LA ADMINISTRACIÓN,SU CONOCIMIENTO Y LA EXPERIENCIA INTERESADA

Cuando empecé a dar clases de Derecho administrativo, hui de que se convirtieran en un dictado y toma de apuntes, así que confeccioné y proporcioné mis propios apuntes y acabé escribiendo un libro de lecciones. Siempre, al principio, hacía constar que el concepto de la Administración pública dependía en mucho de la profesión de quien lo ofrecía y así podía variar si era o había  sido abogado, funcionario, juez, etc.  Por supuesto, pues, depende de la experiencia habida y acumulada.

También, la capacidad crítica que se posea, depende también de la profesión del profesor o científico. En algún momento alguien me identificó la crítica con la crisis, pero no lo entiendo así, sino como una forma de desarrollo del conocimiento. Es verdad  que en cierto sentido al evolucionar el pensamiento lo pensado con anterioridad puede entrar en crisis, pero creo que nunca total, sin ello no habría evolución ya que queda siempre como experiencia. Pondré un ejemplo, el derecho no evolucionaría sin la crítica científica o la de la jurisprudencia. Ello lleva a criticar la propia existencia de las Escuelas científicas o al menos de su posible dogmatismo.

Además hay que considerar, respecto de la Administración publica, la compartimentalización de su estudio por diversas ciencias sociales. La Administración afecta a toda la sociedad y si conocimiento ha de comprenderse a través de esa distintas ciencias o de sus aportaciones

También, aquí pienso en la relación de todo con la teoría y la práctica. Y es cuando acudiendo a los libros que tengo, leo parte del libro Teoría y praxis de Jürgen Habermas, de dura lectura y comprensión para mí, pero encuentro un concepto " la experiencia interesada", respecto de la cual y también de acuerdo con mi interés recojo algo de la larga explicación al efecto, por la razón, precisamente, de poder acercarlo a mi conocimiento, aunque lo interpretara mal, pues me puede ser útil.

El primero es el que en su página 230 dice respecto de esta experiencia interesada: " Por ello, en los conceptos fundamentales del sistema teórico abre brecha una precomprensión de la de la totalidad social proveniente de la experiencia interesada" Entiendo que en los conocimientos teóricos influye el concepto o idea de sociedad al que nos conduce la experiencia adquirida conforme a nuestros intereses y la experiencia a través de ellos también adquirida. Y también creo que incluye lo que es nuestra apreciación de la realidad social más allá de la teoría.

Y nos dice que "si las experiencias ligadas a la situación pasan también a formar parte  de la conjetura cognoscitiva estrictamente científica, en tal cas, tiene que ponerse bajo control el interés que guía el conocimiento y tiene que legitimarse como interés objetivo, a no ser que se desee interrumpir arbitrariamente el proceso de racionalización...." O sea para mí esa conjetura ha de verse si es objetiva para legitimarse.

Y para terminar, pues todo esto es denso, recojo: " una interpretación anticipadora de la sociedad en su totalidad siempre pasa a formar parte de la elección de categorías fundamentales. De forma sintomática, esta es una precomprensión sobre cómo la sociedad como totalidad es y al mismo tiempo debe ser, la experiencia interesada ni separa en la situación vivida el <<ser>> del << deber ser>>, ni tampoco descompone lo que le atañe en los hechos, por un lado, y normas, por otro."

Bueno aquí os dejo esto, quizá como experiencia interesada, esperando que también interese a otros.

¿HUBO ALGUNA VEZ UN REAL SISTEMA DE MÉRITO Y CAPACIDAD?

De nuevo me apoyo en una obra de Alejandro Nieto, gran obra de investigación: LA BUROCRACIA I El Pensamiento burocrático, editada en 1978 por el Instituto de Estudio Administrativos. en su capítulo tercero, titulado Testimonios y doctrinas sobre la burocracia española del siglo XIX, recoge una serie de autores bien funcionarios o expertos en administración pública de sumo interés.

Escojo lo que recoge respecto a Lorenzo Domínguez en un opúsculo anónimo, a él atribuido y en cuya portada se dice que su autor es un político con ganas de dejar de serlo. y Nieto recoge este párrafo:

" Los males públicos traen su origen de un hecho culminante, que es como el centro de donde parten y se desprenden todos los abusos" a saber que los partidos políticos han considerado los destinos públicos como patrimonio suyo, propio y exclusivo, destinándolo a recompensar los servicios políticos y la adhesión de los individuos a los jefes de los partidos.

Situación igual a la actual casi, si no, tres siglos después. Si esto se dice esto o se es fascista o se defiende a Franco. Pero es una realidad constante, con ligeras variantes. en dicho siglo, en este sistema de spoils system, los cambios de gobierno y partido que lo dirigiera se producía la figura de los cesantes, tan bien retratada por Pérez Galdós, sobre todo en su obra Miau. Con lo que los nombrados por el partido anterior cesaban en sus puestos y se iban a casa, no sin una pequeña retribución permanente; es decir el gasto crecía siempre. Hoy, en cambio, la situación esconde un pacto tácito entre funcionarios y políticos, pues los primeros hace años que consiguieron su carácter permanente y conservan el puesto o se les reserva uno y los políticos aumentan la estructura u organización política creando puestos de confianza o ladinamente denominados de confianza, además de un  sistema de nombramiento de libre designación que ya no respeta a nadie y llega a puestos de simple gestión.

Así pues, los partidos y los movimientos que acaban constituidos con el tiempo como tales crean sus propias burocracias y los aspirantes a un empleo público huyen de las oposiciones a la Administración general y determinados cuerpos especiales, ingresando en el partido y tratando de entrar en su burocracia.

Nieto, al efecto, dice: " Las consecuencias de este sistema administrativo se extienden  a varios niveles. desde el punto de vista político la costumbre termina haciéndose necesaria; los gobiernos precisan ya inexcusablemente de un personal administrativo que les sea políticamente adicto, ya que este es el único modo de cerrar bocas a la oposición, una vez que se ha generalizado la opinión de que quien no  cuenta con los favores pasa a engrosarlas filas de la oposición en espera de su turno de poder" Una dura y triste realidad actual sobre todo para el funcionario profesional y de verdad experto que accede a ocupar un puesto de libre nombramiento o designación con el gobierno de un partido concreto, porque queda marcado para la oposición.

No hay concursos en mucho tiempo, los interinos aumentan, permanecen en el tiempo y exigen soluciones, la formación esencial y general decae casi del todo y en cambio aparecen "cursitos" para alegar como mérito, la experiencia se pierde en cada cambio y una gran parte de la doctrina administrativa no ha pisado una Administración pública, pues "Todo está en los libros".

El mérito no existe en la práctica salvo que el cargo designador quiera contar  con alguien que le diga la verdad pues cuenta con que él resuelve y pude tener otra opinión. Establecer hoy en día un sistema de mérito y capacidad exige trabajo, mucho trabajo y afecta a la gestión.

Nada cambia, lo parece simplemente. Empeora porque estamos viendo verdaderos ineptos administrativamente y expertos en corrupción mandando en la Administración.

AMINISTRACIÓN, DERECHO, PRINCIPIOS Y REGLAS.

Los estudios de la Administración pública ya no se realizan por el Derecho administrativo sino por la ciencia política, en especial, como es lógico, por la Ciencia de la Administración pública, en la que vengo destacando que existe una relación interdisciplinar entre ciencias sociales.

En el Derecho Administrativo, Villar Palasí, en el momento inicial de sus "Apuntes de Derecho Administrativo" nos dice: Es extraño como nuestra doctrina no ha caído antes en la cuenta de este proceso de juridización de ideas políticas o económicas que paulatinamente se transforman  en técnicas jurídicas peculiares del Derecho administrativo".  Y considera que el proceso igualmente se produce en  otras disciplinas jurídicas. Por mi parte, más que técnicas jurídicas en sí, lo que me parece que existe es su conversión en contenidos jurídicos.

De este modo, en las correspondientes ciencias o prácticas de eficacia y bondad se empiezan a considerar principios básicos en ellas y si se recogen en normas se configuran como Derecho y con él de necesaria consideración y aplicación por aquellos a los que se dirige la norma ya que llevan implícitas la eficacia jurídica y la técnica y olor de buen derecho. 

En el terreno del derecho público y en especial del administrativo la Ciencia de la Administración y de la organización muestra la conexión entre ambas ciencias Y aparece el factor político como parte de la configuración del Derecho y de necesidad de una Administración dirigida a la sociedad y ciudadanos para lograr su eficacia jurídica y política.

En España la Ciencia de la policía como ciencia del administrar perdió presencia ante el predominio del derecho administrativo y su conexión con la jurisdicción a pesar de obras tan esenciales como la De la Administración pública con relación a España de Alejandro de Olivan y en la que figura la consideración o afirmación tan importante como la de que administrando se gobierna, idea que vincula la Administración pública a la acción política gubernamental y también en segundo plano su importante papel en la eficacia precisa.

La mayor parte de la doctrina manifiesta que la Ciencia de la Administración persigue obtener los principios que configuran la Administración como importantes y esenciales y siempre se cita como primera obra esencial la de Bonnin Principios de administración. Las obras de Ciencia de la administración importantes siempre son menos complejas de entender que las jurídicas, en especial que el Derecho administrativo. Precisamente Bonnin en la obra citada nos ofrece como principios fundamentales para él: 

1. Que la administración nace con la comunidad.

Es decir por la asociación de los hombres

2.Que la conservación de la comunidad es el principio de la administración.

3 Que la administración es el gobierno de la comunidad.

4 Que la acción social  es su carácter, y la ejecución de leyes de interés general su atribución.

De otro lado, en su libro queda muy destacada la importancia de la administración hasta el punto de resumir en los inicios del libro que "pues el gobierno no es para el cuerpo político un órgano  necesario para su vida, es en la administración que se encuentra este órgano" pensamiento coincidente con Olivan cuando dice que sin administración no hay gobierno. pues si la ciencia de la administración investiga y define los principios que rigen la Administración pública por ser la que se dirige a los ciudadanos de un Estado, nos indica lo necesario para que sea buena y eficaz, de modo que ella en sus funciones, y para esa eficacia, ayuda al gobierno a fijar las políticas públicas y su manifestación como Derecho que puede ser contenido de las leyes, normas o reglas administrativas y se convierte en operador de buen gobierno y derecho para ser eficaz y real. Realidad que también la doctrina nos dice que a ella ha de acercarse el Derecho y la institución que mayor relación guarda con los ciudadanos y sus intereses para transmitir hacia arriba, hacia el gobernante.

Hay tanto que encontrar en esta obras de Ciencia de la Administración y sus clásicos, que es posible que más adelante siga manifestando sus principios básicos, con la finalidad de que el lector pueda comparar estos principios con nuestra realidad política y social.

EL MANTENIMIENTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU SITUACIÓN E IMPORTANCIA. II

En anterior entrada sobre este tema dejaba para la siguiente el análisis de las funciones esenciales  respecto de las políticas públicas a realizar por la propia Administración. Estas funciones están perfectamente delimitadas por Baena del Alcázar en su Curso de Ciencia de la Administración, en su cuarta edición, cambiando la perspectiva tradicional de las funciones administrativas que nos ofreció Fayol y que constituyen un factor esencial en la compresión del administrar en general.

Baena, al efecto de que se manifieste todo lo necesario establece una noción de las políticas públicas considerando sólo a las conformadoras por nuevas o innovadores, y nos ofrece toda la actuación necesaria para su valoración de su viabilidad y eficacia y destaca estas tres: El apoyo a la decisión política en la que hay una fase de previsión de su futura ejecución. La segunda fase es dicha ejecución distinguiendo la correspondiente a las políticas prescriptivas y la de las operativas. En tercer lugar refiere a la función de mantenimiento.

El mantenimiento es un termino que  hoy está en boca de todos los medios informativos ante el accidente ferroviario de Adamuz. Desde la consideración de esta función en las políticas públicas Baena nos dice que esta función "se refiere a todos los factores administrativos y, por tanto, implica la gestión de los recursos humanos o administración de personal, el presupuesto, el procedimiento de gestión y la información. Sin embargo tiene especial importancia la gestión de los medios financieros". Más cosas indica, pero esto es suficiente para considerar la importancia de esta función en la gestión y, por tanto, en la eficacia administrativa como principio esencial. Si la política pública no ha seguido las funciones que nos relata Baena no habrá eficacia pues puede quebrar cualquiera de los factores señalados y con ella toda la organización. Así el mantenimiento ya no es una función de determinar la viabilidad de una política pública, sino de administrar para hacerla eficaz y, en su caso, promover los cambios precisos para ello.

La relación de la Administración con las políticas públicas lo es preferentemente en el alto nivel funcionarial pero el mantenimiento afecta a todos los niveles y entonces las funciones clásicas de Fayol: Planificar o Prever, organizar, dirigir y controlar son esenciales.

Pero todo esto es una actuación lenta para el tiempo "político" y así se aprueba simplemente la política y luego ya veremos. No hay responsabilidad de ninguna clase y los niveles superiores de la Administración y los medios están politizados y son de confianza y dependientes, así que las funciones que señala Baena no se realizan en realidad, lo que se trata en todo caso es disfrazar a la decisión de posible y buena y para ello está el sistema de confianza y la dependencia del funcionario libremente nombrado o designado.

El factor del que depende todo el de los recursos humanos y su selección y formación, falla, y al hacerlo, falla todo y penetramos en un mundo alienante o de farsa.

Más vale no seguir, ¿para qué?

EL MANTENIMIENTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SU SITUACIÓN E IMPORTANCIA. I

Con la democracia, he apuntado, en diversas ocasiones, que se ha producido un predominio o mayor presencia de la política y un cambio en la Administración pública. En el periodo franquista y a finales de los años cincuenta y principios de los sesenta, hay en cambio, al no existir formalmente partidos políticos y, en consecuencia, no ser el voto el factor de configuración del gobierno, una atención mayor a la reforma de la Administración pública, junto con la pretensión de acercarnos más a Europa y en consecuencia una preocupación evidente por la formación de los funcionarios públicos  y la dirección como función general de técnica propia de los administradores generales.

La tecnocracia jugó un papel principal y floreció una época dorada del Derecho administrativo y de los estudios de la Administración muy ligados a él o a la burocracia existente. Así la reforma de la función pública fue una política importante en aquellos años. Y también se produce mucho análisis conceptual en dicho derecho. Sólo los estudios sobre burocracia y poder administrativo no eran esencialmente jurídicos y encaminaban ya con más claridad a la Ciencia de la Administración y la influencia de los estudios norteamericanos de Administración pública y políticas publicas.

La democracia y la importancia que cobran los partidos políticos y el voto cambian mucho la situación, la Ciencia de la Administración se desliga del Derecho y se configura como ciencia política. Las políticas públicas aparecen como el concepto básico y el acto administrativo restringe su concepto al jurídico formal y a la actividad profesional de abogados y jurisdicción contencioso administrativa.

Todo ello forma parte de mi vida administrativa y funcionarial y de mi experiencia en mi periodo de actividad en puestos de designación política. Y todo ello ha dado lugar a mi  extensa obra sobre Juridicidad y organización en la Administración española, publicada por el INAP y también a muchas entradas en este blog.

El empleo público se hace complejo por las preautonomías y la apropiación política de las instituciones administrativas, por los empleos temporales, la presencia mayor del factor de confianza sobre el mérito y la capacidad y el incremento de libres designaciones y nombramientos; consecuentemente, la formación y experiencia de los funcionarios también disminuye de modo importante. Los principios básicos de la función pública desaparecen y la carrera funcionarial se circunscribe cada día más al capricho o voluntad de los partidos políticos, dependiendo más de la fidelidad al partido que a la preparación y experiencia. Aquel funcionario que confía en que su trabajo será un factor de mérito y carrera, se desanima y adormece en su mesa de trabajo y deja de formarse porque no va a tener efecto alguno en un ascenso a puestos superiores.

El derecho se resiente y la ley o es mala y de imposible eficacia o se incumple. También en la teoría de las funciones administrativas, ellas se ligan a la eficacia política y social como la primera y más necesaria y la organización se pierde en el seno de este cambio.

La fiebre de políticas públicas como elemento de la acción de gobierno y partidos aumenta y se convierte también fiebre legislativa y la norma cambia constantemente no como derecho sino como factor electoral y la eficacia, sin análisis serios previos, no se produce: pero como sigue formalmente como derecho influye en las resoluciones administrativas y  repercute en la Justicia y jurisdicciones administrativa y penal, con la repercusión social que estamos viendo en la actualidad.

Así cada vez hay más políticas públicas y leyes que hacer eficaces y cumplir. La complejidad no sólo es jurídica sino de gestión y organización, quedando muchas en el limbo del olvido o provocando contradicciones vitales entre ellas.

Por eso, hay que entrar en las funciones públicas esenciales respecto de la eficacia o no de las políticas públicas, lo que empezaré a tratar en la siguiente entrada, enfocando la cuestión de su eficacia y valor.

DE NUEVO FUNCIONARIOS Y POLÍTICA. Una permanente diferencia de posiciones.

En la página de la Administración al día del INAP y el número 40 de la Revista de Gestión y Análisis de Políticas públicas. me ha llamado la atención el título del primero de sus artículos, el de Michel W. Bauer: La ética burocrática en tiempos antiliberales podría necesitar más a Hegel que a Weber.  El artículo está en inglés y he corrido rápido a través del texto sólo para tener una noción de su contenido y básicamente encuentro, como ha ocurrido históricamente, la cuestión de la relación entre Administración y Política, que creo que tiene que ver mucho con la visión jurídica de la Administración o la que la doctrina americana y la Ciencia de la Administración, como partes de las ciencias políticas, mantienen cambiando mucho las opiniones en EEUU manteniendo unas veces la neutralidad o separación y otras la dependencia de la Administración. Al pasar en España a un régimen democrático, después de Franco, la Política se ha hecho más presente, pero la ley sigue no siendo una obra del "pueblo" o verdaderos representantes de los ciudadanos, surgiendo más que nunca su necesaria racionalidad y ajuste a Derecho o a su universalidad.

Expongo el resumen presente en el citado artículo:

"Objetivos: este capítulo examina el dilema ético de los burócratas en las democracias que se enfrentan a una transformación antiliberal. Sostiene que el modelo weberiano dominante de neutralidad y obediencia jerárquica ofrece pocos fundamentos normativos para resistirse a las órdenes ejecutivas que socavan la democracia constitucional. El objetivo es explorar si la concepción de Hegel de la burocracia como parte de la vida ética (Sittlichkeit) del Estado proporciona una base más sólida para legitimar la resistencia burocrática. Metodología: el capítulo emplea un análisis conceptual y comparativo de las teorías de la burocracia de Weber y Hegel, complementado con críticas neohegelianas (Escuela de Frankfurt, Hannah Arendt). Reconstruye la visión de Hegel de la burocracia como una «clase universal» mediadora y la contrasta con el modelo éticamente minimalista de Weber para derivar implicaciones para la ética y la educación de la administración pública. Resultados: el análisis muestra que la neutralidad weberiana corre el riesgo de propiciar un retroceso democrático al convertir a los burócratas en ejecutores pasivos. El marco de Hegel, por el contrario, integra el juicio ético en las funciones institucionales y proporciona una base normativa para que los funcionarios públicos actúen como guardianes del orden constitucional bajo un régimen iliberal. Conclusiones: la formación en administración pública debe cultivar un espíritu liberal-institucional que prepare a los burócratas no solo para administrar de manera imparcial, sino también para ejercer una resistencia basada en principios cuando la democracia se vea amenazada."

Sobre Hegel y la función pública, reproduje varios  párrafos de su obra Principios de la filosofía del Derecho, en una entrada de enero de 2021 en la que empezaba manifestando que durante bastante tiempo venía manteniendo la ética funcionarial como necesaria y eso manifiesta Hegel al respecto evidenciando también la necesidad de que no prime lo subjetivo sino lo universal. Lo que, por lo que a mí respecta, me afirma en mis opiniones de la primacía del Derecho sobre la ley, en cuanto aquél es un conjunto de principios universales, que toda burocracia está ignorando por la comodidad de acogerse en sus decisiones a la letra de la ley  y de no ir más allá; es decir, al ordenamiento jurídico como conjunto, al espíritu de la ley y a los principios básicos que expone o incorpora nuestra Constitución.

El poder de los partidos políticos, su valor principal que es el de alcanzar el poder y conservarlo, acaba primando lo particular frente a los general, que ya no se sabe lo que es y, mucho menos, lo universal.

Así pues, se hace evidente la necesidad de comportamientos morales y éticos. Y es cierto que en Hegel pese a su complejidad en cuanto a subjetividad, universalidad, moral y ética y responsabilidad, es necesario ahondar.

Así pues Bauer manifiesta algo que aquí es cada día más evidente, pues alcanza a todos nuestros poderes públicos y se hace necesario, también, repensar la formación, en estos aspectos, de una función pública con valores sustanciales, respecto de los cuales, aquí sí, no dependa de los políticos,  e intervenga con ellos en la valoración previa de las políticas públicas y su ejecución. En una palabra, esto es más importante que el conocimiento de leyes concretas que se pueden consultar siempre o superar simples test con alternativas que llaman a la memoria y no al conocimiento jurídico y al comportamiento de las bases de la función pública y servicio al ciudadano a través del Derecho.

ALEJANDRO NIETO Y EL DESGOBIERNO III

Encuentro, en la ficha de algunos libros de Alejandro Nieto, tantas cosas que sería interminable seguir escribiendo habría que copiar cada libro, pues son un fiel retrato de nuestra actualidad. La realidad es que con los años pesa  el escepticismo sobre la real utilidad de escribir sobre ello o de establecer una crítica que pueda mover a una reacción. Desde luego, desde mi experiencia y mi realidad actual, con bastantes años a las espaldas, veo en este continuo vaivén de políticos, leyes, propaganda, clientelismo, etc., no sólo la pérdida de la idea de una Administración pública. Y siempre añado pública, pues eso es la que ya no es. Con la llegada a saco de la Política y su relación espuria con la Administración, dominando las instituciones básicas, nada dura, nada llega a ser eficaz, ni nadie se ocupa de mantener servicios sino de hacer muchas leyes, anuncios de políticas públicas e ignorando por carencia de formación el Derecho con mayúsculas.

En la Organización del desgobierno, Nieto nos dice algo claro al respecto: "La acción administrativa precisa de continuidad y si esta falta nada puede hacerse y los intereses públicos padecen, quebrantándose, además, la confianza y -por ende la colaboración-de los ciudadanos. Todo se reduce, en definitiva, a buenas intenciones y mejores palabras, a mucho ruido y pocas nueces".

En más de una ocasión me he referido al exceso de legislación e, incluso, a que los funcionarios cubren su responsabilidad normando y los políticos acuden a leyes para cambiar alguna doctrina judicial que les molesta al anular sus actos Y así Nieto también apunta:

" La clave de la disfunción que se denuncia se encuentra en la circunstancia de que la legalidad está siendo entendida no sólo como el sometimiento  a la ley, sino como la exigencia de que todas las tomas de decisiones han de ir precedidas de una norma general, sin lo cual se consideran ilegales." 

Por mi parte, diría que lo que se produce es la inactividad funcionarial para eludir responsabilidades y, además, porque se ignora el ordenamiento jurídico como un completo y como Derecho, sin capacidad ya, o voluntad, de apoyar, más allá del precepto concreto, de buscar en aquél una solución al problema y resulta mejor, en todos los sentidos, no hacer nada; incluso para no mostrar el funcionario su ignorancia, cosa que hoy cada día los funcionarios hacen más patente.

Y siguiendo con ese exceso de legislación Nieto dice. "De esta suerte se ha formado una competitividad peculiar en la que cada ministerio ha de publicar muchas páginas en la Gaceta como prueba de su actividad. El prestigio de un ministerio se mide por su capacidad de lograr la aprobación de leyes en las Cortes y de decretos en el Gobierno, sin que nadie se preocupe luego de la operatividad de tales disposiciones"

Además hay que añadir que con la politización de la función pública y la libre designación o nombramiento, el artífice de la política ya normada puede no estar en el puesto del que depende su eficacia, pasando todo al olvido o a la inaplicación ya que el siguiente o no sabe o piensa de otro modo; consecuencia: o se incumple, o no llega a ser eficaz o se cambia por una nueva ley.

Sigue Nieto: "La existencia de esta << manía normativa>> ha sido provocada, tal como se ha indicado, por el influjo directo de determinadas escuelas jurídicas; pero su justificación más profunda se encuentra en principios ideológicos que recoge de forma expresa la Constitución:  la acción pública debe ser imparcial y lo imparcial se identifica - indebidamente- con lo abstracto. Según esto, hay que ir de lo abstracto a lo concreto: de la voluntad del pueblo a la acción del funcionario, pasando por las decisiones del Gobierno. Y, por otro lado, la gran ventaja que se atribuye a esta técnica es la de que facilita el control exterior. En efecto, gracias a la norma previa, los tribunales pueden concretar mejor la corrección de la decisión individualizada, puesto que les basta comprobar que se ajusta a la norma."

De este modo en la Justicia también contaminada por la temporalidad  y consecuente menor formación también aplica con preferencia el precepto y se resiente el ordenamiento jurídico como un todo relacionado.

Voy a acabar con algunos párrafos más de Nieto que antes expresa esa utilización de la norma como coartada y de eludir responsabilidades para seguir: "Los funcionarios no toman decisiones autónomas, sino que se limitan a cumplir normas generales. De esta forma la responsabilidad se diluye por completo: no hay responsabilidad en el dictado de la norma abstracta, puesto que por sí misma no es operativa; y no hay responsabilidad en la aplicación concreta de la norma, puesto que sería inicuo exigir cuentas a quien está  cumpliendo con su deber."

Nieto aún escribió años más tarde una revisión de la obra que comentamos y en 1996 público La "nueva" organización del desgobierno"

Espero que esté clara la situación hoy más aguda y que la Justicia vaya tomando nota de ella y de cómo a través del legislativo los partidos políticos marcan o limitan su acción si sólo aplican la Ley y no la ley u ordenamiento como Derecho que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos como dispone la Constitución.

Pero también a la Justicia le vendría bien releer otra obra de Nieto: Balada de la ley y la justicia.

ALEJANDRO NIETO Y EL DESGOBIERNO ll

 

Alejandro Nieto en su obra de la Organización del desgobierno, obra escrita antes de que las Autonomías hubieran consolidado, o todo lo contrario desdeñado, sus Administraciones, en la Introducción definía a esta desorganización como un sistema de relaciones y por eso, desde mi punto de vista, su trabajo nos explica la relación con la política y se puede encuadrar como de Ciencia de la Administración y explicación de cómo funcionan, hoy aún de modo aún más claro y evidente, nuestras Administraciones públicas.

Sigue en su introducción diciéndonos, por ejemplo, lo siguiente:

"El Gobierno, en definitiva, cada uno de sus ministros, tiene una esencia trinitaria, compatible con su personalidad física: son gobernantes, son administradores y son miembros de un partido. Si falla cualquiera de estas tres facetas no habrá gobierno, sino desgobierno."

Para mí hoy sólo queda la última esencia: el partido, y con ella la permanencia en el poder para más desgobernar.

También nos denuncia la ausencia de preocupación por los estudios de la Administración y su escasa defensa, la cual debemos entender que no es la defensa de su acción propiamente dicha sino de su función trascendental, sin la cual aparece ese desgobierno y también la corrupción y la apropiación política de las instituciones, fin que ese sistema lleva incardinado pues el político lo que quiere es el poder absoluto.

Así nos dice : "Nadie hay, que yo sepa, que se haya atrevido a defender a la Administración: los ideólogos interesados, porque con su descredito llevan las aguas al molino propio, sea del partido de la oposición o del liberalismo a ultranza; y los analistas objetivos, porque su honradez no puede permitirles las alabanzas gratuitas, que sólo pueden rubricar plumas mercenarias"

De otro lado, también destaca lo que vengo manifestando del sistema de propaganda y fines electorales de gran número de leyes y su real ineficacia y la consiguiente contaminación legislativa que se incrementa con el sistema parlamentario autonómico. Hay que hacerse notar y atribuirse el mérito. 

Y así vemos: "Gobernar un país no es lanzar un manifiesto de reformas, sino realizarlas, a conciencia, claro es, de que reformar no es cambiar las cosas de sitio ni improvisar. La acción es imposible sin la previa reflexión."

Esa reflexión es función de la Administración y su análisis de viabilidad de las políticas públicas, tan destacada por Baena del Alcázar.

También viene a poner de manifiesto algo que al jurista o especialista exclusivo en Derecho Administrativo, no les interesa, centrándose sólo en la norma y ya empieza a analizar el comportamiento de los funcionarios, también en gran número contaminado de la idea de la separación entre política y administración y también contemplativos del precepto y no del Derecho.

La idea de la separación entre política y administración ha imperado siempre con mayor o menor fuerza y opino sobre todo por la ineficacia que produjo siempre la politización de puestos que debían ser técnicos y la, que hoy vemos, apropiación política de las instituciones jurídicas y administrativas. Y así la base de la sujeción de la Administración a la ley, crea un sentimiento falso de independencia o neutralidad, cuando sobre todo las leyes son, en realidad, únicamente una obra política de partidos. Y cuando el político no llega a ocupar un puesto técnico lo convierte en de libre nombramiento y designación, de modo que crea una dependencia del funcionario con el partido. 

Por ello, estimo que Nieto nos dice. "Puede ser que haya funcionarios que crean sinceramente que viven al margen de la política, pero desde luego no existen ministros que acepten que su cometido pueda realizarse sin administrar y, sin embargo, no se cuidan del aparato administrativo, ni tan siquiera de analizar las causas de su mal funcionamiento, que les impide trasladar a los hechos sus grandes ilusiones verbales."

Y más adelante: "La Administración nos vale para verificar lo que hacen los poderes - sean formales o informales-, habida cuenta que siempre interviene, bien sea por presencia (ejecutando las normas parlamentarias, las sentencias judiciales y las decisiones del Gobierno) o por ausencia: para el analista, por ejemplo, es igualmente significativa la represión oficial del juego como su pasividad en las zonas dominadas por un grupo o mafia que del juego vive.". 

Y esa verificación para mí radica primero en el nivel superior que debe aportar la eficacia y valoración previa de las políticas públicas y después en su examen de la legalidad de la acción administrativa para cumplir la ley.

Y Nieto llega a decir: "Por así decirlo, un gobierno de funcionarios desarrolla mejor las diferentes políticas departamentales; mientras que un gobierno político puede imponer una política general."

Quería acabar hoy con esta entrada con esa experiencia de Nieto que coincide con la mía, pero aún creo que vale la pena escribir otra pues aún hay bastante cosas que dice que ayuda a comprender porqué hemos llegado a la triste situación actual.

ALEJANDRO NIETO Y EL DESGOBIERNO I

Para el mantenimiento de este blog y el mío intelectual, busco entre mi biblioteca, fichas o descargas de documentos, aquellos párrafos u opiniones que coinciden con las mías y mi experiencia. En esta búsqueda encuentro una ficha de varias obras de Alejandro Nieto y en ella veo notas sobre su libro, que poseo, de la "Organización del desgobierno" y compruebo que ellas reflejan mucho de lo dicho en este blog por mi parte y una gran coincidencia con mi experiencia y por tanto con la suya anterior a la mía. Y una vez más, pienso "Todo está dicho".

Así nada más empezar esta obra Alejandro Nieto ya sentencia, en comunión con otro Alejandro, Olivan, que :  "Porque sin Gobierno y con Administración - valga el retruécano- puede gobernarse de alguna manera y las cosas funcionan; pero sin Administración no hay gobierno posible, por muy buenas que sean las voluntades y los propósitos de la clase política. Sin Administración, la voluntad política se reduce a un simple deseo, puesto que aquélla es el único instrumento que permite pasar del dicho al hecho y de la promesa a su cumplimiento....."

Y sólo con este inicio, aprecio como con el "valga el retruécano" nos pone de manifiesto la unión inseparable entre Gobierno o Política y Administración, y como funcionario técnico superior que fue en ésta, su visión es algo más que la de un jurista y es la de un gran experto en los fundamentos de la Administración pública y su cercanía a la Ciencia de la Administración.

De igual modo, al destacar cómo la voluntad política sin Administración queda en mero deseo y, al hacerlo, en esa voluntad quedan comprendidas las normas jurídicas y la cuestión de su eficacia o ineficacia. También nos está apuntando a la situación del desgobierno existente y la ineficacia de las promesas e inutilidad de muchas normas por dicha ineficacia.

Cuarenta y dos años nos separan de esta obra y sin embargo resulta de una realidad hoy insultante, por su multiplicación de modo que parece que en lugar de tomar nota de su crítica y aviso a navegantes, lo que se haya adquirido es cómo seguir las formas de desgobierno e ineficacia, propaganda y mentiras.

Recuerdo las sonrisas de los políticos con los que conviví comentando la obra con sonrisas y cierto reconocimiento de verdad en su contenido, pero que quedaba como un: ¡Este Alejandro!

Las obras de Alejandro Nieto son la prueba de que su postura de gran escéptico o viejo profesor era sólo eso, sus denuncias prueban lo contrario su gran aprecio de una buena Administración pública, demostrado con sus críticas. Por eso, siempre está en mi recuerdo aquél que en algún vez se dirigió a mí como " mi querido amigo" lo que me llena de orgullo, como lo hacía mi gran amistad con Mariano Baena y el aprendizaje que con él obtuve.

Seguiré comentando esta obra de Nieto, ya que es mejor leer sus palabras que las mías y hay materia de sobra.

LA ADMINISTRACIÓN COMO ESENCIA DE LA POLÍTICA

 Si se repasan los estudios de Administración Pública en EEUU, por ejemplo en el libro de A. Lepawsky, en el que se recogen opiniones de distintos autores y políticos vemos que uno de los principales temas es la separación entre Administración y Política y como principal referencia se alude a Wilson el que fuera Presidente.

En España el tema está presente también y esa pretendida separación que parte de una posición de eficacia y, quizá de lac dicotomía entre poder y técnica, pero si nos atenemos a la realidad Política y Administración están unidas con un peso específico en las políticas públicas a realizar por el Gobierno y los partidos políticos, con un final hoy, bastante formal y no muy efectivo por los juegos de las mayorías, en esa configuración de las políticas públicas como fines y derechos.

Pero la importancia de la Administración pública , de su configuración, experiencia y conocimientos es esencial y tema principal de este blog. Por ello voy a ir reflejando algunos puntos de la teoría norteamericana que coinciden con mi pensamiento y experiencia y que vienen a contener principios básicos en esta relación entre ambos conceptos e instituciones.

Por ejemplo, antes de ver lo que Wilson venía a decir, me gusta destacar esta frase de Henry Taylor: "Los hombres cuerdos, siempre han considerado que la ejecución de una política es en realidad su esencia". Y apunto que por eso en España es esencial el Curso de Ciencia de la Administración de Mariano Baena del Alcázar en cuanto nos define la Administración analizando las funciones de las administraciones públicas en esa eficacia. Es decir, va a la esencia y actividad superior de una Administración pública. Hoy, ahora, parece que esto es más necesario que nunca por un predominio político que se muestra ineficaz y meramente propagandístico, persiguiendo efectos en la opinión ciudadana a efectos del voto.

Acudiendo a Wilson en su estudio de la Administración, nos dice que " la acción de formular los planes más generales generales del gobierno no es una función administrativa y sí lo es la ejecución detallada de dichos planes" Y entonces pienso en que también es función administrativa el análisis previo de la viabilidad del plan general o política pretendidos por el gobierno, como primer presupuesto para obtener esa eficacia.

Hoy, por ejemplo en el funcionamiento del transporte ferroviario, se ha producido un problema grave. Problema que puede ser de ejecución administrativa o de su imposibilidad de llevar a cabo la política específica y concreta de la misma por imprevisión o por haber prescindido del análisis de su viabilidad y de prever los recursos o medios de que se dispone o de su adaptación al nuevo plan. Al final, es claro que es problema político, por desconsideración de la previa opinión de la Administración pública o porque ésta ha sido desconsiderada y ocupada por los políticos de partido o fruto del reparto de cargos administrativos. Por tanto si se carece de esta previsión inicial de valoración de la viabilidad y de la existencia de los recursos o de su obtención la política puede estar condenada al fracaso.

Igualmente Wilson decía "la reforma del servicio civil no es más que una preparación moral de la vida oficial, estableciendo la santidad de las oficinas públicas.... suavizando sus motivos será capaz de mejorar sus métodos de trabajo"  También señalaba la necesidad en la Administración de la disciplina y los méritos. Es evidente que hoy la preparación moral ha decaído en general y no se da en la formación de los funcionarios públicos de carrera.

Al contemplar la idea de Goodnow de que la administración tiene que estar relacionada constantemente con la política si se desea que el trabajo del gobierno tenga éxito, me lleva a considerar mi idea del directivo público como aquel funcionario técnico que ocupa el nivel superior de la administración pública y de relación con el nivel político. Si este nivel superior carece de la técnica o se politiza en su nombramiento, el fin de su existencia desaparece para quedar como esfera de premio a partidarios políticos y la relación desciende a niveles inferiores que en general carecen de la experiencia concreta para ese fin o función. Todo ello afecta al mantenimiento de las políticas públicas, como estamos viendo y se aprecia ya más claramente por el ciudadano.

Son ejemplos suficientes para suscitar la reflexión del lector, pero para considerar a la Administración como poder, según yo pienso que lo es por ser parte el Poder ejecutivo, vemos como Willoughby, en crítica a la posición de Wilson, considera en su teoría a la Administración como un cuarto poder del Estado y dice " Se admite ahora que un gobierno no controlado por el pueblo muestra una tendencia clara hacia las extravagancias financieras y la ineficacia administrativa. Está visto que nuestro punto de vista original en cuanto a la separación de poderes, debe ser revisada radicalmente".

Consideren, pues, el resultado que nos ofrece este conjunto de reflexiones y piensen en qué nos ofrecen y comparen con la realidad. 

 

¿EXISTE EL INTERÉS GENERAL?

Cuando con los años la realidad se va imponiendo y vas procesando tu pensamiento mediante la experiencia tenida, ves que los conceptos y valores adquiridos o no existen ya o han cambiando. Si nos centramos en la Administración pública y el Derecho, como se ve en mis últimas entradas, acudo a los clásicos para mostrar los fundamentos de dicho pensamiento. Hoy creo que va a predominar más la subjetividad.

Hace años con un compañero de trabajo comentamos cuál era la base de la acción social y política y él decía que la economía, como licenciado en ella que era, y yo que el poder, Estábamos pues marcando en realidad un interés y un fin.

Hoy a veces tengo dudas, pero al final pienso que el poder aparece en un plano superior pues mediante él llegas a definir la economía. Pero lo veo todo marcado por intereses de grupos que buscan el poder y el dominio y, al corromperse, la economía pasa ser la particular. Y entonces acude a mí el concepto o idea del interés general como fin moral de la política y no lo alcanzo como existente, sino como uno de esos conceptos abstractos considerados como "conceptos en blanco" que se pueden concretar al gusto de quien lo utiliza para justificar sus actos y pasa a ser una moneda falsa.

Como siempre en mis últimos temas estamos frente a una cuestión muy compleja. Desde el punto formal de la organización de una sociedad o un estado ese interés general, público o bien común, se va definiendo por el Derecho, sobre todo cuando tiene una base moral y procedimientos participativos en la decisión y, en nuestro caso, la expresión máxima es la Constitución, que recoge la organización como derecho y los derechos básicos o fundamentales de los ciudadanos.

Pero me refería en ocasión anterior al derecho como la percepción de lo que es justo o injusto y así Derecho y Justicia se tornan inseparables y sin la segunda el primero no alcanza eficacia plena, ya que la Administración pública no es ya garantía. Y así con los años percibes la actual presencia del materialismo. Y más allá del interés general te aparecen los intereses públicos que, desde mi punto de vista, son los recogidos en las leyes que pueden no ser coincidentes ni con el interés general ni con el Derecho y sus fines, desde el punto de vista filosófico o humano.

Ya la política nos muestra la división de intereses, fines y conceptos a través de los partidos políticos, muchos nacidos de movimientos sociales representantes de un pensamiento pero que cuando pasan a ser partidos que ya quieren el poder, van dejando atrás la causa o el interés común de la idea o pensamiento que produjo la aparición del movimiento.

Y resulta que es a través de estos partidos, que persiguen el poder, por los que se puede participar en la definición de ese abstracto concepto del interés general base para la justificación de las decisiones  tomadas en la asamblea general y convertidas en leyes y no necesariamente en Derecho. La ley es una mezcla de intereses y acuerdos de los grupos sociales mediante su traslado y aceptación de los partidos y no siempre por ideología o fines y programas que dijeron perseguir.

En definitiva, no existe ese interés general en la realidad y es sólo concepto válido para justificar las acciones políticas. Será siempre relativo, pues en realidad lo que existe es un interés conveniente o conformante para una mayoría social o una clase dominante, y siempre revisable conforme a la Constitución sin que sea la Justicia quien lo interpreta hoy, sino una institución política y bastardeada como es el Tribunal Constitucional.