martes, 9 de agosto de 2022

CONCLUSIONES BÁSICAS SOBRE LA SITUACIÓN Y ORGANIZACIÓN DIRECTIVA EN ESPAÑA

En 15 años de mantenimiento de este blog he escrito mucho sobre la noción de directivo público que mantengo, y repasando y corrigiendo mi trabajo sobre Juridicidad y Organización en la Administración pública española  he transcrito aquí el punto que figura a continuación y que ya publiqué en 9 de abril de 2008 con el título de MAS SOBRE EL DIRECTIVO PÚBLICO. Con las pequeñas modificaciones que pueda haber sufrido, dado el periodo central veraniego y las cuestiones vigentes estos días en la política española, lo publico de nuevo:


De acuerdo con la línea básica de esta obra o fondo de la misma y en su finalidad primaria, se pretenden establecer las razones, causas y fundamentos de la existencia de un régimen jurídico especial para las Administraciones públicas, de sus límites y contenidos y de la particularidad de su gestión administrativa, de la complejidad que supone y de sus diferencias con la gestión empresarial común o privada. Y es precisamente en este orden donde la figura del directivo se utiliza para propugnar un sistema de gestión eficaz y de aplicación de técnicas propias de la empresa privada, considerada como más eficaz. Por nuestra parte se ha evidenciado una noción restringida de directivo público, vinculado a la conformación de políticas públicas y a su efectividad, que es un especialista en Administración general y que se halla en contacto directo con el nivel político y que precisa de un amplio conocimiento de la gestión administrativa pública, sólo o básicamente adquirible en el seno de la organización pública y burocrática de las Administraciones públicas territoriales.

 

La vinculación de la eficacia de las políticas públicas a su adecuada conformación e implementación y su conexión con las normas jurídicas, transciende de la mera repercusión individual de la acción administrativa; es decir, transciende los derechos subjetivos y se sitúa en el plano de los intereses generales y públicos, no por abstractos menos importantes y, por tanto, vincula a la Administración pública no sólo con el Derecho administrativo sino con la Política, con mayúsculas. La complejidad de esta actuación que no se mueve en la interpretación de preceptos jurídicos o en la aplicación de técnicas jurídicas, sino que, considerando el Derecho en general y desde sus principios y fundamentos, determina la valoración de los proyectos políticos desde todas las perspectivas para considerar su posibilidad y eficacia y para configurar, a partir de ello, una acción administrativa permanente o por períodos amplios y la satisfacción con ello de las necesidades de los ciudadanos y la de sus derechos fundamentales y subjetivos, coloca al directivo público y la noción aquí elaborada, tan por encima de la del simple directivo de empresa que la propuesta de considerar, como paradigma de la eficacia, la aplicación de técnicas de empresas privadas o la contratación de directivos de las mismas en la Administración pública resulta carente de sentido. Cuestión diferente es la de dicha propuesta respecto de actividades de los centros que prestan determinados servicios o realizan determinadas gestiones que antes hemos considerado y en los que se sigue la posible contratación de altos directivos.

 

En el caso de las agencias estatales, el directivo público cuyo noción mantenemos actuaría con anterioridad a ellas y a su personal directivo, pues, la tarea principal del directivo público es la conformación o configuración y la implementación de las políticas públicas propiamente dicha y la del directivo de las agencias estatales la gestión de la organización y, en su caso, la de la política pública concreta una vez formalizada y aprobada, si bien en dicha tarea no puede dejar de apreciarse el proceso de resultados y eficacia de la política pública.

 

Evidenciada la importancia de la noción que aquí manejamos, la vinculación de estos cargos o directivos públicos al sistema de libre designación que se ha analizado, de pura y dura confianza política, supone su invalidación y la pérdida de su finalidad y garantía para pasar a constituir una especie de personal de confianza o de empleado sujeto a las instrucciones y mando de sus superiores o de sus designantes y, por tanto, con la eliminación de su carácter público en sentido intrínseco y no meramente orgánico; es decir, supone o determina que deje de estar al servicio del público o de los intereses públicos definidos en las leyes, que deje de contribuir a ellos, para prestar servicio a quien le designa, mediante la interpretación de los intereses públicos, en ejercicio de asesoramiento particular y no como parte de un expediente público, propiamente dicho. Este sistema, pues, de libre designación, hace que el directivo público pierda realmente su condición de ejerciente de funciones públicas y no configura a su actividad como un ejercicio de potestades administrativas ad intra o garantías propias del derecho público. Los posibles inconvenientes para la eficacia de una política pública o su desajuste a derecho pueden, en virtud del sistema, no manifestarse y quedar reducidos en su manifestación al ámbito de las relaciones entre los directivos y los cargos políticos, remitiendo la cuestión, en su caso, a los simples inconvenientes jurídico - formales, a observar o delimitar por los servicios jurídicos o administrativos, o a la negociación presupuestaria. De este modo, incluso, políticas públicas ineficaces pueden mantenerse por la repercusión que el reconocimiento de su fracaso tendría y conducir a sistemas de propaganda respecto de las mismas y su bondad, que según los casos puede llegar a ser una muestra de cinismo.

 

Resulta, pues paradójica, cuando no la citada muestra de cinismo, la continua referencia política y doctrinal a la necesaria eficacia de las Administraciones públicas y su vinculación a las técnicas de gestión privada y el abandono, en cambio, de la figura del directivo público, su real carencia de regulación y el sistema de su designación. La apropiación del sector público por la clase política resulta evidente, pues, el ápice superior de la gestión pública y de la función pública le pertenece, bien directamente configurados los puestos como cargos políticos, bien con la eliminación del directivo público propiamente dicho, bien con la extensión de la libre designación hasta niveles meramente administrativos o a puestos donde se ejercen o deberían ejercerse funciones públicas independientes, neutrales y profesionales. Y también, en cuanto hasta en las direcciones de centros con actividades similares a las del sector privado o compartidas con él, el directivo nombrado lo es mediante un contrato de alta dirección que también es legalmente un sistema de confianza.

 

En consecuencia, no se puede hacer referencia a la existencia de una organización directiva, ni dirigida a la eficacia de la Administración pública, ni garante del ajuste a derecho de los actos administrativos y, sin perjuicio de las conclusiones finales y del resto de cuestiones que aún quedan por tratar, se puede afirmar que se presentan, ante estas carencias, serias dudas sobre si nos encontramos verdaderamente en un régimen de Derecho administrativo o en un sistema de Administración pública.

 

Si analizamos este problema de modo más profundo, tenemos que considerar que los niveles políticos y directivo de la organización, se corresponden con el nivel de planificación, entendida ésta como la función encaminada al diseño de políticas públicas y no de una mera acción administrativa de ejecución y, por lo tanto, respecto de estos niveles o en ellos es donde se van a producir las relaciones con la sociedad o la participación ciudadana que hoy se viene reclamando como elemento de legitimación del Estado y de su Administración. El cambio que requiere el sistema tradicional de Administración pública, centralizada, plenamente juridificada y meramente ejecutiva, en la que el ciudadano no participa en la conformación de las decisiones, sino exclusivamente en la gestión de servicios públicos o como mero sujeto de derechos u obligaciones en relaciones individuales o subjetivas regidas por el derecho, debe ser el de  pasar a una Administración con una clara función política que lleva implícito el conocimiento de lo administrativo público, y que requiere del directivo público que hemos definido y de la noción mantenida. Sólo él puede propiciar el cambio y establecer los procedimientos que sin pérdida de las garantías jurídicas permitan la participación social y ciudadana legitimadora y la eficacia y ejecución plena de lo decidido[1].

 

No se trata como en la actualidad, sin eliminar la necesaria relación de confianza entre político y directivo público, de ser un mero ejecutor de la voluntad del político de turno y de dar forma a sus deseos, proyectos o ensoñaciones, sino de colaborar con ellos de modo que los proyectos puedan ser eficaces y acordes al interés público, transcendiendo el momento político y el efecto inmediato, para permanecer como fin público y acción permanente hasta convertirse en gestión ordinaria, eliminando el cinismo, la propaganda y la disfunción.

 

En nada contribuye, ni nada mejora de lo dicho, el artículo 13 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, pues, es insuficiente, poco claro, no decide y elude lo más importante que es la consideración del directivo público propiamente dicho y figura propia del Derecho administrativo y de la Ciencia de la Administración y no del derecho privado o de la gestión de empresas. No cumple los presupuestos que veíamos que fija la Exposición de Motivos del Estatuto, ya que en este caso no distingue el trabajo en el sector público respecto del privado. Tampoco, estimo que se constituyan unas bases que garanticen el régimen común ante las Administraciones públicas.  No hay una concepción de lo público y se acogen criterios propios de la gestión empresarial o privada. Para este viaje no hacían falta alforjas y menos un subtítulo en la Ley.



[1] La importancia y la dificultad de esta función directiva se deduce con la lectura detenida de los capítulos VI, VIII, X y XI de la 4ª edición reformada del Curso de Ciencia de la Administración de M. Baena del Alcázar; Op. cit.

 

 

lunes, 1 de agosto de 2022

PENSANDO EN LA ACTUALIDAD ESPAÑOLA REPASO A TOCQUEVILLE . II

Siguiendo con Tocqueville es destacable que no mantenga la idea de que la democracia es solo un sistema legal, sino que resalte sus características como sistema moral que ha de ser cuidado para que no se corrompa; si ello se olvida proliferan los rufianes y los aprovechados que precisamente utilizan el derecho de modo espurio y eliminan igualmente sus elementos éticos. Por ello la democracia como sistema moral ha de ser instruido e imbuido al pueblo, pero, paradójicamente, también con moralidad, como un plan común que precisa de sacrificios y no fuente de comodidades y derechos inmerecidos a costa y carga de sólo unos pocos que sí trabajan y contribuyen.

Hoy escojo estos párrafos:

La mayoría estima que el gobierno actúa mal; pero todos piensan que el gobierno debe actuar sin cesar y meter la mano en todas partes. Esos mismos que disputan entre sí descarnadamente no dejan de estar de acuerdo en este punto. La unidad, la ubicuidad, la omnipotencia del poder social, la uniformidad de sus reglas, conforman el rasgo sobresaliente que caracteriza todos los sistemas políticos alumbrados en nuestros días. Es algo con lo que nos topamos también en el fondo de las más arcanas utopías. El espíritu humano persigue estas imágenes incluso cuando sueña.

.....la anarquía adopta rasgos más aterradores si cabe en los países democráticos que en el resto. Como los ciudadanos no tiene derecho a actuar los unos sobre los otros, en el momento en que se ausenta ese poder nacional que los contiene a todos en su lugar parece como si el desorden fuese a devenir enseguida inmanejable, y que, al separarse cada ciudadano de quien tiene a su lado, el cuerpo social vaya a reducirse bruscamente a polvo. Estoy convencido, sin embargo, de que la anarquía no es el principal mal que habrán de temer los siglos democráticos, sino el menor de ellos. La igualdad produce, en efecto, dos tendencias: una de ellas lleva a las personas directamente a la independencia y puede empujarlas de inmediato a la anarquía; la otra las conduce por un camino más largo, más secreto, pero más seguro, hacia la servidumbre. Los pueblos se percatan fácilmente de la primera de esas tendencias, y la resisten; se dejan, sin embargo, arrastrar a la segunda sin darse cuenta, de ahí que sea de particular importancia hacerles conscientes de ella......

A medida que las condiciones se igualan en un pueblo, los individuos parecen más pequeños y la sociedad más grande, o más bien cada ciudadano, al devenir semejante a todos los demás, se pierde en la muchedumbre, y ya no nos percatamos sino de la vasta y magnífica imagen del pueblo en sí mismo. Esto hace, naturalmente, que quienes viven en la época democrática desarrollen una idea muy elevada de la sociedad y una idea muy humilde de los derechos del individuo. Admiten fácilmente que el interés de la una lo es todo, y el del otro, nada. Convienen de muy buen grado en que el poder que representa la sociedad posee mucho más conocimiento y sabiduría que el de cualquiera de las personas que la componen, y que el deber de aquella, que es también su derecho, consiste en tomar de la mano a cada ciudadano para guiarlo. 

Estas son las condiciones en las que inconscientemente la igualdad se va desconectando de la libertad y de la personalidad y la creación.



viernes, 22 de julio de 2022

PENSANDO EN LA ACTUALIDAD ESPAÑOLA REPASO A TOCQUEVILLE. I

 En la última entrada decidí dejar de repasar a los clásicos y he elegido como nuevo objeto de análisis la obra de Alexis de Tocqueville La democracia en América. En la primera de las entradas escritas pensando en España y su actualidad vine a decir que  esta obra podía ser la que hace que la democracia se sacralizase. Pero la realidad es que Tocqueville compara la democracia en América con la democracia en Francia y países europeos, considerando que la primera es el modelo más acabado en su época, mientras que en Europa y en Francia, la democracia se entretiene en destruir. Si bien veremos que duda de la evolución que puede producirse en el sistema américano, mientras denuncia los vicios de la europea.

Los textos que se reflejarán son de la edición breve o selección de la parte cuarta del libro segundo de la obra, realizada por Rialp, en su versión digital, traducida por David Cerdá y con prefacio suyo.

Cómo mi objeto es hacer reflexionar sobre nuestra realidad política hoy, empiezo precisamente por su úlimo párrafo: Las naciones de nuestros días no pueden impedir que en su seno las condiciones sean iguales; pero depende de ellas que la igualdad las conduzca a la servidumbre o a la libertad, al saber o a la barbarie, a la prosperidad o a la miseria.

Ya con anterioridad tal como resalta el prefacio ha dicho que en cuanto libertad e igualdad siempre compiten -algo en lo que no pensamos demasiado- la igualdad puede llevar a aceptar diferentes formas, más o menos evidentes, de coerción propiciando que las personas prefieran la igualdad en servidumbre a la desigualdad en libertad.

Esta cuestión se hace hoy evidente para nosotros ya que pienso que de forma torticera también estamos en una democracia pendiente de destruir la que se constituyó en 1978 y lo hace llevando a una servidumbre que se confunde con libertad, pero que es en realidad preferir la irresponsabilidad, sin apreciar que al final del proceso no hay libertad alguna y la dictadura se evidenciará  ya formal y totalmente. Siervos y presos.

Como en toda serie, continuará.




jueves, 21 de julio de 2022

PENSANDO EN LA ACTUALIDAD ESPAÑOLA REPASO LOS CLÁSICOS. V

Como el diálogo que nos muestra Platón sobre la República y la justicia es muy extenso y el estilo en él es el volver en distintos momentos sobre temas ya tratados, es imposible en una entrada acertar a un resumen adecuado y en conjunto sobre cada tema, más si además uno de los objetos del diálogo es precisamente ir demostrando la conexión de las cuestiones o temas desarrollados. Mi objeto es el hacer ver que desde el punto de vista de la naturaleza humana, sea cual sea la civilización de cada momento y los avances técnicos y científicos, sigue siendo prácticamente la misma. De otro lado, a medida que trasladaba los párrafos que elegía, en mi cabeza resonaba la palabra educación como solución y como problema.

Platón o Sócrates, como se quiera, también trata de la educación en varios momentos del diálogo y en uno de ellos se refiere a los malos filósofos y a los sofistas y también a la educación. Escojo de modo discontinuo; en el primero que parte de la verdad como amor principal del filósofo y de la preocupación por el ser, dice Sócrates:

...¿No es cierto que este hombre no se detiene en la mayoría de las cosas que parecen existir, sino que prosigue su camino y no cede ni renuncia a su amor hasta alcanzar la naturaleza misma de lo que existe, precisamente en aquella parte de su alma a la que conviene (y conviene por afinidad) intimar y tener contacto con la verdadera realidad? Por ese medio engéndrase la inteligencia y la verdad, procurándose así, en lo sucesivo, conocimiento, vida y alimento verdaderos que le preserven de los dolores del parto.

En el siguiente punto dice: 

Conviene examinar- proseguí- el motivo de que se corrompa en muchos esa naturaleza hasta el punto de que solo sean unos pocos los que escapan al apelativo de miserables para recibir el de inútiles. Y después de esto, vendrá la consideración de los que imitan esta misma naturaleza y se aplican a su actividad característica, lo cual permitirá comprobar cuáles son las almas que dirigiéndose a una ocupación de la que son indignas y para la que no están preparadas, delinquen abiertamente y procuran a la filosofía ese general descrédito a que tú te refieres.

Naturalmente, donde hay referencia a la filosofía cabe aplicar lo que se dice a cualquier otra ciencia o actividad. Más adelante sigue:

- También la corrompen y la apartan-proseguí- todas esas cosas que consideramos como bienes: la belleza, la riqueza, la fuerza del cuerpo, los parentescos que deciden en el gobierno de la ciudad y otras circunstancias por el estilo. Ya comprendes lo que quiero decir.

Partiendo de comparaciones entre que las plantas o animales que crecen en un medio poco adecuado y los hombres que viven en un régimen de vida que no es el suyo llevan peor esa situación que una naturaleza más débil, dice: ¿Convendrá, pues, Adimanto- dije yo- aplicar el cuento a las almas y decir que las más vigorosas se vuelven malas en grado eminente cuando reciben una mala educación? ¿O piensas que los grandes crímenes y la perversidad consumada  prenden mejor en un alma indigna que en un alma fuerte destruida por la educación? ¿Acaso una naturaleza débil podrá ser causa de grandes bienes y de grandes males?......

....... Y yo creo que si la naturaleza filosófica a que nos referimos recibe una educación conveniente, verán acrecentada en sí misma, necesariamente toda clase de virtudes. Ahora bien: sembrada, criada y alimentada en un lugar no adecuado, se desarrollará en sentido contrario, a no ser que algún dios le preste su ayuda. ¿O es que tú adoptas la opinión de la mayoría, que piensa que algunos jóvenes son corrompidos por los sofistas y concretamente por sofistas que de modo particular actúan sobre ellos? ¿No estimas como más lógico el que sean mayores sofistas quienes hacen tales manifestaciones, los cuales saben educar y moldear a su gusto a jóvenes y viejos, a hombres y mujeres?

- ¿Y en que ocasión lo hacen?- preguntó.

- Pues cuando reunidos en gran número en las asambleas, en los tribunales, en los teatros o en cualquier otra concentración pública, aprueban o desaprueban a gritos y con muchos estruendos algunos de los dichos o de las acciones cometidas, La gritería y los aplausos resuenan en la bóvedas y aumentan el estruendo de las censuras y alabanzas. ¿Cuál piensas que será el estado de ánimo del joven en una situación así? ¿O de qué naturaleza habría de ser la educación recibida para que ese joven se mantuviese firme, como un náufrago que no se deja llevar por la corriente de las censuras y de las alabanzas? ¿Es posible que se deje arrastrar por esa misma corriente y no llame buenas o malas acciones de aquellos, imitándolas en su totalidad?

- No hay duda que así procederá. 

Sócrates -dijo:

-Sin embargo-proseguí-, aún no he hecho alusión a la prueba más importante

-¿Y cuál es? -preguntó.

- La violencia de que hacen uso estos educadores y sofistas cuando no son capaces de convencer con sus palabras .¿O no sabes acaso que al que no obedece le castigan con la pérdida de su reputación, de sus bienes o incluso de su vida?

Ya hay bastante, estimo, de los griegos, aunque a no dudar no dejaríamos de encontrar motivos para seguir. Repasaré otros clásicos.



jueves, 14 de julio de 2022

PENSANDO EN LA ACTUALIDAD ESPAÑOLA REPASO LOS CLÁSICOS. IV

Seguiré hoy en la línea de las tres anteriores entradas, todavía con Platón y sus diálogos sobre la República o de la Justicia y con la forma de gobierno de la democracia. En la segunda de  estas entradas, empezaba recogiendo una parte en la que Adimanto a lo dicho por Sócrates nos decía: "de esta manera se produce el establecimiento de la democracia, unas veces haciendo uso de las armas, otras por el temor que se apodera de los demás y les obliga a retirarse."

Esta afirmación venía de que, con anterioridad, Sócrates había dicho: La democracia se origina, a mi entender, cuando los pobres después de vencer a los ricos, a unos les dan muerte, a otros los destierran y a los demás les reservan equitativamente cargos de gobierno que, en este sistema, suelen otorgarse por sorteo.

Traigo aquí esta parte del diálogo porque en el transcurso de los diálogos en relación a la igualdad como fruto de la democracia se hace referencia en muchas ocasiones a pobres y ricos y ahora quiero poner algo de lo que dice Aristóteles en La Política:

Al decir de los partidarios de la democracia, la justicia está únicamente en la decisión de la mayoría; y si nos atenemos a lo que dicen los partidarios de la oligarquía, la justicia está en la decisión de los ricos, porque a sus ojos la riqueza es la única base racional en política. De una u otra parte veo siempre la desigualdad y la injusticia. Los principios oligárquicos conducen derechamente a la tiranía; porque si un individuo es más rico por sí solo que todos los demás, ricos juntos, es preciso, conforme a las máximas del derecho oligárquico,  que este individuo sea soberano, porque solamente  él tiene derecho a serlo. Los principios democráticos conducen derechamente a la injusticia; porque la mayoría, soberana a causa del número, se repartirá bien pronto los bienes de los ricos, como he dicho en otro lugar.

Finaliza Aristóteles en este Capítulo I del Libro Séptimo De la organización del poder en la democracia y la oligarquía, diciendo una frase que puede dar mucho que pensar, sobre todo según como se considere la igualdad y la justicia de acuerdo con la consideración que se tenga de la igualdad. Dice: La debilidad reclama siempre la igualdad y la justicia; la fuerza no se cuida para nada de esto.

Vuelvo a Sócrates y la situación del joven que empujado por la oligarquía alcanza un sentimiento de pudor que  endereza su vida pero en la que pronto aparecen otros deseos. Y unos comentarios más adelante dice:

Después de vaciar y de purificar el alma de este joven, cual si se tratase de un iniciado en grandes misterios, llevan a él un gran acompañamiento de figuras coronadas, entre las que se cuentan la soberbia, la anarquía, el desenfreno y la desvergüenza. Y las llenan de encomios y de halagos, llamando por ejemplo a la soberbia, buena educación; a la anarquía, libertad; al desenfreno, magnificencia y a la desvergüenza, virilidad. ¿Y no es de este modo, -pregunté-como el joven deja de satisfacer sus deseos necesarios en los que había sido inculcado, para volver a la vista de la libertad y a la disolución que suponen los placeres innecesarios e inútiles.?

Acabo con un párrafo posterior:

Como que pasa su vida-añadí- ininterrumpidamente entregado al primer deseo que se le presente, bien embriagado tocando la flauta o bebiendo sólo agua y desnutriendo su cuerpo, bien ejercitándose en la gimnasia e incluso reduciendo al mínimo su actividad y despreocupándose de todo, cual si pensase únicamente en la filosofía. Muchas veces participará en la administración pública y, subido a la tribuna, dirá y hará todo lo que se le antoje. Pero llega un día en que siente envidia de los guerreros y allá se va a la milicia; o se entrega a los negocios, si la ocasión le es propicia. Así, pues, no hay nada ordenado ni invariable en su vida, que, por encima de todo, le parece agradable, libre y feliz, y así la llama y usa de ella.

Como siempre mucho sigue a esto, y a poco de esta parte pásase a hablar de la tiranía, no sin apuntar antes que este modo de vida descrito se verá con admiración tomándolo como modelo.


domingo, 10 de julio de 2022

PENSANDO EN LA ACTUALIDAD ESPAÑOLA REPASO LOS CLÁSICOS. III

Comprendo que en estas entradas en las que prefiero reflejar, en las versiones traducidas, el texto tal como los clásicos lo producen, no sean lo más ameno, pero estamos viendo que la democracia es su protagonista. Los textos nos revelan una evolución de los regímenes o formas de gobierno. En nuestra realidad la evolución se está produciendo, éramos niños con un juguete nuevo, pero siempre los hay más mayores y más malos y no educados como lo hicieron nuestros padres o nuestros maestros. Creo cada vez con más certeza, cosa que parece imposible, que no hay democracia si no hay hombres éticos y morales y preparados para el gobierno, con sentido preciso de la igualdad matizada por la equidad y la buena educación libre y sin ánimo de dominio o extinción de la personalidad; ésta es precisamente la base  de la igualdad y la libertad, sin que la que no existe democracia de verdad. Y hay que decirlo cuando no es así y repasar nuestra herencia de la anterior sabiduría y experiencia.

Los diálogos de Platón son una fuente de conocimiento de lo que ocurre cuando no son ílos mejores los que gobiernan y la educación se pervierte.

martes, 5 de julio de 2022

PENSANDO EN LA ACTUALIDAD ESPAÑOLA REPASO LOS CLÁSICOS. II

La democracia además de sus varios sentidos bien se refiera desde un punto de vista liberal o social comunista, es también una figura sacralizada por la contemplación de la democracia americana por los franceses y, quizá, por el máximo representante Tocqueville, del que en algún momento habrá que hacer referencia. Pero voy a seguir por los clásicos griegos Platón y Aristóteles ya que ambos se ocupan de las distintas formas de gobierno y en los que quedan claramente señalados los vicios o corrupción de cada una de ellas, centrándome en la  democracia, que, en mi opinión contemplo hoy bastante presentes. 

Platón a través de los diálogos de Sócrates  explica cómo los vicios de cada forma conduce a otra. Así de la monarquía se va a la timocracia, de ella a la aristocracia, de ella a la democracia y los de ésta conducen a la tiranía. Sin embargo de la democracia en Platón y Sócrates es más difícil seleccionar como hice en la entrada anterior, por lo que ahora transcribiré será más extenso y sin cortes para que el lector pueda tener más información y ver el método socrático de ir a conclusiones que conducen a un final diferente. Veamos parte del largo diálogo de Sócrates con Adimanto, partiendo del segundo:

De esta manera, -dijo -, se produce el establecimiento de la democracia; unas veces haciendo uso de las armas, otras por el temor que se apodera de los demás y les obliga a retirarse.

- ¿Podrás indicarme entonces- pregunté- cuál será el carácter distintivo de este régimen y cuál su constitución? Porque está claro que el hombre que se corresponda con él se presentará como el hombre democrático.

- Sí lo está- contestó.

- En primer lugar ¿no contará el régimen con hombres libres y no se verá inundada la ciudad de libertad y de abuso desmedido del lenguaje, con licencia para que cada uno haga lo que se le antoje?

-Eso es lo que dicen- afirmó.

-Si esa licencia existe, es evidente que cada uno dispondrá su propia vida en la ciudad de la manera que más le guste.

-En efecto

-Creo yo- añadí- que en un régimen de esa clase habrá hombres de todas las procedencias.

-¿Cómo no?

-Es muy posible- dije yo- que sea también el más hermoso de los regímenes. Pues así como resplandece hermosura  un manto artísticamente trabajado y adornado con toda clase de flores, no otra cosa ocurre con un régimen en el que florecen toda clase de caracteres. Y quizá -proseguí- haya muchos que como los niños y mujeres enamorados de todo artificio, consideren ese régimen como el más bello.

-Dese luego-dijo.

-¡Ah!, mi querido amigo -exclamé -, la ciudad de la que hablas es la más apropiada para toda clase de  regímenes políticos. 

-¿Por qué?

-Porque esa misma licencia permite toda clase de constituciones. Lo cual hará posible organizar la ciudad a gusto de cada uno, al modo que hacíamos nosotros. Vaya, pues, quien quiera un régimen democrático, donde podrá elegir. como en un bazar, el sistema que más le agrade. Una vez que lo haya elegido, se asentará en él y se adaptará a sus leyes.

-Quizá -dijo-no carecería de modelos para obrar así.

-El que en esa ciudad no haya necesidad de gobernar -argüí-, ni de que se imponga esto a quien pueda hacerlo, como tampoco de ser gobernado, si uno no lo desea, o el no entrar en guerra cuando los demás así lo hacen, o el mismo hecho de no vivir en paz, si así lo quieres, a despecho de que la prefieran los otros, e incluso aunque la ley te prohíba gobernar y juzgar, el prescindir de esas mismas acciones, ¿no te parece todo ello verdaderamente extraordinario y agradable, ya sin parar mientes en otra cosa?

-Posiblemente lo sea - contestó, por lo menos de primera intención .

-Pues qué, ¿no resulta admirable la mansedumbre con que se reciben a veces los castigos? ¿O es que no has visto que en un régimen como este a hombres que, después de haber sido condenados a muerte o al destierro, permanecen todavía en la ciudad y siguen paseando por ella cual si fueran héroes, entre gentes que ni les prestan atención ni se preocupan de mirarlos?

-He visto a muchos -repuso.

¿Y te has fijado en esa indulgencia reñida con todo espíritu mezquino, pero que desdeña cuantas cosas exigíamos nosotros para la fundación de nuestra ciudad, hasta el punto de quien no dispusiese de una naturaleza extraordinaria no podría convertirse en un hombre de bien, de no haber jugado de niño entre cosas hermosas que le inclinasen luego a otras semejantes? Parece como si se  pisotease todo ello con verdadera generosidad, sin pensar en la educación que han recibido los que llegan a ostentar los cargos públicos. Muy al  contario, se prodigan honores  a todo aquel que pregona una sola cosa: su favorable disposición hacia la multitud.

-Mucha generosidad revela eso -dijo.

-Pues estas y otras análogas -advertí- son sus características de la democracia. Se trata, según parece de un régimen agradable. sin jefe, pero artificioso que distribuye la igualdad tanto a los iguales como a los que no lo son.

-Es bien comprensible lo que dices afirmó.

Por hoy me detengo aquí, pues se pasa a un punto XII donde continúa el diálogo, no sin apreciar cierta "retranca" en Sócrates, pues pensando en España como hago, encuentro características de esta democracia. Pero, el  texto aquí y su pensamiento, lectores, libre o según educación. Seguiremos, si así lo quieren, al menos yo seguiré.


miércoles, 29 de junio de 2022

PENSANDO EN LA ACTUALIDAD ESPAÑOLA REPASO A LOS CLÁSICOS I.

Como no me gusta nada el panorama general y más directamente el español, inicio, quizá una serie inspirada por ello y por el repaso de los clásicos. Hoy, básicamente, leyendo a Platón  y sus díalogos en La República y la justicia.


La selección de partes de las obras o diálogos de Platón no son conclusiones definitivas, siempre queda algo dado el estilo y continua controversia entre Socrates y el resto de dialogantes, y es, por tanto una elección de aquello que coincide con nuestra opinión o pensamiento. 

Elijo pues de este modo:


Dice Socrates, dialogando sobre lo justo y lo injusto : Por consiguiente, Trasimaco - dije yo- cualquiera que ejerce una función de gobierno,  en cuanto tal gobernante, nunca examina ni ordena lo que a él mismo conviene, sino lo que conviene al gobernado y subdito suyo. Y dice lo que dice  y hace lo hace mirando a este y considerando lo que le conviene y le resutta apropiado.


Falta aquí algo que es de destacar desde un punto de moral y virtud que al hacer esto el gobernante también hace lo que le conviene personalmente. Por ello en otro momento de diálogo dice Socrates a Trasimaco: 

Por eso precisamente -  repuse yo-, los buenos no quieren gobernar ni por dinero ni por honra; y ni siquiera alcanzando limpiamente una recompensa por el ejercicio de su cargo quieren que se les llame asalariados,  o acaso ladrones si ellos mismos se apropian algo del gobierno secretamente. Como no son ambiciosos, tampoco les mueve la honra. Es preciso, pues, que les incite a ello la necesidad y el castigo, si han de llegar de algún modo al gobierno; de donde resulta que se estime indecoroso el procurarse voluntariamente el poder,  sin que medie fuerza coactiva. El mayor de los castigos consiste en ser gobernados por el más indigno, caso de que los buenos no quieran gobernar; por  temor a aquel, me parece a mí  que gobiernan, cuando gobiernan los hombres virtuosos, los cuales aceptan  entonces el gobierno no como un bien ni como si fuesen a darse con él buena vida, sino a manera de algo necesario, ya que no se dispone de otros hombres mejores y ni siquiera semejantes a ellos. Pues posiblemente, si existiera una ciudad  de hombres buenos,  habría lucha por no gobernar como ahora la hay para gobernar, y entonces se mostraría claramente que el  verdadero gobernante no ejerce el cargo para mirar por su propio bien,  sino por el del gobernado; de modo que todo hombre inteligente preferiría mejor que otro trabajase en su provecho que tener que trabajar él por los demás. ....

Añado ahora, como complemento final, breves citas de Aristóteles en La Política:


El Estado no es virtuoso sino cuando todos los ciudadanos que forman parte del gobierno lo son...


La virtud general no es más que el resultado de la virtud de todos los particulares.


Busqué pensando en España y sigo pensando en ella. ¿ Por qué  será?

sábado, 18 de junio de 2022

LEGALIDAD, DERECHO SUBJETIVO E INTERÉS PÚBLICO

Desde la filosofía se insiste en la importancia de la propiedad para la libertad y personalidad del hombre y así aquélla constantemente figura mencionada. Desde el punto de vista jurídico la propiedad se convierte en un derecho subjetivo declarado por la Constitución española en la Sección 2ª del Capítulo Segundo del  Título I relativo a los derechos fundamentales. La idea del derecho subjetivo nos ofrece un sentido de la propiedad más amplio que el de los bienes materiales como la vivienda y otros.

miércoles, 8 de junio de 2022

LA FUNCIÓN DE PLANIFICACIÓN EN UN ESTADO DE DERECHO

En mis permanentes, reflexiones, estudio y análisis de la relación entre derecho y organización, cada vez más contemplo círculos cerrados y una conexión evidente entre ambas materias; pero, al mismo tiempo como un manto que las cubre se ofrece la otra permanente relación entre Política y Administración y de ellas con el Derecho. Parece simple pero es tremendamente complicado explicarlo, hacer ver que es un todo, una unidad que se produce partiendo de una división de organizaciones, materias y disciplinas y de un análisis conjunto o general que determine que en todas estas partes el fin común es la eficacia. De otro lado, siendo la Administración la bisagra de todo el sistema, la Ciencia de la Administración se nos muestra esencial y de gran porvenir, siempre que  mantenga su relación general con todo ello y siempre que no se pierda en visiones de empresa privada, y sí se trate como parte de las ciencias políticas. Ella nos puede mostrar realmente el sistema del Estado de Derecho, lo esencial para su realidad y eficacia. En definitiva se nos ofrece una visión general.

Dentro de esta actitud y debido a mis últimas reflexiones al repasar el tema del presupuesto como derecho y organización, la función administrativa  de la planificación se colaba en mi mente al ver el presupuesto como tal, pero sin embargo de otro lado no lo veía así, pues la Ley, la norma y las políticas públicas eran su precedente y antes de su presupuesto la Administración debe considerar su viabilidad y los recursos necesarios para su eficacia; de modo que llego a la conclusión de que la planificación es anterior al presupuesto. Y al hacerlo vuelvo al acróstico POSDCORB de Gulick que el el curso final de mis oposiciones me fue enseñado: Planificación, Organización, Staff, Dirección, Coordinación, Reporte o revisión de lo actuado y Presupuestación y control económico.

El acróstico parece mostrarnos un orden de actuación en el tiempo, sobre todo si pensamos que primero se piensa y planifica lo que hay que hacer; luego quién lo ha de hacer y cómo; luego su consideración técnica dada la organización y contemplación por lo que se denomina "estado mayor"; luego la dirección seguida de la coordinación y revisión y control de lo ejecutado; pero antes el presupuesto la previsión de ingresos y gastos y su contabilidad. Pero, una vez la empresa está en marcha y diferentes órganos y programas también,  estas funciones se ejercen simultáneamente.

Como elemento común a toda planificación, encontramos el diseño de un camino o forma para obtener un fin concreto y en esa obtención está implícita la realidad o eficacia de lo propuesto y su fin.

¿Cómo se planifica en nuestra Administración Pública? Sí consideramos la planificación en el seno administrativo propiamente dicho se puede decir que se planifica la ejecución y hay que preguntarse si lo que se ejecuta no es ya un plan anterior  o sea otra planificación previa. Entonces ya hay que entrar en la Administración pública como parte de los poderes públicos, del ejecutivo en concreto y hay que ver cómo planifica éste. En otras ocasiones ya he situado 
al programa electoral inicio de todo y como plan ofrecido al público; en él no se nos muestra un presupuesto. De este programa, de ganar la elecciones aparece el programa de gobierno que ya se va a enfrentar o necesitar para su eficacia de la Administración pública colocando en ella a peones políticos y de partido vigilantes del cumplimiento del plan o decisores de su cambio u olvido.

El programa de gobierno se traduce en una serie de políticas públicas a cumplir y éstas deben ser tamizadas o miradas con lupa para saber si existen recursos y medios para efectuarlas o cumplirlas y los plazos para que sean plena realidad y para valorar su eficacia y renovarlas en su caso. El programa electoral y el de gobierno se enfrentan a la realidad de su posibilidad o no, tanto material como jurídicamente. El número de políticas públicas que un Estado proyecta es grande y al mismo tiempo ha de mantener anteriores necesarias o cambiarlas si se oponen a su ideario o a sus nuevas leyes aprobadas. Cada política innovadora, no existente con anterioridad, dinamiza a toda la organización y más que nunca resulta esencial la previsión de recursos, de organización, calculo de la temporalidad o permanencia de la política, su formalización jurídica o no y sus plazos para cubrir todos su fines. 

Si el lector, ha entrado en este proceso verá que es un conjunto de planificaciones como previsión y diseño de acción y que cada departamento administrativo ha de diseñar su programas y en ellos precisar los recursos económicos que llevan al presupuesto como otra planificación. Sobrevolando todo ello hay un ave que cubre con su sombra: la eficacia ya mencionada; eficacia como realidad práctica y cumplimiento de lo perseguido y efectos pretendidos.

Así los recursos acaban convirtiéndose en necesidades obvias y en gastos que pueden precisar ingresos o manejar el presupuesto mediante las técnicas precisas de modificación.

Toda esta actividad que es un despliegue de planificaciones por órganos y programas es permanente para cada política pública y como ésta o éstas se formalizan en leyes o normas, la planificación ya no es una simple función administrativa sino una obligación jurídica; es derecho en general y para cada caso.

Pero voy a acabar, con este complicado sistema sin entrar en sus entresijos, pero debiendo señalar que lo expuesto es administración y es tiempo y plazo y es la organización administrativa la que la tiene como función permanente. Pero el tiempo que se precisa para esta eficacia, que es la del Estado de Derecho, no coincide con el tiempo del partido en el Gobierno, que realmente nos muestra que su fin principal es conseguir ganar las próximas elecciones y además permanentemente ese fin ocupa la mente política y parte superior de la organización administrativa, con lo que tiñe a la ejecución y puede afectar a lo planificado y lo legislado, cometiendo infracciones que no a corto plazo sino al largo pueden ser un conflicto, que no preocupa al político pues el efecto  y resolución judicial puede superar el tiempo de más de una campaña electoral

En esta situación, no entiendo que exista un gobierno puro, sino un empleo continuo de la ideología que crea desigualdad y unos políticos o asambleas legislativas que sacan toda desviación, corruptela o corrupción, sin esperar a que se manifieste la Justicia demasiado lenta, al efecto de mostrar lo malo de quien gobierna, desviaciones de su programa y corrupción, siempre pues con las elecciones en el pensamiento. La ejecución se perjudica, la organización administrativa y su acción se contaminan y la planificación también, para quedar en una planificación política ambigua, sin garantías de permanencia en el tiempo y que reduce a la Administración a una imprenta de resoluciones viciadas si en ellas hay interés político o problemáticas por la escasa formación  jurídica de los funcionarios de la línea media, que además también en buen número son de libre designación no administrativa, sino política ya que se considera como de "confianza" y no de mérito.

Creo que lo único que no planifica es que la Administración pública sea poder sea profesional y sólo sujeta a Derecho. Ello significa que no existe una política de Administración pública.

miércoles, 25 de mayo de 2022

REFLEXIÓN GENERAL SOBRE LA ORGANIZACIÓN COMO FACTOR jURIDICO

Ahora que siento que el Derecho y la Constitución se burlan por el poder ejecutivo y se tiende a la dictadura o, al menos, a la arbitrariedad, releo el inicio de lo que vengo escribiendo los últimos meses y años y, como recordatorio de fundamentos esenciales,  transcribo aquí el punto I Consideración general del Capítulo III de mi obra en construcción Juridicidad y Organización en la Administración española

 

"De lo analizado en el capítulo anterior se deduce que en el estudio académico del Derecho administrativo y en la jurisdicción contencioso – administrativa han predominado visiones y conceptos por los que se produce una distinción e incluso una separación entre derecho y organización y en ello influyen muchas razones, entre ellas: el origen de la separación entre Administración y Justicia; la  no justiciabilidad de los actos políticos, como reminiscencia de la  misma no justiciabilidad o irresponsabilidad de los actos del monarca; la visión individualista del derecho y el predominio del derecho subjetivo que ello determina; la utilidad práctica de unos estudios jurídicos cuya profesión más significada es la abogacía, lo que acentúa la visión subjetiva del derecho y la pérdida o falta de visión de los factores organizativos de las Administraciones públicas y la sujeción de los mismos al Derecho; el predominio en dichos estudios jurídicos del derecho civil o privado, frente al derecho público; cuestiones todas que, finalmente, influyen en la formación de los jueces y magistrados.

 

Pero si, en cambio, los análisis se efectúan desde el derecho constitucional y el derecho público, el primer factor jurídico que nos aparece o se muestra es la organización del Estado. El vuelco en la perspectiva es significativo, la supervivencia de los derechos subjetivos, la del individuo como tal, dependen de la organización de la sociedad como un Estado de derecho. La organización es fuente de derecho y el derecho es organización y la existencia de un Estado de derecho y democrático depende de la organización que se establezca en una sociedad determinada, pero, sea cual sea esta organización, ella se constituye en el principal elemento jurídico de la sociedad correspondiente y en la primera referencia política y se refleja siempre en una norma de carácter constitutivo. Pero, si se analiza la doctrina del derecho constitucional y la concepción que se nos ofrece de la Constitución, vemos que, de modo simplificado, siempre se hace referencia a dos concepciones básicas de la misma, más o menos tópicas, una la europea en la que la Constitución presenta más su cara o perspectiva de forma de organización del Estado que la de norma jurídica a la que se sujeta y, otra, la americana, en la que predomina la perspectiva de la Constitución como un conjunto de principios y derechos a los que se somete el Estado y que constituyen la esfera jurídica fundamental de los ciudadanos frente a aquél[1]. Resulta, pues, que en la doctrina se hace necesario destacar que la Constitución es una norma jurídica y ello puede ser por esa consideración de lo estructural y organizativo como cuestión extrajurídica y por el predominio de la visión del derecho como relación jurídica o como conjunto normativo al que se somete precisamente el Estado que es, por tanto, la organización.

 

Esta necesidad de destacar el carácter normativo de la Constitución, tiene que tener su raíz en la evolución del Estado moderno, democrático y de derecho, pues, antes del sometimiento del Estado al Derecho, como es lógico, la organización no constituye derecho en la misma forma que cuando se somete, pero es que tampoco ningún derecho establecido con anterioridad a dicho sometimiento y a la Constitución, como máximo reflejo del mismo, puede considerarse derecho si el monarca podía prescindir de él y sus actos no ser justiciables. El derecho no mostraba el mismo aspecto garante, era más que nunca un poder del monarca que podía ser arbitrario. Por ello es preciso resaltar dicho aspecto de la Constitución como norma jurídica a la que se somete el Estado y todos sus poderes, pero también resulta que a ella se incorpora, como contenido, el conjunto de derechos de los ciudadanos que el Estado debe respetar y garantizar y no sólo una regulación de la organización de las instituciones que lo forman y del reparto de poder entre ellas. Se evidencia, también el distinto sentido de una Constitución como carta otorgada por el monarca respecto de la idea de la misma como un producto del poder constituyente del pueblo. Además en España, resaltar todo esto es más necesario, en cuanto, tras el régimen franquista y sus denominadas leyes fundamentales, sin fuerza coercitiva, aún tras treinta años de vigencia de la Constitución de 1978, parece preciso recordar estos aspectos fundamentales de la Constitución. Sea como sea, lo cierto es que hasta en esta parte analítica de las bases del derecho constitucional se nos presenta una dicotomía entre derecho y organización, que no tiene hoy objeto, sino es el didáctico y el histórico, porque precisamente el Estado de derecho democrático y social es una forma de organización jurídica; de modo que la organización es derecho y el derecho organización[2] y que el Estado quede configurado a través de una Constitución como norma máxima es la demostración más clara de la conexión entre organización y derecho.

 

Del mismo modo, si como contraste con situaciones políticas anteriores ha resultado necesario destacar los aspectos de garantía que reviste el Derecho y la Constitución misma para los individuos frente al Estado, resulta preciso que se ponga en evidencia el aspecto de poder que el Derecho representa para el Estado para hacer eficaz la organización social y los derechos generales y la convivencia. Poder que es garantía social con perspectiva superior a la meramente individual, sin perjuicio de que en el beneficio colectivo y social quede implícito el individual que para cada ciudadano ello representa. Existe, pues, una organización del poder coactivo y social y existe una organización administrativa o estructural de dicho poder, encomendada a normas de rango inferior a la Constitución e, incluso, al de la ley, cuyos límites no son tanto garantías de los derechos individuales sino de los intereses públicos y que por lo que afecta a normas de rango reglamentario, son organización de poder político en la cual puede hacerse referencia a la existencia de una discrecionalidad o al predominio inicial de razones políticas en la decisión, pero que adquieren carácter jurídico en cuanto deben someterse a los principios de racionalidad, eficacia, eficiencia y economía de gasto público o en cuanto deban precisar las competencias de los órganos administrativos como facultades o potestades de actuación en la esfera de los ciudadanos. En ambos casos, pues, garantías que constituyen el objeto y el fin del Derecho administrativo y, por tanto, derecho al que se someten los poderes públicos.

 

Esta última reflexión nos obliga a recordar que el objeto de nuestro análisis es el de esta dicotomía en el seno del Derecho administrativo y de la Administración pública, por lo que sentado este aspecto general de la diferenciación entre derecho y organización y su carencia de sentido general, hay que insistir en las facetas que presenta en estos campos. Y, en ellos, de lo antedicho hasta ahora, y aun a fuerza de caer en la reiteración, hay que decir que se deduce que la necesidad de argumentar respecto del carácter jurídico de la organización o de resaltar sus aspectos jurídicos nace, principalmente, de la exclusión de las decisiones organizativas por los Tribunales de justicia, del enjuiciamiento o control de legalidad. También hemos visto o apuntado que una de las causas de la existencia de la jurisprudencia que excluye de control a las decisiones organizativas, bajo la concepción de la potestad organizatoria, puede tener su raíz en la separación entre Administración y Justicia, lo que implica que la Administración se configura como un poder y que el control de la adecuación y eficacia de la organización a ella le corresponde, por lo que de adentrarse a sustituir los Tribunales los criterios de la Administración, administrarían en lugar de juzgar. Hay, pues, en esta causa reminiscencias de la concepción estricta francesa de la separación de poderes y, en teoría, también una falta de especialización técnica de los tribunales de justicia en materia no “estrictamente” jurídica o de simple administración pública. 

De otro lado, sigue latente la idea de la bilateralidad de las relaciones jurídicas y de la identificación de lo jurídico con dicha bilateralidad, de modo que la organización como potestad ad intra no tiene repercusión externa o fuera de la organización, quedando las relaciones generadas en el interior de la organización como menores o, por lo menos, con menos transcendencia que las que afectan a los ciudadanos en general, creándose así diferentes categorías de lo jurídico, pero siempre olvidando que la transcendencia de las cuestiones de organización es mayor que la simple relación bilateral ya que afecta a todos los ciudadanos, al repercutir fundamentalmente en el gasto público, en la buena administración y, finalmente, en la esfera de su patrimonio y libertad. De este modo, paradójicamente, el derecho de la organización transcendería en importancia a los derechos subjetivos individualizados y su carácter jurídico sería indudable, afectando, incluso, al modelo de Estado y de Administración pública. Por ello, la Constitución, como hemos visto se convierte en el punto crucial, donde se regulan o norman las formas de organización y actividad que constituyen las garantías del Estado de derecho y de los derechos fundamentales y las bases de la Administración pública que conviene o es propia de dicho Estado de derecho.

 

A estas razones que existen y que justifican el tener que adentrarse en los aspectos jurídicos de la organización o en la organización como derecho, hay que unir la de la apuntada crisis del Derecho administrativo y la propugnación de la adopción de formas de gestión de derecho privado que excede hoy del campo de los servicios públicos para alcanzar a otros aspectos de la gestión administrativa pública. Pero, incluso si atendemos a la situación en 2013 y, aún más, en 2020, se puede hacer referencia a una crisis del Derecho en general. De este modo, resulta que el análisis de la organización como factor jurídico conlleva determinar las bases que rigen la organización administrativa pública, lo que, a su vez permite valorar o descubrir las razones reales existentes para que se realicen propuestas como las señaladas o surjan exclusiones al control de legalidad.

 

Pensar que en las mencionadas propuestas o exclusiones sólo existen causas jurídicas o bases en elementos conceptuales de derecho sería una ingenuidad, por ello es necesario, antes que examinar las reglas concretas de organización, analizar los principios generales que la rigen. En definitiva, es necesario reiterar que es indudable que la organización es derecho y que no es preciso tener que insistir más, aquí y ahora, en que la sociedad se organiza a través del derecho o que el Estado de derecho es una forma de organización o que las Constituciones son organización y, por tanto, o en consecuencia, nuestro análisis debe circunscribirse a la organización administrativa pública.

 

Sin embargo, antes de hacerlo, pero refiriéndonos concretamente a ella, recordando lo dicho de que el derecho es organización y la organización es derecho, interesa reflexionar, también en conexión con la idea de la bilateralidad, que en la manifestación de que la organización es derecho se encierra o comprende, también, la idea de que la organización es fuente de derecho y, naturalmente, en el campo del Estado o de las Administraciones públicas, éstas y aquél son organizaciones productoras de derecho y se consideran fuente del mismo, desde dicho punto de vista orgánico. Por ello, en el ámbito del derecho público y de estas organizaciones productoras de derecho y ejecutoras del mismo, hay que distinguir dos campos diferentes de relación con los ciudadanos que nos ofrecen una “bilateralidad” muy distinta[3]. Uno de estos campos o visión es el tradicional y que podemos considerar proveniente de la relación entre individuos y que es el principal objeto del derecho privado, como es la relación bilateral propiamente dicha y que en las Administraciones públicas surge cuando ellas intervienen en la esfera de los derechos subjetivos de los ciudadanos, o cuando lo hacen como sujetos de derecho privado. Campo este de mayor análisis jurídico, como ya hemos visto, y el más adecuado a una visión de la jurisdicción como resolución de conflictos entre individuos y, por tanto, más propia de abogados.

 

La otra visión o campo de diferente relación es el que se produce no en la ejecución del derecho propiamente dicha, sino en la confección de éste por la organización estatal o de las Administraciones públicas; esta producción de derecho es una actividad política y administrativa previa a su formalización o finalización parlamentaria, que se produce en el seno de las Administraciones públicas y constituye una serie de fases, relaciones y procedimientos en los que participan los ciudadanos, no en el sentido individual de la relación jurídica bilateral que antes hemos visto, no como titulares de derechos subjetivos afectados, sino como titulares de intereses y de derechos declarados de modo objetivo y general. En esta relación, las Administraciones públicas tienen al otro lado, o enfrente, a la colectividad o a múltiples grupos, lo que produce una bilateralidad muy diferente de la tradicional. En este punto de la producción, la participación como un derecho es el factor de legitimación al que hoy la doctrina científica suele hacer referencia. Una vez la Ley o la norma se ha formalizado y está vigente, cuando no se realiza o hace eficaz mediante relaciones jurídicas individualizadas, sino que simplemente genera obligaciones de actuación administrativa -sean cuales sean estas obligaciones- las Administraciones públicas se sitúan en una relación en la que, frente a su obligación, encuentran unos beneficiarios que son la otra parte y que inicialmente son todos los ciudadanos que obtienen utilidad de su actuación; pero, al mismo tiempo, la obligación administrativa es el beneficio o la eficacia de la propia ley o de la voluntad que ella encierra, que, normalmente, se dirige al buen orden público y colectivo y no tanto al beneficio individualizado o al respeto del derecho subjetivo ya existente.

 

En definitiva, para quienes consideran estos aspectos de la bilateralidad como la esencia del derecho, hay que destacar que en derecho público la bilateralidad se da entre el Estado o sus organizaciones administrativas y los ciudadanos en general, en virtud de una definición de intereses públicos en leyes y normas, en la que previamente han participado por los procedimientos legalmente establecidos los ciudadanos, y que una vez aprobadas obligan a las Administraciones públicas y crean un derecho a favor de los ciudadanos que es el de la efectividad del derecho y del cumplimiento de la obligación por parte de la Administración.

 

En derecho público, pues, la relación jurídica individual, no se presenta como un hecho de voluntad original y creativo del derecho, sino como un hecho ejecutivo y de encarnación subjetiva de una voluntad de la ley, de un derecho preestablecido. Y desde ese punto de vista, la Administración en su relación de derecho público no aparece como titular de derechos sino de potestades y de deberes y obligaciones que exigen de determinadas formas de organización, principios y procedimientos que son derecho en general y, también, derechos de los ciudadanos por ser garantía jurídica, de eficacia, eficiencia o racionalidad. Frente a las normas de conducta o de comportamiento, de relaciones jurídicas propiamente dichas, las normas organizativas son derecho en cuanto que estructuran la organización y fijan competencias y procedimientos; pero el derecho de la organización en general no se configura como norma conducta, según el concepto tradicional de la misma, sino como un conjunto de principios que obligan a la Administración a tenerlos en cuenta y que cuando se organiza sin hacerlo, incumple el derecho"


[1] A título de ejemplo, pues la cuestión es objeto de análisis general, pueden servir las siguientes obras o trabajos: García de Enterría, E, Curso de Derecho administrativo I, Op. cit. Capítulo II. Parejo Alfonso L.  Manual de Derecho Administrativo. Op. cit. Vol. I, Capítulo IV; pag. 200 y ss.  Predieri, A y García de Enterría, E, La Constitución como norma jurídica en La Constitución española. Un estudio sistemático. Civitas, Madrid, 1979. Alonso García, E. La interpretación de la Constitución. CEC. Madrid 1984. Suñé Llinas, E. y Villar Palasí J.L. El Estado de Derecho y la Constitución, en Comentarios a la Constitución Española de 1978. Tomo I, p. 467 y ss. Madrid 1996. Obra colectiva, La Constitución española y el sistema de fuentes. Ed. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid 1979. Muñoz Machado, Santiago. Constitución. Ed. Iustel. Estudios doctrinales.2004. Tomás Ramón Fernández. Constitución y Leyes Administrativas Fundamentales. Iustel. 2007.

 

[2] La teoría institucionalista ha puesto en evidencia esta clara conexión, en especial Santi Romano y Giannini. Del primero, puede verse la edición española de El Ordenamiento jurídico. Ed. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid 1963 y, del segundo, Premisas sociológicas e históricas del derecho administrativo. INAP. Madrid 1980 y Derecho Administrativo. INAP. Madrid 1991.

 

[3] En relación a la organización como fuente de derecho y a la diferente bilateralidad a la que hacemos referencia ahora y un poco más adelante, parece oportuno reflejar aquí lo dicho por Giannini, M S., en Derecho Administrativo. Op. cit. pag. 119: Al grupo organizado y que efectivamente es productor de normas propias se le llama ordenamiento jurídico. Descriptivamente se puede incluso decir que un ordenamiento jurídico lo constituye un grupo de sujetos que, por intereses comunes, se organizan confiriendo a una autoridad determinados poderes y dándose normas que tienen una vigencia efectiva. Los componentes primarios del ordenamiento son, por tanto, la plurisubjetividad (conjunto de componentes del grupo), la organización y la normativa; tales componentes no son disociables (sólo pueden ser aislados en teoría) hasta el punto de que cada uno determina al otro. Para comprender esto no hay nada mejor que observar el Estado contemporáneo donde tomando el elemento-norma, que es el más fácil, encontramos una normativa respecto de la plurisubjetividad (normas sobre las personas físicas, sobre la ciudadanía, sobre los entes con o sin personalidad, sobre la capacidad, sobre el electorado), una normativa sobre la organización ( normas sobre el jefe del Estado, sobre el parlamento, sobre los ministerios, sobre las personas jurídico-públicas) y una normativa sobre la normativa (normas que fijan la potestad de emitir actos normativos y los efectos jurídicos de éstos). Igualmente, existe una organización de la plurisubjetividad, de la organización y de la normativa.

 

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