viernes, 24 de septiembre de 2021

LA SELECCIÓN DE FUNCIONARIOS: Sistemas selectivos



b) Sistemas selectivos.



Los sistemas de selección o procedimientos selectivos para los funcionarios públicos o personal laboral tienen una gran importancia pues el Estado o las Administraciones públicas son grandes empleadores y buena parte de la sociedad, en especial la juventud, ve en ello una vía de orientar su vida. De otro lado, la variedad de puestos a ofertar o cuerpos de funcionarios es grande, de modo que hay ofertas de gran número de plazas o, por el contrario de cuerpos con muy pocas, lo que repercute en la organización de las pruebas y en la posibilidad de más o menos incidencias. 

El texto refundido del Estatuto de funcionario público regula la materia en su artículo 61 y establece unos principios que, naturalmente, influyen en la citada organización. El sistema en los últimos años ha ido sufriendo un deterioro importante que atribuyo en buena parte a la tendencia de los políticos a preferir la creación de puestos de trabajo de confianza y también a mantener el personal interino por ser más dependiente y, por tanto, obediente. 

Con anterioridad, ya al tratar la oferta de empleo público, se ha analizado la idea o concepto de vacante a dicho efecto; es decir incluible en el proceso selectivo como puesto o plaza a cubrir externamente o sea mediante prueba selectiva. El sistema de provisión de puestos de trabajo es un elemento condicionante de las vacantes que se pueden ofertar y, al mismo tiempo, condiciona la concreción de los puestos a ofertar o cubrir por las personas seleccionadas, por lo que la oferta se hace de plazas. De modo que acabado el proceso selectivo ya se han de ofrecer puestos concretos. La carencia de utilización de sistemas de provisión de puestos de trabajo con la agilidad y frecuencia complica todo el sistema de gestión de personal y las interinidades se hacen permanentes y los interinos con años de servicio reclaman su pase a la condición de personal de carrera mediante procesos selectivos al efecto y el primer principio de la ley reclamando el carácter abierto de los procesos selectivos queda afectado, no formalmente pero sí materialmente, pues se exige una valoración de méritos en favor del interino y quien acude sin esos méritos en la fase de concurso está en desventaja. De manera que, la interinidad o provisión de puestos de carácter interino pasa a ser otro sistema selectivo más, que de nuevo repercute a la hora de planificar las pruebas externas.



Esto nos coloca ya directamente en los procedimientos selectivos que el Estatuto contempla y en cómo se ven afectados. Estos procedimientos según el artículo 61.6 que dice: Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera serán los de oposición y concurso-oposición que deberán incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de prelación.

Sólo en virtud de ley podrá aplicarse, con carácter excepcional, el sistema de concurso que consistirá únicamente en la valoración de méritos.



Tres sistemas o procedimientos son pues los determinados legalmente. La oposición fue, por excelencia, el sistema general de entrada en los grandes cuerpos, pero el tiempo y la situación ya señalada de las interinidades ha convertido en sistema principal el concurso oposición, así ocurre por ejemplo, en el sector docente. Por la misma situación de interinidades a meritar y por la de concurrir personas, sin méritos docentes previos, la fase de concurso ha pasado en la práctica a producirse después de la fase de oposición.

Este hecho hace que se recuerde que una de las razones más habituales para utilizar una fase de concurso era la de aquellas oposiciones en las que se trataba de personal profesional o de administración especial, que podían estar actuando en el sector privado; de modo que esta fase producía una criba que simplificaba la fase de oposición; sin embargo ahora pasa a ser una fase posterior a la oposición. Si en el primer caso se simplificaba el procedimiento selectivo en plazos y tiempo, es este segundo puede ocurrir que quién queda en la primera fase en buena situación por puntuación y esperanza, pues, de obtener plaza, se vea superado en la segunda de modo sensible y, en su caso, no obtener plaza. Por ello, lo lógico es que el baremo de méritos sea proporcional; así la Ley 4/2021 de la función pública valenciana en su artículo 65.5 incluye lo siguiente: La valoración de la fase de concurso será proporcionada, no pudiendo superar el 40 % de la puntuación total que pueda alcanzarse en el conjunto del proceso selectivo y, sin que en ningún caso, su puntuación pueda determinar por sí sola el resultado del procedimiento. La experiencia en las administraciones públicas españolas, universidades públicas, Unión Europea o en cualquiera de sus estados miembros, se valorará de conformidad con el baremo aprobado.



Aún así, no cabe duda que el sistema favorece a aquellos con más servicios interinos y baremables, salvo que se establezca un límite inferior a ese 40 por cien.



El Texto Refundido no describe cada sistema, sí lo hace la Ley valenciana, conforme a la misma la oposición consiste en un conjunto de pruebas de capacidad dirigidas a conocer o determinar la aptitud de los aspirantes a través de la comprobación de sus conocimientos tanto teóricos como prácticos y su capacidad analítica, tanto oral como escrita. Hay oposiciones en las que algún ejercicio puede consistir  en la superación de pruebas físicas. En general es habitual que las leyes insistan en los principios de no discriminación de sexos, si bien las hay que en caso de empate en la puntuación final deciden a favor de la mujer, 

Los ejercicios orales, basados siempre en un temario recogido en la convocatoria, se determinan mediante el sorteo por temas y materias, en cada aspirante. Igualmente hay pruebas de conocimientos de idiomas extranjeros y vernáculos considerados como propias de una Comunidad Autónoma. Como las pruebas han de comprobar los conocimientos sobre la base de las funciones en los puestos de trabajo o plazas convocadas, la organización de las mismas exige que programas y ejercicios, tanto teóricos como prácticos, sean realizados o planificados por expertos en dichas funciones y los conocimientos que ellas exigen.



En las oposiciones formalmente, pues, todos parten de una situación de igualdad, pero hay que tener en cuenta que en caso de ejercicios prácticos, sobre todo en los cuerpos de administración general, la práctica no suele ser un conocimiento que se adquiera a nivel de las facultades o centros de enseñanza, al menos en el nivel superior y en relación a actos administrativos y políticas públicas. Ello conlleva, en la práctica, el hecho de que la preparación de las pruebas cuente con funcionarios públicos de los cuerpos cuyas plazas se ofrecen o que ellos mismos ejerzan de preparadores; al efecto hay que considerar que la Ley de 53/1984 de incompatibilidades de los funcionarios públicos prevé, en su artículo 19 b), inciso final, que la preparación para el acceso a la función pública queda excluida del régimen de incompatibilidades y su reglamento 538/1985, sólo incluye la incompatibilidad para formar parte de los tribunales y pruebas selectivas de los funcionarios que realicen la preparación en el acceso y para que quede excluida exige que la dedicación a la misma no supere las 75 horas anuales, Por ello hay que entender que aunque excluida en general la actividad del régimen de incompatibilidades, lo lógico y racional es que el funcionario declare la actividad y el número de horas dedicas al efecto.



Aunque pueda considerarse que existan intereses burocráticos en esta exclusión, lo cierto es que hay que estimar que la participación funcionarial en la preparación al acceso tenga una utilidad evidente para el caso de los ejercicios prácticos y para los posibles contenidos en determinadas pruebas. A ello puede contribuir, en su momento, el posible conocimiento de los miembros del órgano de selección y sus preferencias temáticas o especialidades concretas. Sin perjuicio de la ventaja de aquellos que por oposición turno libre participen contando con experiencia por servicios interinos en las funciones de los puestos de trabajo convocados.



Del concurso y el concurso-oposición se ha escrito en este punto y sólo cabe comentar la restricción legal al sistema del concurso, ya que el artículo 61.6 del Texto Refundido, como se ha comentado, nos dice que: Sólo en virtud de Ley podrá aplicarse, con carácter excepcional, el sistema de concurso que consistirá únicamente en la valoración de méritos. Esta medida, contiene una evidente desconfianza ante el sistema, la cual hay que atribuirla más al funcionariado, aunque sea decisión del legislador, que al nivel político puro. Es evidente que el sistema ofrece una eficacia clara, siempre que se cumpla las reglas de igualdad, mérito y capacidad y libertad de concurrencia, puesto que es más ágil y rápido, sobre todo, cómo se ha dicho, cuando se trate de reclutar profesionales expertos, de profesiones habituales en el mercado privado. Esa misma desconfianza existe respecto del sistema de provisión de libre designación y pese a su excepcionalidad no se ha conseguido evitar su corrupción.



En realidad se está exigiendo una acto del Parlamento, más que una regulación de materia propia o reservada a la ley; reserva que realiza pues el Estatuto, aunque lo lógico es que la propuesta se acompañe, ya, de las bases y el baremo a aplicar y la justificación de la excepcionalidad, cuestiones que serían pues el objeto del debate parlamentario, La figura de reserva y excepcionalidad en cambio no existe respecto del personal laboral, en el que es un sistema más de selección. Lo cual hay que atribuirlo a que el personal laboral va a realizar tareas existentes en el campo privado y donde, pues, se puede haber adquirido experiencia y mérito. Al tratar de la provisión de puestos se volverá a tratar la figura en ella del concurso.


Lo antedicho lleva a considerar que no todos los funcionarios en la práctica ejercen potestades y que en la administración especial y cuerpos de nivel medio y bajo de la general, existen quienes no ejercen potestades, sino tareas profesionales habituales, si bien sirvan a la Administración pública y con ella a los ciudadanos e interés público. De ahí que siempre vaya a existir el debate entre funcionarización y laboralización




sábado, 18 de septiembre de 2021

LA SELECCIÓN DE FUNCIONARIOS: principios generales y su repercusión en los órganos de selección.



a) Principios generales. Repercusión en los órganos de selección



La regulación legal del acceso a la función pública comienza en el artículo 55 del Estatuto y su Texto Refundido con la enumeración de los principios rectores y, en ella, comienza reiterando los capitales ya señalados de la igualdad, mérito y capacidad, remitiendo en general a lo acordado en el Estatuto y resto del ordenamiento jurídico, De nuevo insiste en ellos cuando en su punto 2 se refiere a que tanto el funcionario como el personal laboral se seleccionarán mediante procedimientos que cumplan con estos principios constitucionales. A continuación enumera otra serie de principios que ya tienen mayor conexión con la organización al referirse a los procedimientos selectivos. Los enumerados son: Publicidad en las convocatorias y sus bases; Transparencia; Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección; Independencia y discrecionalidad técnica de los órganos de selección; Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones y o tareas a desarrollar y Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos selectivos.



De estos principios importa condensar que aunque en el derecho a acceder a la función pública se trata de que lo hagan los mejores y todo se supedita al cumplimiento de este fin; es decir, la organización tiene esto como fin primario y el resto de principios enumerados a ello se dirige, evitando obstáculos o corruptelas que lo corrompan.



La conexión más directa con la organización es evidente en alguno de estos principios, pero sobre todo en aquellos que afectan a los órganos de selección y a sus miembros. Por ejemplo, la imparcialidad y la profesionalidad de los miembros de los órganos de selección o la independencia y discrecionalidad técnica de los órganos de selección. La imparcialidad supone que el miembro del órgano de selección no tenga intereses personales, pero los intereses no sólo pueden ser personales sino institucionales o más bien políticos o burocráticos, con tendencia a solucionar problemas existentes en el orden administrativo o burocrático; cuestión difícil de detectar pero que puede afectar a la igualdad entre los opositores, no sólo ya con bases discutibles con fundamento en la denominada discriminación positiva o con instrucciones a los miembros que se designan apoyadas en la dependencia de la persona en su trabajo u otras circunstancias a favor de determinados colectivos. Así se puede afectar a la real independencia de los órganos de selección, incluso a la profesionalidad de los mismos. Profesionalidad que hay que considerar en orden a los contenidos de los temarios de la prueba selectivos, experiencia en las tareas y funciones a desarrollar por los seleccionados y también en cuanto a reconocer la capacidad, que no es sólo el conocimiento demostrado que puede ser memorístico, sino de posesión de las virtudes precisas para el desarrollo de la función correspondiente con eficacia. Y aquí, hay que resaltar que en una prueba selectiva no se busca el “aprobado” sino a los mejores entre los concurrentes y opositores.



Hay que tener en cuenta pues los sistemas legales de designación de los miembros de los órganos selectivos, en los que existen tendencias políticas y burocráticas a satisfacer a otras instituciones mediante estas designaciones; por ejemplo respecto de los ámbitos universitario o el sindical, así como a evitar que predomine un interés corporativo, cuando la experiencia y profesionalidad capacitadora del juicio o valoración reside precisamente en los miembros de cuerpo. Si bien es cierto que el cuerpo tenga tendencia a destacar la importancia de su función y a prestigiarse mediante la mayor exigencia en las pruebas selectivas, incluso, en su caso, a efectos retributivos. Ante ello, apareció la tendencia a que el cuerpo no monopolice el órgano de selección. Para satisfacer a esas instituciones en la tendencia señalada, se suele solicitar de las mismas la propuesta de personas que puedan ser designadas miembros de los órganos selectivos; un caso paradigmático es el de los sindicatos que teniendo reconocida su participación institucional en el mismo Estatuto, realizan sus propuestas. Estas situaciones, llevan a que la imparcialidad y profesionalidad deba de ser plenamente respetada e incluso que algunas leyes como la Ley 4/2021 de la Función pública valenciana en su artículo 67 que regula los órganos de selección destaque en su punto 6 que la pertenencia a los órganos de selección será siempre a título individual no pudiendo ostentarse esta en representación o por cuenta de nadie. Aspecto que evidencia que la profesionalidad del miembro designado haya de ser evidente.



Otras cautelas mantiene este artículo de la ley valenciana. Cito por su relación con lo ya comentado de la satisfacción a instituciones determinadas, como en relación a los sindicatos, el citado artículo 67.6, tras señalar que la actuación como miembro del órgano de selección de realiza a título individual y no representativo. Demostrando que se está pensando precisamente en el caso de los sindicatos, sin perjuicio de la existencia de otros casos, ya que inmediatamente dice: Las organizaciones sindicales que formen parte de las mesas de negociación correspondientes recibirán información sobre la situación en que se encuentren las diferentes fases y actos que integran los procesos selectivos.. O sea de otra forma que a través de ser miembro de la comisión selectiva, los sindicatos son informados de la situación de las pruebas. De modo que, una reacción ante la situación informada y desacuerdo con la misma puede haber relaciones y presiones a la organización para que la situación varíe y afectar al fin principal de los procesos selectivos o influir en una menor exigencia en las pruebas para cubrir plazas o favorecer colectivos, sindicados, o no, que se considere que han de consolidar derechos.

La ley valenciana en el citado artículo 67 es una fuente clara de garantías exigibles que ese convierten en prohibiciones para hacer efectiva la imparcialidad de los miembros de la comisión, la condición de ser funcionario público que ha de pertenecer al mismo grupo o subgrupo de clasificación al que corresponda una titulación de igual o superior nivel académico del exigido en la convocatoria y al menos la mitad de los miembros han de poseer una titulación correspondiente a la misma área de conocimientos que la exigida en la convocatoria Más allá de esto lo esencial es la preparación técnica de lo miembros como el artículo viene a señalar en el punto 2 cuando dice: En cualquier caso, se garantizará la imparcialidad de sus miembros, su idoneidad y profesionalidad en cuanto al conocimiento del contenido funcional propio de los puestos de los cuerpos, escalas, agrupación profesional funcionarial, agrupación de puestos de trabajo o grupo profesional, de las técnicas de selección, de las materias que son objeto de las pruebas, su formación en igualdad de género y en discapacidad y diversidad funcional, a los efectos de lo previsto en el artículo 64 y de la adopción de adaptaciones y dispositivos de apoyo, así como la presencia equilibrada de mujeres y hombres, salvo por razones fundadas y objetivas, debidamente motivadas.



Se deduce pues que la base para ello es la idoneidad y profesionalidad que viene apoyada por los conocimientos funcionales y materiales de los puestos a cubrir, si bien ello de por si no garantiza la imparcialidad, pues ésta la garantiza la inexistencia de intereses de los miembros y su no dependencia material de quien los nombra. Todo el sistema viene en cierto modo por las exigencias de paridades y de la reserva de plazas a incapacitados, que exige otra forma de organización, para conocer, por ejemplo, que incapacidades son permisibles en cada puesto.



De nuevo, en garantía de la independencia el artículo 67.4 de la Ley valenciana también establece otras prohibiciones del siguiente tenor: El personal de elección o de designación política, el personal funcionario interino, el personal laboral no fijo y el personal eventual no podrá formar parte de los órganos de selección. Tampoco podrán formar parte de estos órganos, las personas que hayan ejercido actividad de preparación de aspirantes para el ingreso en el empleo público o hubieran colaborado durante ese período con centros de preparación de oposiciones en los últimos cinco años. Esta medida rompe con la tradición habitual de que el director general del que los puestos dependan pueda ser miembros, así como otras personas de nombramiento del Gobierno. Mas medidas contiene la ley pero bastan los destacados para ver la relación entre derecho y organización y del modo que él establece esa garantías y medidas que obligan a una forma de organización y requisitos en los órganos de selección que siendo derecho, pues, permiten la impugnación de la constitución de las comisiones selectivas o idoneidad de sus miembros, en caso de incumplimiento.



Hay que hacer notar la tendencia jurisprudencial que en parte viene a limitar la discrecionalidad técnica de comisiones y tribunales de selección, al venir exigiendo una previsión en los programas de oposiciones para el caso de ejercicios en que buscando algo más que la simple memorización tratan de descubrir no sólo los conocimientos de un tema sino la capacidad de relación y análisis de cuestiones comprendidas, no tanto en los epígrafes, como en la materia que es la base de los mismos o de cultura y conocimiento de la realidad social y política. De modo que viene a considerar que el programa debe circunscribir, al menos de manera general, el posible material de estos ejercicios. Esta tipo de doctrina, a pesar de considerar que las pruebas vayan más allá de la memoria busquen otras habilidades en el opositor, desde mi punto de vista, confunde la inseguridad jurídica, con lo que en el fondo es más bien una inseguridad de de preparadores y centros de preparación. De esta manera puede ocurrir, como ocurriría igual en el caso de preparadores avezados que acertaran el tema que puede surgir en este tipo de ejercicios, que múltiples opositores hagan de modo repetido el mismo ejercicio en contenido. Otra forma, pues, de memorización y no verdadera creación personal que es la muestra de la capacidad y personalidad del sujeto. Es ejemplo la Sentencia del TS 1455/2020 de 5 de noviembre. Estos ejercicios son clásicos en oposiciones al Cuerpo Superior de Administradores civiles del Estado y cumplen claramente una finalidad de análisis de la capacidad propia de quien siendo generalista constituye la base de la gestión administrativa, procedimiento administrativo, informes, propuesta de resoluciones administrativas, viabilidad, apoyo y gestión de políticas públicas, todo de carácter garante.

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