MÁS SOBRE GULICK Y LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.

 

Otra de las cuestiones que preocupó a muchos de los estudiosos de la administración pública era si configura su estudio una ciencia o era simplemente un arte. Aún hay alguna resistencia a referirse a su estudio y análisis como una ciencia y se prefiere simplemente referirse a Administración pública. No considero hoy esto como algo fundamental y ya en mi libro Juridicidad y organización en la Administración pública española simplemente  mostré mi conformidad con la opinión de Robert Michels que nos decía  que " la finalidad principal de la ciencia no es crear sistemas sino, más bien, facilitar su comprensión". Así pues, le llamen como le llamen, esa es la finalidad de sus estudios, además de formar la comprensión y opinión del que la configura.

Gulick, en la obra Papers of the public administration, concreta " La ciencia de la administración es, por lo tanto, el sistema de conocimiento mediante el cual las personas pueden comprender las relaciones, predecir resultados e influir en los desenlaces en cualquier situación en la que se organicen para trabajar juntas con un propósito común. La administración pública es la parte de la ciencia de la administración que se ocupa del gobierno y, por lo tanto, se centra principalmente en el poder ejecutivo, donde se realiza la labor gubernamental, aunque obviamente también existen problemas administrativos relacionados con los poderes legislativo y judicial. La administración pública es, por consiguiente, una rama de la ciencia política y una de las ciencias sociales. En la actualidad, la administración es más un arte que una ciencia; de hecho, hay quienes afirman dogmáticamente que nunca podrá ser otra cosa. ....

 "La diferencia fundamental entre las ciencias exactas y las ciencias sociales, como se ha dicho a menudo, radica en que estas últimas deben ocuparse de valores y fines. Esto es lo que las sitúa en una categoría distinta a la de las ciencias mecanicistas."....... y sigue más adelante "  El valor encuentra su lugar en estos estudios no en la enunciación de variaciones e interrelaciones, sino en la valoración social y la aplicación de los principios deducidos. Esto no significa que el científico social no se vea guiado en su búsqueda de la verdad por sus intereses individuales en materia de valores, sino que los resultados de su trabajo, si se realizan científicamente, pueden ser utilizados por otros con valores completamente diferentes." después nos dice que el bien fundamental de la ciencia administrativa es la eficiencia y continúa diciendo: "La eficiencia es, por consiguiente, el axioma número uno en la escala de valores de la administración. Esto genera un aparente conflicto entre la administración y ciertos elementos de la escala de valores de la política, ya sea que usemos este término en su sentido científico o popular. Pero tanto la administración pública como la política son ramas de la ciencia política, por lo que, en última instancia, nos vemos obligados a matizar el concepto puro de eficiencia a la luz de la escala de valores de la política y el orden social"..

Manifiesta que " esto sitúa a la administración en un aparente conflicto con ciertos elementos de la escala de valores de la política, tanto si utilizamos ese término en su sentido científico como en el popular. Pero tanto la administración como la política son ramas de las ciencias políticas, por lo que, en última instancia, nos vemos obligados a matizar el concepto puro de eficiencia a la luz de la escala de valores de la política y del orden social".

Más adelante, considero que refiriéndose a los conflictos apuntados, nos dice que se ha señalado que el sistema de repartición de cargos por los partidos políticos destruye la eficiencia  en la administración pública pero que es necesario para mantenerlos y que dichos partidos son necesarios para mantener la estructura de gobierno y que si él la Administración desaparecerá.

Esto se nos muestra hoy con mucha crudeza en España y resulta uno de los elementos fundamentales en llevar a la corrupción, por eso siempre ha de haber una línea de separación entre el elemento político y el profesional administrativo. Únicamente el sistema muestra esta conexión con tanta claridad en el estadio superior y anterior a la ejecución propiamente dicha, para afectar al espacio de conexión entre administración y gobierno, que en España marcaba la libre designación y el concepto estricto del directivo público y no empresarial. Hoy yo diría que no hay ni gobierno ni administración y es más bien porque son complementarios y sustento mutuo, recordando que se gobierna administrando y hoy, por ejemplo estamos administrando sin presupuestos en cuatro años.

A todo esto añadiría que los valores son la base de la democracia y de cualquier acción política, por ello en la corrupción se trata de crear valores uniformes para dominar el Estado, lo que no es precisamente democrático. La diversidad es necesaria y su mantenimiento, es cierto, depende de los valores que defiende cada partido. Pero el freno es el Derecho, sobre todo el universal o natural, ya que el positivo se manipula por los partidos y el dominio del poder legislativo. 

En fin, sirva lo reflejado para pensar y comprender.

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EL ETERNO TEMA DE LA DISTINCIÓN ENTRE ADMINISTRACIÓN Y POLÍTICA.

En mi juventud, en los 50-60, época franquista, no era frecuente, salvo en derecho político, que se hicieran referencias a la política. Pero yendo al grano, en mi experiencia universitaria, en el Derecho administrativo no se relacionaba política y Administración, todo lo más se marcaban ideas para separar  gobierno y administración. Ya durante la tecnocracia aparece una relación que va más allá de las simples distinciones de que el gobierno es el motor y la administración el vehículo, o la cabeza y las manos respectivamente. Pero la relación ya la veíamos en Olivan al decir que administrando se gobierna o que no hay gobierno sin administración, cuestión que repito con frecuencia.

La llegada de la democracia, la aparición de la primera cátedra de Ciencia de la Administración, la dirección pública, la autonomía, y la relación más presente con los políticos en la construcción de una nueva Administración, etc. Me abrieron los ojos más allá de los del funcionario del estado en provincias, y la relación entre política y administración se me hizo evidente. Te enfrentas  al proceso de la preparación de las leyes, de las políticas públicas y los preceptos reglamentarios y las leyes pasan a un plano secundario, pero comienza a ser la ley verdadera la Constitución y sus principios. Es así como el Derecho conserva su importancia en un plano superior al simple conocimiento de los  procedimientos administrativos.

Ahora, hoy, son estos aspectos los que atraen y todos están resaltados por la corrupción y las mentiras existentes, junto con la escasa formación de los peones y piezas de este ajedrez.

Vuelvo al libro "Administración" de A.Lepawsky, en él, en su página 69, hay un punto 3 de su primera parte denominada "El  Arte de la Administración", que dedica a la diferenciación entre Administración y Política, en el cual el primer autor que analiza es John M. Pfiffner (1935), que nos dice que "los allegados a la nueva administración pública no están ciegos a los caminos de la política porque con frecuencia han estado en contacto con sus peores manifestaciones". Luego manifiesta algo muy simple que no deja de ser base para las distinciones de las que más adelante veremos y  se recoge que " la política debe ser considerada como inevitable y como parte necesaria del proceso de gobierno. Sin embargo debe ser controlada y confinada a su propia esfera que es la determinación, cristalización y declaración de la voluntad de la comunidad. La administración, por otra parte, es la realización de esta voluntad una vez determinada". No entro en el carácter formal y en el normal y frecuente de estas afirmaciones, formalmente correctas, pero no siempre reales.

Aún dentro de mi experiencia, ahora, me resulta cierto la inevitabilidad de la política en la Administración, pues en ese triángulo que vengo presentado de Política, Derecho y Administración, a ésta corresponde un elemento básico y común la eficacia y resulta fundamental la formación y neutralidad de los funcionarios públicos.

Por ello, transcribo este párrafo del mencionado punto relativo a Pfiffner:

" No siempre es posible aislar la administración y la política o separarlas. Sin embargo, el conocimiento de este hecho, no debe viciar la ortodoxia del trato de caballeros, mantenido por la tradición, de que uno no puede abusar del otro en una forma impertinente. El éxito que se obtenga en esta dirección, dependerá con mucho de la medida en que el partidario de la política, se mantenga fuera de la administración, y sobre la garantía de permanencia  y libertad que se dé a personal técnico y experto. Esto implica consiguientemente, para el personal administrativo, la obligación de no meterse en política, como lo implica para los políticos de mantener sus manos fuera de la administración".

Inevitable, para mí, decir u opinar que ya no existen caballeros y que la política ha infectado el espacio administrativo creando una estructura politizada en su seno y un personal dependiente en su destino, carrera y retribuciones complementarias, que realmente son básicas para supervivir.

Termino con otro párrafo en donde el derecho sirve de elemento diferenciador:

"la distinción de Wilson entre política y administración fue más generalmente considerada como una distinción entre normas y administración. Un autor también ampliamente citado por esta manera de identificar el campo de la administración pública, fue Leonard D. White aunque seguía señalando, igual que Wilson, la relación entre las dos. El libro de White Introducción al Estudio de la Administración Pública presenta de un modo muy flexible  la definición de Wilson en los términos siguientes: << En un sentido más amplio, la administración pública consiste de aquellas operaciones cuyo objeto es el cumplimiento o la coacción para hacer cumplir las normas públicas como lo  estimen las autoridades competentes>>....

<<los funcionarios son responsables tanto de la elaboración de las normas, como de su cumplimiento>>

Se manifiesta el triángulo citado, pero hay que pensar en los abusos y corrupción existente que invalida el sistema y afecta a la sociedad.

GULICK Y PAPERS ON THE SCIENCE OF ADMINISTRATION

Siguiendo con las ideas de los clásicos americanos sobre la Ciencia de la Administración, busco las obras o escritos de Luther Gulick, autor del conocido acrónimo POSCORB. Encuentro una obra, PAPERS ON THE SCIENCE OF ADMINISTRATION editada en 1937, por el citado Gulick y por Urwick, en la que hay diferentes artículos escritos por diferentes autores: Mary Parker Follet, Henry Fayol, James D. Mooney. Elton Mayo, etc. En ella hay dos artículos de Gulick uno sobre Teoría de la Organización y otro sobre Ciencia, Principios y  Administración Pública. Este último en sintonía con los temas principales que ocupan mis últimas entradas.

Reflejando parte de lo que en él se escribe, confirmo mi evolución del Derecho administrativo a la Ciencia de la Administración Pública y su valor más general en la actualidad y de necesario conocimiento de los administradores superiores y de contacto con el nivel político y elemento de contraste con la que considero triste actualidad de nuestro gobierno y administración.

En el segundo artículo citado de Gulick manifiesta los siguiente:

"La administración se ocupa de hacer las cosas; de lograr objetivos definidos. La ciencia de la administración es, por lo tanto, el sistema de conocimiento mediante el cual las personas pueden comprender las relaciones, predecir resultados e influir en los desenlaces en cualquier situación en la que se organicen para trabajar juntas con un propósito común. La administración pública es la parte de la ciencia de la administración que se ocupa del gobierno y, por lo tanto, se centra principalmente en el poder ejecutivo, donde se realiza la labor gubernamental, aunque obviamente también existen problemas administrativos relacionados con los poderes legislativo y judicial. La administración pública es, por consiguiente, una rama de la ciencia política y una de las ciencias sociales. En la actualidad, la administración es más un arte que una ciencia; de hecho, hay quienes afirman dogmáticamente que nunca podrá ser otra cosa. No encuentran esperanza en el hecho de que la metalurgia, por ejemplo, fuera completamente un arte varios siglos antes de convertirse principalmente en una ciencia y comenzar su gran avance tras generaciones de progreso y declive intermitentes."

Como vengo diciendo en mis últimos escritos, de la Administración se ocupan distintas ciencias sociales pero Gulick también manifiesta la dependencia en el avance de las ciencias sociales de aquellos que se producen el las ciencias físicas y el hecho de que a ciencias sociales como la filosofía, la ética, la religión, la educación, la sociología, la ciencia política y otras, se les han dejado los aspectos verdaderamente difíciles e importantes de la vida y el conocimiento. Lógicamente, añado, nos afectan a todos. Y así continúa

"El avance de ciertas ciencias exactas se convierte así en motivo de gran preocupación y condiciona y retrasa el avance de la ciencia social. El hecho mismo de que la ciencia exacta haya experimentado un gran avance en los últimos cien años plantea inevitablemente una nueva serie de problemas sin resolver para la ciencia social. Las ciencias sociales también son interdependientes. Esto es particularmente cierto en el caso de la ciencia política, ya que no es una ciencia unitaria, sino coordinadora, que se ocupa, por un lado, de la vida política, los deseos y el comportamiento del ser humano, y, por otro, del gobierno y la administración pública, en los que deben utilizarse la mayoría, si no todas, las profesiones y ciencias que el ser humano ha desarrollado. La diferencia fundamental entre las ciencias exactas y las ciencias sociales, como se ha dicho a menudo, radica en que estas últimas deben ocuparse de valores y fines. Esto es lo que las sitúa en una categoría distinta a la de las ciencias mecanicistas. Sin embargo, al autor le parece que la importancia de este elemento puede estar sobrevalorada, y que tal sobrevaloración sin duda desalentará el avance de la ciencia social tanto como cualquier otro factor. En muchos de los campos subsidiarios pero fundamentales del conocimiento social, es posible dejar de lado los valores y los fines, o asumirlos como constantes, tal como se hace en las ciencias puras......... 

Esto no significa que el científico social no se vea guiado en su búsqueda de la verdad por sus intereses individuales en materia de valores, sino que los resultados de su trabajo, si se realizan científicamente, pueden ser utilizados por otros con valores completamente diferentes."

Y finaliza el párrafo "Por lo tanto, conviene al estudiante de administración, junto con otros estudiantes de ciencias sociales, adquirir el hábito de separar (a) las relaciones y (b) los juicios de valor en la medida de lo posible en su trabajo.

Y finalmente transcribo lo siguiente:

"En la ciencia de la administración, ya sea pública o privada, el "bien" fundamental es la eficiencia. El objetivo fundamental de la ciencia de la administración es la realización del trabajo encomendado con el menor gasto de recursos humanos y materiales. La eficiencia es, por lo tanto, el axioma número uno en la escala de valores de la administración. Esto genera un aparente conflicto entre la administración y ciertos elementos de la escala de valores de la política, ya sea que usemos ese término en su sentido científico o popular. Pero tanto la administración pública como la política son ramas de la ciencia política, por lo que, en última instancia, nos vemos obligados a mitigar el interés público."

Sólo comento: siempre que éste interés público no se manifieste en una ley o en un principio constitucional.

Mucho más queda en el artículo y en el teclado.

CONSIDERACIONES SOBRE LOS ALTOS FUNCIONARIOS INGLESES

En este tiempo que otorga la jubilación, personalmente, me satisface mucho acudir y leer libros de autores siempre citados y nunca leídos de modo directo. Al no vivir para el trabajo, éste, en mi caso, al ser más consciente del estado social español, se ha convertido en un medio de subsistencia intelectual y de satisfacción.

En el año 1964 de mi ingreso en la Administración general, como funcionario del entonces llamado Cuerpo General Técnico, 4ª promoción, primera en la que entró en vigor la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, se comentaba que era un cuerpo que se quería equiparar al modelo francés de altos funcionarios y también al inglés.

Respecto del segundo, fue un éxito y objeto de muchos comentarios los libros de Sí Ministro de Jonathan Lynn y Anthony Jay que dio origen a una serie de televisión también exitosa.

Al respecto de los altos funcionarios ingleses en el libro Administración de A. Lepawsky leo parte  de lo referido por dos autores.

Uno es Austen Chamberlain en Las Tradiciones del Servicio Civil. 1930. Por ejemplo, dice: "Es preciso poner al servicio de los Ministros toda la experiencia del pasado" Hoy abunda quien denuncia la ineptitud de muchos altos cargos y funcionarios. Y sigue: " Nosotros los Ministros , llegamos al poder llenos de ideas que creemos son novedosas y excelentes; nos sorprendemos de que nuestros predecesores nunca hubieran pensado en ellas y nuestra única ansiedad, es dejar que alguno las publique antes de presentar nuestro proyecto. Entonces el empleado civil dice: Oh, sí, oh sí, yo creo que conviene que vea usted antes de hacer eso, un memorándum que se escribió sobre eso en 1914, o las observaciones que hicimos al respecto y que indujeron a su predecesor a retirar su propuesta.

Chamberlain dice que esta es la primera etapa. "La segunda empieza cuando van a presentar al Ministro aquellas sugestiones que según su experiencia, calculan que cuadran con su política......"

Menciona un hecho referido a cuando era Director General de Correos y su discusión con un distinguido empleado civil: "después de una larga hora, trataba de disuadirme de que hiciera yo algo que yo consideraba conveniente. Aquí vino lo peor, pues bien o mal yo persistía de llevarla a cabo. Entonces mi eminente amigo empezó a realizar la segunda función importante de un empleado civil. Bien, dijo él, si ha de hacer un cosa tonta por supuesto que puede usted hacerlo pero ¿es esencial para usted hacerlo de una manera tan necia? Y habiendo hecho todo para disuadirme de mis intenciones, entonces me enseñó cómo hacer aquello con la menor fricción y las desventajas más pequeñas."

Muy ilustrativo de una función directiva de asesoría que no consta en expedientes ni en el procedimiento, pues el funcionario aconseja pero no actúa directamente en la decisión. No es un informe.

El otro autor es Herbert Morrison, autor de Socialización y transporte. 1933. Se expresa igual sobre la colaboración de los funcionarios describiendo la segunda etapa señalada por Chamberlain. Pero destaco dos puntos más generales: " La conseja popular de que los empleados públicos están ansiosos de introducir sus propias políticas sobre los Ministros, no es cierta según mi experiencia. Les gusta que su Ministro sea una persona que haga bien las cosas; se sienten personalmente humillados si el Ministro comete errores, les causa enorme vergüenza darle a conocer todos los hechos y prevenirle contra faltas lamentables de las que él pudiera aparecer como responsable. Si ellos consideran que las normas que el Ministerio está estudiando, están equivocadas, le dirán por qué, pero siempre sobre la base de que será el Ministro quien decida sobre el asunto. Y si el Ministro, no tiene el coraje, ni cerebro suficiente para desarrollar una política propia suya, ellos harán lo mejor que sepan para encontrarle una; porque después de todo es mucho mejor que su Departamento sea gobernado por los empleados civiles y no carezca por completo de gobierno"

Y termina el párrafo diciendo: "La responsabilidad de formular políticas descansa sobre los ministros fuertes o débiles que sean y es muy importante que los empleados civiles  sean los instrumentos y no los directores de la política. Pudieron haber sido igualmente leales a un Ministro conservador, y eso es muy bueno."

La política pensada en España en los años 60 no tuvo efecto real y social y el sistema de nombramiento o designación de directivos y altos funcionarios no siguen lo que se describe por lo autores citados. Es el cambio continuo y la falta de memoria o inexistencia de memorándus. El alto funcionario descrito no existe sólo se pretende fieles cumplidores de lo que el ministro o jefe desea.

LOS PRINCIPIOS Y LA MORAL

En anterior entrada, me referí a la Administración, el derecho, los principios y las reglas, mostrando una de mis preocupaciones actuales, y todo lo que hoy pienso en cuanto al Derecho administrativo y, quizá, en una cierta decadencia o etapa diferente, puesto que el aumento de sus estudiosos, le ha llevado a un exceso de reglas o, mejor dicho, de normas en las que se pierde la raíz del Derecho que radica en sus principios inamovibles o permanentes en el tiempo, perdiéndonos en los detalles y juzgando por el sentido del precepto, quizá sin tiempo de ir más allá para quién está inmerso en la interpretación, ejecución y resolución de conflictos. Quizá, situación ajustada a aquel dicho de que los árboles no nos dejan ver el bosque.
Por eso, los principios son el ancla que conserva el barco ante la tormenta normativa y de intereses varios. En el artículo de Omar Guerrero La formulación de los principios en la Administración Pública se realiza un análisis y explicación de la evolución del estudio científico en torno a ello. En él se expone que el conocimiento de los principios sólo puede realizarse a través del método científico, por ello yo añadiría que si se reflejan en las normas ha de ser por su análisis científico previo y éste también en la experiencia.
Omar en dicho artículo se ocupa, entre otros, de W.F. Willoughby y el que considera su libro más relevante Priciples of Public Administrastion, autor que manifiesta que los principios sólo pueden tener significación convertida en conocimiento mediante la aplicación rigurosa del método científico, tal como ha quedado dicho Y para mí lo que más me importa ahora es cuando refiriéndose a este autor, Omar Guerrero nos dice: " Por lo tanto, los principios verdaderos, para ser fijados con firmeza, deben ser inculcados a los responsables de la acción del gobierno  para derivar de aquí el perfeccionamiento de la dirección de los asuntos públicos. Por tanto la regla no sólo debe ser efectiva sino ética".
Cuánto contenido hay en este párrafo. Creo que encerrada en el fondo, permanece la diferencia entre principios y reglas, en el sentido del carácter permanente de los primeros y derivados de ello su validez universal, consecuencia de su fijación científica. Pero también que los principios tienen un significado moral, como o al igual que, vulgarmente, se ha hace referencia de que una persona "tiene buenos principios"; o sea hay ese ligamen con lo moral con lo ético que ha de de ser incorporado a la norma o regla, caracterizada por una mayor temporalidad y cambio, pero cuya eticidad y consecuente legitimidad depende de dicha incorporación.
Y si se sigue pensando, también surge ese valor que vengo otorgando al Derecho sobre la ley, al ser éste el depositario de valores universales, mientras que la ley que es regla es inferior pues, aunque en menor grado que los reglamentos, es más temporal y variable, y así los principios generales del derecho son o deben ser su primera fuente aunque en el Código Civil figuren en tercer lugar, ya que la doctrina viene considerando que ellos se deducen de la propia ley.
Pero mi idea hoy es distinta, pues los principios son los que han de incorporarse a la ley porque su valor ha de constar, para que ella sea también moral  y de valor general y manifestación de los intereses generales.
Y para que esto sea así la formación de los encargados de los asuntos públicos ha de inculcar plenamente los principios y el Derecho por encima de la ley que puede cambiar. Se nos muestra, pues, el verdadero carácter de la democracia.
Pero de otro lado, para aquellos más apegados a la realidad, les diría que el Derecho es lo deseable y la ley lo posible, aunque ella se queda en simple deseo si no hay capacidad ejecutiva ni medios para hacerla eficaz, como hoy ocurre muy frecuentemente, pues no existe la formación considerada en los políticos actuales ni en los funcionarios españoles. Y puede que ni se quiera. Por esto, hoy el poder, es corrupto porque ya no cumple el fin moral de la política, sino el enriquecimiento propio de sus ejecutores y a consta del trabajo e iniciativa de los ciudadanos. Una inmoralidad.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA OBRA DE LOS DIMOCK

He tardado bastantes años en llegar a apreciar la ciencia administrativa norteamericana y a la Administración pública como objeto de análisis por diferentes ciencias sociales y la repercusión en el contenido del Derecho administrativo de otras ciencias técnicas. Pero las sociales son sustanciales en la comprensión de esa importantísima institución, su organización y acción y su conexión esencial con la acción política.

Ahora me parece muy simple. Al mismo tiempo, encuentro en la citada ciencia reflejados mis pensamientos actuales, que son descubrimientos que ya existían ha tiempo y que han enraizado con fuerza porque los descubrí con la experiencia y el estudio permanente.  Y así al verlos tantas veces reflejados en la doctrina, confirmo su objetividad.

Hoy, suponiendo, que mis lectores ha visto mis entradas en este blog y mis preocupaciones actuales, voy a dejar hablar en un largo escrito a Marshall E. Dimock y a Gladys O. Dimock, a través de su libro Administración pública, tercera edición y primera en español (1967). Libro en que en algún momento dicen escrito pensando en aquellos que quieren ingresar en el servicio civil y en la política.

En su segundo capítulo nos muestran una perspectiva del pasado y evolución de la ciencia de la Administración pública y me voy a centrar en el punto que se refiere a tendencias y problemas, en la página 27 y siguientes.

Así dice: << En el período que medió entre ambas guerras mundiales, se hizo hincapié primeramente en el presupuesto, luego en la organización y después en la superestructura o administración general. Desde 1945, el interés se ha centrado principalmente en las relaciones humanas, en las razones y motivos psicológicos y en las explicaciones y motivos de la ciencia de la conducta>> Más adelante muestra su menor interés en la última, como en cierto modo me ocurre a mí , al sin despreciarla, ni mucho menos, considerarla más auxiliar que estructural. 

Y sigue diciendo que este período lo explicitado no significa la sustitución de un fenómeno por otro sino que existe una coexistencia y señalan la aparición de nuevos factores: << Uno hace hincapié en las decisiones, en la investigación de las operaciones y en la racionalidad; otro considera que la política y los programas son el campo de acción primordial y que los funcionarios deberían ser también economistas sociales. Otro más, el sociológico concentra su atención en las fuerzas sociales y en las relaciones entre los diversos organismos...>>

Enseguida muestran la conclusión, a la que más tarde he llegado yo de que la administración pública es actualmente una mezcla de diversas especialidades académicas. 

Igualmente destacan que <<El éxito del practicante administrativo y del especialista académico..... depende  prácticamente de los problemas que haya que resolver y de la reacción ante ellos, es decir, de lo que Mary Parker Follet llamó " la ley de la situación">> De inmediato nos resalta que la administración es una disciplina psicológica que es y seguirá siendo, orgánica,  << pero también la administración pública abarca las normas y sistemas públicos y la formulación de decisiones y en este sentido comprende cuestiones económicas, técnicas y todas aquellas actividades que son resultado de   las oportunidades que brinda la sociedad y que dan origen a los correspondientes problemas de ajuste. Finalmente, la administración pública ha tenido y probablemente seguirá teniendo, elementos de filosofía política y moralidad, pues en último análisis las decisiones dependen del influjo de la jerarquía de valores>>

Vemos que se nos muestra la estrecha relación entre Ciencia de la Administración y Derecho administrativo y también nos hace pensar en la inmoralidad  que existe hoy en España e, incluso, en la mayor eficacia de control que nos muestra la jurisdicción penal sobre la contencioso administrativa, cuya especialidad parece pues restringida al aspecto normativo y escasa en el resto de factores.

Finalizo con el último párrafo del punto mencionado y del capítulo. << ....al mismo tiempo, debemos tener en cuenta que la administración, en un marco político, tiene rasgos y problemas característicos, pues debe ocuparse de la política y de los sistemas si quiere seguir estando en contacto con la realidad. La breve digresión que hemos hecho parece confirmar la pertinencia de esta conclusión. Nosotros los autores, no somos partidarios de la ciencia de la conducta, pero tampoco nos oponemos a ella. Sin embargo, debemos hacernos esta pregunta: ¿Qué necesitan saber los administradores sobre política y técnica administrativa para que su labor sea eficaz y para que estén satisfechos con su aportación a la solución de problemas y la creación de valores que la sociedad democrática debe fomentar?>>

Y termino preguntándome ¿en España, ahora, se fomentan estos valores o se corrompen? Nuestro derecho ¿se matiza jurisprudencialmente con los valores morales?

Cuánto tiempo perdido.

LA ADMINISTRACIÓN,SU CONOCIMIENTO Y LA EXPERIENCIA INTERESADA

Cuando empecé a dar clases de Derecho administrativo, hui de que se convirtieran en un dictado y toma de apuntes, así que confeccioné y proporcioné mis propios apuntes y acabé escribiendo un libro de lecciones. Siempre, al principio, hacía constar que el concepto de la Administración pública dependía en mucho de la profesión de quien lo ofrecía y así podía variar si era o había  sido abogado, funcionario, juez, etc.  Por supuesto, pues, depende de la experiencia habida y acumulada.

También, la capacidad crítica que se posea, depende también de la profesión del profesor o científico. En algún momento alguien me identificó la crítica con la crisis, pero no lo entiendo así, sino como una forma de desarrollo del conocimiento. Es verdad  que en cierto sentido al evolucionar el pensamiento lo pensado con anterioridad puede entrar en crisis, pero creo que nunca total, sin ello no habría evolución ya que queda siempre como experiencia. Pondré un ejemplo, el derecho no evolucionaría sin la crítica científica o la de la jurisprudencia. Ello lleva a criticar la propia existencia de las Escuelas científicas o al menos de su posible dogmatismo.

Además hay que considerar, respecto de la Administración publica, la compartimentalización de su estudio por diversas ciencias sociales. La Administración afecta a toda la sociedad y si conocimiento ha de comprenderse a través de esa distintas ciencias o de sus aportaciones

También, aquí pienso en la relación de todo con la teoría y la práctica. Y es cuando acudiendo a los libros que tengo, leo parte del libro Teoría y praxis de Jürgen Habermas, de dura lectura y comprensión para mí, pero encuentro un concepto " la experiencia interesada", respecto de la cual y también de acuerdo con mi interés recojo algo de la larga explicación al efecto, por la razón, precisamente, de poder acercarlo a mi conocimiento, aunque lo interpretara mal, pues me puede ser útil.

El primero es el que en su página 230 dice respecto de esta experiencia interesada: " Por ello, en los conceptos fundamentales del sistema teórico abre brecha una precomprensión de la de la totalidad social proveniente de la experiencia interesada" Entiendo que en los conocimientos teóricos influye el concepto o idea de sociedad al que nos conduce la experiencia adquirida conforme a nuestros intereses y la experiencia a través de ellos también adquirida. Y también creo que incluye lo que es nuestra apreciación de la realidad social más allá de la teoría.

Y nos dice que "si las experiencias ligadas a la situación pasan también a formar parte  de la conjetura cognoscitiva estrictamente científica, en tal caso, tiene que ponerse bajo control el interés que guía el conocimiento y tiene que legitimarse como interés objetivo, a no ser que se desee interrumpir arbitrariamente el proceso de racionalización...." O sea para mí esa conjetura ha de verse si es objetiva para legitimarse.

Y para terminar, pues todo esto es denso, recojo: " una interpretación anticipadora de la sociedad en su totalidad siempre pasa a formar parte de la elección de categorías fundamentales. De forma sintomática, esta es una precomprensión sobre cómo la sociedad como totalidad es y al mismo tiempo debe de ser, la experiencia interesada ni separa en la situación vivida el <<ser>> del << deber ser>>, ni tampoco descompone lo que le atañe en los hechos, por un lado, y normas, por otro."

Bueno aquí os dejo esto, quizá como experiencia interesada, esperando que también interese a otros.

¿HUBO ALGUNA VEZ UN REAL SISTEMA DE MÉRITO Y CAPACIDAD?

De nuevo me apoyo en una obra de Alejandro Nieto, gran obra de investigación: LA BUROCRACIA I El Pensamiento burocrático, editada en 1978 por el Instituto de Estudio Administrativos. en su capítulo tercero, titulado Testimonios y doctrinas sobre la burocracia española del siglo XIX, recoge una serie de autores bien funcionarios o expertos en administración pública de sumo interés.

Escojo lo que recoge respecto a Lorenzo Domínguez en un opúsculo anónimo, a él atribuido y en cuya portada se dice que su autor es un político con ganas de dejar de serlo. y Nieto recoge este párrafo:

" Los males públicos traen su origen de un hecho culminante, que es como el centro de donde parten y se desprenden todos los abusos" a saber que los partidos políticos han considerado los destinos públicos como patrimonio suyo, propio y exclusivo, destinándolo a recompensar los servicios políticos y la adhesión de los individuos a los jefes de los partidos.

Situación igual a la actual casi, si no, tres siglos después. Si esto se dice esto o se es fascista o se defiende a Franco. Pero es una realidad constante, con ligeras variantes. en dicho siglo, en este sistema de spoils system, los cambios de gobierno y partido que lo dirigiera se producía la figura de los cesantes, tan bien retratada por Pérez Galdós, sobre todo en su obra Miau. Con lo que los nombrados por el partido anterior cesaban en sus puestos y se iban a casa, no sin una pequeña retribución permanente; es decir el gasto crecía siempre. Hoy, en cambio, la situación esconde un pacto tácito entre funcionarios y políticos, pues los primeros hace años que consiguieron su carácter permanente y conservan el puesto o se les reserva uno y los políticos aumentan la estructura u organización política creando puestos de confianza o ladinamente denominados de confianza, además de un  sistema de nombramiento de libre designación que ya no respeta a nadie y llega a puestos de simple gestión.

Así pues, los partidos y los movimientos que acaban constituidos con el tiempo como tales crean sus propias burocracias y los aspirantes a un empleo público huyen de las oposiciones a la Administración general y determinados cuerpos especiales, ingresando en el partido y tratando de entrar en su burocracia.

Nieto, al efecto, dice: " Las consecuencias de este sistema administrativo se extienden  a varios niveles. desde el punto de vista político la costumbre termina haciéndose necesaria; los gobiernos precisan ya inexcusablemente de un personal administrativo que les sea políticamente adicto, ya que este es el único modo de cerrar bocas a la oposición, una vez que se ha generalizado la opinión de que quien no  cuenta con los favores pasa a engrosarlas filas de la oposición en espera de su turno de poder" Una dura y triste realidad actual sobre todo para el funcionario profesional y de verdad experto que accede a ocupar un puesto de libre nombramiento o designación con el gobierno de un partido concreto, porque queda marcado para la oposición.

No hay concursos en mucho tiempo, los interinos aumentan, permanecen en el tiempo y exigen soluciones, la formación esencial y general decae casi del todo y en cambio aparecen "cursitos" para alegar como mérito, la experiencia se pierde en cada cambio y una gran parte de la doctrina administrativa no ha pisado una Administración pública, pues "Todo está en los libros".

El mérito no existe en la práctica salvo que el cargo designador quiera contar  con alguien que le diga la verdad pues cuenta con que él resuelve y pude tener otra opinión. Establecer hoy en día un sistema de mérito y capacidad exige trabajo, mucho trabajo y afecta a la gestión.

Nada cambia, lo parece simplemente. Empeora porque estamos viendo verdaderos ineptos administrativamente y expertos en corrupción mandando en la Administración.

AMINISTRACIÓN, DERECHO, PRINCIPIOS Y REGLAS.

Los estudios de la Administración pública ya no se realizan por el Derecho administrativo sino por la ciencia política, en especial, como es lógico, por la Ciencia de la Administración pública, en la que vengo destacando que existe una relación interdisciplinar entre ciencias sociales.

En el Derecho Administrativo, Villar Palasí, en el momento inicial de sus "Apuntes de Derecho Administrativo" nos dice: Es extraño como nuestra doctrina no ha caído antes en la cuenta de este proceso de juridización de ideas políticas o económicas que paulatinamente se transforman  en técnicas jurídicas peculiares del Derecho administrativo".  Y considera que el proceso igualmente se produce en  otras disciplinas jurídicas. Por mi parte, más que técnicas jurídicas en sí, lo que me parece que existe es su conversión en contenidos jurídicos.

De este modo, en las correspondientes ciencias o prácticas de eficacia y bondad se empiezan a considerar principios básicos en ellas y si se recogen en normas se configuran como Derecho y con él de necesaria consideración y aplicación por aquellos a los que se dirige la norma ya que llevan implícitas la eficacia jurídica y la técnica y olor de buen derecho. 

En el terreno del derecho público y en especial del administrativo la Ciencia de la Administración y de la organización muestra la conexión entre ambas ciencias Y aparece el factor político como parte de la configuración del Derecho y de necesidad de una Administración dirigida a la sociedad y ciudadanos para lograr su eficacia jurídica y política.

En España la Ciencia de la policía como ciencia del administrar perdió presencia ante el predominio del derecho administrativo y su conexión con la jurisdicción a pesar de obras tan esenciales como la De la Administración pública con relación a España de Alejandro de Olivan y en la que figura la consideración o afirmación tan importante como la de que administrando se gobierna, idea que vincula la Administración pública a la acción política gubernamental y también en segundo plano su importante papel en la eficacia precisa.

La mayor parte de la doctrina manifiesta que la Ciencia de la Administración persigue obtener los principios que configuran la Administración como importantes y esenciales y siempre se cita como primera obra esencial la de Bonnin Principios de administración. Las obras de Ciencia de la administración importantes siempre son menos complejas de entender que las jurídicas, en especial que el Derecho administrativo. Precisamente Bonnin en la obra citada nos ofrece como principios fundamentales para él: 

1. Que la administración nace con la comunidad.

Es decir por la asociación de los hombres

2.Que la conservación de la comunidad es el principio de la administración.

3 Que la administración es el gobierno de la comunidad.

4 Que la acción social  es su carácter, y la ejecución de leyes de interés general su atribución.

De otro lado, en su libro queda muy destacada la importancia de la administración hasta el punto de resumir en los inicios del libro que "pues el gobierno no es para el cuerpo político un órgano  necesario para su vida, es en la administración que se encuentra este órgano" pensamiento coincidente con Olivan cuando dice que sin administración no hay gobierno. pues si la ciencia de la administración investiga y define los principios que rigen la Administración pública por ser la que se dirige a los ciudadanos de un Estado, nos indica lo necesario para que sea buena y eficaz, de modo que ella en sus funciones, y para esa eficacia, ayuda al gobierno a fijar las políticas públicas y su manifestación como Derecho que puede ser contenido de las leyes, normas o reglas administrativas y se convierte en operador de buen gobierno y derecho para ser eficaz y real. Realidad que también la doctrina nos dice que a ella ha de acercarse el Derecho y la institución que mayor relación guarda con los ciudadanos y sus intereses para transmitir hacia arriba, hacia el gobernante.

Hay tanto que encontrar en esta obras de Ciencia de la Administración y sus clásicos, que es posible que más adelante siga manifestando sus principios básicos, con la finalidad de que el lector pueda comparar estos principios con nuestra realidad política y social.

EL MANTENIMIENTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU SITUACIÓN E IMPORTANCIA. II

En anterior entrada sobre este tema dejaba para la siguiente el análisis de las funciones esenciales  respecto de las políticas públicas a realizar por la propia Administración. Estas funciones están perfectamente delimitadas por Baena del Alcázar en su Curso de Ciencia de la Administración, en su cuarta edición, cambiando la perspectiva tradicional de las funciones administrativas que nos ofreció Fayol y que constituyen un factor esencial en la compresión del administrar en general.

Baena, al efecto de que se manifieste todo lo necesario establece una noción de las políticas públicas considerando sólo a las conformadoras por nuevas o innovadores, y nos ofrece toda la actuación necesaria para su valoración de su viabilidad y eficacia y destaca estas tres: El apoyo a la decisión política en la que hay una fase de previsión de su futura ejecución. La segunda fase es dicha ejecución distinguiendo la correspondiente a las políticas prescriptivas y la de las operativas. En tercer lugar refiere a la función de mantenimiento.

El mantenimiento es un termino que  hoy está en boca de todos los medios informativos ante el accidente ferroviario de Adamuz. Desde la consideración de esta función en las políticas públicas Baena nos dice que esta función "se refiere a todos los factores administrativos y, por tanto, implica la gestión de los recursos humanos o administración de personal, el presupuesto, el procedimiento de gestión y la información. Sin embargo tiene especial importancia la gestión de los medios financieros". Más cosas indica, pero esto es suficiente para considerar la importancia de esta función en la gestión y, por tanto, en la eficacia administrativa como principio esencial. Si la política pública no ha seguido las funciones que nos relata Baena no habrá eficacia pues puede quebrar cualquiera de los factores señalados y con ella toda la organización. Así el mantenimiento ya no es una función de determinar la viabilidad de una política pública, sino de administrar para hacerla eficaz y, en su caso, promover los cambios precisos para ello.

La relación de la Administración con las políticas públicas lo es preferentemente en el alto nivel funcionarial pero el mantenimiento afecta a todos los niveles y entonces las funciones clásicas de Fayol: Planificar o Prever, organizar, dirigir y controlar son esenciales.

Pero todo esto es una actuación lenta para el tiempo "político" y así se aprueba simplemente la política y luego ya veremos. No hay responsabilidad de ninguna clase y los niveles superiores de la Administración y los medios están politizados y son de confianza y dependientes, así que las funciones que señala Baena no se realizan en realidad, lo que se trata en todo caso es disfrazar a la decisión de posible y buena y para ello está el sistema de confianza y la dependencia del funcionario libremente nombrado o designado.

El factor del que depende todo el de los recursos humanos y su selección y formación, falla, y al hacerlo, falla todo y penetramos en un mundo alienante o de farsa.

Más vale no seguir, ¿para qué?

EL MANTENIMIENTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU SITUACIÓN E IMPORTANCIA. I

Con la democracia, he apuntado, en diversas ocasiones, que se ha producido un predominio o mayor presencia de la política y un cambio en la Administración pública. En el periodo franquista y a finales de los años cincuenta y principios de los sesenta, hay en cambio, al no existir formalmente partidos políticos y, en consecuencia, no ser el voto el factor de configuración del gobierno, una atención mayor a la reforma de la Administración pública, junto con la pretensión de acercarnos más a Europa y en consecuencia una preocupación evidente por la formación de los funcionarios públicos  y la dirección como función general de técnica propia de los administradores generales.

La tecnocracia jugó un papel principal y floreció una época dorada del Derecho administrativo y de los estudios de la Administración muy ligados a él o a la burocracia existente. Así la reforma de la función pública fue una política importante en aquellos años. Y también se produce mucho análisis conceptual en dicho derecho. Sólo los estudios sobre burocracia y poder administrativo no eran esencialmente jurídicos y encaminaban ya con más claridad a la Ciencia de la Administración y la influencia de los estudios norteamericanos de Administración pública y políticas publicas.

La democracia y la importancia que cobran los partidos políticos y el voto cambian mucho la situación, la Ciencia de la Administración se desliga del Derecho y se configura como ciencia política. Las políticas públicas aparecen como el concepto básico y el acto administrativo restringe su concepto al jurídico formal y a la actividad profesional de abogados y jurisdicción contencioso administrativa.

Todo ello forma parte de mi vida administrativa y funcionarial y de mi experiencia en mi periodo de actividad en puestos de designación política. Y todo ello ha dado lugar a mi  extensa obra sobre Juridicidad y organización en la Administración española, publicada por el INAP y también a muchas entradas en este blog.

El empleo público se hace complejo por las preautonomías y la apropiación política de las instituciones administrativas, por los empleos temporales, la presencia mayor del factor de confianza sobre el mérito y la capacidad y el incremento de libres designaciones y nombramientos; consecuentemente, la formación y experiencia de los funcionarios también disminuye de modo importante. Los principios básicos de la función pública desaparecen y la carrera funcionarial se circunscribe cada día más al capricho o voluntad de los partidos políticos, dependiendo más de la fidelidad al partido que a la preparación y experiencia. Aquel funcionario que confía en que su trabajo será un factor de mérito y carrera, se desanima y adormece en su mesa de trabajo y deja de formarse porque no va a tener efecto alguno en un ascenso a puestos superiores.

El derecho se resiente y la ley o es mala y de imposible eficacia o se incumple. También en la teoría de las funciones administrativas, ellas se ligan a la eficacia política y social como la primera y más necesaria y la organización se pierde en el seno de este cambio.

La fiebre de políticas públicas como elemento de la acción de gobierno y partidos aumenta y se convierte también fiebre legislativa y la norma cambia constantemente no como derecho sino como factor electoral y la eficacia, sin análisis serios previos, no se produce: pero como sigue formalmente como derecho influye en las resoluciones administrativas y  repercute en la Justicia y jurisdicciones administrativa y penal, con la repercusión social que estamos viendo en la actualidad.

Así cada vez hay más políticas públicas y leyes que hacer eficaces y cumplir. La complejidad no sólo es jurídica sino de gestión y organización, quedando muchas en el limbo del olvido o provocando contradicciones vitales entre ellas.

Por eso, hay que entrar en las funciones públicas esenciales respecto de la eficacia o no de las políticas públicas, lo que empezaré a tratar en la siguiente entrada, enfocando la cuestión de su eficacia y valor.