lunes, 17 de enero de 2022

EL CRECIMIENTO ORGÁNICO Y LA POLÍTICA FISCAL.

Escrito en mi blog de Administración pública en Facebook:

Hoy en día desde la llegada de la democracia y los partidos políticos y los sindicatos funcionariales, nuestra Administración pública ha crecido enormemente.
Puede que si se compara con la austeridad en la época franquista se alegue que ello obedece a las nuevas políticas sociales, antes inexistentes. Pero no puede saberse sin un análisis previo de los recursos que en realidad necesitan dichas políticas, que en su mayor parte se formalizan en subvenciones sectoriales y de finalidades electorales.
Sea como sea, mi opinión, es que el crecimiento obedece a la desaparición práctica de una Administración profesional, arrinconada por una amplia estructura política y de confianza, que recompensa al partidario. El cual es más fiel y "servicial" que el funcionario formalista y legalista que pone pegas a la iniciativa política y su inmediatez. Limitando en su arbitrariedad al electo político que se aupa en su superioridad sobre la ley, ya que él considera que la conforma materialmente y en la práctica.
De este modo, se rodea de amigos, de familiares y retribuye a los de su partido o compañeros de gobierno. La estructura crece, tanto la de confianza como la administrativa burocrática y también lo hace el gasto y el presupuesto, ya crecido por esas políticas "sociales" improvisadas o arbitrarias.
¿Cómo cubrir los gastos de políticas no productivas económicamente ? Aumentando el presupuesto y la fiscalidad. La presión fiscal aumenta, la política fiscal se convierte en un poder inatacable y en un ser insaciable y el ciudadano se agota y es alimento para ella.
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jueves, 13 de enero de 2022

LA CARRERA DE LOS FUNCIONARIOS: La promoción interna





d) Promoción interna.



Antes de entrar en la regulación legal de la figura, hay que decir que en cualquier organización y en su gestión de sus recursos humanos, previamente a acudir a la contratación de nuevas personas, se contempla si en su seno ya existen las que cuentan con la preparación y habilidades para desempeñar el puesto correspondiente y se produce el cambio de puesto y, en su caso, su promoción a una mayor responsabilidad y funciones distintas, con la ventaja de que la persona ya conoce la organización y su funcionamiento. Una cuestión organizativa, de eficacia y de simplificación o racionalidad. Pero lo que es sencillo en una organización que cuenta con una dimensión adecuada y que se controla por cada unidad o delegación, por el conocimiento directo del personal, sin embargo no lo es en una Administración Pública.



Se ha hecho referencia en el punto 4.3 a los conceptos de cuerpos y escalas y en el Capítulo siguiente se analizarán los de Administración general y especial, que afectan a la organización administrativa y no sólo a la función pública, La promoción interna viene por un lado a, en la primera, sustituir la idea que representaba la escala y en la segunda afecta a aquellas funciones y profesiones que cuentan con dos niveles de titulación diferente y en la que la de carácter inferior representa una función auxiliar o complementaria: ingenieros, arquitectos, etc. Por lo tanto, esta promoción representa ese aprovechamiento del personal con el que ya se cuenta en la Administración, antes de acudir a la selección externa. Analizamos su regulación legal.



El Texto Refundido del Estatuto del empleado público no nos ofrece un concepto o una descripción única de la promoción interna, sino que en el artículo 16 y formando parte de la carrera profesional de los funcionarios nos ofrece dos tipos de promoción interna: la vertical y la horizontal. Describe a la primera como el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18. O sea el cambio de un cuerpo a otro de un grupo o subgrupo superior. La horizontal la contempla como el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18. Ya no se hace referencia a un ascenso sino a un cambio de cuerpo en el mismo subgrupo. Pero en ambos casos se nos remite a lo regulado en el posterior artículo 18.



Dicho artículo nos muestra algo esencial en su primer punto, que estos ascenso y acceso se han de realizar mediante la superación de unas pruebas selectivas garantes de los principios de igualdad, mérito y capacidad, según lo establecido en el artículo 55. 2. En el resto de cuestiones remite a la legislación de desarrollo del Estatuto. Siguiendo pues la línea mantenida, vamos a ver lo legislado en la Comunidad Valenciana.



En dicho caso el artículo 131 sí se refiere a un concepto de la promoción profesional a la que califica así: El personal funcionario de carrera tiene derecho a la promoción profesional mediante un conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso que deberán respetar los principios de publicidad, igualdad, mérito y capacidad. Al igual, que en el Estado no hay referencia a si estas oportunidades se dan en el seno de unas pruebas de libre concurrencia o no. Para dilucidar esta cuestión hay que acudir a las vías reglamentarias, estatal y valenciana.



Por lo que se refiere al estatal RD 364/1995, de su artículo 78 se deduce que se organizan las pruebas selectivas mediante turnos: el de promoción interna y el libre atribuyendo a cada uno un número de vacantes, cuestión que muestra el artículo 79 cuando señala que las vacantes convocadas para promoción interna que queden desiertas, por no haber obtenido los aspirantes la puntuación mínima exigida para la superación de las correspondientes pruebas se acumularán a las que se ofrezcan al resto de aspirantes de acceso libre, salvo en el caso de convocatorias independientes de promoción interna.



Es decir, la previsión inicial es la del establecimiento de dos turnos en una misma convocatoria, pero el reglamento no cierra, con ello, la posibilidad de pruebas exclusivas para la promoción interna. Existe, pues, en el sistema de promoción interna, en cierto modo, una relación con el de una prueba restringida, si bien en este caso no se dirige a personas que no han ingresado en la Administración pública, sino que están en ella en niveles o cuerpos distintos de aquellos a los que concurren en las pruebas. Por ello el sistema de turnos y acumulación de vacantes antes descrito parece equilibrado y muestra que la promoción interna reglamentariamente es una oposición y no un trámite o coladero, hay que demostrar el nivel y conocimientos apropiados para ascender o para acceder a otro cuerpo.



Pero el Real Decreto, aún establece otras cuestiones que, a su vez, nos plantean otras. Así el artículo 77 prevé que a los aspirantes por el turno de promoción interna se les pueda eximir de pruebas cuyo conocimiento se haya acreditado suficientemente en las de ingreso al Cuerpo o Escala de origen. Sin embargo el adverbio suficientemente que utiliza el artículo, plantea una valoración, desde mi punto de vista y sobre todo en la promoción interna vertical, del nivel de las pruebas realizadas en el cuerpo de origen y las correspondientes al que se aspira. Lo que, dado el distinto nivel entre uno u otro, puede que presente unos contenidos menores en calidad y nivel entre unas y otras y las de origen no acrediten “suficientemente” el nivel exigible. Pero esto, implica un trabajo o estudio que normalmente no se realiza y lo habitual es que si, por ejemplo, hubo una prueba sobre la Constitución y sus preceptos, se exima de ella y no se mida que tipo de cuestiones o preceptos eran objeto de la prueba y su mayor o menos complicidad. Lo cierto es que organizativamente se plantarían problemas que se eluden, pero que, jurídicamente el “suficientemente” implica.




De otro lado, la exención de una prueba conlleva que en ella no exista la puntuación total que corresponde cuando todas las pruebas se realizan, por lo que queda justificada la existencia de turnos, e incide en el sistema de elección de vacantes. Y en ese momento es cuando el reglamento nos muestra otra complejidad y es que lo que se convocan son plazas y que de ellas algunas concretadas en puestos en el momento de la elección no se ofrecerán a los del turno libre, pues el punto 2 del artículo 78 nos dice: El Ministerio para las Administraciones públicas, a propuesta del Ministerio u organismo en el que estén destinados los aspirantes aprobados en el turno de promoción interna y previa solicitud de éstos, podrá autorizar que se les adjudique destino dentro del mismo, en el puesto que vinieran desempeñando o en otros puestos vacantes dotados presupuestariamente existentes en el municipio, siempre que sean de necesaria cobertura y se cumplan los requisitos establecidos en la relación de puestos de trabajo. En este caso, quedarán excluidos del sistema de adjudicación de destinos por el orden de puntuación obtenido en el proceso selectivo.

Las convocatorias podrán excluir la posibilidad prevista en el párrafo anterior.

Lo dispuesto en este apartado 2 no será de aplicación a los funcionarios de los Cuerpos de Seguridad del Estado



Lo antedicho, perece mostrar que a la hora de elección de plazas se ha formado una lista por cada turno, ya que el mismo artículo en su punto 1 nos dice que los funcionarios que accedan a otro cuerpo o escala por promoción interna tendrán, en todo caso, preferencia para cubrir los puestos vacantes de la respectiva convocatoria sobre los aspirantes que no procedan de este turno. En conclusión, las vacantes, pues, han de ofrecerse previamente a los del turno de promoción interna, de modo que puedan acumularse las vacantes de dicho turno, que no se cubran por él, al turno libre. Pero el punto dos del artículo nos presenta la posibilidad de que a petición de un Ministerio se pudiera prever que los del turno de promoción interna pudieran elegir o adjudicárseles el puesto que vinieran desempeñando. Lo que supone que aún no estando como funcionarios de carrera del puesto al que acceden hayan podido estarlo de modo temporal por los sistemas de provisión especiales que la legislación establece o prevé. En cuyo caso, además de la preferencia, antes ha de preguntarse sí quienes están en dicha situación han pactado con el Ministerio correspondiente un compromiso de elegir esa plaza o más bien puesto. De no ser así, en el proceso de elección de vacantes habría que preguntar a cada uno o en general si desean el puesto que venían ocupando o no, previamente a la elección y adjudicárselos, antes de proceder a la elección del resto.



La cuestión que plantea esta especie de reserva es si los puestos de trabajo que ocupan son vacantes que han seguido los cauces legales de provisión y ofrecidos a provisión quedando desiertos, o sea son vacantes definitivas por desiertas y están incluidos realmente como plazas en las pruebas, pues de lo contrario se eliminaría la posibilidad de que alguien que no necesita de la promoción interna para el acceso a las mismas han tenido previamente la oportunidad de acceder a ellos y determinar su propia carrera profesional.



Resulta, pues, en definitiva, que existiendo dos turnos, las vacantes se ofrecen primero a los del promoción interna y luego al resto de seleccionados por el otro turno.



Por lo que se refiere a la legislación valenciana, respecto de la promoción interna hay que acudir el Decreto 3/2017 de selección, provisión de puestos de trabajo y movilidad del personal de la función pública valenciana; anterior pues a la vigente ley y regulando una figura comprendida en la carrera administrativa que lo está en el Decreto 211/2018 dedicado a la carrera profesional entre otras cuestiones. Este Decreto, también se refiere a la promoción interna horizontal y la vertical, pero contempla un tercer tipo denominado como promoción interna mixta, pues este Decreto basado en la ley anterior a la vigente contempla unos itinerarios profesionales, que hay que considerar ya en desuso y, por ello, esta figura mixta se refería a el personal que pertenezca a un cuerpo o escala del grupo o subgrupo inmediatamente inferior al de las plazas convocadas y que no esté dentro del mismo itinerario profesional



El itinerario profesional lo regulaba la derogada Ley 10/2010 en su artículo 116, no permaneciendo la figura en la vigente, por lo que esta denominada promoción mixta hay que entender que queda sin efecto o sentido. Nada más distinto de los parámetros estatales nos ofrece la legislación valenciana.

martes, 4 de enero de 2022

LA CARRERA DE LOS FUNCIONARIOS: La carrera vertical.

 

c) Carrera vertical.

 

El artículo 16.3 b) del Texto Refundido del Estatuto del Empleado público nos define la carrera vertical como la que consiste en el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión establecidos en el capítulo III del Título V de este Estatuto. Al contrario que con la carrera horizontal, la vertical no cuenta con un artículo a ella dedicada; de modo que esto es todo lo que nos ofrece el Estatuto y su conexión con la provisión de puestos de trabajo. Si nos atenemos a la letra de este artículo sólo el ascenso en la estructura sería carrera, quedando fuera del concepto el paso de un puesto a otro que no supusiera dicho ascenso sino sólo un cambio de puesto y de tareas o funciones. No es esta la idea funcionarial pues hay quien entiende la carrera simplemente cambiando de puesto, funciones o localidad. Pero, lo cierto es que en el concepto amplio legal de la carrera viene incluida la promoción interna, cuestión que se trata en otro punto.

Sea como sea, al realizarse a través de la provisión de puestos de trabajo, se nos muestra la relación entre la carrera vertical y la horizontal, en cuanto que en el ascenso o cambio influye el grado y la evaluación, así como la formación y experiencia, por tanto en los requisitos exigidos, en las relaciones de puestos de trabajo y convocatorias de provisión, para la cobertura de cada puesto.

 

La Ley valenciana 4/2021, sí dedica un artículo, el 134, a la carrera vertical y nos dice, en su punto 1; que consiste en la obtención con destino definitivo de puestos de trabajo que, según su clasificación, pueden conllevar una mayor responsabilidad o dificultad técnica y que supondrá el reconocimiento, con los efectos previstos en esta ley, del nivel competencial correspondiente.

 

Antes en el artículo 132, la define de modo más simple como la basada en la adquisición de un mayor nivel competencial, mediante la obtención de puestos de trabajo con destino definitivo.

 

A la vista de estas dos definiciones sigue el sistema vinculado a la provisión de puestos de trabajo y el ascenso está presente de un modo u otro, en cuanto se vincula con la adquisición de un mayor grado, en su sentido anterior, y que en este caso pasa a denominarse “nivel competencial” en un ejercicio de crear novedades o diferencias en la terminología, o sea de “innovar” o de justificar la necesidad de la norma y significarse como Administración.

 

Pero, también es cierto que en artículo 134 se vincula con una mayor responsabilidad o dificultad técnica. Aquí se plantea una cuestión organizativa que es la de si hay una conexión directa entre un grado o una mayor responsabilidad o dificultad técnica, cuando ello puede no ser así, dependiendo de que en el sector de administración general los puestos no son homogéneos como en un cuerpo especial, y funciones y tareas diferentes pueden dar lugar a responsabilidades de hecho mayores que en puestos de la misma clase o darse mayores dificultades técnicas, según la complejidad del caso o expediente a resolver. Y aquí surge el hecho de la aparición del nivel competencial o, en realidad, nivel del puesto; de modo que en este momento persistiendo los 30 niveles y sólo 4 grados, cabe pensar que en un mismo grado pueden darse distintos niveles competenciales; de momento, pues, un verdadero galimatías jurídico.

 

De otro lado, debe tenerse en cuenta, que el reparto de asuntos dentro de una unidad depende del jefe y éste lo hace teniendo en cuenta las capacidades y formación de su personal, pudiendo tener el mismo grado unos reciben asuntos más complejos que otros, por lo que aquí entre en juego la evaluación del desempeño y la productividad; sin que en ningún caso ello repercuta, pues, en un mayor grado. También hay que tener en cuenta la íntima relación entre la persona y el puesto, de modo que un puesto por el trabajo personal evoluciona más que otros, además de las consecuencias señaladas de la distribución del trabajo por el jefe, que de acuerdo con este desarrollo encomienda más trabajo y una mayor responsabilidad a los más eficaces y se produce la situación de que puestos a los que en la clasificación se otorgó un mismo nivel retributivo o competencial, son en realidad diferentes y quien lo hace peor recibe menor carga de trabajo y asume menos responsabilidad. Esto no es un problema sólo de productividad o evaluación del desempeño, influye en la estructura de puestos de trabajo y en la clasificación.

 

El acceso a un puesto se puede dar con un grado de nivel competencial o grado del puesto y entonces es la permanencia en el mismo por el periodo marcado legalmente el que otorga un grado superior o el del puesto; lo que es la adquisición del nivel competencial a que se refiere la ley valenciana; es decir del complemento retributivo que implica el nivel competencial del puesto. Un sistema complejo, repito, el valenciano y de momento confuso.

 

Pero aún no acaba la complejidad y la creación de conceptos nuevos, pues el punto 2 del artículo 134 se establece que el nivel competencial se adquiere por el ejercicio, en la forma que reglamentariamente se determine, de puestos de trabajo que tengan asignado un mismo componente competencial, durante dos años continuados o durante tres con interrupción. Los períodos establecidos coinciden con los determinados para la adquisición de un grado superior en la anterior legislación estatal y comunitaria valenciana y que, en tanto no se desarrolle la nueva legislación valenciana, continúa vigente en el artículo 51.5 del anterior Texto refundido de la Ley de la Función Pública Valenciana. En definitiva 30 niveles, y el componente competencial hay que referirlo a las funciones y tareas y complementos del puesto que recojan las relaciones de puestos de trabajo.

 

La carrera vertical en realidad queda ligada al régimen complementario que establece la Ley en su artículo 87 2, en el que se contempla un complemento de puesto de trabajo con dos componentes: el competencial y el de desempeño. El primero se describe como el destinado a retribuir la dificultad técnica y la responsabilidad que concurren en los puestos de trabajo. Y así cabe recordar lo dicho respecto a la influencia del reparto de asuntos y la relación entre persona y puesto. De otro lado, hay que tener en cuenta que el otro componente, el de desempeño, se define como el destinado a retribuir las condiciones particulares de los puestos de trabajo, así como la dedicación, disponibilidad e incompatibilidad exigible para su desempeño. Una idea del desempeño que lo que refleja es la clasificación abstracta del puesto o su “deber ser”, cuando el desempeño desde el punto de la evaluación ya no es algo abstracto sino derivado del trabajo de cada persona. En resumen, resultaba más sencillo el anterior concepto del complemento de destino o puesto de trabajo. Muy complejo todo, pues, además, habría que considerar la cuestión de la dedicación en cada puesto y las compatibilidades, éstas difíciles de establecer en una clasificación o relación de puestos de trabajo, pues en principio es una cuestión a determinar en cada caso concreto y teniendo en cuenta las necesidades de la organización.

 

Finalmente, hay que tener en cuenta que cuando una norma remite al desarrollo reglamentario, ha de ser porque lo regulado no reviste el carácter permanente que exige el nivel normativo de ley sino que es más de carácter organizativo, y en un buen funcionamiento lo normal es que el desarrollo reglamentario aparezca casi simultáneamente a la ley por conocerse el sistema técnico y organizativo a aplicar. Pero también otra causa puede ser el ignorar realmente cuál va ser el desarrollo y se deja su decisión para más tarde, mientras la “fiebre legislativa” y afán de novedades se ven saciados. En definitiva, el derecho va a depender de que la organización haya sido racional, pero sea así o no ya es derecho, y sin desarrollo no hay nada nuevo y, mientras tanto, resulta que lo mejor es enemigo de lo bueno. Hay también en la legislación actual una tendencia al detalle casi de carácter pedagógico que definiendo no ceja de crear categorías que derivan en conceptos jurídicos que llevan a la necesidad de nuevas concreciones cuando, en realidad, sus efectos no han sido previstos; de este modo se produce o se pueden producir los efectos perversos que la doctrina destaca.

 

sábado, 1 de enero de 2022

RACIONALIDAD Y EFICACIA VERSUS MODERNIDAD

Desde que los términos de modernidad y modernización se pusieron de moda respecto de la Administración pública, he sentido un profundo rechazo hacia los mismos. En Valencia, cuando el PP accedió  por primera vez al poder autonómico creó, en el departamento de Administración pública, un órgano y un alto cargo que incorporó uno de esos términos en su denominación. Denominado el alto cargo, por ello, en el seno administrativo, entonces y en el recuerdo, como "el moderno"; El alto cargo provenía  de la empresa privada. Como no recuerdo ninguna brillante aportación al sistema público valenciano o no hubo nada importante o no hubo modernización, y no digo que por culpa del alto cargo, sí que la modernidad quedó como panacea.

Y es que la Administración es una montaña pesada, no por su altura, sino por sus vetustos barros que entorpecen y ralentizan la marcha y el ascenso. El escalador ve cambiados sus guías constantemente y los planos y direcciones de la escalada. Cada vez hay algo mejor para subir pero siempre se vuelve al camino tradicional, donde paso a paso y lentamente, como en el Derecho, se avanza; siempre que la ventisca política no derribe o esconda el camino clásico o el escalador perezca aplastado por nieves y rocas o por vejez que le prohíbe seguir escalando y lo envía a su casa.

Pero eso de modernizar la Administración es materia de académicos y nunca se extingue, renace, se recupera, alza el vuelo sin llegar a ninguna parte; bueno, quizá, a una nueva norma o a un plan que propone una nueva vía de escalada y mejoras de equipos y del camino, y que generan nuevos escaladores, dispuestos a la aventura o planificados,  y con una mayoría que nunca estuvieron en la montaña pero llenan sus bolsillos o imparten conferencias sobre la escalada y la montaña. Y así en la enseñanza sobre Administraciones pública la imparte quien nunca estuvo en ella, en la gestión, en la lucha con la Política y por el Derecho y la eficacia.

Y por todo ello, puestos a usar la tópicos prefiero el de profesionalizar  aĺ de modernizar. Y pensar en lo racional y en la eficacia desde la experiencia y el conocimiento práctico que consolida el teórico previo. No hay que modernizar nada, en el Derecho público todo está previsto, declarado en sus preceptos sólo hay que hacerlos realidad, eficaces. Pero la eficacia en la Administración pública no es la un programa o plan concreto, es la de ella como tal, a paso lento, pesado, permanente y tenaz. Y no le corresponde sólo a ella su eficacia, la jurisdicción contencioso-administrativa y su configuración es colaboradora imprescindible y "modernizadora".

Voy a comprarme una gorra de moda que tengo frío en la cabeza, pues la boina que tengo es ya vieja y trasnochada. Buen y moderno año nuevo.



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