sábado, 21 de febrero de 2015

PODERES PÚBLICOS Y EFICACIA DE LA LEY

En un Estado de derecho los tres poderes públicos se mueven en torno a la ley, y su eficacia depende principalmente del poder ejecutivo y final y especialmente del judicial que, en ultima instancia ,declara el derecho interpretando la ley en la aplicación que de ella le corresponde.

Sin  embargo, hay  declaraciones de la ley, o instituciones fijadas en ella, en las que  nadies parece creer, hasta  el punto que  quedan ineficaces, siendo la Justicia y las disposiciones en torno a ella las últimas responsables. Me voy a referir a los casos que me parecen más paradigmáticos: la responsabilidad administrativa, el silencio administrativo positivo y la obligación de resolver de las Administraciones públicas:

lunes, 16 de febrero de 2015

MI HEMEROTECA: Una nueva ley valenciana de función pública a debate.

En la entrada que el día 1 de este mes dediqué a los artículos de mi hemeroteca, en el artículo Parches legales se refería a una, ya pasada, reforma de la primera Ley Valenciana de la Función Pública, pero encuentro que en el mismo año y desconectadamente se publicaron dos artículos referidos al mismo tema, pero cuando dicha ley era aún un proyecto. Los dos artículos se publicaron no de forma seguida sino desordenadamente, el segundo antes que el primero, en Las Provincias del 7 de agosto de 1994 y el primero el 11 de octubre de 1994. Los publico ahora juntos y por el orden  que me parece correspondía, pensando que muchas de las cuestiones que contienen, siguen vigentes y, además, han sido tratadas en el blog, por no ser sólo un problema valenciano:
Por más que la razón y la decepción me imponga silencio no puedo renunciar a mis antecedentes y, por tanto, no puedo dejar de manifestar mis opiniones en aquellas materias que forman parte de mi vocación profesional. Por ello, sin ánimo polémico ni revanchista, expondré, en dos artículos, algunos de los puntos que merecen considerarse del proyecto de nueva ley de función pública presentado en las Cortes Valencianas y que acaba de sufrir un nuevo retraso.

martes, 10 de febrero de 2015

LA MARCHA DEL BLOG

El 3 de octubre de 2007 iniciaba su andadura este blog y en estos años ha ido incrementando el número de visitantes y páginas vistas poco a poco. En el pasado mes de octubre no hice referencia al cumplimiento del aniversario séptimo de dicha andadura, ni referencia a dato estadístico alguno, Los contadores que figuran en la página básica o principal del blog no se incorporaron desde su inicio y el de páginas vistas figura desde 2010, por tanto sus cifras no son las totales que puedan corresponder al total de años de vida del blog. No obstante este último año se ha superado en ambos contadores la cifra de 500.000 visitantes y páginas vistas. La semana pasada aprecie, salvo en sábados y domingos, un incremento mayor en cuanto a visitantes diarios, superando los cuatrocientos y rozando en algún caso los 500. De mantenerse estas cifras el incremento supondría un 30 por cien respecto del año anterior.

Son cifras modestas, pero supongo que ajustadas al blog y su temática, en la que predominan asuntos de función pública y organización administrativa, desde perspectivas no exclusivamente jurídicas, aunque la visión jurídica o burocrática del sistema de derecho administrativo preside mis reflexiones. Viendo las entradas con mayor número de visitas o más populares, es indudable que las que más contribuyen en las cifras globales son las referidas a las incompatibilidades, pero cuestiones como la excedencia, la interinidad, la libre designación reciben atención especial, lo que evidencia que los seguidores del blog, son principalmente funcionarios y los comentarios o preguntas ponen de manifiesto que son preferentemente de nivel medio, resultando que personal docente o de fuerzas de seguridad también acude al blog, supongo que buscando información. El estudiante o el interesado en la organización y funcionamiento de la Administración o en Ciencia de la Administración tengo la impresión que procede de centro y sur América con preferencia. Cabe, sin embargo, destacar que, desde el punto de vista jurídico, las entradas dedicadas al derecho subjetivo y al objetivo y su conceptualización, también han sido objeto de atención especial

De otro lado, este blog es muy personal y desde que Manuel Arenilla dejó de contribuir en él, todo depende de mí y ello exige una dedicación que cada día cuesta más mantener, por lo que el número de entradas al mes disminuye en cierto modo, al mismo tiempo que las nuevas y últimas no reciben una atención destacada, lo que representa que son las entradas dedicadas a los temas antes señalados las que mantienen las cifras del blog y no tanto temas como el puesto de trabajo, en el que personalmente pienso que aporto una experiencia señalada que puede tener influencia en los aspectos jurídicos que el mismo pueda presentar. No obstante, pues, la situación no me lleva a dejar de mantener el blog, sino a seguir sin que me impida dedicarme a otras actividades y al ocio que merece todo jubilado. Este ocio y alguna de mis aficiones o aspectos más personales tienen cierto reflejo a través del perfil de google +.

Dicho, esto, es el momento de agradecer a todos, y en especial a los fieles, su atención al blog y esperar que los contenidos y mi experiencia sean útiles y sirvan de algo.

Muchas gracias, pues.

miércoles, 4 de febrero de 2015

LOS EFECTOS DE LAS RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO COMO ACTOS.

El pasado 11 de septiembre editaba esta entrada a propósito de la jurisprudencia por la que se considera que las relaciones de puestos de trabajo son actos generales y venía a concluir que no era lo importante la naturaleza jurídica de aquéllas sino sus efectos y la importancia técnica desde el punto de vista organizativo que significaba todo el procedimiento para su formación y aprobación; en realidad un proceso técnico. De ahí que, en su tiempo, considerando, por mi parte, que efectivamente eran un acto administrativo, sin embargo estimaba que eran un acto complejo o, si se quiere un complejo de actos. Al menos, dentro del proceso, si descontamos el proceso analítico propiamente dicho, diríamos que se distinguen dos actos que contienen el carácter de decisiones administrativas: la clasificación de cada puesto y la resolución o decisión por la que se aprueba el conjunto de actos clasificatorios ordenándolos en una relación. Si la relación como acto es recurrible, lo normal es que lo sea por la clasificación, la cual, además y a su vez, es una suma de decisiones de clasificación de distintos factores en que se descompone o compone, según se mire, cada puesto de trabajo.

La clasificación y el análisis parte o debe de partir para acercarse a la realidad de una situación de hecho que viene determinada, tal vez, ante todo, por la decisión de la jefatura correspondiente en el reparto de trabajo en su unidad, en su cuantía o carga y en cuanto a su complejidad técnica mayor o menor, considerando subjetiva u objetivamente la preparación de sus subordinados; lo que, indudablemente, matiza cada puesto, al menos en los niveles de responsabilidad y quizás de complemento retributivo. No se puede clasificar un puesto sin contar con el que lo desempeña y con su jefe. En la clasificación de determinados aspectos del puesto ya hay implícita una evaluación del desempeño. Pero, tal como se nos presentan las relaciones de puestos de trabajo, se puede considerar, si el proceso analítico no existe en realidad, que se realiza una decisión abstracta y generalizada por clases de puestos y unos niveles ajustándose a la estructura orgánica formalizada normativamente, con un definición de funciones también abstracta y desconectada de las tareas concretas y partiendo de las funciones propias del cuerpo funcionarial correspondiente. Lo que esto significa es que los matices antes señalados no se presentan o muestran en la relación de los puestos o en su clasificación y, algo que es natural, éstas no reseñan el titular del puesto ni, como acto general, se dirigen a cada uno de modo individual comunicando los motivos de la clasificación. Es más la relación de puestos de trabajo y la clasificación no siempre muestran los efectos posteriores, por lo que cada funcionario puede inicialmente estar conforme con ella y no impugnarla, descubriendo después que en realidad se ha afectado a su igualdad, mérito y capacidad cuando tiene constancia de las desigualdades cometidas comparando su clasificación con la de otros puestos. Lo que se vienen llamando agravios comparativos.

Estamos pues exponiendo efectos que tienen las relaciones de puestos de trabajo que son perturbadores de los procedimientos administrativos y causa de reclamaciones jurídicas que son complejas en lo judicial y que en lo administrativo, en realidad, son consecuencia de la labor de carácter directivo o de gestión más que jurídicas. Creo que aún están por verse los efectos de considerar a las relaciones de puestos de trabajo como actos generales y si va a ser, finalmente, más perturbador que el hecho de que cupieran más recursos o instancias judiciales por su consideración como reglamentos. De momento, he evidenciado que existiendo una conexión de la persona con el puesto de trabajo, las relaciones no la evidencian y, en cambio, su consideración de acto general puede que conlleve el efecto de que si no se recurre en plazo la relación, una vez publicada, se pueda ver caducada cualquier posterior acción impugnatoria, producida al percibir el interesado el efecto real que en él produce, y no admitirse el recurso indirecto, admisible antes. Situación que favorecería a una Administración que actúe mal o con desviación de poder y que, en cambio, deja al funcionario desamparado y también perjudica al interés público que representa una buena organización administrativa y su eficaz acción. Se puede llegar al disparate a través de una cuestión doctrinal sobre la naturaleza de una actuación administrativa o por intereses burocráticos del aparato judicial, que de todo hay en todas las administraciones publicas sea cual sea el poder al que pertenezcan.

Las relaciones de puestos de trabajo no equivalen a actos generales como lo es una convocatoria, en la que se ordena el procedimiento concreto de una actuación determinada de un órgano, para llegar a un resultado, decisión o resolución que luego es recurrible.  No estamos ante unas bases, sino ante un resultado, acto simple puro y duro, pero complejo. No es apropiado referirse a un acto general porque los afectados son muchos, no hay una normación dirigida a muchos sino un acto clasificatorio por puesto y persona que lo desempeña. Y de ordenar, ordena a la Administración no al individuo, salvo por los temas de evaluación del desempeño. Es una suma de actos que afectan a personas concretas, cuya motivación no aparece en ella y ni siquiera puede que lo sea en un expediente, que realmente consiste en todo el proceso técnico que la clasificación conlleva. No puedo dejar de olvidar cómo he visto crecer un puesto de trabajo y mejorar por una persona, llegar por ello a una reclasificación y perderse con el cambio de titular hasta ser una injusticia que se mantuviera un nivel retributivo que ya no se merecía. A medida que escribo, teniendo en cuenta que el problema es siempre más grave en la administración general que en la especial -la cual es más homogénea y corporativa, puesto que aquélla cuenta con variedad de puestos-, se me evidencia que la evaluación guarda relación con la clasificación del puesto y que un puesto clasificado, siguiendo correctamente su análisis, cuando se desempeña a su máximo nivel, supone que cualquier actuación posterior de otro funcionario que disminuya su valor o niveles de clasificación (destino, responsabilidad, conocimientos, mérito, etc.) debe determinar la evaluación negativa del funcionario. Pero, de otro lado, un puesto clasificado para un funcionario, con desempeño en mínimos, es fácil que determine, para otro funcionario que lo ocupe posteriormente, una evaluación positiva a poco que haga. La importancia de la jefatura y de la dirección es evidente. Que hay un problema de gestión y no jurídico es evidente y que sólo la mala gestión convierte la cuestión en problema jurídico y contencioso, también. Todo ello sin considerar que la clasificación en realidad no sea un resultado sino un presupuesto; además, sin real motivación o justificación técnica plenamente racional.

Por ello, apuntados simplemente algunos efectos posibles de la jurisprudencia actual -pues ya veremos cuántos aparecen-, resta decir que la jurisdicción sólo puede actuar con eficacia si todo el proceso técnico de análisis y clasificación, que acaba en una relación de puestos, está explícito en un expediente y si cada funcionario ha intervenido en el proceso y recibido comunicación individualizada de la clasificación obtenida y sus motivos y, en su caso, lo mismo cuando se pida una reclasificación, por cambio de los factores que condujeron a la clasificación inicial.

En fin, me repito como siempre, pero cada vez resultan más matices que me reafirman en mis opiniones sobre las relaciones de puestos de trabajo, sin perjuicio de que todo el sistema pudiera ser muy simplificado, empezando por dejar de seguir utilizando la referencia a 30 niveles de destino, inexistentes en la realidad, y por no partir simplemente, al menos en los niveles superiores y medios, en cuanto al destino y su nivel, de la estructura orgánica mantenida por las normas organizativas.

domingo, 1 de febrero de 2015

MI HEMEROTECA: Parches legales

Soy consciente, y con los años cada día más, de las veces que me repito y de como doy vueltas a los mismos temas y problemas, al mismo tiempo de que todo se va simplificando al mostrar los problemas una conexión y repercusiones mutuas indudables. En 18 de noviembre de 1994, 20 años ya, escribía en el Diario de Las Provincias, ante la modificación parcial por aquellas fechas de la entonces vigente Ley de la Función Pública Valenciana, el siguiente artículo de opinión:

La ley de modificación parcial y urgente de la Ley de la Función Pública Valenciana ya ha sido publicada y, con ello, supongo que se solucionarán los problemas de gestión de personal de más de un siglo de existencia. Pero mi objetivo es hoy analizar dos de las medidas dirigidas a solucionar los problemas de gestión aducidos por el reformador.

La primera medida es la relativa a las posibilidades de incorporación a nuestra organización administrativa de funcionarios procedentes de otras partes de nuestro territorio nacional o de nuestra Diputación o municipios. Abrumados nuestros altos cargos, por las peticiones insistentes de los funcionarios foráneos que por razones familiares o de procedencia solicitaban incorporarse a la función pública valenciana y ante los complicados procesos técnicos entre concursos de méritos y la oferta de empleo actual, decidieron que eran las relaciones de puestos de trabajo las que determinarán qué puestos podían ofrecerse a los funcionarios del exterior. Hoy, incluso, la ley en la tardía explicación de motivos o preámbulo dice que las convocatorias pueden afectar a estos funcionarios si no se oponen a ello las relaciones de puestos de trabajo.

Nuestro legislador no ha querido decidir, ni contemplar que el precepto estatal de la movilidad funcionarial no está remitiendo a las relaciones de puestos de trabajo, sino simplemente diciendo que la incorporación se realizará conforme a los requisitos que aquéllas establezcan. La ley estatal fija un principio que constituye un derecho y no una discrecionalidad de cada administración. No existen razones técnicas, que no sean las personales de cada cual con respecto a los requisitos de cada puesto, que puedan impedir el acceso de funcionarios a una administración e, incluso, las limitaciones de este derecho a mi me parecen contrarias a la libre circulación de trabajadores y, en su caso, a la proclamación constitucional de protección a la familia. Por lo tanto, ni técnica ni jurídicamente, las plantillas pueden establecer criterios basados en la pertenencia a otra organización para permitir o no el acceso de los funcionarios a un puesto de trabajo y las dificultades de gestión, por si solas, no pueden motivar la restricción o ineficacia del derecho declarado.

Las otras razones que en su día surgieron tenían su origen en un precepto básico estatal que, irracionalmente, obligaba a una oferta de empleo público anual, lo que en el momento último de legislar la Generalidad ya no estaba vigente, y que también establecía que dicha oferta debía contener todas las vacantes.
Este precepto, si el estudioso quiere examinarlo, verá que nuestra Ley de la Función Pública, la primera, lo asumió a través del ordenamiento estatal pero no lo reprodujo, considerada su irracionalidad y en aras de evitar reformas posteriores de nuestro ordenamiento si el estatal cambiaba. El problema de las vacantes a ofertar tenía y tiene solución según el concepto técnico que se maneje, pero esto lo explico en los foros que me lo requieren, que no son los valencianos.
Las dificultades de gestión existentes, pues, habían desaparecido en el momento de la confección del proyecto de la nueva ley. No hacía falta legislar nada al efecto.

La segunda medida afecta a un aspecto más técnico y es la relativa a la permisión que se realiza de que determinados puestos a determinar, valga la paradoja, pero de libre designación, se pueden atribuir tanto a los administradores generales como en favor de especialistas o profesionales de técnicas y títulos concretos. La reforma de 1964 y todo el movimiento racionalizador que condujo a las leyes vigentes, tuvo, entre otros objetivos, el que los especialistas se dedicaran a sus especialidades y que la administración general fuera una actuación profesional en la línea burocrática o administrativa pura y en el nivel directivo, sin restricción de títulos académicos superiores paar el acceso a esta actividad, pero mediante la superación de unas pruebas selectivas y unos cursos de formación. Hoy se vuelve atrás en el tiempo y, o bien, los especialistas recobran poder o bien, los políticos han eliminado una barrera que les impedía, en el campo de los funcionarios, actuar con total o absoluta discrecionalidad. Los ciudadanos ven en cambio que los intentos de racionalidad, bajo la excusa de los problemas de gestión, quedan reservados para las campañas electorales, pero no se convierten en realidades.
De otro lado, los administradores generales de la Comunidad Valenciana no han sabido defender sus funciones y su actividad o no se han enterado y les han metido un gol por todo lo alto o por lo bajo, como se quiera. Con ello, es obvio que dichos administradores no sólo se rigen por la legislación que nos ocupa, sino también por el reciente Decreto del Consell 2198/1994,  de protección de especies silvestres denominada microreserva vegetal (DOGV 2.379 de 3 de noviembre).

Mucha carga irónica entonces, que encubría la pena por tanta miseria que aún persiste y que lleva a arbitrariedades, clientelismos y amiguismos sin cuento, sin que la jurisdicción quiera abordar estos problemas conforme a los principios legales y generales existentes. Todo sigue igual o más bien peor.

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