en el nivel político y administrativo por su mérito y capacidad para hacerlo.

Pero la mayor o menor estructura de la Administración influye en el gasto público y también en la sociedad. Ésta puede tener iniciativa o no para crear riqueza según la actuación político-administrativa o ser perezosa, dependiente y conformista. Actuación que empieza en la educación y sus fines que no han de ser los del adoctrinamiento o igualitarismo adocenante e improductivo. De ser asi, pobreza, dependencia o carencia de personalidad y libertad, se producen y unos cuantos viven a costa de otros sin que dejen de ser ignorantes. Así pues la Administración influye en cómo sea la sociedad y que ésta no espere simplemente el maná del dios Estado.

Si se quiere una sociedad activa y libre (no llego aún a decir liberal) el gasto público no puede dedicarse a crear estructuras administrativas destinadas a proporcionar empleo a los afiliados o amigos del partido político del gobierno. Debe de ser racional, eficaz y eficiente. Si lo programado lo puede realizar la sociedad civil es preferible que así sea o, en su caso, subvencionar las actividades privadas productivas y no aquellas que no alcancen la categoría de verdaderos fines públicos.

Y ahí, en este punto cualquier politica de gobierno ha de contemplar la Administración pública con la que se encuentra y sanearla en cuanto no cumpla fines generales y públicos y adormezca iniciativas privadas para ser en los campos correspondientes peor en gestión y productividad. Hay que tener en cuenta que productividad unida a rendimiento económico, creador de riqueza, es mejor que simple burocracia, sin que ello implique la eliminación de controles y establecimiento de límites en favor de los intereses  generales, bien social y convivencia.

Para ello también, sin perjuicio de incentivar el rendimiento funcionarial y evaluarlo, la Administración, la función pública, ha de ser permanente en el campo administrativo y profesional, por tanto. Sólo así sirve a cualquier gobierno y al ciudadano y al derecho, por encima de aquél. Así es la memoría ( que dada la trayectoria actual podíamos denominar histórico-administrativa) que ayuda a considerar al gobierno de turno la viabilidad de la política programada y sus efectos o consecuencias. Y si el gobierno se encuentra con una función pública politizada, dependiente, incapacitada, inútil y partidaria ha de sanearla y abrirla a la sociedad civil por mérito y capacidad y velar por la formación previa al ejercicio funcionarial dentro de proceso selectivo y, después,  ya en el ejercicio.

Así, toda política de gobierno ha de incluir un programa de reforma administativa inicial y otro de carácter permanente, mediante  las estructuras precisas y convenientes. 

Y para acabar algo que sería de interminable reflexión, la sociedad civil y los mejores de sus componentes es necesario que participen, sin perder su visión personal, hay que incorporarlos en Consejos especializados y pedirles siempre opinión. Para comprobar que un gobierno cumple su política y los mandatos legales y constitucionales ha de motivar y exponer las razones de su acción y políticas públicas. 

Con mayor o menor acierto, espero haber trazado las líneas más generales de conexion de las cuestiones apuntadas y tratadas. 

POLITICAS DE GOBIERNO, GASTO PÚBLICO, REFORMA ADMINISTRATIVA Y REFORMA SOCIAL II

Realizado el preámbulo explicativo de las razones que llevan al tema escogido, trataré de relacionar los puntos delimitados.

En primer lugar menciono las políticas de gobierno y generalizo, pues pienso en la que singularmente pretenda cada partido político y que ha de explicitar de forma simple y clara el modelo estatal y social que persigue para conocimiento del ciudadano, sin que éste haya de esperar a los hechos o acciones concretas para conocerlas y comprender su real contenido y efectos. Por política de gobierno entiendo una política de Estado y de Sociedad, la cual ya se configura en la Constitución, de modo que, en consecuencia, realmente es una política de administración. Una vez más se nos manifiesta la relación entre Política, Administración y Derecho.

Si la relación entre Sociedad y  Constitución es real y marca un camino, un cambio sustancial en la Constitución conllevaría  un cambio de Sociedad y de política, gobierno y administración y de derecho. Por eso la promesa o el juramento de la Constitución por un Gobierno no debe llevar a cambios constitucionales sustanciales sino en las políticas de gobierno y administrativas para hacerla efectiva y real. Cuando se jura en falso para provocar el cambio desde el poder se miente y la demagogia susituye a "el gobernar" creando un caos social.

No obstante, como la efectividad y realidad de una sociedad o nación no es inmediata con la promulgación de una Constitución es lógico que exista siempre una sociedad que no se corresponde con la ideal constitucional y cada partido con su política de gobierno ha de concretar el camino, el suyo, para su realidad y el plazo para  ello, mediante politicas concretas. Y estas políticas pueden cumplirse por la sociedad civil o por la Administración pública lo que nos reconduce a la necesaria relación entre riqueza nacional y gasto público, pues éste no puede conducir a un empobrecimiento o a un endeudamiento que comprometa la riqueza de la futura sociedad y sus ciudadanos, ni su libertad ahora y después. Y eso implica una responsabilidad en doble sentido, la de eficacia y la de responder cuando no se cumple ni se es eficaz o se miente y quebranta la ley. 

La primera política de gobierno ha de considerar esta relación entre riqueza y gasto, como cualquier ciudadano, pues los ingresos estales dependen del patrimonio de cada ciudadano, sin que impida que éste no lo incremente, de modo que con ello permita, con proporcionalidad, mayores  ingresos y con ellos gastos dirigidos a mejorar la sociedad y hacer eficaces los principios y mandatos constitucionales.

Así pues estimo que aquí queda expuesta la relación entre política de gobierno y gasto público y, en cierto modo, con la reforma social. Pero todo no acaba aquí pues hay que relacionarlo con la Administración pública y a ello iré en otra entrada.

LA COMPETENCIA EN LA DISTINCIÓN ENTRE GOBIERNO Y ADINISTRACIÓN.

 Sigo exponiendo lo escrito sobre la competencia en mi trabajo Juridicidad y organización en la Administración española.

A) La competencia elemento en la distinción entre Gobierno o Política y Administración.

 

Que el Poder ejecutivo o los poderes ejecutivos se componen de dos instituciones u organizaciones que son el Gobierno y las Administraciones públicas es harto sabido y parece una obviedad que tengamos que recordarlo; no obstante, sí hay aspectos de esta cuestión que es preciso abordar y que, además, repercuten en otros muchos puntos que se tratan en el Derecho administrativo, tales como el concepto de acto administrativo, el de acto político e, incluso, el de Administración pública; este último aspecto ya ha sido apuntado en el momento inicial de este trabajo al señalar la necesidad de una revisión del concepto a la vista de la impugnabilidad de determinados actos de administración de los poderes legislativo y judicial.

 

En este orden, parece preciso explicar, en primer lugar, que el poder de las instituciones públicas se presenta como resultado de una cesión por parte de los ciudadanos o del pueblo; de ahí, que todo otorgamiento de potestades a las Administraciones públicas se configura como una reserva de ley, del mismo modo que la configuración del poder del Estado constituiría una reserva en favor de la Constitución o una competencia del poder constituyente; sin perjuicio de lo ya dicho respecto de la atribución de potestades por reglamentos en competencias no limitativas. Esta base, teórica o no, constituye hoy un dogma que conduce a una estructura formal concreta del Estado tanto en su organización como en los procedimientos que determinan la atribución del poder a las distintas instituciones que lo componen. Por ello, o como consecuencia, el ordenamiento jurídico administrativo nos ofrece una concreción del poder por la cual aquellas decisiones concretas que corresponden al Poder ejecutivo en general, se reparten, entre sus componentes (Gobierno y Administración), atendiendo a su mayor o menor relación con la repercusión en los derechos de los ciudadanos, con la sujeción general o especial o con su carácter político o meramente organizativo. Y esto es así, también, como resultado de que la estructura de poder es una cuestión política en su primer estadio, propia del Derecho constitucional y de análisis en la Teoría del Estado, pero que en la segunda fase, la del ejercicio del poder, presenta aspectos no sólo políticos sino también de administración pública y obliga a distinguir al poder, o la Política, de la Administración. Dado que tanto en el Poder legislativo como en el judicial, sus administraciones no se configuran constitucionalmente como poderes sino como organizaciones de apoyo o asistenciales, nos interesa la cuestión sólo respecto del Poder ejecutivo.

 

En el seno de este poder, la Constitución española en su artículo 99 nos muestra al Gobierno, inicialmente, como resultado de un proceso o procedimiento político ligado a las elecciones generales; de modo que el Rey propone, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos, un candidato y al cual, una vez se le ha otorgado la confianza parlamentaria, se le nombra Presidente por el Rey, y queda habilitado por la propia Constitución, en su artículo 100, para componer el Gobierno o nombrar al resto de sus miembros. De este modo, el Gobierno se presenta como vinculado a la voluntad popular o a la de sus representantes y, como consecuencia de ello, las competencias que determinan ejercicio de poder que repercute en los derechos de los ciudadanos o que son ejercicio de potestades se atribuyen al Gobierno o a sus componentes, teniendo en cuenta la importancia o repercusión de la materia e, incluso, sus efectos respecto de la generalidad o no de los ciudadanos o en organizaciones territoriales o corporativas y profesionales, por ejemplo. Este proceso político y su raíz u origen en procesos electorales se concibe como un hecho legitimador del poder.

 

Del mismo modo y por la misma razón, las competencias en el seno de la Administración pública se reparten en los órganos políticos, normalmente en las Direcciones Generales, o en los meramente administrativos, atendiendo a que a los primeros corresponden los actos administrativos o decisiones que implican ejercicio de poder y que no están atribuidos al Gobierno o a sus miembros, mientras que los actos administrativos que presentan una decisión o manifestación técnica son propios de los órganos administrativos desempeñados por funcionarios o propios de éstos, simplemente. Es por ello que la potestad reglamentaria se atribuye por la Constitución al Gobierno, sin perjuicio que las normas reglamentarias de rango inferior y de competencia no general sino relativa a materia correspondiente a un sólo ministerio, por ejemplo, de la Administración estatal, correspondan a sus titulares y, a la vez, miembros del Gobierno.

 

La misma reflexión y el mismo proceso corresponden respecto de los gobiernos y Administraciones públicas territoriales (Comunidades Autónomas y entes locales) Pero también todo tipo de organización reserva sus decisiones de poder y las que les obligan frente a terceros a sus órganos ejecutivos, tal como se deduce también del ordenamiento jurídico privado.

 

En general, pues, el poder, la decisión, se vincula a la parte política del Poder ejecutivo, que es temporal, de libre nombramiento y cese, y las decisiones más ordenadas, sin ámbito discrecional, regladas, en una palabra, y técnicas, corresponden a los funcionarios especialistas, seleccionados por mérito y capacidad y permanentes. De este modo, Política y Administración o Gobierno y Administración pública, se matizan y diferencian, pero, igualmente se complementan y en ello juega un papel primordial la competencia y, por ello, ésta adquiere sentido jurídico y alcanza la categoría de concepto propio del Derecho administrativo.

 

Independientemente, pues, de los clásicos argumentos para distinguir el Gobierno de la Administración, en los que se resalta la dirección y mando que corresponde al primero y la calidad de aparato técnico de la segunda, que ya ponen de manifiesto que el poder caracteriza al Gobierno, se manifiesta que las cuestiones que se acaban de exponer presentan la distinción desde el punto de vista jurídico y desde el político y revelan que es la competencia uno de los instrumentos que permiten apreciar los matices de la diferencia; sobre todo en cuanto pone de relieve que toda decisión importante que no está reservada a la ley, corresponde al Gobierno o parte política del Poder ejecutivo. La competencia decisoria aparece como el real ejercicio del poder, mientras que la técnica se muestra más bien como garantía o, en su caso, como función pública o administrativa. Otra cosa es que dicha garantía se convierta, por el hecho de serlo y por constituir la competencia técnica una exigencia en un procedimiento, en un condicionamiento de la resolución y en una obligación de motivar en contra si no se asume y que este aspecto, en su caso, de obstáculo a superar le otorgue sentido o apariencia, o, incluso, carácter de poder. En un sentido abstracto y general el poder radica en el Derecho[1]. La distinta competencia de políticos y funcionarios y la diferente característica de sus actos y del poder que encierran, en virtud de la previsión legal o del Derecho, constituye el sistema de equilibrio entre Gobierno y Administración, es decir del Poder ejecutivo.

 

En el fondo de lo que acabamos de exponer, existe una reserva competencial en favor de los órganos políticos de la organización administrativa, que comprende las normas reglamentarias y las resoluciones administrativas importantes o con trascendencia para los ciudadanos. Reserva que puede ser modificada por razones organizativas, en principio, pero sólo de modo formal, sin que la competencia se convierta en propia del órgano que la recibe, sin que se convierta en titular de la misma; así el ordenamiento jurídico permite la delegación de competencias y las encomiendas de gestión; en el primer caso sí se delega la producción de efectos jurídicos hacia el exterior de la organización, mientras que en el segundo no se atribuye la competencia de dictar actos o resoluciones jurídicas, sino meras funciones administrativas o actividades materiales. Aquí, pues, aparece ya una distinción entre gestión (organización) y autoridad (derecho)

 

También en este orden, el ordenamiento jurídico vigente ha permitido una figura nueva que se conoce como la delegación de firma de resoluciones y actos administrativos por sus titulares en los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, sin que ello altere la competencia. Esta figura, absurda, desde mi punto de vista, tal como la exponía la legislación de procedimiento administrativo en el artículo 16 de la Ley 30/1992, que persiste en la vigente 40/2015 de Régimen jurídico del Sector Público, pone de manifiesto uno de los puntos de roce entre las necesidades organizativas y la formalidad jurídica y trata de solucionar la excesiva carga que produce la acumulación de competencias resolutorias en los órganos administrativos de nivel político, pero sin acudir a la desconcentración de competencias de modo definitivo en los órganos que realmente las ejercen. En el caso de la delegación de competencias, es evidente que esto es así, pero en el caso de la delegación de firma, se huye de delegar la competencia, al menos formalmente, y se dice que se delega lo que es una simple operación material, por tanto. Se marca así, a mi modo de ver, una diferencia en ambas figuras, en la delegación de competencias se delega la decisión, mientras que en la delegación de firma no. En el segundo caso, pues, el ordenamiento jurídico parece mantener que se firma una decisión adoptada por el órgano competente para resolver[2].

 

Técnicamente la Ley 30/1992 no acertó, como lógicamente tampoco hace la 40/2015, y se ha producido una confusión, al mismo tiempo que pone de relieve que la firma de las resoluciones es una mera formalidad, pero, todavía más, en cierto modo, ha consagrado una corruptela, aquella que conducía a que muchos órganos no firmaban sus resoluciones, utilizándose fórmulas de autorización, orden o delegación, de modo que firmaban otros órganos dependientes del competente para resolver y, con ello, también evidencia que las decisiones de los órganos de nivel político, en ciertas materias o cuestiones, consisten en una mera firma, sin que conozcan o les interese todo el alcance de lo que resuelven. Lo lógico, pues parece ser que se ajustase la organización administrativa a la realidad y que los órganos administrativos que realmente preparan las decisiones que otros firman, pudieran adoptarlas de modo que los principios de desconcentración y descentralización administrativa fueran efectivos. Ello no resulta posible, porque, aun cuando nuestro ordenamiento jurídico no lo expone con claridad, lo impide la reserva existente, en favor del nivel político, de las decisiones y actos administrativos con trascendencia importante en lo interno y en lo externo; es decir, del poder; poder jurídico propiamente dicho. De ahí estas fórmulas complicadas de cambios temporales de la competencia que permite el ordenamiento jurídico. De otro lado, el responsable es quien decide, de ahí que la competencia nos ofrezca una conexión directa con la responsabilidad. Cuestión esta que, también y como contrapartida, produce disfunciones en cuanto los cargos políticos, para eludir responsabilidades, soliciten informes no preceptivos o traten de que en el expediente existan opiniones técnicas favorables a una postura política concreta; lo que, cuando se trata de opiniones jurídicas no preceptivas, produce la excesiva juridificación de procedimientos. Pero también se puede producir el fenómeno contrario que el funcionario ponga a la firma del político meros informes u opiniones técnicas, ocultando su intervención en ellos.

 

No obstante, por lo que se refiere a la delegación de firma, que constituye un elemento perturbador de este sistema tradicional, por el que, respetando el orden formal, se realiza un ajuste organizativo más real, hay que resaltar que la práctica administrativa y el ordenamiento permiten soluciones que, de ser aplicadas correctamente, hacen inútil la figura. Puesto que ella no supone o implica una decisión, debe considerarse apropiada en el caso en que hay que firmar un número importante de resoluciones del mismo contenido. En estos casos, la Ley 39/2015, del Procedimiento común de las Administraciones públicas contiene soluciones tales como la que permite el artículo 36, que contempla la adopción verbal de decisiones, en cuyo caso, dice que la constancia escrita del acto se efectuará y firmará por el órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo de la autoridad que procede. Es lo que los funcionarios han conocido siempre como traslado o comunicación de resoluciones, bien sea con la fórmula de la decisión verbal, bien con la de firmar el órgano competente, una única resolución comprensiva de todas las personas a las que afecta, solución también prevista en dicho artículo 36.

 

En resumen, existe un factor jurídico de raíz política que marca límites en la competencia resolutoria y decisoria de la parte del Poder ejecutivo que se conoce como Administración y que determina unas pautas en la organización o reparto de competencias en la estructura y unos sistemas de cambio temporal de aquéllas que manteniendo el reparto formal permiten una mayor efectividad y celeridad.

 

De este modo, pues, resulta que el factor estructural de la Administración pública es un elemento jurídico, pero quedan por examinar los efectos jurídicos hacia el exterior que tiene el factor de la competencia y sus grados si cabe.

 

Pero el sistema de la actuación relativa al procedimiento administrativo, en lo que antes era objeto de una sola ley, hoy se separa en dos leyes la 39/2015 del Procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas y la 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público, y siendo ambas de aplicación común a las distintas Administraciones públicas, cabe preguntarse cuál es la razón de las separaciones habidas, sin más respuesta que la que nos ofrecen sus exposiciones de motivos y sus primeros artículos descriptivos de su objeto. El caso es que ambas declaran regular aspectos jurídicos, pero creo que la segunda, la ley 40, contiene aspectos más organizativos y al hacerlo lo que nos muestra es parte del derecho de la organización administrativa española; obliga pues a sus órganos sin perjuicio de que su incumplimiento pueda afectar a la validez de las actuaciones administrativas.

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[1] En estos párrafos pretendemos resaltar la existencia de una postura que entiende justificada la legitimación de los políticos y que, como contrapunto, parece deslegitimar a los funcionarios, al mismo tiempo que queremos resaltar que la legitimación en realidad es una consecuencia de las decisiones y atribuciones realizadas por la Ley. En este orden es muy aclaradora la postura de Baena del Alcázar, Mariano, mostrada en su Curso de Ciencia de la Administración. Volumen I. Edit. Tecnos. Madrid 1999; p. 294, cuando manifiesta lo siguiente: Desde luego hay que partir del principio de mérito y capacidad que en las democracias occidentales viene impuesto por el sistema político. Cuando así es el principio constituye de por sí un título de legitimidad, aunque legitimidad distinta de la basada en la confianza política. Rara vez se advierte que en la dialéctica ahora en estudio lo que se produce es una tensión entre dos legitimidades igualmente constitucionales.

En torno a la importancia de las actuaciones técnicas en los expedientes administrativos o decisiones en general, que hemos tratado de poner de relieve, y que desde nuestro punto de vista se traducen en una forma de poder, son también significativas las afirmaciones de Baena en la obra citada, cuando dice: p. 276. Ahora bien, desde la perspectiva de la Ciencia de la Administración lo que importa, sobre todo, es que las demás tareas que se realizan para obtener el equilibrio y la integración (del modo específico que se desprende de la decisión política y sus consecuencias) son lo que llamamos las funciones administrativas. Estas tareas se encaminan principalmente a hacer posible la decisión política, por lo que deben articularse en torno a ella. De su adecuada ejecución depende que se obtenga la eficacia, o cumplimiento de los fines de la decisión política, y la eficiencia, que implica la ejecución a costes tolerables, debiendo referirse ambas a la decisión política; o cuando, con posterioridad en la p. 284, en el mismo sentido afirma: En todo caso se impone un desplazamiento de la atención hacia la eficacia de la decisión conformadora que requiere un funcionamiento correcto de la Administración, para concluir más adelante diciendo No se trata como cuestión candente, de que se lleve a cabo de modo más rápido la tramitación de ciertos documentos ( con ser esto deseable) sino de que se hagan las previsiones adecuadas para que se presten correctamente los servicios.

 

[2] En este sentido se manifiesta Luis Cosculluela Montaner en su Manual de Derecho Administrativo.- Edit. Civitas. Madrid 1997, p. 183.Por mi parte, he reflejado esta postura en Lecciones de Derecho Administrativo I.-Edit. Fundación Universitaria San Pablo C.E.U.- Valencia 1995.- p. 98 y en la edición ampliada de 1998, ya citada, p. 102.

 

¿CRISIS TOTAL DEL ESTADO CONSTITUCIONAL ESPAÑOL?

Una vez más no voy a referirme a temas que interesen al funcionario y dudosamente al opositor u otro tipo de seguidor que desee obtener información sobre aquellas cuestiones que más directamente le puedan interesar. Tampoco este blog trata de analizar la jurisprudencia de modo habitual, sobre todo porque mi espíritu crítico y la libertad que me otorga la condición de jubilado no coincide con los intereses del despacho de mis hijos y con su carácter de abogados en ejercicio. Lo que escribo ahora es de interés más general, desde mi punto de vista, y afecta a la conexión entre política, administración y derecho, que sí es objeto del blog.

Antes de entrar en la materia que anuncia el título de esta entrada quiero recordar, cómo desde los clásicos, básicamente Stein y Oliván, he manifestado que no hay gobierno sin administración pública y que administrando se gobierna o que el Estado es Administración y también me he referido a los cambios de idea de la actividad o ciencia de la policía. Desde ese punto de vista, lo que se me ocurre en primer lugar es cómo está, en este momento, la separación de poderes en España.

Mi percepción es que el parlamento es simplemente un escaparate que publicita las palabras, no los hechos, de cada partido político; un frontón donde no hay una reflexión adecuada y profesional de las leyes a aprobar o del control debido de las acciones del gobierno, sino un reproche que se contesta con el y tú también o tú más. Se persigue la imagen televisiva o en las redes sociales. O sea pura imagen o farsa teatral que no crea más que confrontamiento social y división. La pregunta es el porqué ocurre así.

La respuesta tiene que estar en la configuración del gobierno, ya que este es el que bien presenta los proyectos de ley o bien realiza las acciones que han de tratarse parlamentariamente o que son discutidas por la oposición y el resto de partidos no gobernantes. Mi condición de jubilado y ex funcionario provincial, primero, de un estado centralizado y luego como cargo político y funcionario de administración general en una administración autonómica, no me permite saber cómo funciona hoy la Administración central y general y qué hace hoy un administrador general superior, ni el reparto de poder entre los cuerpos superiores especiales y general. Sí sé de la proliferación de ministerios y de cargos políticos y del clientelismo existente, lo que me permite considerar, junto con la tremenda extensión de la libre designación, que el mérito y la capacidad no es la regla general y que la profesionalidad de los niveles superiores y directivos de la Administración pública y también en otros poderes no está garantizada, al contrario.

Si este es el panorama existente, ¿qué acciones pueden surgir del gobierno?. Sólo las políticas y oportunistas, las que vemos en el parlamento; o sea las políticas públicas como proyectos o como acciones puras y duras sin previa participación más allá de la de los partidos coaligados; el resto administración rutinaria y de mantenimiento de las políticas anteriores y presupuestadas que, tristemente, además, suele desconsiderar la legalidad o no comprende lo que es la completitud del ordenamiento jurídico o el Derecho y sus principios fundamentales.

Esta situación, ya implica un gobierno de aspiración totalitaria, que empieza dominando el parlamento; parlamento que no lo forman hombres libres, sino dependientes, la realidad es que con un representante por partido y uno del gobierno y unos pocos expertos en cada Comisión se aprobaban igual las leyes; salvo por la categoría de esos representantes, pues vemos que  a quién se aparta del mandato o línea del "líder" del partido y se manifiesta libremente se le defenestra. Italia se queda corta, seguro, en la reducción de parlamentarios; cosa que aquí debía  extenderse, hasta afectar a los parlamentos autonómicos e incluso a su necesidad.

Dominado el parlamento, vemos la guerra por dominar el poder judicial, al que no se le deja, siendo independiente, configurar libremente su órgano superior. O sea, de inicio ya depende del partidismo político y de nuevo el mérito y la capacidad disminuye o puede que desaparezca. Pero la esperanza para el ciudadano es el juez, no el poder judicial, dependiendo, claro está de su formación y en lo contencioso administrativo de que no se crea lo que dice la Administración, primero porque lo dice el gobierno respectivo y, segundo, porque hay mucha ilegalidad y prevaricación. Tampoco esto se garantiza porque el poder judicial también ha crecido y al hacerlo también, consecuentemente, la calidad baja, como en todos los sectores que crecen y lo hacen con urgencia.

Pero, trato de acabar; pese a todo hay dos obstáculos para este gobierno y partidos totalitarios: la Monarquía y la Constitución. La actualidad de cómo se afecta por el Gobierno a una acción libre del monarca, por dos razones: los independentismos y la revolución real por caminos y procedimientos no constitucionales. La Constitución se soslaya, el Tribunal Constitucional no me parece garante ni del control adecuado de constitucionalidad ni en el orden del recurso de amparo. Pero como el Rey es, en verdad, la Constitución pues, según el artículo 56 de la misma, es símbolo de su unidad del Estado y permanencia y arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, etc., se le ataca  ya que él es la Constitución que es neutral y ésta conlleva una monarquía también neutral a través de la aplicación de aquélla y cumpliendo las funciones que se le atribuyen. Pero ¿ya me dirán qué papel moderador se le atribuye?, sí una vez que abre el pico contra el independentismo, se le condena por el Gobierno al silencio y la inacción o sólo a acciones de representación popular y de estrechar manos, sin coronavirus por medio.

Para mí, sí hay crisis total del sistema constitucional y eso es tan esencial e importante, que lo pequeño, siendo importante y teniendo también repercusión general, queda en un segundo o tercer plano.

DIÁLOGOS O DEBATES SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA: La idea o el concepto de la Administración pública.

Yo:- Hola Pablo. Vamos a ver qué te preocupa hoy.

Pablo.- Bueno, estoy estudiando los temas de Derecho administrativo y su concepto y me hallo un poco confuso y su variedad es lo que produce esa confusión y por eso acudo aquí, además de que la concepción de la Administración pública en la Ciencia de la Administración y en la gestión pública es distinta.

Yo:- Comprendo y, francamente es difícil sintetizar todo ello. Perdona si me extiendo, porque voy a partir de mi experiencia y de lo que aún voy aprendiendo. Cuando me enfrenté con la necesidad de explicar el Derecho administrativo y, sobre todo, al preparar oposiciones a su docencia hube de inclinarme por una de las concepciones de las que no ofrece la doctrina, pues de ella iba a depender el método, la sistemática y el contenido de lo que iba a explicar; lo que implica cómo iba a ser la lógica de mis lecciones. Pero, además, mi profesión de funcionario me ofrecía una visión de la Administración pública con la que no cuentan muchos de los que acceden directamente a la docencia o a la judicatura. Entonces empecé, en mi libro de Lecciones de Derecho Administrativo, refiriéndome a la Administración pública y diciendo en esencia que el alumno que se enfrenta al Derecho administrativo no puede comprenderlo si antes no tiene una idea de lo que es una Administración pública, más allá de su concepción jurídica. Al mismo tiempo, resaltaba que el Derecho administrativo es aplicado, analizado y explicado desde perspectivas distintas, ya que, en cierto modo, depende del conocimiento o profesión o experiencia del que lo explica, los que, en definitiva, van a determinar en el fondo su concepción. No es lo mismo la perspectiva del abogado o asesor jurídico, que la del funcionario, o la del político o la del juez, etc.; incluso la del simple profesor depende de que parta sólo de la teoría y se acoja a la visión de su maestro o catedrático que la del profesor que, además, ha tenido experiencia anterior o que compatibiliza su profesión con la enseñanza.

Pablo.- Entiendo, pero todo eso, al estudiante le complica el estudio o la vida, en cuanto se ha de mover de un lado para otro y siempre si se trata de opositar tiene que acabar sintetizando a efectos de los ejercicios orales o por materias.

Yo.- Si pero antes tienes un ejercicio escrito sobre temas generales y en éste una visión general y multidisciplinar te va a ofrecer, desde mi punto de vista, lo que precisamente ha de ser la esencia de un generalista y la Ciencia de la Administración resulta útil y la idea de la Administración pública también. Pese a la elección de una materia específica para uno de los temas escritos, no puedes olvidar que estás opositando a la Administración pública y general. Por lo tanto, la materia específica has de conectarla con ella. Eso es lo que opino.

Pero, eso nos conduce a esa necesidad de comprender no el derecho administrativo, sino la Administración pública, que por si misma es compleja y ello significa comprender su actividad total y ello te lo demuestra el programa que figura en el Anexo de la Convocatoria, Este programa debía haber singularizado la Ciencia de la Administración y la versión que otorga el profesor Mariano Baena del Alcázar para no perderse en un vago temario de Gestión pública. Por ello yo te aconsejo que sigas el libro del citado profesor en su cuarta edición reformada o al menos en su Manual de Ciencia de la Administración. Ya te daré las fichas.

Mira, me explico, la Administración pública tiene como base un conjunto disciplinar o doctrinal: la política, la jurídica, y la económica y social; las cuales afectan a su actividad. Luego la Ciencia de la Administración va más allá de las misma y, dentro de la ciencias políticas, nos explica la actividad administrativa en orden a la eficacia de las políticas públicas, con lo que en el fondo, de modo abstracto, en aquélla quedan comprendidos tanto aspectos sociales, como económicos y jurídicos. Como se incluye en las ciencias políticas resulta que se está hablando o refiriendose a una actuación política. Política y Administración forman un todo que se manifiesta en el Poder ejecutivo y su división en Gobierno y Administración. Cuidar la Administración es cuidar la eficacia de las políticas públicas y, por ello, de las leyes, donde aquéllas se convierten en obligación de ejecución y derechos y obligaciones de los ciudadanos y en orden social.

Resulta, a mis años, que los clásicos nos lo dijeron; los que se ocuparon de la ciencia de la policía o administrativa. En Von Justi ves que esta Ciencia de la Policía consiste en arreglar todas las cosas relativamente al Estado preferente de la Sociedad, en afirmarla, mejorarla y portarse de fuerte, que todo concurra a la felicidad de los miembros que la componen. Este texto parte de una traducción desde el francés que figura el google ebooks y de  edición de 1784 en Barcelona. Otra cosa es el Tratado de teoría de la administración y el derecho administrativo de Von Stein con introducción de Omar Guerrero, que en la misma recoge en primer lugar la cita de nuestro Adolfo Posada en 1892: Para Stein, en definitiva todo lo que hace el Estado es administrar.  Esto ahora me parece esencial, tan simple y tan concluyente para explicar la Administración pública, como aquello otro que nos dice que la Administración está presente desde nuestro nacimiento hasta nuestra sepultura.

De otro lado, esto concuerda plenamente con lo que otro clásico español, Oliván, nos decía: De modo que administrando se gobierna. Así, nos muestra lo que te he dicho de la identidad entre Política y Administración, pero aún lo ciñe más Oliván, al pensar en la alta Administración, pues dice, leo: Desde el pensamiento impulsivo del Gobierno hasta la acción administrativa no media distancia apreciable: el Gobierno y la Alta Administración se tocan y se confunden a la vista. Tu aspiras a ir a a esa alta Administración y en sus puestos superiores de carrera, esto es la esencia y ahí están las políticas públicas y su ejecución y eficacia. Por eso, creo que la carrera de Derecho, en su vertiente de derecho público, tenía que incorporar a Ciencia de la Administración tal como la concibe el profesor Baena y explicar en ella el papel que juega el Derecho.

Pablo.- Bien esa conexión me queda clara y empiezo a ver la complejidad de la Administración pública y cómo diversas ciencias se aplican en su actividad. Parece que tenía preparado lo que decirme.

Yo,- En cierto modo sí. Von Stein he empezado a leerlo ahora y Oliván como ves está siempre a mano, es un placer releerlo. Bien, vamos a acabar por hoy y entraríamos en el Derecho administrativo, en su concepto y dificultad.

Pablo.- Perfecto. repasaré las notas tomadas y si puedo ire a los textos que me ha ofrecido y volveré con el concepto del Derecho administrativo y su conexión con esta Administración pública que me ha explicado

DIÁLOGOS O DEBATES SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA: PODER EJECUTIVO: Gobierno y Administración III

Yo.- Hola Pablo. Te veo dispuesto con tu bloc de notas. Adelante.

Pablo.- Bueno, hoy no me parece tan complicado. Creo que después de todo lo hablado, me queda, respecto  de las relaciones entre Gobierno y Administración, que lo hagamos en cómo se reflejan en la estructura, sobre todo la de la Administración, pues sobre la del Gobierno no necesito explicación.

En la Administración en cambio están presentes miembros del Gobierno y cargos políticos, lo primero lo comprendo pues, como vimos, el Gobierno la dirige y asimilé que básicamente sólo debe ser en el ámbito de las políticas públicas. Ahí sí que me surge el problema de comprender el alcance de la jerarquía.

Yo.- Sin ánimo de hacer un pareado: la jerarquía para otro día.

Pablo.- Bueno, bueno. Yo he revisado dos leyes una la Ley 50/1997 del Gobierno y otra la 40/2015 de Régimen jurídico del Sector Público. En la segunda se me suscitó una posibilidad de diálogo sobre la relación entre Sector Público y Administración pública, pero también es para otra sesión.

Lo importante es que la relación se estructura en cargos políticos públicos que lo son de la Administración púbica y que están jerarquizados y desempeñan u ocupan órganos administrativos. Considero que es evidente que no son puestos administrativos sino lo que he dicho, cargos políticos y directivos. El último nivel es el de los directores generales.

Yo.- Bien comprendido y explicado. Quiero hacerte una observación derivada de la Ley 50/1997 y es la de la diferencia que establece entre Gobierno y Consejo de Ministros. Lo que veo es que en el segundo cabe que pueden asistir los Secretarios de Estado u otros cargos, si se les convoca. Bueno, el Gobierno cuando se reúnen todos sus componentes es como órgano colegiado  o Consejo de Ministros y las decisiones a tomar han de ser adoptadas de este modo. Y cuando no, lo es en Comisiones delegadas que tratan los asuntos comunes a los cargos de los ministerios que las componen y que necesitan de la opinión y competencia específica en la materia correspondiente a cada Comisión. En las Comisiones sí aparecen a mi entender como componentes los Secretarios de Estado.

De todo ello, resulta que el ámbito político de la Administración son los miembros del Gobierno y los órganos superiores de la Administración y buena parte de los denominados en la Ley 40/2015 órganos directivos, de estos todos son altos cargos, a efecto de la Ley reguladora del ejercicio de alto cargo de la Administración General del Estado, menos los Subdirectores generales. Éstos, para mí, ya son administración pura. Pero todo se puede discutir. En realidad todo parece simple, pero no lo es tanto, hay que ver las competencias y funciones de esos cargos, pues en ellos se confunde política y administración o con predominio de una u otra, lo que ha de influir en la condiciones necesarias para desempeñar estos cargos. Lo que se relaciona con el mérito y capacidad y con el necesario señalamiento de los requisitos para ejercer el cargo y dirigir el órgano correspondiente.

Pablo.- Uff¡ Me he mareado. Me lo ha complicado. Aunque comprendo que me está relacionando ello con la cuestión de la capacidad para desempeñar un cargo y para la eficacia. Y también ¿sobre la politización o lo profesional y técnico? ¿Me sitúa Vd. ante la partitocracia o politocracia y la tecnocracia?

Yo.- Piensas rápido y demuestras conocer conceptos. Sí, en el fondo, se trata de eso y de la utilización de la Administración y si es espúrea o no. Pero vamos a seguir viendo la Ley 40, sí con algunos casos vemos el tema de la capacidad o requisitos que se exigen. Sin olvidar que la Ley sólo es para el Estado aunque el resto de las Administraciones se estructuran y organizan de modo similar.

Veamos los Secretarios de Estado, los cargos políticos inmediatos al de ministro. El artículo 62 dice que son directamente responsables de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica y que pueden realizar competencias del ministro por delegación; es un cargo claramente político y no hay ninguna exigencia formal de competencia ni mérito. O sea confianza política pura y capacidad aleatoria. Pero en todo caso, hay que tener en cuenta el artículo 2 de la Ley 3/2015 que regula el ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado que requiere que todos los altos cargos superiores han de ser personas que sean idóneas y que esta idoneidad supone que sean honorables y con formación y experiencia en la materia que corresponde a la función concreta del cargo. Idoneidad que la ley deja al arbitrio o apreciación de quien propone al cargo y de quien lo nombra. Vamos  una cuestión que merecería comentario específico 

Más cerca del área administrativa vemos los Subsecretarios que son responsables de los servicios comunes y si ves sus competencias muchas son claramente de orden administrativo y de gestión y relativas a la administración general y organización, en materia de personal y también menciona el asesoramiento jurídico al ministro. Exigencia: ser funcionario de carrera del Subgrupo A1 de cualquiera de las Administraciones públicas territoriales. Y por supuesto la misma idoneidad comentada.

Pablo.- Sí, lo he estudiado y me hice un esquema o cuadro con los requisitos y a partir de este nivel se exige ser funcionario de carrera como en los subsecretarios salvo en los Secretarios Generales en los que se refiere a personas en general con cualificación y experiencia en puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada.

Lo que me pregunto a la vista de la realidad es cuál es la forma de evitar nombramientos que no respeten nada de esto y es un problema jurídico y de eficacia legal.

Yo.- Así es, y vemos que no hay garantías reales de eficacia y que lo subjetivo y discrecional del tema es lo que tiñe negativamente la cuestión y afecta a la institución pública que es la Administración y, en consecuencia, a la acción de gobierno y a  toda la sociedad. Las consecuencias hoy son muy visibles.

Piensa la próximas cuestiones a tratar y me llamas y quedamos. 

DIALOGOS O DEBATES SOBRE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA: PODER EJECUTIVO: Gobierno y Administración I

Yo.- Buenos días Pablo. ¿Qué traes para hoy?

Estudiante-opositor (en adelante Pablo).- Pues quería que comentáramos las relaciones entre el Gobierno y la Administración como componentes del poder ejecutivo. Necesito acabar de conformar mis ideas y sobre todo es que en la vida diaria predomina la mención al gobierno y poco a la Administración pública.

Además, las ideas de la Administración me vienen del estudio del Derecho administrativo y en el político lo que encuentro es más una explicación estructural y organizativa.

Yo.- Bueno, hemos de partir de la idea del generalista que va más allá del derecho. Ser especialista de lo general administrativo resulta una paradoja y una dificultad.
Vamos a ver si acierto en mi comentario. Voy a poner en primer lugar el plano político. Puesto que nos movemos en el plano público, antes que hablar del Gobierno, hay que hacerlo de la Política y, en ella, de su razón y finalidad. Si vamos a las raíces griegas, la política se ocupa del cuidado y bien de la polis o ciudad. Así hay que decir que la política es consecuencia de la sociabilidad del hombre de su carácter social. Luego o a partir de aquí la política se complicará en la medida que el centro social donde se ejerza sea mayor en territorio y población. ¿ Voy bien?

Pablo.- Si eso lo entiendo. Cuando llegamos al Estado la complejidad es mayor. Está el territorio  y en España es un problema hoy y siempre y evidentemente las personas y sus intereses que crean grupos que coinciden y divergen y los partidos políticos que aspiran al poder.

Yo.- Bien. Ello implica un orden que regule la sociedad correspondiente y la conducta de los ciudadanos y la convivencia en todos los grupos que los componen y la familia. Y así aparece el otro elemento esencial de la política: el Derecho. Y se hacen inseparables. Y según las formas de configuración de ese derecho tendremos una democracia y libertad o no.

Y ese Derecho que es un orden jurídico necesita eficacia, imposición o coacción cuando es necesario y entra en juego el Poder ejecutivo y sus dos componentes: Gobierno y Administración. 

Pablo.- Lo entiendo es claro. Y ahí entiendo que el derecho se viene conformando por los poderes legislativos y que hay un periodo complejo de relaciones e información entre los diferentes grupos de ciudadanos dónde se muestran sus diferentes posturas e intereses que se postulan para que las leyes los consideren. Y el poder ejecutivo en la medida que crece en fines y acción y lo integra un partido, hoy en día, es un factor de relación muy importante y de propuesta de legislación o de sus cambios. Y de lo que en la doctrina de ha puesto de moda, las políticas públicas.

Yo.- Perfecto. Bueno Pablo. Mi disponibilidad se acaba. Creo que lo tienes bastante claro. Pero hay que seguir, ya más directamente, entrando en las funciones y relaciones de Gobierno y Administración 

Pablo.- Le llamaré y quedamos. Adiós 

MINISTERIOS DESCRIPTIVOS Y ABUNDANTES

Para el comentario de hoy bastaría con reproducir esta entrada referida a la eficacia y la estructura y muchas otras con la etiqueta "organización ". Ya nos han diseñado el nuevo gobierno y sus cuatro  vicepresidencias y múltiples ministerios; muchos que parten de una simple división de materias antes unificadas en un sólo  departamento. Lo que importa desde mi perspectiva y, por tanto desde la del blog, es que este gobierno no se constituye partiendo de la racionalidad y el interés general. Y creo que por ello no se puede calificar bien y el calificativo lo dejo a criterio del lector.

Al no ser racional, al menos, no cumple con la eficiencia y ya veremos si lo hace con la eficacia. Lo indudable es que cada departamento exige de las estructuras típicas y la organización crecerá; igualmente veremos si sus plantillas de personal son equlibradas y adecuadas a sus niveles reales de gestión y volumen de trabajo o crecen desorbitadamente.

Hay ministerios que ya sólo por su denominacion nos indican que su gestión no puede ser mucha; o sea de escaso papeleo o procedimientos administrativos y que realmente sus políticas serán de fomento y subvencion. Por ejemplo, el de Igualdad se refiere a un principio general que afecta a toda política y gestión, no justifica un ministerio y sólo es propaganda y se dirige a políticas feministas y otras cuestiones que ustedes ya saben. Otros como el de Universidades no debían superar una dirección general y es indicativo de la carencia de autonomía económica de las universidades públicas y de su politización  e inapacidad de gestion eficaz o empresarial. Si no es que, además, se perjudique a las privadas y a su creación.  Apunta a gasto y parcialidad.

La administración pública se presenta básicamente , como un tema de territorialidad. No como parte de una ciencia y de la gestión jurídica e interés general.

Lo importante está dicho. Ya se verá el gasto y la eficacia. Las Comunidades autónomas se suponía que adelgazaban la estructura de la administración central, pero se nos muesta como un Gargantua o Pantagruel.

LA JUDICIALIZACIÓN DE LA POLÍTICA ES POLÍTICA

Aún están en pleno debate de investidura y entre muchas cuestiones que me ha planteado el terrible discurso del candidato a la misma, en el que las múltiples medidas, que son hojas que no ocultan el podrido tronco que lo configura, me ocupo sólo del comentario que se refiere a la judicialización de la política como algo que supone una perturbación de la segunda; de modo que marca el predominio del gobierno y de los partidos sobre la ley y niega la división de poderes y, en consecuencia, el Derecho y la democracia.

LA TRISTE SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR . Memoria histórica personal I

Para aquellos que esperen una mayor frecuencia de entradas en este blog, les reitero mi dificultad en encontrar cuestiones que no estén más o menos tratadas en él. Influye, además, mi condición de jubilado, además cada día más separado del mundo administrativo y universitario, y, también, por ello y la edad, una preocupación importante por la situación política de España y, en consecuencia de sus Administraciones públicas. Voy a tratar de no reiterar en exceso lo ya dicho y como me voy a referir a los cuerpos superiores de la Administración y a determinadas políticas públicas o medidas políticas, remito a esta entrada reciente sobre los cuerpos y la administración general y la especial y nivel directivo.

LA POLÍTICA DE MANTENIMIENTO

Es una constante por mi parte y contenido en este blog el evidenciar la conexión ineludible entre Política y Administración que, a su vez determina la conexión con el Derecho. Pero política como término puede tener distintas acepciones, una clásica y otra de sentido más o menos peyorativo. La primera es la que es válida para mí cuando no se trata de hacer una crítica de las actuaciones políticas o administrativas, sino de poner de manifiesto las bases y fundamentos de lo que es la Administración pública.

GOBERNAR Y ADMINISTRAR ¿SON ALTERNATIVAS?

Los lectores que están en la Administración lo tendrán claro, pero traigo la cuestión al haber escuchado, aunque sin prestar gran atención, al Sr Ábalos criticando al anterior gobierno de haber administrado pero no gobernado. Y algo mas respecto a la no utilización del decreto- ley, refiriéndose a él, creo, como forma de gobierno. No sé si es exactamente esto o algo parecido, ya que mientras oía estaba haciendo otras cosas.

Y me sugiere todo ello que aquí hay un lío de padre y muy señor mío. Una absoluta confusión y una ignorancia de un sistema democrático que se precie de tal.

LA CONSTITUCIÓN DE 1978 HOY

Se celebra hoy el 40 aniversario de la Constitución de 1978, que desde la concordia estableció un nuevo régimen jurídico y una nueva organización del estado español, o sea de España. Lo hizo, como toda constitución que se precie, comenzando por los principios básicos de aquél y la declaración de los deberes, derechos y libertades fundamentales de los españoles, que inspiran todo el resto del orden que establece, y los que rigen la política social y económica de España. Refleja, establece o reconoce, las instituciones y poderes también básicos y fundamentales, que constituyen el Estado español y la elaboración de las leyes o derecho. Después de estos elementos principales, el Título VIII regula la organización territorial del Estado, estableciendo unas instituciones y administraciones públicas. Pero no se trata de exponer lo que constituye nuestra Constitución, valga la redundancia, sino de reflexionar sobre su actualidad.

NO CABE MÁS QUE HABLAR DEL PROCESO DE DESTRUCCIÓN DEL ACTUAL ESTADO ESPAÑOL.

Últimamente no me ocupo de cuestiones que afecten directamente al ordenamiento jurídico de la función pública y, en consecuencia a los funcionarios, ya que hay que preguntarse dónde nos encontramos los españoles políticamente y en atención a nuestra Constitución y ordenamiento jurídico y porque, como vengo diciendo, nos encontramos en un momento muy grave en estos órdenes. Decía que se está tratando de destruir el sistema político, social y jurídico vigente y que se ataca por ello a la Administración pública y al poder judicial, sin perjuicio del ataque que se produce a otras instituciones y a los valores morales que representan. No escribo hoy para resaltar que ¡ya lo decía yo¡ sino para reseñar que otros empiezan a decirlo ya de modo claro.