martes, 29 de diciembre de 2009

¿HAY VIDA FUERA DE LA POLÍTICA?

Hay una cuestión que se nos viene planteando desde los griegos y es la relación entre que vincula la política con la sociedad y, dentro de ella y de una manera central, la propia consideración del individuo. En los enfoques participativos se enfatiza la importancia que le ciudadano asuma un papel activo en la vida social, pero no uno cualquiera, sino de naturaleza política. Se considera que debe intervenir en los asuntos comunes exponiendo sus posturas y contribuyendo a las decisiones colectivas. Podría decirse que en una suerte de vuelta a la polis griega, el individuo es ciudadano sólo si es homo politicus, por lo que la participación política es una obligación más que un derecho. Presentada la participación desde esta perspectiva, surgen muchas dudas sobre la conveniencia de subsumir la complejidad del concepto de persona, o de incluso de ciudadano, en su rol político. Llegados a este punto, cabe preguntarse cuál es el problema que trata de resolver la participación.

La vida del ciudadano es algo más que la política; la vida en sociedad es más que la participación y no toda participación es política. Es probable que para una buena proporción de ciudadanos, tal vez la mayoría, sea preferible un sistema representativo eficaz a un sistema participativo. Al fin y al cabo la legitimidad democrática descansa en la cesión de la soberanía individual en beneficio de unas instituciones políticas elegidas y responsables políticamente ante los ciudadanos. A esto se ha llegado históricamente por razones de eficacia en la representación de todos los intereses individuales en la conformación del interés general o público. La sustitución o alteración del modelo representativo actual por otro requiere una representatividad al menos del mismo nivel que el actual. Lo que falla no es el fundamento del modelo de representación, sino su eficacia. En este sentido es razonable pensar que la gran mayoría de los ciudadanos prefieran otras actividades a la participación políticas al poder entender con bastante fundamento que ya mantienen unas instituciones “profesionales” destinadas a representar sus intereses. Cosa bien distinta es que estas instituciones y sus integrantes no acierten, no deseen asumir su cometido o desvíen sus fines en su propio interés.

En la participación ciudadana se depositan los siguientes objetivos: la eficacia del sistema de representación, la sustitución o evolución de la democracia representativa por la participativa, el incremento de la adhesión ciudadana a las instituciones políticas y a sus representantes o acertar en las decisiones políticas. La consideración de cada uno de estos objetivos supone el establecimiento de una estrategia determinada, la elección o combinación de unos u otros instrumentos de participación y la orientación de las actuaciones derivadas de la participación hacia el problema que se desea resolver. Sin embargo, es frecuente encontrar en el panorama comparado cómo el objetivo que se desea alcanzar con la participación aparece difuso, al menos para las entidades gubernamentales, por lo que puede acabar dominando la idea de que la participación es en sí misma buena y necesaria, sin buscar otros objetivos. En este sentido, hay que señalar que no se ha demostrado que una mayor participación fortalezca la democracia, que esta sea de más calidad, si atendemos, por ejemplo, a la mayor implicación de los ciudadanos en las elecciones, ni que se garantice el respeto a las minorías y los ciudadanos no encuadrados en organizaciones.

En definitiva, la participación presenta un déficit importante de representación, superior a las debilidades de la democracia representativa al poseer una legitimidad de menor rango y aceptación, lo que puede explicar, en parte la no implicación de los ciudadanos en la participación. Otra explicación es que los ciudadanos entienden que la vida personal y social es más amplia que la política, a la que contribuyen de las más variadas formas, desde cumpliendo con las obligaciones que se les impone social y públicamente, hasta asegurando la pervivencia social, y no necesariamente militando en una organización. Quizá esperen que los representantes a los que eligen y las instituciones a las que mantienen actúen de acuerdo con los intereses y expectativas de los ciudadanos.

lunes, 28 de diciembre de 2009

ESTADÍSTICAS DEL BLOG

Hoy hace dos meses que comenzó la cuenta de Google Anaytics a proporcionarnos datos sobre las visitas al Blog y en este momento contabilizamos 1.459 visitas y 2902 páginas vistas. El punto álgido en cuanto al número de visitas se produjo el día 23 de noviembre con 103. La media de visitas-día ha sido de 23,65. En España el mayor número de visitas son desde Madrid con 308, Valencia con 182,  Logroño con 89, en este caso creo que es indudable la influencia de la incorporación de Manuel Arenilla, sin perjuicio de que también influya en los números de Madrid; siguen por importancia Victoria y Bilbao. No es nada significativa la presencia europea y sí lo es la de los países sudamericanos, en especial Venezuela con 135 visitas (72 de Caracas)  Méjico y Argentina aparecen a continuación con cifras de 46 y 40 visitas.

Bien, estos son los datos más generales y, ya cerca del fin de año, sólo cabe agradecer estas visitas y en especial a aquellos que nos siguen permanentemente y que contribuyen a que nos mantengamos activos.

sábado, 26 de diciembre de 2009

PARTICIPACIÓN, POLÍTICA Y SOCIEDAD

Los estudios nos muestran que la participación no está generalizada y que presenta un sesgo por edad, género, nivel de estudios y clase social. Así, el tipo de persona participativa en España es varón, clase media, con un medio o alto nivel de estudios. Por otro lado, hay un sector de la literatura que mantiene que “participan siempre los mismos”, esto es, que existe la multiadscripción asociativa entre los pertenecientes a las asociaciones. Tampoco es extraño que a las mismas pertenezcan miembros de organizaciones más institucionalizadas como los sindicatos o los partidos políticos, tanto representativos como aquellos que no tienen representación en los órganos electivos. En este caso la multipertenencia podría ser entendida como una manera de obtener influencia y apoyo social más allá de los cauces formales de la representación.

La influencia es otra característica que matiza notablemente la participación. Si es necesario deflactar las cifras de las personas adscritas a una asociación, partido o sindicato, resulta más necesario contemplar la diferencia entre militancia e influencia en las decisiones de la organización que se suele pertenecer a su cúpula. Es cierto que se exige que el funcionamiento de las organizaciones sociales sea democrático, pero también lo es que en muchas ocasiones nos encontramos ante un mero formalismo que hay que respetar en la determinación o elección de los dirigentes de la organización. De esta manera, no toda participación tiene por qué ser democrática ni la mera pertenencia a una asociación garantiza la influencia en las decisiones que adopte ni que, llegado el caso de intervenir en decisiones públicas, se tenga en cuenta a los miembros de base para formar la voluntad de la asociación u organización de que se trate. Este hecho influye en el interés de los ciudadanos por incorporarse a las asociaciones y grupos sociales.

El déficit de representación de las organizaciones sociales también está condicionado por la voluntad del poder político. Hay una tendencia en la literatura científica que otorga un escaso papel al poder público en la determinación del capital social. Sin entrar ahora en una cuestión de gran transcendencia, la que establece el papel del Estado y sus instituciones en la estructuración social, se puede mantener, como se viene haciendo desde hace algunas décadas, que el fenómeno de la inclusión social establecida por el poder político es de gran importancia para determinar los intereses y los grupos participantes en el poder. Este planteamiento suele achacarse al enfoque neocorporativo, entendido como la relación del poder público con unos pocos grupos de interés que intervienen en todos los procesos negociadores que fijan el interés público. Lo cierto es que experiencias como los presupuestos participativos muestran que son los gobiernos locales los que determinan su implantación, el alcance de los mismos, la modalidad de participación, los intereses y, en muchas ocasiones, las organizaciones llamadas a la negociación.

El enfoque de redes de políticas formadas por numerosos actores en interacción resulta de gran interés para describir la complejidad de la gobernanza y la multitud de los actores que en ella intervienen. Ahora bien, que participen muchos actores no significa que todos tengan la misma relevancia, que intervengan en todas las fases de las políticas públicas, que actúen en los mismos los niveles de gobierno, que mantengan relaciones estables. Tampoco significa, y esto es lo más importante, que esas redes suplan la legitimidad de las instituciones políticas representativas y su capacidad de sacar adelante las políticas públicas.

La conclusión de lo anterior es que la influencia es cosa distinta de la participación y que los ciudadanos en países como España intervienen de una manera escasa en las organizaciones sociales. En el resto de los países esa participación es variable, pero en el mejor de los casos es difícil que permita asegurar que nos encontramos en un momento histórico que suponga la desaparición del modelo de representación democrática por otro basado en redes sociales que goce de la legitimidad de la mayoría de los ciudadanos. Parece más sensato afirmar que esas redes fortalecen el modelo de gobernanza, muy especialmente en el mundo local, con el fin de lograr una mayor eficacia en los resultados de las políticas y una mayor adhesión ciudadana a las instituciones políticas. Además, en la formación y mantenimiento de esas redes tiene un papel importante o determinante el poder público.

sábado, 19 de diciembre de 2009

DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Resulta una afirmación ya comúnmente aceptada que los ciudadanos en los países democráticos avanzados sienten una baja estima por sus dirigentes políticos y por sus instituciones públicas. Esto es algo que se puede constatar en numerosas encuestas y, de una forma más evidente, en la participación electoral que arroja unos altos niveles de abstención en Europa y España, superior si atendemos a las grandes ciudades y sus conurbaciones. Podría concluirse que el ciudadano no se siente bien representado en sus instituciones democráticas, aunque en modo alguno puede afirmarse que haya desafección al sistema democrático, pero quizá sí a la forma en la que se ejerce la democracia.

Nos encontramos con una primera cuestión no del todo bien resuelta, ya que por un lado el ciudadano siente un cierto, o gran, desapego a la forma en la que funciona la democracia representativa pero, por otro, sigue valorando el régimen democrático como el más adecuado para vivir en sociedad. La conclusión no puede ser valorar más la legitimidad democrática que la adhesión institucional, ya que resulta difícil admitir sin más que la primera sea independiente de la segunda. Es más que probable que una baja valoración institucional genere altos niveles de abstención y esto parece que pueda afectar al grado de adhesión de las personas a la democracia. En cualquier caso, parece evidente que hay que profundizar más en estos aspectos.
Una cuestión sobre la que hay un elevado consenso es que ha empeorado la capacidad de los gobiernos de rendir cuentas y ser receptivos a las demandas ciudadanas. Se puede afirmar que esta causa, junto con otras, conlleva la desafección ciudadana de sus instituciones públicas. Los ciudadanos pueden ver a los gobiernos y los partidos que los sustentan como agencias particulares que gestionan los interese ya no generales, sino de una serie de grupos.

Es cierto que las encuestas no dejan lugar a dudas al respecto cuando a los ciudadanos se les pregunta por la valoración de la política, los políticos y por algunas de las principales organizaciones sociales como las organizaciones de empresarios o los sindicatos; pero también lo es, y de una forma más evidente, que es en las soluciones adoptadas por los gobiernos para atajar su falta de valoración donde se demuestra el verdadero calado de su debilidad. Así, en los últimos años los distintos gobiernos, pero muy especialmente los locales, están acometiendo la revisión de su relación con los ciudadanos que plasman en cartas del ciudadano, planes de integridad, códigos éticos o códigos de buen gobierno. El refuerzo del comportamiento ético político y administrativo y el énfasis en la transparencia y la responsabilidad nos muestran las debilidades de la actual gobernanza y el verdadero papel del ciudadano en ella.

Aceptado el diagnóstico, los remedios se han centrado en las soluciones expuestas, refuerzo de los valores éticos, de la transparencia y de la responsabilidad política, construcción de infraestructuras éticas y en la propia reformulación de la democracia. Ésta se ha planteado desde distintas posiciones que van desde sustituir la actual democracia representativa por la democracia participativa, hasta introducir nuevos intereses sociales en la formulación de las políticas y prioridades públicas. Lo cierto es que las visiones más radicales se han presentado en países en vías de desarrollo en los que las instituciones políticas y administrativas del Estado funcionan muy deficientemente o simplemente no existen; poco que ver con el sistema político europeo o del resto de los países avanzados democráticamente. De esta manera, la insistencia en implantar modelos participativos en Europa, cuyo origen hay que encontrar en países con un bajo desarrollo institucional y democrático, es posible que responda a razones ideológicas o de otro tipo.

El énfasis en la mayor legitimidad de la democracia participativa sobre la representativa y en la suplantación del Estado por las redes sociales suele estar apoyado, entre otros, por movimientos y partidos políticos situados en posiciones radicales. Estos encontrarían en su fuerte apoyo a la democracia participativa una manera de influir de una manera más efectiva en la sociedad que a través del cauce de las elecciones, en las que suelen obtener unos resultados muy escasos. Su propuesta es que las decisiones públicas se adopten fuera de los órganos representativos, o que éstos ratifiquen los compromisos adquiridos en los diversos foros participativos.

Esta visión extrema es matizada sustancialmente por la posición dominante respecto a la participación que ve a ésta como un refuerzo de la legitimidad democrática. Sin embargo, que sea dominante no significa que para algunos colectivos integrados en dicha posición la visión radical no actúe como una meta a la que tender, aunque sea de forma utópica. La posición común sobre la participación ciudadana mantiene que su implantación debe reforzar la democracia representativa para hacerla más transparente, abierta e inclusiva. De esta manera, los posibles riesgos que pudiera acarrear introducir nuevos intereses y grupos en la formulación de políticas o en la participación en ellas se vería compensado porque las mismas serían mejor aceptadas por los ciudadanos.

Si bien es cierto que no puede afirmarse que los gobiernos representativos no busquen con la participación el fortalecimiento de la participación electoral, es probable que los fines últimos sean lograr mayores apoyos a las actuaciones públicas, aunque sea a costa de perder algo de iniciativa, fortalecer los grupos afines y conseguir mejores resultados electorales. La complejidad actual de la gobernanza hace que los gobiernos tengan cada vez más dificultad en acertar con sus decisiones, por lo que precisan de apoyos explícitos a las mismas y la participación parece un buen cauce para conseguirlo.
El resultado de las carencias de la actual democracia representativa, de la debilidad de los gobiernos, de la opacidad de la actual gobernanza y del interés de determinados grupos en obtener ganancia con la participación es su extensión y su paulatina institucionalización. Es a partir de 2003 en España cuando se generaliza los mecanismos participativos en las grandes ciudades, recogiendo en gran parte la realidad previa existente, pero también señalando un camino para el gobierno local que debe considerarse sin retorno, incluso para los más escépticos.

Hay que señalar que los remedios para contrarrestar la desafección ciudadana prácticamente se limitan a las medidas señaladas y en pocas ocasiones llega a reconsiderar el núcleo central de las instituciones políticas, como son el sistema electoral o el sistema de partidos existente. Tampoco se observa, en general, un cambio en el estilo de gobernar y de relacionarse con los ciudadanos más allá de las declaraciones y alguna regulación formal al respecto. Quizá sea esta una manera de legitimar las posiciones más radicales de la participación, mientras que las posturas más institucionales están siendo incluidas en el ejercicio del poder, aunque en unos niveles que no cuestionan el sistema general de su ejercicio ni llega a las posiciones verdaderamente conformadoras de la sociedad. Esto sucede por dos motivos, porque la participación se refiere a aspectos poco relevantes del ejercicio del poder y porque se sitúa en el nivel local.

Se puede concluir que la participación ciudadana en su implantación actual no presenta un riesgo excesivo para las instituciones y el poder político, que no ven amenazado su statu quo. El precio de pérdida de poder que pagan es asumible por la imagen proyectada de mayor sensibilidad hacia las necesidades ciudadanas, además presenta la ventaja de compartir la responsabilidad sobre decisiones en las que el coste de equivocarse es alto, aunque lo que esté en juego no sea de gran transcendencia normalmente para la vida social. Para los grupos organizados presentes en los mecanismos de participación supone entrar en el juego de la inclusión institucional junto con otros grupos tradicionales ya existentes. Éstos, aunque tiene que compartir parte de su influencia institucional y social, también se ven favorecidos por la incorporación de nuevos actores que en definitiva también les proporcionan un plus de legitimidad debido a la imagen que los ciudadanos tienen de ellos.

viernes, 18 de diciembre de 2009

EL PENSAMIENTO BUROCRÁTICO III

En el mes de septiembre dediqué dos entradas para reflejar algunas de las opiniones de especialistas del siglo XIX, que Alejandro Nieto recoge en su libro El pensamiento burocrático y nos transmite, en concreto algunas de Jose M de Antequera. Creo que el citado siglo es rico en circunstancias y ejemplos que siguen siendo de actualidad y de plena aplicación hoy. Así vamos a ver algunas de las emitidas en un opúsculo de 1875 de título La cuestión de los empleos públicos y que Nieto considera atribuible a Lorenzo Dominguez y que refleja en dicho libro, en las páginas 236 a 241, ambas incluídas.

Así se atribuye el origen de los males públicos al hecho culminante que es como el centro de donde parten, irradian y se desprenden todos los abusos y lo centra en que los partidos políticos han considerado los destinos públicos como patrimonio suyo, propio y exclusivo, destinándolo a recompensar los servicios políticos y la adhesión de los individuos a los jefes de los partidos.  Continúa Nieto, más adelante,  reflejando, en torno a la obra citada y referido a Lorenzo Dominguez, lo siguiente: "Desde el punto de vista administrativo la consecuencia inmediata del sistema consiste en una mecánica de nombramientos -y ceses- independiente de los méritos personales de los candidatos, por referirse exclusivamente a sus relaciones con el cacique. De esta manera llegamos al segundo principio fundamental: en España desde el último escribiente al más alto funcionario, todos deben su puesto al padrinazgo, al favor de los políticos; pocas veces a su carrera, casi nunca a su aptitud y conocimientos en el ramo que sirven.
En cuanto al tercer principio  que puede deducirse de la obra es ya fácil de imaginar: El empleado, en las condiciones actuales, es empleado de la nación sólo en cuanto al sueldo, en todo lo demás es el empleado de un partido o de un personaje influyente, y a éstos tiene que obedecer cuando llega el caso. << ¿ A quién se cree que se sirve mejor: al que paga, sin otro derecho que el de pagar, que además es para él una entidad vaga y sin personalidad visible, o al que le nombra y le quita, si es menester?>> "

Reflexiones similares han sido objeto de comentario en este blog en múltiples ocasiones, por lo que sustancialmente la situación no ha cambiado. Y digo sustancialmente porque en la época de los comentarios eflejados impera el sistema de cesantías, mientras que ahora los ceses se dan en los niveles altos y no son en el empleo, sino un simple cambio de destino y alguna pérdida en la cuantía de los complementos. Hoy nadie se va a casa entre los "empleados"; siempre hay un refugio, un grado, una categoría, un puesto creado al efecto, etc. Todo atado y bien atado, pero al mismo tiempo una clara tendencia legislativa a volver al citado siglo XIX o al primer tercio del XX, mediante la significativa recuperación de la expresión empleados públicos, o mediante una movilidad funcionarial en el territorio nacional español, sujeta a: conciertos, comisiones, exigencias de idiomas cooficiales, relaciones de puestos de trabajo y, realmente, dependiente del que alguien te nombre en un puesto de libre designación. ¿Ha cambiado algo? o ¿Todo se está cambiando para seguir como siempre o volver al pasado? ¿Estamos en un régimen reaccionario? Creo que no yerro cuando pienso que no hay Administración pública, sino un claro predominio político y una simple administración al servicio de los políticos. Esperemos que la crisis económica no proporcione la excusa final de un retorno al pasado de las cesantías.

lunes, 14 de diciembre de 2009

LA ADMINISTRACIÓN COMO PROFESIÓN

Confieso que a medida que por razón de mi jubilación total me convierto, cada día más, en simple ciudadano, me empieza a costar escribir sobre la Administración en el blog, porque mi visión de la situación política y del papel de los funcionarios y jueces es cada vez más negativa y deprimente. De otro lado, me prometí estudiar más y escribir menos. Lo primero no lo estoy haciendo, mientras, en cambio, amplío mi tiempo de ocio. También, de otra parte, creo que en dos años he dicho muchas cosas y me he repetido mucho, por lo que pienso que poco nuevo tengo que decir, sobre todo si no estudio o investigo.

Ya sabéis, pues, bastante de mis preocupaciones principales y de los temas que trato y hoy he pensado en el uso que se suele hacer del calificativo de profesional en el orden administrativo público y de su alcance. En buena parte es frecuente que se aluda a una Administración profesional como un paradigma de eficacia. También vemos que el Estatuto Básico del Empleado Público elude la expresión “directivo público y en su artículo alude al directivo profesional. Pero me pregunto ¿qué alcance tiene el término profesional en la Administración pública? Incluso, al hacerlo, recuerdo el asombro de un funcionario local ascendido a la categoría de cargo político, cuando entrevistado por una periodista famosa entre los políticos valencianos de los ochenta por sus “palos” al entrevistado, ésta afirmó que ser funcionario no era una profesión, ante la manifestación del muchacho de que era un funcionario y, por tanto, un profesional. Nada mejor para aclararse que acudir al diccionario, sin perjuicio del concepto o sentido que tengamos del término.

Así en la edición del Diccionario de la Lengua Española que poseo, respecto del término profesional, la primera acepción dice: Perteneciente o relativo a la profesión. La segunda: Dicho de una persona: Que ejerce una profesión. En la tercera: Dicho de una persona: Que practica habitualmente una actividad, incluso delictiva, de la cual vive. La cuarta nos opone profesional a aficionado y la quinta nos dice: Persona que ejerce su profesión con relevante capacidad y aplicación. Creo que es obligado acudir también a conocer cómo se describe en el diccionario lo que es una profesión y descartando la segunda acepción que considera el factor religioso, la primera nos dice: Acción y efecto de profesar y la tercera: Empleo, facultad u oficio que alguien ejerce y por el que percibe una retribución. Si acudimos al término profesar, su acepción primera dice: Ejercer una ciencia, un arte, un oficio, etc. y la tercera: Ejercer algo con inclinación voluntaria y continuación en ello. No sigo, es indudable que las acepciones son varias y que podemos considerar que profesional es todo empleado que vive de su trabajo u oficio, con lo que hablar de una Administración profesional sería referirse a los funcionarios y empleados públicos lo que creo que no nos ofrece el sentido en el que la expresión se utiliza habitualmente cuando lo que se pretende es hacer hincapié en la eficacia de las Administraciones públicas. Por ello, parece que el sentido que le damos a la expresión de Administración profesional iría ligado a la acepción de persona que ejerce su profesión con relevante capacidad y aplicación.

De inmediato, se nos plantean otros dilemas, el primero sería el de determinar el alcance de la profesión de funcionario público y de su ciencia, arte o simple oficio; lo que determina el segundo dilema: el de determinar su capacidad o su competencia y saber necesarios para el desarrollo de su actividad y profesión, así como establecer cuál es la eficacia que se le exige. Pero lo cierto es que determinar la profesión del funcionario puede realizarse, si es posible, mediante una abstracción que quintaesencie el elemento común en todos los funcionarios o sino no hay más remedio que acudir a cada empleo o función, agrupados en clases o categorías y niveles. Creo que en el primer post venía a determinar el sentido actual que se otorgaba, por ejemplo, a la profesión de alto funcionario, que es quizá lo que más interesa precisamente por la conexión entre Administración, Política y Derecho. Con ello, me encuentro de nuevo ante la cuestión que vengo exponiendo reiteradamente y con el hecho de que según ascendemos en la importancia de las funciones públicas o empleos, si así se quieren denominar, más cerca se está de la Política y del Derecho, si bien este último es un instrumento distinto en los niveles intermedios que en los altos, en los primeros es un elemento a aplicar y en los segundos un elemento que hay que contribuir a determinar o cambiar.

En definitiva, la profesión de funcionario público no es un concepto univoco o su alcance y capacidad no es la misma según empleos y ni siquiera se nos ofrece un concepto la funciones públicas en el diccionario y sólo la vinculación con el empleo o la Administración pública le otorga un sentido. La función pública, si se quiere establecer un concepto propio, acaba siendo una construcción científica que ha de aunar y abstraer las diferentes acciones y capacidades que se ejercen como profesiones en la Administración pública y que han de considerar forzosamente tres niveles distintos: la simple gestión, la aplicación del Derecho y la asistencia al político en la eficacia de las políticas públicas y de la Administración pública en general. Y esta profesión, profesiones o profesionalidad, hoy por hoy, sólo alcanzan plenitud o capacidad relevante y aplicación o cualidad de ciencia o arte en el seno de la propia Administración pública y mediante la experiencia. Quizá por ello, pensando en el gran protagonismo que la política, en su buen y mal sentido, tiene en la actualidad, ese primer post que inició este blog, siga siendo actual y descriptivo
 

martes, 8 de diciembre de 2009

LA LEY LLAMADA DE SERVICIOS Y LAS AUTORIZACIONES

El BOE del pasado día 24 de noviembre publica la Ley 17/2009 de 23 de noviembre de acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y en el despacho andan un poco mosqueados con sus posibles consecuencias futuras, sobre todo pensando mucho en el tipo de clientes que acuden a él, que en buena parte obedecen a sufrimientos que son consecuencia del ejercicio de actividades que inciden en su vida de modo negativo, principalmente por incumplimientos de la legalidad o autorizaciones mal concedidas o escaso control administrativo sobre el ejercicio de la actividad (“servicio”, según el concepto legal).

La nueva Ley no hace otra cosa que reproducir principios del derecho comunitario europeo y es precisa toda una valoración de un sin cúmulo de reglamentos de sujeción especial existentes en la actualidad para decidir al respecto, pero el mosqueo es lógico porque hay que conocer a nuestra Administración y sobre todo a los políticos que hoy la dominan y lo “moderno” y “liberal” que resulta eso de que no sea necesaria la previa intervención administrativa para establecer tu empresa o chiringuito. Para que quede claro porqué digo lo que digo vamos a reflejar algunos de los artículos que considero que son la base de los principios que mantiene la Ley 17/2009:

Artículo 2. Ámbito de aplicación.
1. Esta Ley se aplica a los servicios que se realizan a cambio de una contraprestación económica y que son ofrecidos o prestados en territorio español por prestadores establecidos en España o en cualquier otro Estado miembro.
2. Quedan exceptuados del ámbito de aplicación de esta Ley:
a) Los servicios no económicos de interés general.
b) Los servicios financieros.
c) Los servicios y redes de comunicaciones electrónicas, así como los recursos y servicios asociados en lo que se refiere a las materias que se rigen por la legislación sobre comunicaciones electrónicas.
d) Los servicios en el ámbito del transporte, incluidos los transportes urbanos, y de la navegación marítima y aérea, incluidos los servicios portuarios y aeroportuarios necesarios para llevar a cabo la actividad de transporte, exceptuando la actividad de las plataformas logísticas de las empresas y de las actividades necesarias para su funcionamiento.
e) Los servicios de las empresas de trabajo temporal.
f) Los servicios sanitarios, incluidos los servicios farmacéuticos, realizados o no en establecimientos sanitarios e independientemente de su modo de organización y de financiación a escala estatal y de su carácter público o privado, prestados por profesionales de la salud a sus pacientes, con objeto de evaluar, mantener o restaurar su estado de salud, cuando estas actividades estén reservadas a profesiones sanitarias reguladas.
g) Los servicios audiovisuales, incluidos los servicios cinematográficos, independientemente de su modo de producción, distribución y transmisión y la radiodifusión exceptuando las actividades de comercio al por menor de los productos audiovisuales.
h) Las actividades de juego, incluidas las loterías, que impliquen apuestas de valor monetario.
i) Las actividades que supongan el ejercicio de la autoridad pública, en particular las de los notarios, registradores de la propiedad y mercantiles.
j) Los servicios sociales relativos a la vivienda social, la atención a la infancia y el apoyo a familias y personas temporal o permanentemente necesitadas provistos directamente por las Administraciones Públicas o por prestadores privados en la medida en que dichos servicios se presten en virtud de acuerdo, concierto o convenio con la referida Administración.
k) Los servicios de seguridad privada.

3. Esta Ley no se aplicará al ámbito tributario.


4. En caso de conflicto entre las disposiciones de esta Ley y otras disposiciones que regulen el acceso a una determinada actividad de servicios o su ejercicio en aplicación de normativa comunitaria, prevalecerán estas últimas en aquellos aspectos expresamente previstos en la normativa comunitaria de la que traigan causa.”

Destaca pues el amplio concepto de servicio que coincide con cualquier actividad económica y que las discotecas, pubs, barecitos, y otras expendedurías de alcohol no están excepcionadas; pero además la Ley en su artículo 5 establece:

Artículo 5. Regímenes de autorización.
La normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y siempre que concurran las siguientes condiciones, que habrán de motivarse suficientemente en la ley que establezca dicho régimen.

a) No discriminación: que el régimen de autorización no resulte discriminatorio ni directa ni indirectamente en función de la nacionalidad o de que el establecimiento se encuentre o no en el territorio de la autoridad competente o, por lo que se refiere a sociedades, por razón del lugar de ubicación del domicilio social;
b) Necesidad: que el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general, y
c) Proporcionalidad: que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para garantizar la consecución del objetivo que se persigue porque no existen otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz. Así, en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad.”

Estos dos artículos son suficiente para comprender que en un régimen como el nuestro de Derecho administrativo, tan politizado en la actualidad, en época de crisis, con tanto moderno progresista, liberal o no, “bondadoso” y amigo de la libertad más absoluta o totalitario radical disfrazado de tolerante, de Tribunales de Justicia saturados, de proliferación de nuevos juzgados y de jueces interinos y de dependencia política en carrera y ascensos en Administración y Justicia, esto puede acabar siendo un calvario para el propio ciudadano. Leyes como esta necesitan de muchos más medios y sobre todo de una actividad de control mucho mayor y de unos tribunales de justicia muy rápidos y eficaces. Y además, en consonancia con lo que vengo apuntando estos meses, de interpretadores y aplicadores de principios generales y básicos y de convivencia. Señores, no todo es economía.

Pero en fin esto es sólo una primera impresión, queda un camino muy largo que recorrer, pero la verdad es que lo que de inmediato queda y el político destacará es que hay libertad de establecimiento y que las autorizaciones previas ya no se necesitan, aunque tampoco esa sea la verdad ni la realidad futura.




jueves, 3 de diciembre de 2009

LAS CONTRADICCIONES DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO II

En el último post abordaba algunas contradicciones del Estatuto Básico y ,como creo que son muchas, ahora comento alguna más y dejo la puerta abierta a continuar con esta serie.  La referencia a la existencia de contradicciones la vengo haciendo sobre la base de la cuestión de si las Administraciones públicas pueden o no aplicar técnicas privadas y de la preferencia comentada que el legislador, mejor dicho el autor de la Exposición de motivos del Estatuto, muestra por las formas de gestión y jurídicas del mundo privado. También, en diversas ocasiones, he venido comentando que la cuestión de la función pública es algo más que el estatuto o norma reguladora de las relaciones entre funcionarios o empleados y Administraciones. Por ello al ocuparse el Estatuto de cuestiones de organización de la Administración y tener, además, que hacerlo contando con la autonomía en la materia de las Comunidades autónomas y de los entes locales, mucho de lo que regula resulta, para mí, dificil de calificar, porque muchas veces resulta infantil, para quien conoce la gestión administrativa, didático, absurdo o creador de alternativas y problemas que el inexperto no tiene bases para resolver.

Al escribir ahora lo hago partiendo también del hecho de que colaboré muy directamente en la única ley española que basó su estructura en el puesto de trabajo y que eludió mencionar a los cuerpos de funcionarios, si bien, en la Administración especial dejaba la puerta abierta a crear clases mediante norma con rango de ley. Esta estructuración no estaba directamente prevista en las bases de la Ley de 1984, pero, con fundamento en la potestad de organización de la Comunidad Valenciana, fue posible. Pues, bien, ¿qué hace y qué dice el Estatuto actual?. Dentro de lo que hace, y que a mí no me gusta, es regular en el Título V, Capítulo  II, la estructuración del empleo público. Y no me gusta porque para mí cualquier cuestión en materia de gestión de recursos humanos y de procedimientos y técnicas depende, precisamente, de cómo estructures el empleo publico. Por lo tanto, si fuera posible empezar de cero en una Administración, lo primero que hay que pensar es en dicha estructura.

Pero el  Estatuto en su artículo 72 literalmente dice: En el marco de sus competencias de autoorganización, las Administraciones Públicas estructurarán sus recursos humanos de acuerdo con las normas que regulan la selección, la promoción profesional, la movilidad y la distribución de funciones y conforme a lo previsto en este Capítulo.  Resulta pues un imperativo. En cambio yo creo que las normas de la selección o, mejor, los procedimientos, los sistemas de  promoción, la movilidad, la distribución de funciones, etc, depende de cómo políticamente, y dentro de lo establecido constitucionalmente, decidas estructurar tu empleo público y distinguir la función pública y el ejercicio de poder de la mera gestión administrativa. Lo único que te condiciona no son los procedimientos o la selección, por ejemplo, como dice el artículo reflejado, sino los principios fundamentales que rigen en la materia por razón de tratarse del sector público, sostenido por todos los ciudadanos y que no es propiedad de los políticos o de los dirigentes administrativos y en, los que, en consecuencia, cualquier ciudadano tiene derecho a acceder o participar en condiciones de igualdad. Eso sí es básico; si sigo el sistema oposición o el concurso u otro no lo es, será oportuno, conveniente, bueno o malo técnicamente, pero nada más, lo que no puede ser nunca es la vía de favorecer a amigos, recomendados, familiares, compañeros de partido, fieles, etc. Son las desviaciones de poder las que han puesto freno en las Administraciones públicas a técnicas más eficaces, porque los principios, por desgracia, no sirven de nada, pues se ignoran por las Adminstraciones y por la Justicia. Si al menos, ésta no se atuviera tanto a la letra,  la autorganización, la discrecionalidad y lo metajurídico, y aplicara los principios, sería posible esperar que técnicas más eficaces y utilizadas en el campo privado pudieran prosperar.

Para acabar, pues ya me he despachado a gusto, ¿no hubiera sido mejor que el Estatuto se hubiere limitado a decir que las Administraciones tienen las siguientes opciones de estructurarse e indicarlas? Claro que parece que me contradiga puesto que esto es precisamente lo que llamo ser didáctico  y que es lo único que cabía hacer, pero con principios y posiblidades abiertas, sin tanto artículado  y tanta disposición, si de verdad se obedece a la existencia de un momento político en el que se considera que cada Administración o futuro "Estado" ya es madura o puede hacer lo que le venga en gana, salvo en lo básico, necesario y forzosamente común e igual para todos. Pero claro lo que ha sido una decisión política resulta ser un problema político en su posible y alternativo desarrollo y después un gran problema técnico y, finalmente, un futuro campo de conflictos jurídicos.

Si la organización no se regula y sólo tienes unas bases y principios, sin perjuicio de la juridificación posible de las decisiones, ¿verdad que nos acercamos a una gestión privada y regida por una mayor voluntad propia?  ¡Ah, amigos¡ pero eso necesita de personas expertas en la gestión de lo público y no aficionados y dilitantes únicamente o de sólo decisiones políticas.

lunes, 30 de noviembre de 2009

LAS CONTRADICCIONES DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO

Prometía al referirme al régimen jurídico de la función pública tratar las contradicciones del Estatuto Básico del Empleado Público y tras exponer la preferencia que, en su Exposición de motivos, el legislador manifestaba a favor de la legislación laboral, preferencia que concibo, dado el tono general de la Exposición, ha de considerarse que lo es también a favor de modelos de gestión propios de la empresa privada. Sin embargo, nada de ello se manifiesta luego claramente en el contenido del artículado. En todo caso se hacen simples guiños en dicho sentido, de los que creo que el que más se menciona a diestro y siniestro es el de la evaluación del desempeño y en un segundo término la carrera horizontal que dicen permite que el funcionario no necesite cambiar de puesto para hacer carrera.

Escribo y, perdonen vds. que no resista la tentación, y surja el sarcasmo o la ironía, porque mirando la situación en su conjunto me viene al pensamiento que ya que la carrera vertical depende del dedo, esto de lo horizontal es un medio de cobrar y echarse a dormir. No me digan nada, ya sé que la evaluación del desempeño pondrá cada cosa en su sitio, conclusión a la que ya habrán llegado si han leído mis reflexiones sobre el tema. Pero hecho este inciso veamos lo que considero contradicciones.

Así considero, por ejemplo, que existe una cuando de realiza la definición del objeto del propio Estatuto Básico del Empleado Público, según su artículo 1, porque el básico que refiere es el de régimen estatutario de los funcionarios públicos y la determinación de las normas aplicables al personal laboral; sin embargo no se trata sólo de regular una relación entre dos partes y unos derechos y obligaciones de unos y otros sino que se considera a lo largo del texto toda una serie de procedimientos de gestión que se realizan a favor del servicio a los ciudadanos, del sometimiento a la ley y al Derecho, etc. No es preciso insistir se afecta al ámbito de la gestión pública y de la buena Administración y a los intereses públicos y generales, que es precisamente la causa de que los procedimientos que se establecen sean unos y no otros. Insistiré, por tanto en el tema de los procedimientos establecidos de gestión de personal y si podían ser otros o no; no sin antes manifestar que el estatuto pretende ser general y reductor del número de leyes destinadas al los funcionarios y de sus artículos 2, 3, 4 y 5, sin perjuicio del 6 y del 7, resulta que no es así y que se mantiene un buen numero de disposiciones o leyes específicas.

Prescindo de analizar la confusión general o dispersión con la que se trata la figura del directivo público y la conexión entre la carrera horizontal y la evaluación del desempeño con la provisión de puestos de trabajo o la utilización de conceptos como mérito e idoneidad, pues ya he realizado diversos comentarios, me voy a limitar a manifestar un ejemplo de los más significativos, en el que pudiendo el Estatuto haber hecho realidad una gestión más cercana al mundo empresarial y laboral no lo hace y, en cambio, consolida sistemas tradicionales y propios del modelo corporativo.

Otra contradicción que quiero señalar es que se mantiene una configuración de la oferta de empleo público que tiene como fin el cubrir las necesidades de personal de nuevo ingreso, para lo que hay que convocar procesos selectivos para las plazas comprometidas. La oferta se aprobará anualmente. Aquí, como es lógico, por la referencia a nuevo ingreso, a plazas y pruebas selectivas, no cabe, por lo menos para mí, más que considerar que se trata de seguir alguno de los sistemas selectivos del artículo 61, referidos en su punto 6: oposición y concurso-oposición. Y, cuando una ley lo diga, el concurso. Pues bien, una cuestión que ya se planteó en la reforma de 1984, sigue aquí, complicada con el hecho de que refiriéndose al acceso al empleo público el Capítulo I del Título IV, el artículo 70, Capítuo V, al referirse a la oferta de empleo utiliza la expresión nuevo ingreso. En la reforma de 1984 el ingreso se consideraba como la superación de las pruebas selectivas, de modo que los funcionarios que accedían a otra Administración pública no ingresaban en ella. Recuerdo que en la reuniones previas a la aprobación por el Consejo Superior de la Función pública de la Ley Valenciana, al mantener ésta que el que desde otra Administración accedía a Administración Valenciana ingresaba en ella, compañeros y técnicos estatales manifestaban su oposición a que eso fuera así y que un funcionario pudiese ponerse distintos sombreros uno encima de otro según la Administración a la que fuera, por lo que el termino ingreso acabó siendo utilizado sólo para las oposiciones y se hizo referencia al simple acceso o a la movilidad de funcionarios entre Administraciones públicas y mediante los sistemas de provisión de puestos de trabajo y conforme al contenido o requisitos de las relaciones de puestos de trabajo.

En resumen, es evidente que las Administraciones públicas pueden programar cubrir sus necesidades a través de sistemas de provisión de puestos de trabajo abiertos a otras Administraciones públicas y que las plazas ofertables a personas de nuevo ingreso han de coincidir con el número de vacantes desiertas o no queridas por el personal de carrera en activo, ya que así lo exige el sistema anterior y el vigente, si bien este con menos evidencia. En consecuencia, la obligación de aprobar anualmente una oferta de empleo puede ser un disparate por no ser necesario, salvo que en el concepto se incluyan los procedimientos de provisión de puestos de trabajo o alguna Administración realizara sistemas mixtos de provisión e ingreso como los ensayados en la Comunidad Valenciana, en su momento, o hubiere habilitado órganos de selección permanentes que otorguen una habilitación o título habilitante para acudir a cualquier convocatoria.

En fin, que de adecuarse a sistemas de gestión más ágiles y de empresa privada o de personal laboral, en este aspecto, nada de nada, el Estatuto se mueve en las líneas generales anteriores y sigue empecinado en hacer del concurso como medio de ingreso un procedimiento plagado de dificultades y de desconfianza al que sólo un parlamento puede abrir camino, siendo así que para todos aquellos puestos de trabajo funcionariales, coincidentes con profesiones en el mercado, en los que podrían ser necesarios personas con experiencia, sería el procedimiento idóneo y el que seguiría una empresa cualquiera que se ajustase al mérito e idoneidad en su caso. Ha habido oportunidad de regular el concurso como forma de ingreso y se han lavado las manos. Seguro que hay razones para no hacerlo, pero que no nos vendan la cabra y se expongan dichos motivos, que no son de inconstitucionalidad. Quizá estén más en consonancia con las opiniones que Javier Rioja manifiesta, por ejemplo, en su comentario al post de Manuel Arenilla, Función Pública y Sociedad.

jueves, 26 de noviembre de 2009

LA REGULACIÓN JURÍDICA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA II

De mi último post y de muchos de los que en estos dos años se han venido publicando y de mis trabajos en general, queda claro el concepto restringido de función pública que mantengo y la importancia que otorgo al derecho. Pero como se mantiene por las leyes un concepto más amplio de lo que es función pública y de lo que son los funcionarios públicos, hay que considerar que cuando se regula la cuestión regulamos más puntos y que establecemos parte del régimen jurídico de las Administraciones públicas y de su organización y que hay que respetar la capacidad de autoorganización de cada Administración pública. El Estatuto Básico del Empleado Público ha abordado la cuestión y en mi crítica al mismo en los comentarios que aún vengo realizando y que, con carácter general y completo, publico en la web del despacho de mis hijos (a la que remito al interesado) se tienen en cuenta los aspectos jurídicos, las garantías y los problemas de gestión que su contenido puede determinar cada Administración pública.

Pero la cuestión que me suscita el tema en relación con la organización de las Administraciones públicas, dentro de la dificultad de determinar los puntos comunes y, por tanto obligatorios, para cada Administración pública y los puntos de su libertad y discrecionalidad de organización y actuación, que están muy mal delimitados en el Estatuto Básico del Empleado Público (Defectuosa delimitación cuya manifestación me guardo para otra ocasión), es la de precisamente la relación entre lo público y lo privado en él. Relación que se produce, creo, en orden a la eficacia de las Administraciones públicas. Y no sólo porque así lo viene haciendo la doctrina sino porque el propio Estatuto, en contradicción con lo que es su contenido, en la Exposición de motivos, mantiene una clara postura a favor de la contratación laboral y su mayor proximidad a los criterios de la gestión de la empresa privada, reconociendo que por imperativo constitucional no puede ser éste el régimen general del empleo público en nuestro país.

No puedo resistirme a la crítica de lo que se expone. Primero, porque creo que no es exacto. La Constitución sólo exige la regulación del estatuto de los funcionarios, pues los que no lo sean se regirían por la legislación laboral. Segundo, porque el legislador podía regular quienes son funcionarios y quienes no y si bien apunta y dispara contra la Constitución no tiene el valor de reducir al concepto de funcionario. Tercero porque la razón de que no lo haga es precisamente que el problema no es éste sino el de la regulación del régimen jurídico de las Administraciones públicas y que existen principios de organización que no permiten la laboralización del empleo publico, pues, aún delimitado un concepto estricto de función pública y de los funcionarios, hay normas y principios políticos y de derecho público fundamentales que no permiten que la Administración pública se organice plenamente como una empresa privada y que someten a procedimientos alejados de la organización administrativa privada y de mayor complejidad y que exigen una eficacia distinta y más compleja, menos discrecional y que impide la arbitrariedad. Principios que si bien radican en la Constitución, no son un capricho, obedecen a claros derechos y garantías de los ciudadanos y al tratamiento común que cualquier país otorga y que, incluso, propugna el derecho europeo y, me atrevo a señalar, que también están presentes en las declaraciones de derechos humanos.

En definitiva, la dificultad radica en establecer las bases efectivas y no “politizadas” que determinen las pautas por las que las Administraciones públicas pueden organizarse conforme al derecho privado y que no tengan por objeto escapar de los principios fundamentales del derecho público en orden a la garantía de los derechos de la ciudadanía y de la necesidad, racionalidad y economía del gasto pùblico y de la erradicación de la corrupción y malversación de los fondos públicos, de las que tantos ejemplos surgen en la actualidad y para las que tanto se utilizan las formas de organización del derecho privado.

Además de todo esto, y como jubilado que soy no tengo intereses actuales que me impidan manifestarlo, existen alrededor de la cuestión muchos intereses que se cumplen mejor mediante la privatización de la gestión pública que mediante la aplicación de los rígidos procedimientos del Derecho administrativo o público y que han de resaltar los intereses corporativos de los funcionarios y revestir los suyos bajo la película de una mayor eficacia y mejor técnica. Lo real es que intereses los hay en unos y en otros y que, por ejemplo, en la misma consideración del directivo en la Administración pública, están presentes todos. Lo importante es, en realidad, la eficacia de las Administraciones públicas sin olvidar las bases garantes de los intereses públicos y generales que están presentes en el ordenamiento jurídico público y en ellos es precisamente donde radica la dificultad y la distinción entre la gestión de lo tuyo propio y particular frente a la de lo que es de todos y por todos se mantiene. La actualidad, repito, está poniendo de manifiesto lo bastardo de la utilización del derecho privado en lo público, cuestión que nada tiene que ver con la relación y la colaboración que debe darse entre el sector público y el privado o entre la sociedad y la Administración como sujeto presencial de los poderes públicos.

domingo, 22 de noviembre de 2009

LA REGULACIÓN JURÍDICA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA I

La función pública y el Estatuto Básico del Empleado Público vienen siendo objeto de muchos comentarios en este blog y desde puntos de vista diferentes y también complementarios. Ya he dicho que la importante colaboración de Manuel Arenilla contribuye a que este objetivo se cumpla y cada lector, con sus experiencias propias o sin ellas, pueda ir conformando su opinión. Pero también estos comentarios provocan en mí nuevas reflexiones o la vuelta a cuestiones que siempre permanecen en la memoria. La Administración pública es un tema complejo por su análisis desde distintas disciplinas académicas y ciencias sociales, siendo necesario que se ofrezca una visión de conjunto de muy difícil construcción. Necesidad que principalmente afecta al administrador público y al cómo administrar. Por ello hay muchos que estiman que la Ciencia de la Administración debe tener un enfoque multidisciplinar; cuestión que desde mi punto de vista supera muy positivamente la construcción científica de Baena del Alcázar.

Pero no se trata ahora de reflexionar sobre la Ciencia de la Administración y su metodología, sino que la cuestión que en mí se ha suscitado con nuestros últimos comentarios es la del Estatuto Básico del Empleado Público y su necesidad y su contenido básico. Al respecto he de recordar que tres elementos intervienen directamente en la Administración pública: la Política, la Organización y el Derecho y de un modo que ha de estar perfectamente ensamblado. La Política y el Derecho, podemos decir que se presentan como factores básicos para conferir a la administración su carácter de pública, mientras que la organización, en principio, no tiene una raíz pública sino básicamente de eficacia de fines, si bien queda condicionada por el carácter de pública de la administración que se trata de organizar. Tampoco es el objeto de este post el de dilucidar las implicaciones de la relación entre política, derecho y organización en la Administración pública, pero sí el de señalar que a la hora de regular la función pública los tres factores son determinantes del contenido de la normativa correspondiente y de su alcance.

El problema actual del contenido de cualquier norma que regule la función pública en España es el de la diversidad de Administraciones públicas territoriales existente y el de su autonomía y capacidad normativa en la materia. Problema que se traduce en determinar los contenidos básicos de la regulación que corresponde al Estado o sea, realmente, en tanto la Constitución española no se modifique, la concreción de lo dispuesto en su artículo 149.1. 18ª; es decir, el establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios. Lo que constituye el régimen jurídico de las Administraciones públicas no es algo perfectamente delimitado, pues, incluso, podíamos considerar que es algo que queda a la determinación del legislador estatal y que, en todo caso, ha de tener en cuenta el contenido del artículo 103 de la Constitución, el del 106 y el alcance de la autonomía de las citadas Administraciones públicas territoriales. De este modo, la Política, a través del poder legislativo ha de establecer estas bases, contenidos y límites y al hacerlo organiza el Estado y a cada una de sus Administraciones públicas y fija el derecho en la materia; es decir, el régimen jurídico de las Administraciones públicas. El Estatuto Básico del Empleado Público actual es pues régimen jurídico de las Administraciones públicas y no sólo la regulación de los derechos y deberes de sus empleados o de la organización administrativa de las mismas, es una regulación de poder y el establecimiento de unas normas que obligan a cada Administración en su actuación, procedimientos y organización y no nos olvidemos que, además, según el citado artículo 149.1. 18ª han de garantizar a los administrados un tratamiento común ante ellas. El citado artículo, además, manifiesta otros puntos del régimen jurídico de las Administraciones públicas que son: el procedimiento administrativo común; la expropiación forzosa; la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas. La existencia de diversas leyes que se ocupan de estas materias, nos manifiesta que, en realidad, el régimen jurídico de las Administraciones públicas no es objeto de una ley específica sino de muchas y que todas ellas han de considerarse a la hora de administrar.

Señalada la complejidad del tema que comprende la del mismo administrar público y sin perjuicio de las relaciones entre lo público y lo privado que se vienen exponiendo en el blog, hay que resaltar, pues, que al regular la Administración pública se está regulando el ejercicio del poder estatal y que al regular la función pública, no el empleo público, que en el sentido del poder sería tema menor, también, si se concibe como toca y con el carácter restringido que para mí tiene, se regula dicho ejercicio, pero no sólo en el sentido de actuaciones limitativas de los derechos de los ciudadanos o de sus obligaciones, sino en el de la garantía del ordenamiento jurídico en general, en todo lo que constituyen fines públicos y derechos de los ciudadanos.

Sin perjuicio pues de que en la organización de las Administraciones públicas se han de establecer los cauces de la relación imprescindible entre el poder y la sociedad y de que en la organización administrativa existen técnicas y principios comunes con la actividad privada, es indudable que mi concepción de lo público determina precisamente la consideración de ejercicio del poder público y de la garantía del ordenamiento jurídico y ello no puede en ningún sentido determinar que la relación jurídica entre los funcionarios públicos y las Administraciones públicas que forman el Estado español se rija por los principios que por ejemplo rigen la relación entre la empresa privada y los trabajadores, pues los funcionarios públicos se someten a la voluntad de la ley y no a la del político de turno. Tema complejo, pero que hay que determinar de modo que se distinga cuando el ejercicio de una actividad en la Administración pública se relaciona con el derecho o con las garantías del ordenamiento jurídico y cuando no. Si no afectara a estos puntos, derecho y garantías, se podían, pues establecer relaciones y regímenes jurídicos equivalentes al del sector privado.

Dejo aquí, por hoy, la cuestión y otro día seguiré a ver si acierto dentro de mi estilo improvisador de establecer mi opinión y parte de los problemas de la actualidad.

jueves, 19 de noviembre de 2009

FUNCIÓN PÚBLICA Y SOCIEDAD

Se ha tratado la transcendencia política de la forma en la que se regula la presencia de la función pública en los puestos de nombramiento político. La importancia de esta presencia estriba en que colabora en conformar el nivel dirigente político de un Estado. Si se acepta esto, también se entenderá que tiene bastante interés tratar la propia composición de la función pública. Esto es, su extracción social, profesional, educativa, territorial, incluso étnica o religiosa. La cuestión de la extracción remite, en el ámbito de los recursos humanos, al procedimiento y los requisitos de selección.

Nuestra Constitución aboga por la no discriminación en el acceso a los cargos y funciones públicas, pero no prohíbe que exista una cierta discriminación positiva que compense la infrarrepresentación de determinados colectivos o minorías en la Administración pública. Esto ha venido sucediendo hasta la fecha con las personas con discapacidad, para las que el EBEP reserva un cupo no inferior al cinco por ciento de las vacantes. No se ha ido más allá en el Estatuto, en gran parte porque no es posible, pero se ha hecho la previsión de que la composición de los órganos tenderá a la paridad entre mujer y hombre. Esta medida no es imperativa y, como es fácil deducir, no garantiza que esa paridad conduzca sin más a que los seleccionados también cumplan la regla de la paridad.

Los aspectos anteriores, con tener interés, no abordan la cuestión central. Esta no es sino la representatividad de la función pública respecto a la sociedad a la que sirve. Es evidente que se trata de un tema de gran interés científico y político y que hace muchos años que no se aborda en nuestro país, pero que, por razones obvias, no se puede aquí sino apuntar.

Nuestro sistema de función pública se fundamenta desde 1964 en la posesión de un título educativo oficial para poder acceder a ella. Además, la función pública se ordena en cuerpos, que a su vez se clasifican en grupos que se corresponden con los distintos niveles de titulación educativos oficiales. El resultado es que para poder promocionar de un cuerpo a otro situado en distinto grupo de clasificación es imprescindible poseer la titulación exigida para éste. Se opta, por tanto, por la posesión de un título educativo como requisito para el acceso y la promoción en las Administraciones públicas. De esta manera, nuestra Administración pública otorga a las instituciones educativas oficiales en exclusiva la expedición del requisito necesario para que los ciudadanos accedan y promocionen en ella, renunciando así a la acreditación, la certificación o validación de tal requisito por sistemas propios o por otros sistemas reconocidos, incluso cuando se trata de promocionar dentro de la organización.

La combinación de la exigencia de la titulación con su exclusividad como requisito necesario, frente a otras posibilidades ampliamente utilizadas en el pasado o actualmente en el sector privado, hace que en el acceso a la función pública existan una serie de condicionantes que la Administración pública, como organización, renuncia a controlar o, mejor, encomienda al sistema educativo. Entre estos se encuentran principalmente los sociales, los culturales y, principalmente, los económicos. Todos ellos condicionan la obtención de la titulación educativa correspondiente. Así, la Administración pública puede introducir medidas de cierta discriminación, como hemos visto, para favorecer, con muchas limitaciones y éxito variable, a algún colectivo, pero sus integrantes deben obtener previamente la titulación requerida para acceder a los cuerpos y puestos de la Administración. El establecimiento de incentivos para mejorar la titulación requerida se limita al establecimiento de medidas de acción social para aquellos que ya se encuentran en el interior de la organización y desean promocionar en ella. Las medidas similares para los ciudadanos en general son asunto del sistema educativo.

El resultado de lo anterior es que el universo de selección para acceder al servicio de las Administraciones públicas se encuentra limitado por los condicionantes del sistema educativo. Dicho de otro modo, los desequilibrios de representación social en el sistema educativo se trasladan a la Administración se unen a los que esta establezca a través del sistema de selección.

El EBEP mantiene el requisito de titulación exigida tanto para el acceso a los cuerpos, escalas, especialidades o categorías como para la promoción interna, aunque admite la existencia de agrupaciones diferentes de los cuerpos, escalas o similares para cuyo acceso no se exija estar en posesión de ninguna de las titulaciones previstas en el sistema educativo (disposición adicional séptima).

La Administración pública también genera sus propios desajustes de representatividad. El desajuste más importante se produce por el sistema de selección elegido. En España el procedimiento tradicional habitual es la oposición, esto es, la selección a través de pruebas que evalúen el conocimiento de los candidatos sobre la base de la posesión de un nivel educativo determinado. Como es sabido, este sistema traslada el coste principal de la selección al candidato-opositor tanto en términos económicos, como de tiempo y de oportunidad. Rara vez la Administración pública establece medidas de fomento entre los opositores para acceder a ella, salvo en el caso de la promoción interna. En este caso se suele ofrecer una combinación de incentivos en forma de suministro de los materiales necesarios para preparase los exámenes, de oferta de cursos específicos de preparación, de permisos para presentarse a los exámenes o incluso de reducción de la carga de trabajo.

De esta manera, se establece un filtro de variable densidad atendiendo a las condiciones económicas del candidato, a su lugar de residencia, a sus cargas familiares, etc. Estas limitaciones arrojan un perfil del seleccionado que podría presumirse distinto si se incidiese en ellas para, al menos, atenuarlas. Lo que se está manifestando es más evidente cuanto mayor es el nivel de titulación exigida para acceder a un cuerpo o escala determinada, por lo que la conformación de los directivos públicos españoles puede quedar condicionada, cuando no lastrada, por el sistema de acceso a la función pública y por sus condicionantes, además de por los propios del sistema educativo.

El sistema español de función pública ha desarrollado hasta la fecha un mecanismo que tiene como efecto una cierta corrección de los desequilibrios de extracción de los candidatos. Mediante la negociación colectiva, en numerosas Administraciones públicas, en especial locales y universitarias, el acceso a los cuerpos a partir del nivel básico o siguiente de titulación está reservado a la promoción interna. En estos casos se sigue exigiendo el título correspondiente, pero los ciudadanos sólo pueden acceder al nivel inferior de la Administración. Esta medida, al margen de su legalidad, no está pensada para corregir los desequilibrios del sistema educativo, ya que no impide que titulados superiores accedan a los niveles inferiores y desde allí promocionen a los superiores, para los que se sigue exigiendo la titulación correspondiente. La medida hay que enmarcarla dentro de las medidas de distanciamiento y de privilegio de la función pública respecto de la sociedad.

La transcendencia de este tipo de medidas no estriba en su impacto organizativo, sino en el hecho de que unos poderes públicos y sus integrantes sustraen al resto de la sociedad una serie de puestos financiados con dinero público que inciden en la ordenación social y en un ejercicio variable de poder público y que, precisamente por ello, nuestra Constitución exige que sean, como norma general, de libre acceso y concurrencia.

El EBEP no supone por sí mismo una alteración de los condicionantes señalados al reproducir los sistemas tradicionales de selección, esto es, la oposición, el concurso- oposición y el concurso. Es cierto que señala que las pruebas de conocimiento podrán completarse con la superación de cursos, de periodos de prácticas, con la exposición curricular por los candidatos, con pruebas psicotécnicas o con la realización de entrevistas, pero esto, de una manera u otra, ya era posible y se realizaba en el sistema anterior. Se puede señalar que el Estatuto no tendrá excesiva incidencia en la movilidad de la sociedad española al seguir vinculando ésta al sistema educativo.

La elaboración del EBEP dio lugar a una cierta polémica referida a la simplificación de los sistemas de selección, en especial por lo que respecta a la oposición, y a la posible introducción de sistemas propios del sector privado. Entre los argumentos que se manejaban a favor figuraba la agilidad de los procesos selectivos y una mejor adecuación entre la previsión de necesidades, su cobertura y la elección de los candidatos más adecuados a los perfiles de los puestos o de las funciones requeridas. Es cierto que son argumentos de peso, porque si algo caracteriza nuestro modelo de acceso a la función pública es su lentitud y una adecuación defectuosa entre las necesidades, los cuerpos de acceso, los perfiles de los puestos y las pruebas de selección. Frente a estos argumentos se opone, de una manera más o menos explícita, la posible politización en el acceso a la función pública española.

El sistema de función pública contemporáneo en España se caracteriza por tener una etapa inicial, que dura todo el siglo XIX y principios del XX, que trata de lograr la estabilidad y la profesionalidad de los funcionarios públicos. Esto se consigue formal y generalizadamente en el Estatuto de Maura de 1918, aunque las convulsiones sociales y políticas de las siguientes hacen que no pueda hablarse de una función pública profesional hasta finales de los años 50 del pasado siglo y aún entonces con las limitaciones impuestas por un régimen autoritario (Baena, 1993: 444 y ss.). La inclusión por primera vez en nuestra Constitución de 1978 del acceso a la función pública como un derecho de los españoles para los que se exige una serie de requisitos procedimentales –igualdad, mérito y capacidad, a los que hay que añadir la publicidad- muestra la relevancia política que se concede a la cuestión y que se refiere a la necesidad de disponer de un aparato profesional neutral, la Administración publica, distinto del Gobierno que la dirige.

Debido a lo anterior, cualquier asunto referido a las condiciones de acceso a la función pública remite en última instancia a cuestiones de índole política propias de la conformación de nuestro sistema político. Entre éstas hay que destacar las referidas a la necesidad imperativa de garantizar, por encima de cualquier otra consideración, la neutralidad de las personas seleccionadas, así como las cuestiones que tienen que ver con la propia composición social de la función pública. Estas consideraciones no sólo están presentes en el acceso, sino también en la promoción interna y, tras el EBEP, en la conformación del nuevo estatus de personal directivo. En definitiva, de lo que se trata es de seleccionar a unas personas que de una manera variable van a ejercer, en nombre de los ciudadanos, poder sobre ellos.

lunes, 16 de noviembre de 2009

PRINCIPIOS Y REGLAS Y ADMINISTRACIÓN Y JUSTICIA

Metido en mis comentarios al Estatuto Básico del Empleado Público y llegado al análisis de su artículo 81.1, que como siempre realizo de forma espontánea y desde un punto de vista de los problemas de gestión y jurídicos (de ahí que vengan tan bien los comentarios al respecto de Manuel Arenilla), me introduzco en un jardín o berenjenal en el momento en que me encuentro ante la relación entre principios y reglas. Cuestión que es básica en el Derecho y que, en consecuencia, lo es también en la actividad administrativa, porque aun cuando no se quiera aquél preside siempre a ésta, tanto si se trata de actos hacia los ciudadanos como si nos referimos a la organización de las Administraciones públicas y a las relaciones con sus funcionarios.


En mi vida profesional y con el transcurso de los años y adquisición de experiencia la distinción entre principios y reglas me ha venido pareciendo cada vez más básica tanto para actuar jurídicamente como a la hora de decidir y organizar. La cuestión tiene que ver con muchas otras fundamentales en la organización pública y social y afecta, por tanto, al Estado y, en especial, a la forma de su sometimiento al Derecho. Tiene que ver, por ejemplo, con el modelo de un régimen de Derecho administrativo o el modelo de corte anglosajón en el que la Administración, en principio, no se configura como poder y en el que es el poder judicial el que aparece como elemento esencial en la configuración del derecho. Y así, de inmediato, se nos presenta una diferente concepción de la legalidad y aparece el reglamento administrativo como elemento ordenador y su valor o no como fuente del derecho y no hay más remedio que recordar todo el peso que ello tiene en la concepción del ordenamiento jurídico y en la existencia o no de una jerarquía normativa y en la concepción del propio principio de legalidad. Reglamento y jurisprudencia se presentan como elementos principales en la utilización y valor de los principios y las reglas. De inmediato también, al distinguir el mundo anglosajón y el régimen de Derecho administrativo, acude la diferencia, tan presente en la actualidad, entre los modelos de gestión privada y los de gestión pública y con ello, igualmente, se muestran los problemas de la juridificación y de la desreglamentación y también los de la discrecionalidad y de la arbitrariedad. Se nos presenta un conjunto de cuestiones y problemas tanto clásicos como modernos, pero inseparables a la hora de referirnos a la Administración pública en España. Pero hay que centrase en el tema y dejar de penetrar en las posibles relaciones que la cuestión presenta ya que pueden ser numerosas.


En la distinción entre principios y reglas, los primeros, desde mi punto de vista y al efecto aquí perseguido, son abstracciones que se configuran por deducciones procedentes del análisis y estudio de las normas. Podíamos decir que se deducen del ordenamiento jurídico, pero como por mi parte considero incluidos en él a los principios generales del derecho y comprendidos en ellos a los del Derecho natural, he preferido referirme a las normas. Se produce, desde mi punto de vista una mutua relación entre principios y reglas; de modo, que los primeros son deducibles de las segundas y ellas han de inspirarse, a su vez, en los principios. Todo esto juega un papel más importante en cuanto nos estamos refiriendo a la Administración pública y en ella la jerarquía normativa, por mor del reglamento, juega un papel especial; de modo que éste no puede contradecir los principios contenidos en normas de rango superior, pero cuenta con un amplio campo de autonomía en materia de organización administrativa. De este modo, reglamento y jurisprudencia acaban siendo elementos ordenadores en el Derecho administrativo, tanto para la Administración como para la Justicia, si bien ésta siempre ha de valorar la conformidad del reglamento con lo dispuesto en normas de superior rango antes de aplicarlo. La Administración, en cambio, preferentemente, valora dicha conformidad antes de aprobar el reglamento.


La cuestión, pues, es que los principios como abstracciones que son, para su comprensión y alcance, precisan de una buena y mayor formación, preparación y experiencia en funcionarios y jueces. Paradójicamente, los principios manifiestos como una abstracción, concepto o expresión, cuando son comprendidos y conocidos en su alcance y en su valor y aplicabilidad al caso concreto, resultan ser un elemento concreto y la esencia que permite la solución de múltiples casos, se convierten en elemento esencial de la decisión, como antes pudieron serlo de la ordenación.


Pero lo que importa es que la Administración pública puede funcionar con principios o con reglas, con mayor o menor abstracción o concreción, pero lo habitual es que trate de conducir al máximo la actividad de sus funcionarios, sujetarla a reglas precisas y dejar el menor margen posible a la duda, discrecionalidad y arbitrariedad. De este modo, incluso la organización se juridifica y crea sus propios principios y a través del reglamento, en la jurisdicción contencioso administrativa, los jueces aplican principios de organización que se originan en dicho tipo de norma y, con ella, también en la cautela funcionarial frente a la posible discrecionalidad del político, a la que trata de limitar mediante reglas no siempre racionales o, en su caso, el funcionario pretende eliminar dudas y decidir para siempre o eliminar determinadas opciones que piensa que no convienen a la organización o al mismo funcionariado y elimina así problemas habidos e, incluso, trata de cambiar para el futuro decisiones judiciales anteriores. Cosas que incluso, en ocasiones, se introducen en normas con rango de ley. Y al escribir esto, se me plantea una más de las consecuencias de la distinción entre derecho y organización, la cual se presenta preferentemente desde el punto de vista jurídico y judicial, pero no de modo tan claro desde el punto de vista administrativo y funcionarial. Consecuencia que resulta ser la de que los principios de la organización nacen más bien en el seno de la propia Administración y que es ella la que decide su inclusión o no en la ley o en el reglamento y la que decide su mayor o menor abstracción o concreción. Todo ello sin perjuicio de que existan asesoramientos externos de expertos.


Sigo metido en un jardín de relaciones y conexiones y mutuas influencias, pero al exponer que los principios de organización pueden ser obra de la Administración y su juridificación también, resulta que se puede, en cierto modo, dirigir o condicionar el resultado de las decisiones judiciales en cuanto el juez no cuente con otra referencia que la que la propia Administración ofrece o no tenga la capacidad de encontrar que también en los principios de la organización existe una jerarquía y valor diferente y que algunos, al transcender la simple organización administrativa y afectar a los ciudadanos o a la eficacia del Estado o a la del Derecho, acaban siendo principios jurídicos que se han de imponer a los simplemente organizativos y contingentes u opcionales.


Mucho he dicho y mucho aún se podría decir y habrá el lector de perdonar mi dispersión, pero prefiero que lo que diga sea fresco y espontáneo. Sólo quiero resaltar por lo que hace a la Justicia, que ésta, en lo contencioso administrativo, no sólo puede tener como única pauta al reglamento, sino que, además, cada vez más tiende a las reglas considerando a la jurisprudencia con el mismo valor que un reglamento o una norma y así abandona la consideración del principio y su aplicación al caso concreto y acaba haciendo de la jurisprudencia anterior un reglamento más; casi me atrevería a decir que una ley.


En resumen, el ordenarse por principios o reglas es una opción pero las consecuencias en la organización y en lo jurídico son diferentes.


sábado, 14 de noviembre de 2009

LA RELACIÓN ENTRE LO PÚBLICO Y LO PRIVADO

Hace ya tiempo que no suscita el interés debido en las ciencias sociales la relación entre la Administración pública y el sector privado, en especial la gran empresa. Una buena parte de los estudios realizados hace ya unas décadas trataban de encontrar la relación entre ambos mundos con el fin de determinar la existencia de un grupo dominante sobre la sociedad. A pesar de los intentos, nada se pudo probar en este sentido, aunque para el caso español sí se ha podido extraer la conclusión de que aunque no podemos encontrar ese grupo, sí existen una serie de puestos en ambos sectores que presentan una relación de cierta estabilidad a lo largo del tiempo.

Junto a la línea anterior, existe la posibilidad de estudiar las facilidades o dificultades que la regulación en materia de función pública establece para compatibilizar las actividades del sector público con el privado. La finalidad sería la de establecer las relaciones de interés mutuo entre las empresas privadas, en especial las de gran dimensión, y los puestos superiores de la Administración, además de determinar si existe una circulación entre los directivos públicos y los privados. Al margen quedaría el estudio de la compatibilidad entre dos o más puestos públicos, que tanta transcendencia ha tenido y tiene, por ejemplo, para la conformación de la universidad española.

La regulación de un sistema más o menos abierto de compatibilidades posibilita la confusión de intereses, aunque también se puede obtener la ventaja de seleccionar y retener a los recursos humanos más capaces, auténtico punto débil de las Administraciones públicas contemporáneas. Claro es que la limitación de la compatibilidad privada se puede compensar mediante una adecuada política retributiva, aunque no siempre resulta posible o suficiente.

El sistema español de función pública desde 1984 opta por una rígida separación entre la actividad pública y la privada declarando como principio la incompatibilidad de un puesto público con cualquier privado. Nuestro modelo establece como principio fundamental la dedicación del personal al servicio de las Administraciones públicas a un solo puesto de trabajo. Con ello no sólo se pretende evitar la colisión de intereses y una mayor eficacia en la Administración, sino que existe una finalidad última de claro contendido político.

La Administración pública, como forma tangible del Estado, con el fin de conformar la sociedad le transmite una serie de valores. La exigencia de una serie de pautas de conducta para el personal al servicio de las organizaciones públicas conforme a una serie de valores determinados implica un testimonio, como señala la Ley 53/1984, “de ejemplaridad ante los ciudadanos, constituyendo en este sentido un importante avance hacia la solidaridad, la moralización de la vida pública y la eficacia de la Administración”. Así, la regulación de la función pública en sus relaciones con el sector privado a través de la legislación de incompatibilidades es una oportunidad para extender una serie de valores en la sociedad, cumpliéndose con ello una finalidad de claro contenido político que transciende los códigos internos de comportamiento de la Administración pública.

Nuestro sistema de incompatibilidades, no obstante, deja una serie de resquicios, que si bien son muy estrechos, en algún caso son relevantes. El más importante es la regulación de la presencia de miembros de la Administración pública en los consejos de administración u órganos de gobierno de las entidades o empresas públicas o privadas. Esta presencia se permite de una forma limitada -no se podrá pertenecer, normalmente, a más de dos consejos de administración u órganos de gobierno- y afecta, como es natural, a los directivos públicos, en especial a su cúpula superior. No sólo hay que verlo como una manera de completar las retribuciones en el nivel directivo, sino, especialmente, como la existencia de foros estables de encuentro entre los directivos públicos y privados, que permiten establecer las lógicas relaciones interpersonales y vínculos de naturaleza institucional por sectores de actividad. Todo ello permite y facilita el tráfico entre los puestos directivos públicos y privados, y, dada la configuración de nuestro sistema político-administrativo, su conexión con los puestos políticos.

El EBEP no altera el régimen de incompatibilidades de 1984, incorpora a este al personal directivo, al que declara totalmente incompatible con el ejercicio de cualquier actividad privada, y extiende su ámbito de aplicación al personal al servicio de agencias, así como de fundaciones y consorcios en determinados supuestos de financiación pública.

Además de regularse la relación entre los puestos públicos y los privados en la legislación sobre incompatibilidades, también encontramos algunos aspectos de esa relación en el supuesto de excedencia voluntaria por interés particular. El EBEP sigue la tendencia anterior de exigir un período mínimo de estancia en la Administración para poder solicitarla, cinco años, aunque no establece ningún otro requisito relacionado con el deber de confidencialidad sobre los asuntos conocidos durante el ejercicio público o alguna limitación de prestar servicios en empresas, por ejemplo, con las que se haya tenido relación como servidor público, algo que sí se prevé en la normativa sobre las incompatibilidades de los cargos políticos. En cualquier caso, la legislación de desarrollo puede establecer un plazo menor de estancia previa a la solicitud de la excedencia, lo que no deja de resultar curioso en un texto que se considera básico, o de mínimos.

Se puede concluir que el EBEP mantiene un sistema formalmente separado entre el sector privado y el público por lo que al sistema de ocupación de puestos de trabajo se refiere, aunque no impone demasiadas limitaciones para que se produzca el trasvase entre directivos del mundo público y el privado a través de la regulación de las excedencias voluntarias por interés particular. Por otra parte, la no prohibición de que el personal directivo profesional de la Administración pueda integrar a profesionales del mundo privado es indudable que facilita la fluidez de intercambio entre los dos ámbitos.

martes, 10 de noviembre de 2009

VIVA LA FIESTA

En varias ocasiones anteriores me he referido al ruido y a los jovenes y el alcohol y sobre todo a las actuaciones municipales al respecto, pero estos días, en concreto la noche del 31 de octubre y, ya, en la fiesta de Todos los Santos, de tradición católica, la cuestión se presenta con matices nuevos. Halloween se impone y las túnicas blancas son sustituidas por las brujas, demonios y góticos de moda. No soy sociólogo y, por tanto, no analizo profesionalmente el avance de estas fiestas extrañas a nuestras tradiciones que han acabado con la representación anual del Don Juan Tenorio de Zorrilla y  la Hosteria del Laurel, aun cuando peristen los gritos de lo malditos a los que no parte ningún mal rayo. Pero no por ello dejo de considerar que nuestra sociedad, o parte de ella, no está por estoicismos, tristezas y sacrificios que valgan, lo que prima es el nirvana proporcionado por las drogas, el alcohol y la fista permanente.Cualquier excusa es válida y aprovechable. Pero el desmadre ya viene siendo total y el nirvana un simple decir, pues el vómito y el malestar pronto acaba con él.

El asunto en Valencia ha llegado al extremo y la autoridad municipal ha quedado perpleja por la dimensión adquirida, ante las 15 toneladas de basura acumuladas en el Barrio del Carmen, lean. La verdad es que no sé de qué se extrañan, pues su desconocimiento y falta de previsión son evidentes para cualquier ciudadano que vive en la zona y para cualquiera que vive con jóvenes estudiantes alrededor. El fomento de las brujitas y otros bichos semejantes es total y hasta colegios de religiosos permiten la fistecita de Halloween para los que los niños se diviertan.

Los vecinos o los ciudadanos que antes recordaban a sus muertos y antepasados pasan esa noche a acordarse de los muertos y antepasados de los festeros y de las autoridades municipales y encima leen que la fiesta cuesta un pastón al erario público. Pero no se crean que va a ser cierto que el próximo año la policía local evitará el problema, pues eso es lo que se dice el día 2, pero al día siguiente de nuevo el diario Las Provincias refleja que la solución puede ser un botellón sin alcohol en el cauce del desviado río Turia. Vamos que han caido en la cuenta de que hay que contentar a todos y que ya no hay forma de hacer actuar a la policía como tocaría en beneficio social y moral. Pero claro eso sería caer en un Estado policial de estilo franquista y ahora lo que toca es escuchar ilegalmente al prójimo y ponerlo en la picota de los medios informativos y darle mucho Halloween, discotecas, botellón, futbol y otras formas de no pensar. Que pensar es malo, hace daño, entristece y puede conducir a la violencia y perjudicar a las instituciones, leáse a los malos políticos y al exceso de los partidos políticos pendientes del voto y de la persistencia en el sillón.

lunes, 9 de noviembre de 2009

POLITIZACIÓN Y ADMINISTRATIVIZACIÓN

El enfoque utilizado permite tratar los contenidos políticos de la regulación de la función pública española. Así, la ordenación de los recursos humanos profesionales en el ámbito público puede afectar a la formulación de las políticas públicas en un sentido determinado o en otros mediante la adopción de unas decisiones que afecten una serie de aspectos. En primer lugar, podemos considerar el establecimiento de la frontera entre el nivel político y el profesional de la Administración pública. Se ha señalado el caso de la regulación del personal directivo, pero también afecta a esta cuestión la forma en la que se proveen los puestos superiores entre funcionarios públicos -en la terminología actual, mediante concurso o por libre designación-; la posibilidad de recurrir al mercado privado para la cobertura de determinados puestos mediante los contratos, por ejemplo, de alta dirección; el alcance, número y funciones del personal eventual, esto es, de confianza personal y política de los cargos políticos; o la regulación del paso a la carrera política de los funcionarios públicos y su vuelta a los puestos profesionales de la Administración pública.

Si observamos el significado de los puntos anteriores, nos estamos refiriendo a un aspecto de gran tradición en nuestra historia de la función pública, esto es, la politización de la Administración o la administrativización de la política. Entre otros aspectos este asunto tiene transcendencia al determinar la composición de la clase política, más concretamente, la que ocupa los gobiernos. Parece que tiene alguna transcendencia la formación, la extracción social, las relaciones, los valores y los intereses de los responsables que intervienen en la formulación de las políticas públicas de una manera permanente.

Si el sistema político facilita el acceso de los funcionarios a la política mediante la regulación de ventajosas condiciones de entrada y salida frente al sector privado, es más que probable que el nivel político se nutra de funcionarios públicos, que, de esta manera, considerarán determinados puestos políticos como peldaños naturales de su carrera profesional. Así ha sido culturalmente en el caso español hasta nuestros días y, en el caso de la Administración General del Estado, se ha hecho estructural mediante la regulación de la LOFAGE en 1997, al determinar que los puestos de director general y equivalentes, con carácter ordinario, y los de subsecretario deberán ocuparse por funcionarios superiores de la Administración pública.

El primer efecto político de lo anterior es que el Gobierno y el partido o los partidos que lo apoyan disponen de menos puestos para satisfacer sus compromisos y necesidades de todo tipo. La siguiente consecuencia, ya apuntada, es que se favorece una determinada visión de la sociedad y unos intereses específicos en detrimento de otros. No se quiere decir con esto que los profesionales de la Administración compartan todos ellos unos mismos valores y que vayan a actuar de una manera corporativa cuando desempeñen los puestos considerados políticos, pero indudablemente muchos de sus referentes de actuación son comunes y, en cualquier caso, pueden ser distintos de los de otros grupos sociales.

Al hilo de lo anterior, hay que señalar que el paso de lo cultural a lo estructural no se produce de una manera natural y automática. Se ha señalado el caso de la LOFAGE, pero este modelo no se ha extendido a las comunidades autónomas, ni a los grandes gobiernos locales, a pesar de que en este último caso su regulación también ha correspondido a la legislación estatal.

En este punto el EBEP opta claramente por facilitar el acceso de los funcionarios y trabajadores públicos a la carrera política ampliando la situación administrativa de servicios especiales. La interpretación conjunta de los artículos 87, en concreto en su apartado 3, la disposición adicional undécima y el artículo 4 supone que: se incrementa el ámbito de aplicación de dicha situación, ya que incluye a más colectivos de funcionarios públicos que los actuales, al ser todos los recogidos en este último artículo; se amplía el número de puestos cuya ocupación genera el derecho a poder disfrutar de dicha situación, incluyendo, según el artículo 87.3, a “Alcaldes, retribuidos y con dedicación exclusiva, Presidentes de Diputaciones o de Cabildos o Consejos Insulares, Diputados o Senadores de las Cortes Generales y miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas”; mejora, en algunos casos sustancialmente, las condiciones de reingreso a la Administración de origen, ya que, como se recoge en la misma disposición, los funcionarios que ocupen los cargos mencionados anteriormente, como mínimo, “recibirán el mismo tratamiento en la consolidación del grado y conjunto de complementos que el que se establezca para quienes hayan sido Directores Generales y otros cargos superiores de la correspondiente Administración Pública”, además de “los derechos que cada Administración Pública pueda establecer en función del cargo que haya originado el pase a la mencionada situación”, la de servicios especiales.

Se puede decir, por tanto, que el EBEP facilita, por un lado, la administrativización de la política española, aunque como efecto final implique la politización de la Administración al favorecer que sus cuadros profesionales pasen a la política y vuelvan de nuevo a la Administración.

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