LA GOBERNANZA, ESA PALABREJA.

En varias ocasiones he dejado entrever mi desacuerdo con el concepto de la Gobernanza; palabra que ha tomado estado en nuestra política, funcionariado y administración pública. Y como pretende ser un concepto arcano, sólo alcanzable  para la clase política y la de diletantes "expertos" en administración, es por lo que la califico de simple palabreja, ya que, para lo que constituye su definición o explicación de su alcance y significado, ya existen conceptos clásicos y comprensibles para todos, como es el de Gobierno o del verbo gobernar; así de simple. Claro que eso de gobernar en la actualidad y en la realidad cotidiana empieza a ser algo desconocido y extraordinario, en cuanto está sustituido por la verborrea estirilizante y propagandística carente de acción que la convierta en hechos efectivos.

¿Por qué ha adquirido carta de naturaleza esa palabra o pretendido concepto? Muy simple por la organización territorial y descentralizada de nuestra Administración Pública, que desgraciadamente nos está conduciendo a un tribalismo en todos los sentidos, pues cada Administración tiene su Gobierno y las Comunidades Autónomas su parlamento o legislativo. Al mismo tiempo eso de la autoridad es algo que se confunde con la dictadura o el totalitarismo que corta una libertad mal concebida, pues se muestra como una idea en la que el derecho sólo es limitación y prohibición y no base de la eficacia de los derechos subjetivos y fundamentales basados y limitados por la convivencia y los derechos generales o dichos fundamentales o universales.

En esta situación, autoridad y gobierno se convierten en diálogo y comisiones retardatorias de cualquier eficacia y acción efectiva. Y así cuando el derecho pierde su sentido de poder y coacción se elimina el gobierno para la unidad superior que comprende a las diversas administraciones y se deja de gobernar y de administrar, o sea de organizar, dirigir, coordinar, controlar, actuar, etc. No hay Gobierno, hay gobiernos que extralimitan sus poderes e intervienen en espacios que no les corresponden y afectan a quienes no les están sujetos, resquebrajando la unidad y el Gobierno común. Y así surge la Gobernanza como coordinación, no de gobierno, sino de diálogo, sin control de las actuaciones posteriores. De este modo, la legislación que es común para todos, la estatal propiamente dicha, al no ser objeto de Gobierno común, lo es de muchos con criterios dispares e intereses distintos de orden partidario y electoral y consecuente demagogia. La Gobernanza es entonces la panacea y bálsamo de Fierabrás, la palabreja milagrosa y el Derecho deja de ser tal, y todo control y autoridad se remite al poder judicial o constitucional y la Administración pública deja de ser poder y servicio al ciudadano para pasar a ser un cortijo del partido o partidos políticos de turno. La burocracia política elimina a la democracia basada en el Derecho y no tanto en la ley, que puede ser contraria al mismo.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: SU MOTIVACIÓN. III

En la anterior entrada me centré en la relación entre Gobierno y Administración y, en el fondo, entre la política y la función púbica y, como en todo lo hasta ahora comentado, el principio de legalidad y el sometimiento pleno de todos los poderes y los ciudadanos al Derecho y al ordenamiento jurídico es el centro neurálgico que preside cualquier acción y servicio público que se dirige, pues, a los ciudadanos en general y en particular y, en consecuencia, a los intereses generales. En lo expuesto hasta ahora he partido básicamente de las exposiciones de motivos de las dos leyes que son objeto de análisis, buscando en ellas las bases y principios jurídicos que rigen la acción administrativa. En la Ley 39/2015, en el punto siguiente a lo manifestado respecto de gobierno y administración, se nos define o conceptúa el procedimiento administrativo y, dado que se perfila en un claro sentido jurídico y no general, me parece que antes de hacer referencia a él, conviene referirnos a la Ley 40/2015 y a los principios generales que en su artículo 3 se recogen y que no había expuesto en su totalidad. Dice así:

¿GOBERNANZA, BUEN GOBIERNO O SIMPLEMENTE ADMINISTRAR?

 Cuando se llega a mi edad la verdad es que se empieza a ser un descreído respecto de las promesas de los políticos, de la eficacia de la leyes y sobre todo de los nuevos términos y conceptos que se van acuñando y se muestran teñidos de "modernidad" o de "utilidad" para navegantes. Por eso, la relectura del punto b) del B) Los principios que rigen las relaciones entre Administraciones Públicas y fórmulas organizativas resultantes incluidos en el punto 2.2.1.-. La regulación de la organización de las Administraciones públicas en la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de mi trabajo sobre Juridicidad y organización en la Administración española, me ha recordado la complejidad de lo que llamamos administración pública, sobre todo si partimos de un modelo de descentralización como el que configuró la Constitución de 1978. En dicho apartado b), entre otras cosas digo:

LA EFICACIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO PRODUCTO DE LA DIRECCIÓN Y COORDINACIÓN

Con esta entrada serán 143 las veces en que se utiliza la etiqueta "Eficacia en la Administración" y quizá de las entradas al tema dedicadas sea esta, con la que enlazo, la más específica al respecto. Esta eficacia de gestión o administración pública he dicho que se asemeja a un poliedro con muchas caras, del mismo modo que también se ha dicho que la Administración pública es distinta de la privada y mucho más compleja y que en ella Política, Derecho y Ciencia de la Administración son ciencias que se necesita aplicar y conocer, sin perjuicio que según los fines a cumplir y actividades a prestar sea necesario, también, aplicar otras ciencias y técnicas para administrar y gestionar y para ser eficaces en consecuencia. También cada día más se evidencia que nuestro mundo está en íntima conexión y que lo que se hace en una de sus partes puede afectar directamente al resto, por ello se habla con más frecuencia de un mundo globalizado. La creación de organismos de encuentro allí donde no puede haber una dirección común o única se impone por muchas razones, sobre todo por la información que se recoge que permite programar y decidir actuaciones políticas y administrativas.

Pero sin tener que acudir al nivel internacional, España nos ofrece múltiples posibilidades de comentar los problemas de la eficacia en la administración pública, que alcanza a aspectos políticos, jurídicos, administrativos, económicos, técnicos, sociales, organizativos, etc. y que además se muestran en conexión, por lo que todos han de ser atendidos coordinadamente a la hora de administrar o hacer efectivas las medidas y decisiones adoptadas por parlamentos y gobiernos, que a su vez, previamente, han de haber contado con la opinión técnico - administrativa que, contemplando todos los aspectos, les ofrezca el mejor proyecto de decisión, la cual, normalmente, se configura como una norma que dirige la acción, señala el procedimiento y el plazo, y que contando con previo presupuesto, señala derechos y obligaciones, siendo todo ello necesitado de eficacia y camino para ella. La existencia entre las diferentes administraciones españolas de fines, materias de gestión y competencias compartidas, reparte la acción dirigida a esta eficacia múltiple en diferentes niveles y, en principio, remite la dirección a la norma que regula cada materia y el control al poder ejecutivo común o, en su caso considera la creación de órganos de encuentro y coordinación, la mayor parte de las veces conformados por cargos políticos, dependientes, por tanto, de partidos políticos diferentes y en oposición y lucha por el poder y gobierno. De ahí que la idea de la gobernanza haya aparecido con un buena carga conceptual basada en la necesidad de un actuación coordinada. Pero en un país donde el principio de legalidad ya no tiene valor, como demuestran los hechos, todo esto, una vez más, no es más que retórica y teoría pura teoría para estudiantes y, por qué no decirlo, para cierta categoría de charlatanes que pululan alrededor del poder para vender productos de imagen, propaganda y apariencia de acción.

En estas circunstancias nos podemos encontrar con la subsistencia o convivencia de acciones eficaces e ineficaces en el seno de un mismo fin, competencia o acción, incluso de un mismo órgano y, no digamos, entre las diferentes administraciones territoriales o personalizadas. La eficacia individual de estas organizaciones no  significa nada cuando se contempla el conjunto que forma el Estado español, salvo si se considera la existencia de un posible ejemplo a seguir, pero sobre todo nos manifiesta un defecto organizativo en lo general y común. La eficacia, pues, en las Administraciones es un producto dependiente entre ellas y que necesita de dirección y coordinación. Se evidencia, no obstante, que el problema no es simplemente organizativo sino político y que cuando falla el programa político y organización establecidos para los fines  e intereses comunes y no se asume el tipo de dirección que es necesaria para ese conjunto y ni siquiera se ejercen las competencias existentes, no puede ser la coordinación el elemento que conduzca a la eficacia, pues falta primero lo principal: la autoridad de acción, ejecución y control en su caso. Pero suponiendo que, pese a la falta de esa autoridad política y administrativa, subyace la autoridad y poder de la ley, la eficacia administrativa, al menos, dependería de la coordinación entre las administraciones públicas y su voluntad de establecer las decisiones y medios, que de acuerdo con las leyes, comunes o no, conduzcan a dicha eficacia. No hay que olvidar que la coordinación es una forma de participación a efectos de ejecutar con eficacia y con posterioridad a la decisión o norma establecida.

En resumen, la eficacia administrativa, considerada la totalidad de España y su Estado, no es posible sin una previa eficacia política que presupone el ejercicio de las competencias correspondientes a los fines, materias comunes e intereses comunes y sin dirección, ejecución, gestión y control en estos aspectos. Cuando, aún existiendo un fin común, las competencias no son compartidas es cuando la coordinación ha de jugar un papel principal y evitar disfunciones y desigualdades. Pero cuando se renuncia a la dirección y el control, se teme al ejercicio de la autoridad y la descoordinación es la norma, la ineficacia es el resultado inevitable y el descontrol es total y el Estado no existe; no hay Estado. La eficacia política y de las Administraciones públicas, contando con que las decisiones políticas fundamentales de organización estatal están democráticamente adoptadas, precisa del cumplimiento del principio de legalidad, del ejercicio de los poderes y potestades, de competencias claras, del control en su caso y siempre de coordinación en la gestión si los fines están claramente definidos y el ámbito de la igualdad también. Lo que aquí estamos viviendo carece de todos estos presupuestos y es por ello que no se puede hablar ni de Gobierno ni de Administración comunes a todos los españoles, según las bases fundamentales de ambas instituciones y conceptos.

¿PROBLEMAS ADMINISTRATIVOS PÚBLICOS A ATENDER O SOLUCIONAR?

A principio del mes pasado dediqué la primera entrada al tema de la reforma administrativa y la reforma política para evidenciar su importante conexión y para señalar que la cuestión, hoy y para el gobierno de Rajoy, era un problema importante y que frente a lo que parece ser la opinión en los medios de comunicación y también en la sociedad no se soluciona sólo dictando leyes. A éstas se ha de llegar después de un período de reflexión en el que participen los teóricos y expertos en cada una de las cuestiones, temas y problemas en los que se coincide que han de abordarse y darles una determinada solución o regulación para ello. También es verdad que uno puede preguntarse cómo después de tantos años algunos de esos problemas o temas permanecen en el tiempo sin que se hayan solucionado y, en parte, cabe pensar que es porque no existe una visión unitaria o uniforme de los mismos o porque nadie tiene una varita mágica o porque no ha habido un hombre que tire adelante con el valor necesario enfrentándose a todo (cosa que comprenderán requiere de un gran conocimiento en la materia y un aguante importante para arrostrar toda clase de críticas y, claro está mucho poder)

Visto lo cual, cuando las cosas están indefinidas y sus contornos han de ser perfilados y sus contenidos detallados, parece que se hace necesario que se reúna la información precisa para que, por quien corresponda, se tome la decisión correspondiente, añadiendo al técnico el factor político. ¿Lento? Sí. ¿Seguro? Eso ya depende de muchas cosas. Quizá por esta razón tengo noticia de que en el INAP se iniciará un ciclo de conferencias impartido por profesores de los años 1965 a 1980, período que abarca dos importantes épocas de reformas administrativas, que disertarán y que serán objeto de una entrevista audio visual que se difundirá en la web del Instituto. Estaré al tanto de la cuestión para informar a todos los que estén interesados, bien porque afecte a sus intereses o  bien a sus inquietudes profesionales o de estudio. Las cuestiones que serán abordadas, según me dicen, apuntarán a los siguientes temas:

Posible reestructuración del Estado

Jurisdicción constitucional y poder judicial

Competencias derivadas de la legislación europea y protagonismo del Estado y de las comunidades autónomas
Autonomía del gasto y control del gasto de los gobiernos autónomos
La estructura de los entes locales. Los servicios y la hacienda local
Empleo público y función pública: Los grandes colectivos de la función pública y el empleo público
Patrimonio de los entes públicos y empresas públicas. La creación de las empresas y su control
Externalización de proyectos y proyectos elaborados mediante gestión directa
Potestades y competencias de las comunidades autónomas y ayuntamientos respecto a planes urbanos y licencias de construcción
La regulación general del otorgamiento de subvenciones por razones políticas y económicas
Ley de armonización de colegios profesionales y colaboración de los profesionales y otros grupos sociales en la labor de gobierno.

Como puede verse una serie de cuestiones y temas importantes y de actualidad que, sin duda, cuando se aborden, promoverán cuestiones no sólo administrativas sino también políticas, con cambios legislativos. Las cosas de palacio van despacio, pero es indudable que desde el punto de vista social se pide más celeridad o, al menos, más información por parte del Gobierno, pero la realidad es tozuda y los cambios serios han de ser meditados y argumentados. Esperemos el programa final.

¿SON LÓGICOS LOS LÍMITES Y PROCEDIMIENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO? IV

Me he referido a los principios de unidad, jerarquía, competencia, coordinación y control, junto con los de centralización y descentralización como los principios básicos o fundamentales de la organización de las Administraciones públicas y hay que decir que constituyen un todo en el cual cada principio es interdependiente del resto, por lo que se puede afirmar que constituyen un modelo, que al haber sido objeto de regulación jurídica no es sólo de eficacia sino que forma parte del derecho de la organización pública. No obstante he dicho que son de aplicación en toda organización y como toda organización no existe aislada sino que suele formar parte de organizaciones superiores, los mencionados principios tienen grados o son aplicables en mayor o menor medida y atendiendo a los fines y ámbitos de poder de cada organización, de modo que siempre la aplicación y consideración de estos principios suele depender de un ordenamiento jurídico que regula a cada organización y señala sus potestades y competencias y los límites que constituyen su particular unidad y la forma en que se integran en unidades superiores. Pero sea como sea toda organización ha de actuar de acuerdo con estos principios en su seno interno y en el de las relaciones con aquellas otras en las que se integra. Esta interdependencia es más evidente cuando nos referimos a las Administraciones públicas porque entonces nos encontramos en el ámbito político y no en el empresarial privado.

Por todo ello, lo primero a considerar es la unidad de referencia, porque ella determina el ordenamiento jurídico de aplicación y el ámbito de soberania, poder, potestad y competencia correspondiente y determina también que el principio de jeraquía se limite a la propia organización y respecto a las organizaciones de orden superior se convierta en otro principio, al que se ha dado en llamar, en España a partir del régimen de las autonomías, como relación de supremacía y no como de jerarquía propiamente dicho, en un afán doctrinal por mantener el principio de soberania cuando no referimos a Estados o de referirse a la autonomía cuando se trata de Administraciones y organizaciones que forman parte del mismo Estado. Pero sea como sea en estos casos en que una organización se integra en el seno de otra y se somete a un orden jurídico común, hay que tener en cuenta que los principios de coordinación y control, de acuerdo con las potestades y competencias correspondientes, se convierten en los instrumentos idóneos para la eficacia del orden superior establecido y, por tanto, en formas de actuación en el seno de las organizaciones sometidas al ordenamiento jurídico común. En resumen, cuando nos referimos a sistemas en los que distintas organizaciones se acogen a un ordenamiento jurídico por el que limitan su soberania y con ella sus potestades y competencias, el único principio que se cambia es el de jerarquía, para limitarlo al seno de cada organización, pero el resto de los mencionados, incluidos, además, el de centralización y descentralización, se matizan según el ámbito común o propio en el que la actividad se desarrolle o influya.

En el ámbito común a diversas organizaciones los principios de organización se convierten también en instrumentos de defensa y eficacia del ordenamiento jurídico correspondiente y de los fines por los que el mismo nace y, repito, forman parte del sistema jurídico correspondiente. Esto ocurre siempre que una organización se configura integrando a otras ya existentes y los fines se recogen en el ordenamiento correspondiente y se delimitan las potestades, de modo que se distribuyen o concretan las competencias de cada organización y se establecen los sistemas de coordinación entre las diferentes organizaciones en orden a la eficacia del fin común y los sistemas de control y vigilancia y las sanciones en caso de incumplimientos. Hoy que tanto se habla de  la gobernazna, con bastante ambigüedad, aunque con "modernidad", hay que decir más que nunca que aquélla no se concibe si no es con la aplicación exacta de estos principos en cada organización. En el orden político se definirán los ámbitos de soberanía y autonomía propia pero en el ámbito administrativo común o propio de las organizaciones, superior y subordinadas, se establecerán los sistemas o ámbitos de gestión de centralización y descentralización administrativas que se consideren adecuados, siendo las potestades y competencias las que se establezcan en consideración al principio de unidad de la organización correspondiente. Principios que en el orden administrativo tienen su objetivo principal en la prestación adecuada de servicios y prestaciones y eficacia de gestión y no en el de la creación de ordenamientos jurídicos generales, sino en todo caso limitados al territorio e intereses exclusivos de las personas en él integradas.

Bien esto es lo que hoy ha surgido al escribir y tratar de considerar estos principios básicos de la organización administrativa que nos ofrece el derecho administrativo y que tienen su reflejo en el orden político, porque resulta que allí donde hay un orden político hay uno administrativo. Pero en resumen creo que lo importante es la consideración hecha de que forman un todo y un modelo y que el fallo o inaplicación de un principio supone la quiebra del sistema y orden correspondiente. Como los lectores son inteligentes no hace falta concluir por ellos, cada cual puede deducir en nuestro sistema qué principios fallan y el porqué no se adminisitra hoy en día o no interesa administrar o existe realmente un desgobierno.

Quien quiera establecer su conclusión puede hacelo en la encuesta que se formula

PROPUESTAS PARA LA GOBERNANZA DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL. I.

Estrategia e integración del SUE

1. 
   
   Reforzar el actual sistema de coordinación del SUE. Fortalecer los órganos de cooperación mediante la atribución o cesión en ellos de ámbitos decisionales de las universidades con el fin de mejorar la sostenibilidad y la eficiencia del SUE.
   


2. 
   
   Coordinar las normas de ámbito estatal sobre la gobernanza de las universidades y del SUE con las normas autonómicas y los estatutos universitarios.
   


3. 
   
   Fortalecer la coordinación y la toma de decisiones integrada en la oferta de enseñanzas en el SUE.
   


4. 
   
   Establecimiento de objetivos estratégicos explícitos para el conjunto del SUE.
   


5. 
   
   Adopción de un "Código de buen gobierno" que introduzca de manera efectiva y aplique los criterios que definen la calidad institucional, tales como: fiabilidad, seguridad, satisfacción del usuario, confianza, etc.
   


6. 
   
   Instaurar un sistema sencillo y externo de verificación o control de la calidad que contribuya a la gestión de la calidad y la mejora de las instituciones.
   


7. 
   
   Permitir a las universidades confeccionar sus propios sistemas internos de control de calidad de acuerdo con sus propias estrategias y objetivos.
   


8. 
   
   Incrementar los sistemas de partenariado entre las universidades y los OPI y fomentar una mayor colaboración con el CSIC.
   


9. 
   
   Establecer un ranking sobre el funcionamiento del SUE que contemple la adecuación de los procesos de toma de decisiones, el nivel de eficacia del sistema, el nivel de resultados.
   


10. 
    
    Extensión de los certificados de calidad a las diversas funciones de la universidad.
    


11. 
    
    Implantar o extender fórmulas de alianzas o fusiones estratégicas entre universidades para hacer más eficientes los recursos públicos y para abordar los retos que la sociedad demanda.
    


12. 
    
    Crear un grupo de expertos que elabore un plan de acción durante un año que ponga en marcha las recomendaciones efectuadas en materia de gobernanza presentadas en los informes de los expertos nacionales e internacionales.
    


13. 
    
    Exigencia del inglés para la ocupación de cargos académicos.
    


14. 
    
    Elaborar planes estratégicos de desarrollo de recursos humanos e innovación por comunidades autónomas.
    


15. 
    
    Establecer un mecanismo de coordinación para fomentar una mayor armonización de las prioridades de investigación y desarrollo de las comunidades autónomas con las de la economía española en su conjunto.
    


16. 
    
    Creación de una Junta consultiva estratégica de alto nivel que asesore al Ministerio de Educación en la supervisión de la Estrategia Universidad 2015 y en la continuidad de la misma en el futuro.
    


17. 
    
    Instar a la CRUE y al Consejo de Universidades a tomar la iniciativa y ser más activos en la formulación de las políticas a nivel nacional y en la puesta en marcha de las reformas.
    


18. 
    
    Elaborar planes financieros pormenorizados adaptados al plan estratégico de cada institución y supervisar detalladamente su ejecución.
    

Transparencia, participación, información, rendición de cuentas

1. 
   
   Garantizar la rendición de cuentas de los implicados en la gestión pública.
   


2. 
   
   Transparencia efectiva en la información, los procedimientos, las tareas, los resultados y su evaluación.
   


3. 
   
   Potenciar los mecanismos de participación, innovación social y redes de buena gobernanza de la comunidad universitaria.
   


4. 
   
   Prestar atención a las necesidades, referentes de actuación, expectativas y preocupaciones de la sociedad y del entorno social en el que actúa la universidad.
   


5. 
   
   Fortalecer la disponibilidad de información mediante la realización de comités de auditoría económica, financiera y académica, referidas éstas a la respuesta a las necesidades sociales y laborales de las diferentes titulaciones.
   


6. 
   
   Incrementar la información de los gestores por diversos mecanismos, entre ellos, por la introducción de la contabilidad analítica.
   


7. 
   
   Implantar un sistema que permita la puesta en común de buenas prácticas universitarias.
   


8. 
   
   Establecer un sistema de evaluación periódica de la eficacia del órgano de gobierno de la universidad, así como del rendimiento de la universidad y su capacidad para alcanzar los objetivos estratégicos.
   

Relación con la economía y la sociedad

1. 
   
   Estimular la responsabilidad social de las empresas y favorecer un mayor compromiso con la Universidad mediante acciones como su presencia en los consejos de los centros.
   


2. 
   
   Elaborar un código de buenas prácticas para las relaciones entre las universidades y las empresas, especialmente en materia de propiedad intelectual.
   


3. 
   
   Creación de un Observatorio del Mercado Laboral que realice encuestas sobre inserción y estudios sobre empleo.
   


4. 
   
   Fortalecerse los programas cooperativos con las empresas alternando la formación académica con la experiencia laboral.
   


5. 
   
   Incorporar a profesionales del sector productivo en comités regulares de revisión de los currículos de las titulaciones para ayudar a las universidades a orientar y actualizar los programas de aquellas disciplinas que guarden una relación directa con el mundo laboral.
   


6. 
   
   Estimular la demanda de servicios universitarios por parte de las empresas; reforzar los vínculos entre la universidad y los sistemas nacionales y autonómicos de innovación; y desarrollar la capacidad de transferencia tecnológica de las universidades.
   

Autonomía

1. 
   
   Determinar el contenido de la autonomía de las instituciones de educación superior en la sociedad moderna.
   


2. 
   
   Establecer y mantener un marco legislativo adecuado que garantice la autonomía institucional y proporcione capacidad de adaptación de las estructuras y la flexibilidad de métodos dentro de los principios básicos de buena gobernanza de la educación superior.
   


3. 
   
   Reducir y simplificar el actual marco normativo del SUE.
   


4. 
   
   Ampliar la participación en la toma de decisiones en distintos ámbitos como en la selección y número de alumnos de acceso, en la fijación de tasas, en la flexibilidad del marco estatutario del PDI, en la fijación de las condiciones laborales, etc.
   


5. 
   
   Establecer un sistema adecuado de evaluación y recompensas que permita establecer, a partir de las ventajas competitivas o comparativas, las prioridades de las universidades para no ofrecer programas redundantes.
   

Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.

LA ESTRUCTURA DEL PERSONAL DE ADMINISTRACIÓN Y SERVICIOS

La estructura del PAS en el SUE se caracteriza por: 

1. Los empleados pertenecientes a los grupos A/I y B/II de las plantilla del PAS, representan menos del 25% del total del colectivo, siendo escasamente superior al 10% los empleados que pertenecen al grupo A/I, que está reservados a titulados universitarios superiores.
2. Presencia del PDI en el desarrollo de funciones superiores que deberían ser desempeñadas por el PAS adecuado.


3. Rigidez de las actuales relaciones de puestos de trabajo.
4. Estanqueidad de las plantillas de las universidades de una misma comunidad autónoma.
5. Insuficiente regulación de las relaciones laborales del PAS que prestan servicios en actividades concretas de investigación en la universidad.

El número del PAS en el conjunto del SUE durante el curso 2008-2009 se elevó a 57.162 personas (un 5,03 % más que en el curso 2006-2007), de las que 52.061 se encontraban en las universidades públicas y 5.101 en las privadas. El personal funcionario supone un 53,3% de la plantilla total del PAS en las universidades públicas.

La ratio estudiantes/PAS es de 20,79 para el curso 2008-2009 en los centros públicos presenciales, lo que constituye una mejora respecto del año 2000 cuando la ratio se situaba en 30,68. La presencia de la mujer es mayoritaria entre el PAS, con el 59,6 %. En las universidades públicas las mujeres tienen una presencia desigual entre los contratados (49,1 % son mujeres) y los funcionarios (68,8 %). En el grupo superior de titulación, A1, la presencia de la mujer (58,8 %) es mayor que la de los hombres al igual que en el grupo B (72,6%), mientras que es paritaria en el grupo A2.

La distribución por edades del PAS es similar para los funcionarios y los contratados, donde el personal con menos de 50 años está en torno al 75%. Se aprecia una ligera diferencia entre el grupo de menores de 29 años, que entre los funcionarios representa sólo el 2,77 % y entre los contratados el 9,91%.

El PAS representa el 57,96 % de la plantilla de profesores, lo que supone una ratio aproximada de un miembro del PAS por cada 1,7 del PDI. Esta cifra sitúa al SUE en clara desventaja respecto a otros sistemas públicos europeos en los que la relación PAS/PDI se aproxima a la unidad. No obstante, es necesario reseñar dos aspectos de la estructura organizativa y productiva de nuestras universidades que, si bien pueden aliviar el déficit de la ratio PAS/PDI, pueden igualmente evidenciar algunas de las debilidades operativas que caracterizan a este colectivo:

1. La externalización de tareas y funciones que, por su carácter logístico y de reducida cualificación, vienen prestándose por empresas especializadas. En el año 2006 suponían el 5,6 % de los gastos corrientes de los presupuestos de gastos de las universidades, lo que representa en torno al 21% del total de los recursos financieros destinados a retribuir las plantillas del PAS de las universidades públicas.
   
   
   
   
2. La importante presencia que en tareas de programación y dirección vienen realizando los profesores en su condición de responsables de diferentes unidades orgánicas, la llamada tercera función del PDI, que reduce las necesidades del PAS en las escalas y grupos superiores.

La externalización de determinados servicios tiene una presencia no homogénea en las distintas universidades. Del mismo modo, las instituciones universitarias siguen diferentes criterios en la contratación de trabajadores y de servicios externos, por lo que las comparaciones entre ellas pueden resultar sesgadas.

El segundo aspecto señalado debilita la racionalidad funcional exigible a cada una de las diferentes plantillas y a la estructura productiva de la institución. Es posible que la gestión universitaria "amateur" del profesorado pudiese haber estado justificada en el momento de la expansión y descentralización del SUE, sin embargo, la complejidad de las universidades y la exigibilidad de rendición de cuentas no permiten seguir manteniendo estructuras de gestión escasamente cualificadas y ajenas a la programación y dirección institucional.

Un elevado porcentaje del PAS acredita una titulación universitaria superior a la requerida para las actividades que desempeñan. Este hecho debería facilitar una adecuada política de promoción interna combinada con la imprescindible convocatoria libre para las plazas y puestos superiores del PAS. La ocupación por el PDI de funciones de gestión bloquea las posibilidades de promoción y de ofertar plazas para las que se requiere los máximos niveles de titulación. El resultado es una doble ineficacia productiva que incide negativamente en el nivel de profesionalización del SUE y en su rendimiento.

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores se pueden ofrecer una serie de datos que muestran la relevancia del PAS. Los subgrupos superiores de titulación del PAS, A1 y A2 y sus equivalentes laborales I y II están débilmente representados en las universidades españolas. Sólo el 17,80% del personal destinado a la administración y los servicios es de esos subgrupos de titulación. En el caso de bibliotecas alcanza el 39,8% y en servicios de informática y comunicaciones el 53,77%. En su conjunto, esos grupos de titulación representan el 22,59 % de la plantilla total, correspondiendo el 9,57 % al subgrupo A 1. Esta cifra es significativamente baja si se compara con la correspondiente al personal destinado en servicios generales en otras Administraciones Públicas. La diferencia se explica principalmente por la segunda debilidad operativa señalada.

Como se ha señalado anteriormente, los mejores sistemas universitarios de nuestro entorno disponen de una relación PAS/PDI superior a la nuestra y se sitúa alrededor de 1,7. La mejora en esta ratio supondría el reforzamiento o incorporación de PAS a las tareas de apoyo a las actividades de transferencia de conocimiento e innovación; apoyo docente relacionado con el nuevo modelo de enseñanza aprendizaje en el marco del EEES; planificación, programación y evaluación; documentación y comunicación; soporte informático para el aprendizaje; apoyo técnico en servicios generales de investigación; gestión y divulgación de los resultado de las investigaciones; gestión y conservación de instalaciones y equipamientos universitarios.

En algunos casos estas actividades requerirían nuevas capacidades y nuevos perfiles profesionales. La promoción de empleo relacionado con la Formación Profesional de grado superior mediante la incorporación de técnicos relacionados con la implementación del EEES en sus tres niveles, grados, másteres y doctorados ayudaría a solventar en parte esta necesidad. Además, habría que mejorar la cualificación profesional de las personas que integran las plantillas de PAS. Para ello es fundamental avanzar en la concreción de los puestos de trabajo del PAS de todo el sistema universitario. Este objetivo formulado por el Tribunal de Cuentas en su informe sobre universidades de 2003 sería el primer paso para la planificación de las mejoras necesarias, aunque hasta la fecha, en general, no se ha satisfecho. A este respecto hay que señalar que es muy posible, a falta de datos oficiales, que la precariedad laboral en el PAS sea elevada, tanto por lo que respecta a la temporalidad de las plazas (contratados temporales e interinos) como de los puestos (comisión de servicios).

La relación PAS/PDI varía significativamente de unas universidades a otras, a pesar de que hasta hace tres décadas todas las universidades públicas estuviesen vinculadas al Ministerio de Educación. Esta realidad está vinculada con las tradiciones culturales de la gestión del personal de cada institución. En el siguiente capítulo se profundizará en este aspecto y se concluirá que una de las variables que más discrimina a favor de las universidades más eficientes es la ratio PAS/PDI a tiempo completo. Sin embargo, el Proyecto de Reglamento de Centros no establece una ratio mínima PAS/PDI limitándose a señalar en el artículo 12 que "las universidades deberán estar provistas de personal de apoyo para las actividades docentes, de investigación y de gobierno de la universidad, así como para los servicios administrativos y de gestión económica, documentación, biblioteca, información y orientación de estudiantes". Una posible explicación de no incluir una mínima puede deberse a lo señalado sobre la externalización de tareas y funciones por las universidades.

Al igual que se ha señalado respecto de la gestión del PDI, apenas se aplican técnicas avanzadas en la gestión de los recursos humanos de las universidades destinados a la administración y servicios. De la encuesta que se realizó a los responsables de las universidades para dar soporte al cuarto capítulo de este estudio se deduce que apenas se utilizan instrumentos claves como los sistemas de evaluación del rendimiento o de medición de la productividad del PAS, los sistemas de valoración de puestos de trabajo o los sistemas de medición de la eficiencia de la gestión.

La situación descrita debe llevar a adoptar una serie de medidas que promuevan la flexibilidad de la ordenación los puestos de trabajo; la movilidad entre universidades de una misma comunidad autónoma con el fin de racionalizar plantillas; regular las condiciones en las que el PAS participa en los proyectos de investigación; abrir la provisión de puestos de trabajo, especialmente los superiores, a otras universidades y Administraciones Públicas; fomentar las capacidades del PAS, especialmente en los nuevos objetivos; aumentar el personal técnico de alta cualificación que dé soporte a las actividades de investigación y la transferencia; facilitar la participación del PAS en iniciativas de creatividad y emprendimiento.

Entre las medidas señaladas, se van a destacar las siguientes:

1. Mejorar la relación PAS/PDI procurando que el nuevo personal destinado a la administración y los servicios de las universidades esté orientado a potenciar las capacidades vinculadas directamente a los servicios de apoyo a las actividades de innovación y apoyo docentes relacionados con el nuevo modelo del EEES. Además, deben potenciarse las capacidades vinculadas a la planificación, programación y evaluación; documentación y comunicación; soporte informático para el aprendizaje; apoyo técnico en servicios generales de investigación; gestión y divulgación de los resultado de las investigaciones; gestión y conservación de instalaciones y equipamientos universitarios.


2. En este apartado, debería coordinarse el crecimiento de la relación de PAS/PDI mediante la promoción de empleo relacionado con la Formación Profesional de grado superior (en el marco de la priorización indicada en la Ley de Economía Sostenible). Con ello se favorecería el reconocimiento de este nivel educativo, no solo en ámbitos profesionales de sectores productivos, sino también en actividades de educación superior universitaria. Esta promoción podría completarse con una línea de cofinanciación que refuerce la implementación del EEES en sus tres niveles.
3. Mejorar la cualificación profesional de las personas que integran las plantillas de PAS. Para ello es fundamental avanzar en la ordenación de los puestos de trabajo del PAS en las universidades. Esta medida debe completarse con un diseño de los procesos selectivos adecuados a las competencias y capacidades demandadas por el EEES y los objetivos generales del SUE. Además, es preciso programar la formación, el reciclaje profesional y la movilidad. La formación debe incluir la orientación al EEES, un mayor apoyo a la labor docente, investigadora y de innovación del PDI, idiomas y aspectos internacionales.
4. Se debería llevar a cabo la reformulación funcional de las actuales plantillas, mejorando los niveles de flexibilidad y adaptabilidad que se contemplan en las actuales relaciones de puestos de trabajo. Deben implantarse programas de movilidad entre universidades de la misma comunidad autónoma, con el fin de racionalizar plantillas, y entre universidades de diferentes comunidades autónomas.
5. Es preciso abordar las relaciones laborales del PAS que presta servicios en actividades concretas de investigación en la universidad. Se trata de dignificar la carrera profesional de los técnicos dedicados a la gestión y al apoyo científico‐tecnológico de los grupos de investigación. Para ello, deberán considerarse los costes inducidos por las mejoras de movilidad, por las mejoras técnicas, por participar en proyectos de investigación donde la base sea la evolución metodológica y tecnológica, así como por la formación continua.
6. Se debe incentivar la participación del PAS en iniciativas de creatividad y emprendimiento, así como en el marco de las políticas de potenciación de la creación de empresas innovadoras de base tecnológica o de base en la innovación académica mediante permisos especiales temporales.
   Al igual que se ha señalado respecto del PDI, la implantación de estas medidas, en especial las que conlleven incremento de los costes, es dudoso que puedan realizarse a medio plazo. Sin embargo, tanto en el caso del PAS como en el del PDI cabe abordar una serie de medidas inaplazables en materia de racionalización de plantillas, flexibilidad de los puestos, movilidad, incentivos no vinculados a remuneración, redefinición de los gastos, de la orientación y de la gestión de la formación, etc. Todos ellas reforzarían el sistema de gobernanza, que como se plantea en este estudio es un factor determinante en el rendimiento del SUE.
   

   Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.

LA SELECCIÓN DEL PROFESORADO UNIVERSITARIO

Los actuales sistemas de selección del personal docente e investigador (PDI) se rigen fundamentalmente por el modelo de acreditación a través del Consejo de Universidades y una fundación de constitución pública vinculada a la Administración estatal, ANECA, y de organismos similares autonómicos. La acreditación se configura como un derecho personal, que no está limitado por las posibles plazas disponibles en el centro o en el departamento; se realiza en una rama de conocimiento (Artes y Humanidades; Ciencias; Ciencias de la Salud; Ciencias Sociales y Jurídicas, e Ingeniería y Arquitectura) y no en un área de conocimiento, que sí se adopta como referencia para el acceso; la comisión de acreditación de PDI funcionario está formada por profesores con al menos tres sexenios de investigación, si son catedráticos de universidad, o dos si son Profesores Titulares de Universidad, y es designada por el Consejo de Universidades y tiene ámbito estatal; y se basa fundamentalmente en el rendimiento investigador del candidato. Los candidatos acreditados para obtener plaza en una universidad deben presentarse a los concursos de acceso que se convoquen por cada institución universitaria. En la última década se ha pasado de un sistema de selección por tribunales, dos de cuyos miembros eran determinados mediante un sorteo nacional; a un sistema de habilitación consistente, a grandes rasgos, en un tribunal único estatal por área de conocimiento y con todos sus miembros seleccionados por sorteo nacional; y en la actualidad al modelo actual de acreditación. Entre las críticas al sistema de acreditación se señalan la falta de confianza en los filtros internos y que se hayan anulado las pruebas orales. A estas hay que añadir, como se ha señalado, la total desvinculación entre las necesidades de las universidades y la acreditación, lo que está generando una importante bolsa de acreditados sin plaza.

Los sucesivos cambios en el modelo de selección han conllevado una importante pérdida de autonomía de las universidades. Esto se ha visto paliado parcialmente porque son éstas las que convocan y resuelven los concursos de acceso entre los acreditados o equivalentes para ocupar las plazas en las universidades. Sin embargo, las universidades disponen de un margen de maniobra relativamente estrecho para contratar, ascender y fijar la remuneración del PDI y del personal de administración y servicios (PAS).

Tras cuatro años de funcionamiento del sistema de acreditación del PDI funcionarios obtienen los resultados de la tabla 5. El primer dato destacable es que el 72,15% de los profesores que se presentaron a la acreditación obtuvieron una evaluación positiva y de éstos el 66,65% logró el acceso efectivo a la plaza del cuerpo para el que obtuvieron la acreditación. Esta tasa de éxito incentiva la solicitud de acreditación por parte de los profesores. De la tabla 5 se pueden obtener las siguientes conclusiones:

1. 
   
   
   
   El sistema de acreditación no parece un sistema selectivo rígido para la promoción en la carrera de los profesores universitarios. Resulta más abierto en para pasar del cuerpo de Profesores Titulares de Universidad (TU) al de Catedráticos de Universidad (CU) (lo logran el 71,58%) que para los que tratan de acceder al primero de ellos (lo logran el 67,22%).
   




2. 
   
   
   
   Se está produciendo una bolsa de acreditados sin plaza que ya es significativa. En la actualidad el 41,9% de los TU acreditados como CU no han obtenido la plaza mediante el correspondiente acceso, lo que arroja un total de 1.624 TU acreditados como CU sin plaza. Los datos de los TU muestran que el 54,05% de los profesores que se acreditaron en este cuerpo no han obtenido plaza todavía, lo que hace un total de 3.937 profesores acreditados como TU sin plaza. En términos relativos, si se compara con el número total de efectivos del cuerpo de CU, los TU acreditados como CU sin plaza representan el 14,71% de la plantilla actual de catedráticos. En el caso de los profesores acreditados como TU sin plaza es más difícil hacer el cálculo entre los profesores doctores, dada la heterogeneidad de categorías de profesorado existente, pero sin duda la cifra será igualmente significativa.
   




3. 
   
   
   
   Se puede suponer que la tasa anual de acreditación en los dos cuerpos de funcionarios es superior a la de reposición por jubilación o por otros motivos. Los datos a 3 de noviembre de 2010 muestran una plantilla en el cuerpo de CU de 10.582 profesores y en el de TU de 30.402. A 1 de julio de 2011 las cifras respectivas eran 11.042 y 30.539. En el caso de los CU, la tasa de crecimiento anual tomando ese período como referencia es de un 6,52%.
   




4. 
   
   
   
   Los procedimientos extraordinarios establecidos en las disposiciones adicionales 1 (TEU doctores) y 3 (INEF) del Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, por el que se establece la acreditación nacional para el acceso a los cuerpos docentes universitarios, han permitido acreditarse como TU al 82,86% de los TEU que se han presentado. De éstos, el 98,08% ha obtenido la plaza mediante las correspondientes pruebas de acceso. Los efectivos del cuerpo de TEU han pasado entre el 3 de noviembre de 2010 y el 1 de julio de 2011 de 8.148 a 7.685. Por su parte, los de CEU han bajado de 1.664 a 1.538. Estas vías de acreditación se muestran en la práctica como dos procesos de integración de los TEU en los TU.
   




5. 
   
   
   
   El procedimiento establecido en la disposición adicional 4 del Real Decreto mencionado para captar profesorado de Estados miembros de la Unión Europea no ha obtenido resultados significativos. De los 17 profesores presentados a la acreditación como CU, sólo 10 fueron evaluados positivamente y de éstos 4 lograron el acceso a la plaza. Los datos para la acreditación como TU son peores: de 67 presentados a la acreditación, el 34,33%, 23, fueron evaluados positivamente y sólo 3 accedieron a la plaza de TU.
   

El sistema español de acreditación, a la vista de los datos señalados, es en realidad un sistema de carrera horizontal, lo que es especialmente cierto en el paso de TU a CU. Donde se encuentra la dificultad para los profesores acreditados en estos dos cuerpos es en la obtención de la plaza por medio del concurso de acceso. Es probable que esta situación se haya visto agravada por la crisis presupuestaria y financiera por la que están pasando las universidades españolas. Sin embargo, existe un cierto automatismo en el paso de TEU a TU. En este caso la acreditación es en realidad un sistema de integración en el cuerpo de TU para los TEU doctores.

Si se pone en relación lo señalado respecto al Borrador del Estatuto del PDI con estos datos, se concluye que el modelo español de acceso a los cuerpos de funcionarios universitarios tiende a un proceso de carrera horizontal cuyo origen habría que establecerlo en las categorías de profesores para las que se exige la condición de doctor y que culmina en el cuerpo de Catedráticos de Universidad. La previsión en el citado Borrador de crear grados dentro de cada cuerpo funcionarial refuerza esta idea. Uno de los efectos es la dilución en la práctica de la separación entre los cuerpos de TU y de CU.

La carrera del PDI se constituye como un derecho individual que se concreta en la consecución de una serie de méritos objetivos acreditados por un organismo ajeno a las instituciones universitarias. El sistema de acreditación se desliga de las necesidades reales de las instituciones, aunque éstas pueden regular sus necesidades mediante el sistema de acceso a las plazas que ellas mismas convocan. El sistema genera una creciente bolsa de acreditados sin plaza cuyos efectos en el SUE no parece que vaya a ser positivo.

El nuevo sistema ha supuesto la centralización del sistema de selección de los cuerpos de funcionarios en el Consejo de Universidades y en la ANECA. Esta centralización es análoga a la creada con el sistema anterior de habilitación de carácter nacional. En cualquier caso, todos los sistemas de selección empleados posibilitan un alto grado de endogamia en cada universidad o centro, a pesar de que la solución de la endogamia justificó en buena parte cada una de las reformas universitarias emprendidas en las tres últimas décadas.

El sistema de selección actual sigue permitiendo que los doctores por una universidad puedan tener una posición permanente en la misma sin solución de continuidad, lo que no sucede en los sistemas más avanzados de nuestro entorno. En la actualidad, este tipo de endogamia es prácticamente completa.

La endogamia se ve favorecida además por el mal sistema de financiación, la deficiente gobernanza y la alta cuantía que supone para las autoridades académicas no optar por promocionar a sus profesores. Este último aspecto se ve reforzado porque no existe coste alguno en contratar a un profesor mediocre en vez de a uno excelente, sino todo lo contrario, ya que resulta más barato promocional a uno propio que incorporar a uno de fuera.

Junto a la endogamia universitaria, existen otros defectos históricos del sistema de selección universitario que se tratan, al menos formalmente, de combatir en cada nuevo modelo se selección del PDI. A partir del diagnóstico realizado hace más de una década se van a analizar los siguientes aspectos:

1. 
   
   
   
   Ausencias de políticas claras de selección que han ido desde la autorregulación de los funcionarios de élite a las expectativas de autogestión de los profesores de cada universidad. En este punto se ha obtenido un éxito discreto, ya que se podría considerar que el sistema de acreditación ha fortalecido el poder de los grupos mejor situados en el área respectiva que ahora pueden alcanzar una influencia mayor en el conjunto del SUE.
   




2. 
   
   
   
   La demanda de plazas provenía de los departamentos universitarios y de los núcleos más influyentes del profesorado permanente y no de la Universidad en su conjunto. Las reformas han ido desligándola la previsión de necesidades del acceso a las plazas hasta la situación actual en la que no hay relación alguna entre ambas, salvo mediante la convocatoria de los concursos de acceso. El modelo actual, al fundarse en un derecho personal y no en las necesidades de las instituciones, está generando una importante bolsa de acreditados con pocas posibilidades de obtener plaza a medio plazo. Esto es debido a que el 72,15% de los solicitantes resulta acreditado, porcentaje que ha ido mejorando en los tres últimos años desde el 60% en 2008. A la larga, esta bolsa ejercerá una presión sobre las Administraciones autonómicas difícilmente de soportar. La expectativa que genera la acreditación en puridad no tiene que corresponderse con las necesidades organizativas y el acceso a las plazas. Sin embargo, este hecho no se ha trasladado al sistema, especialmente por la mala configuración de los concursos de acceso, que siguen controlados por los departamentos y que se han considerado generalmente un mero trámite para el candidato de "casa". No obstante, la crisis actual está cambiando esta situación.
   




3. 
   
   
   
   La creación de nuevas plazas se ha fundamentado en el aumento de la oferta docente. El resultado es, en términos comparados, una ratio profesor/alumnos baja. Tras un períodos de caída de la demanda, la crisis y el desempleo han vuelto a llenar las aulas y con ello la presión de plazas en un momento en que se han congelado las ofertas de empleo público en todas las Administraciones. Subsiste la mala distribución del profesorado por titulaciones y áreas de conocimiento.
   




4. 
   
   
   
   Falta de objetividad en la medición de los méritos académicos, lo que impide generar suficientes estímulos para seleccionar a los mejores profesionales. La objetivación de los méritos en baremos de carácter nacional, que no siempre son transparentes, ha paliado en parte este problema. Sin embargo, la dispersión constatada según áreas en el reconocimiento de los sexenios, a falta de una evaluación de los resultados del sistema de acreditación, permiten aventurar que los criterios en los procesos de acreditación pueden ser dispares. Por otra parte, las condiciones de empleo y el sistema actual de carrera desde el ingreso en la Universidad, que se ve consolidado por el Borrador del Estatuto del PDI, siguen siendo unos factores que dificultan atraer y retener el talento.
   




5. 
   
   
   
   Existencia de luchas internas en la Universidad para acceder a los recursos que permitan el crecimiento de cada área de conocimiento. En la actualidad los órganos centrales de las universidades siguen careciendo de una visión global y equilibrada, lo que favorece a los grupos poderosos. Estos cifran una buena parte de su poder en el incremento de plazas en sus departamentos. Últimamente, la presión por la demanda de plazas se ha dirigido también a las autoridades educativas autonómicas que tienen la posibilidad de crearlas o dotarlas por diversas vías. Como se pone de manifiesto en este estudio, es preciso abordar una reforma en profundidad de los órganos de gobierno de las universidades y, en general, de sus sistemas de gobernanza.
   




6. 
   
   
   
   Desconocimiento de las comunidades autónomas, del ministerio y, a veces, de las universidades de los principales datos de las plantillas de profesorado, como el número y dedicación docente de los distintos integrantes del PDI. La situación se sigue manteniendo y la reciente creación del Observatorio de Universidades responde a un nuevo intento de resolver este problema. Este hecho agrava el desajuste entre necesidades y plazas y puede dificultar los posibles procesos de fusión entre universidades.
   




7. 
   
   
   
   Falta de diferenciación de la contratación del profesorado permanente del resto. Esta cuestión se ha resuelto en buena parte y la diferenciación se establece definitivamente en el Borrador del Estatuto del PDI. También se han solventado los problemas de diferenciación de categorías entre el profesorado no permanente doctor del resto. Sin embargo, como se ha señalado, no se ha establecido una carrera definida antes de acceder a la condición de Profesor Titular de Universidad.
   

A las anteriores hay que añadir la rigidez y lentitud en los procesos de contratación, así como la dificultad de establecer e implantar políticas retributivas destinadas a incentivar los resultados. Estas notas son especialmente gravosas en el caso del personal vinculado a la transferencia del conocimiento a la sociedad, la gestión de proyectos de investigación o el desarrollo de Institutos y Cátedras de proyección internacional.

Estas características conforman una parte de los rasgos culturales de nuestro SUE al provenir de una larga tradición universitaria. No se quiere decir con ello que no sea posible modificarlos, pero sí que habrá que tenerlos en cuenta para evitar reformas voluntaristas. Algunos de los defectos en la aplicación del modelo vigente de acceso al PDI y del Borrador del Estatuto entroncan con el pasado clientelar, corporativo y politizado de nuestra Universidad. Las reformas universitarias se han centrado especialmente en las cuestiones de acceso y carrera y poco o nada en la modificación de los sistemas de gobernanza en su conjunto, en especial en su modelo organizativo.

En los próximos diez años se abre la oportunidad de renovar la estructura y la cultura del PDI, ya que la tercera parte del mismo alcanzará la edad de jubilación. Este hecho puede permitir la incorporación paulatina al SUE de profesores e investigadores cualificados que hayan desarrollado su carrera en el extranjero y que aportarían nuevas perspectivas y experiencias a fin de reforzar o construir universidades excelentes.

Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.

LA ESTRUCTURA DEL PERSONAL DOCENTE E INVESTIGADOR

La estructura del personal docente e investigador (PDI) español se caracteriza a nivel comparado por su rigidez, por la falta de profesionalidad en la ocupación de los puestos de dirección académica y por poseer unos regímenes de dedicación también rígidos. Existe una doble regulación normativa de la vinculación del profesorado que hace que el personal contratado, en general, cuando desempeña las mismas tareas que el funcionario reciba una menor retribución. Además, el profesorado de más alto nivel académico realiza la misma actividad que el profesorado en formación más joven. A estos rasgos hay que añadir: una alta estabilidad del profesorado, en especial del funcionario; el PDI tiene menores recursos para el aprendizaje; existe un menor número de profesorado en formación; una baja remuneración; y se cuenta con menos personal de apoyo al aprendizaje.

El logro de los objetivos que persiguen la eficiencia y la calidad en la docencia, la investigación y la transferencia de conocimiento recae esencialmente en el PDI y muy singularmente en los profesores permanentes del SUE. Éstos representaban en 2007 el 54,8% del total de profesores. Su selección, estructuración, carrera y condiciones de empleo condicionan su creatividad y productividad y, por tanto, el rendimiento de las instituciones de enseñanza superior. Además, este rendimiento también puede verse afectado por la valoración social del personal docente e investigador.

La estructura de los cuerpos docentes y de investigación del SUE ha evolucionado de forma significativa en los últimos años. Se ha pasado de cuatro cuerpos funcionariales a dos tras la aprobación de la LOU en 2001. Los 50.804 funcionarios existentes a 1 de julio de 2011 se distribuyen de forma muy desigual entre las 191 áreas de conocimiento, que oscilan entre 2 miembros y 1.514.

Tampoco es homogéneo el reparto entre varones y mujeres. A pesar de que éstas dominan en las aulas, prevalecen los varones, en un 65,39%, en las plazas de funcionarios, siendo más acusada la diferencia en el cuerpo de Catedráticos de Universidad, donde los varones ocupan el 81,09% de las plazas. No obstante, se observa un acortamiento paulatino de esta desigualdad en los últimos años.

La evolución de los cuerpos presenta cifras dispares. Así, la proporción de catedráticos sobre el total de funcionarios ha aumentado entre 2000 (16%) y 2011 (21,73%), por el contrario, disminuyen en términos absolutos y porcentuales las plazas de los cuerpos de Catedráticos de Escuela Universitaria y Profesores Titulares de Escuela Universitaria, que están declarados a extinguir. Finalmente, el cuerpo que más ha crecido en el sistema es el de Titulares de Universidad al pasar del 53% en 2000 al 60,11% en 2011.

La eficiencia universitaria no está directamente relacionada con la proporción de profesores sobre el total de personal científico (Kemkes y Pohl, 2008: 8), sin embargo, se considera que existe una relación positiva en la relación entre el número total de PDI y el número total de alumnos matriculados. Así, en el artículo 11.1 del Proyecto de Real Decreto de Centros se exige a todas las universidades "que el número total de personal docente e investigador de cada Universidad no podrá ser inferior al que resulte de aplicar la relación 1/25 respecto al número total de los alumnos matriculados en enseñanzas universitarias de carácter oficial". El cómputo del PDI es en régimen de dedicación a tiempo completo o su equivalente a tiempo parcial. Esta proporción sube a 1/100 en las enseñanzas no presenciales.

Si aplicamos la relación 1/25 entre el número total de PDI equivalente a tiempo completo (ETC) y el número total de alumnos matriculados a las universidades públicas españolas presenciales podemos comprobar que todas ellas cumplían en 2008 con este requisito. La media en 2008, según los datos de la CRUE, era de 16,09 alumnos por profesor, variando entre un mínimo de 10,16/1 de la Universidad del País Vasco y 17,72/1 de la Universidad Rey Juan Carlos. Estas cifras están por o de la media de la OCDE y de los principales países de referencia.

En el Proyecto de Real Decreto se avala la relación positiva entre la posesión del título de doctor por el PDI y la eficiencia universitaria, por ello se obliga a que en las universidades públicas al menos el 70 por ciento del PDI lo sea (art. 11.2) y en las privadas el 50 por ciento (art. 11.4). Asimismo, se considera que el sistema será más eficiente si el PDI pertenece al nivel superior de las categorías o cuerpos del PDI. Así, se exige que en las universidades públicas al menos el 51% del PDI deberá tener la condición de funcionario de los cuerpos docentes universitarios (art. 11.3). En las privadas el 60 por ciento del total del profesorado doctor deberá haber obtenido la evaluación positiva de su actividad docente e investigadora por parte de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación u órgano equivalente de la comunidad autónoma. Los resultados de la investigación que se muestran en el capítulo siguiente avalan la importancia de ambas variables y de los límites establecidos para las universidades públicas. Así, en las universidades públicas eficientes españolas el porcentaje de PDI funcionario está entre el 61,057% y el 68,739%.

La comprobación sobre si las universidades públicas españolas cumplen con el requisito de que el 70% del PDI sea doctor muestra en 2008 que 25 universidades públicas de las 48 no lo hacían: Cádiz, Huelva, Pablo de Olavide, Islas Baleares, Las Palmas de Gran Canaria, Castilla-La Mancha, Burgos, Salamanca, Girona, Lleida, Politécnica de Cataluña, Pompeu Fabra, Rovira i Virgili, Alicante, Jaume I de Castellón, Politécnica de Valencia, Extremadura, La Coruña, Vigo, Carlos III de Madrid, Politécnica de Madrid, Rey Juan carlos, Murcia, Politécnica de Cartagena y País Vasco.

Por lo que respecta al criterio de que el 51% del PDI deberá tener la condición de funcionario de los cuerpos docentes universitarios, en 2008 se constataba que 20 universidades públicas no lo cumplían: Pablo de Olavide, Zaragoza, Islas Baleares, Castilla-La Mancha, Salamanca, Autónoma de Barcelona, Barcelona, Girona, Lleida, Politécnica de Cataluña, Pompeu Fabra, Rovira i Virgili, Alicante, Jaume I de Castellón, Miguel Hernández de Elche, Alcalá de Henares, Autónoma de Madrid, Carlos III de Madrid, Rey Juan Carlos, Pública de Navarra y País Vasco.

También se vincula a la eficiencia y la calidad con que la totalidad del PDI público y privado responsable de la formación de las enseñanzas doctorado esté en posesión de la titulación de doctor (art. 11. 5). Finalmente, la dedicación se considera un indicador de eficiencia y por ello se exige que al menos el 60 por ciento del PDI de las universidades ejerza sus funciones en régimen de dedicación a tiempo completo, o régimen similar en el caso de las Universidades privadas (art. 11. 6).

El EEES ha transformado la actividad del profesorado universitario mediante una profunda redefinición de sus tareas docentes que ha supuesto una mayor carga de trabajo administrativo. Es probable que este hecho haga resentirse al resto de funciones que debe cumplir el PDI: actividad investigadora, participación institucional, participación en la gestión universitaria y actividad de transferencia de conocimiento e innovación, además de una serie de tareas difusas que van desde la divulgación del conocimiento a la participación en diversas instituciones sociales y públicas en las que se requiere su conocimiento y experiencia. De todas ellas, la que más riesgo corre es la ya de por sí débil actividad investigadora, ya que no se ha introducido ninguna medida de apoyo, de reconocimiento, de diferenciación, de motivación o de incentivo para ella. La implantación del EEES en plena crisis económica, que está afectando duramente al ámbito público, ha retrasado, en el mejor de los casos, el plazo de introducción de algunas de esas medidas previstas en la Estrategia Universidad 2015 tras la aprobación del Plan de Austeridad 2010-2013 en enero de 2010.

Finalmente, la gestión del PDI se caracteriza por la baja o nula utilización de técnicas de gestión avanzadas de recursos humanos, lo que, como se verá, también sucede respecto al PAS; además, es una característica de la Administración española (OCDE, 2011c). En la encuesta que se realizó para dar soporte al cuarto capítulo de este estudio, se preguntó a los responsables de recursos humanos de las universidades españolas, a los Gerentes Generales y los Vicerrectores de Ordenación Académica o de Profesorado si el trabajo de investigación si existían sistemas de evaluación del rendimiento o de medición de la productividad del PDI, sistemas de medición de la eficiencia de la gestión, la docencia y de la investigación, incentivos al PDI para mejorar su eficiencia, planes integrales de profesorado y promoción propia del profesorado. El resultado es que, a pesar de que se seleccionaron a universidades que se caracterizaban a priori por contar con sistemas más avanzados de gestión universitaria, apenas se utilizan estos instrumentos.

Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.

LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA

Los recientes estudios comparados en Europa muestran una importante evolución de los aspectos relacionados con la autonomía. Ésta se ha incrementado en materia de autoorganización o de gestión de sus propios recursos humanos. Sin embargo, las reformas realizadas en las universidades europeas han dado como resultado global una menor autonomía. La gestión y la financiación por objetivos, así como el principio de que todas las organizaciones son iguales o deben ser tratadas análogamente, propias de las corrientes de la Nueva Gestión Pública, han concluido en una menor capacidad de actuación de las universidades europeas.

Las principales tendencias en la gestión de las universidades públicas se encaminan a la introducción de la flexibilidad, la diversidad y la especialización, que se combinan con el fortalecimiento de los mecanismos de dirección y control y el establecimiento de una serie de indicadores, todos ellos vinculados a la obtención de la financiación que otorgan los gobiernos a las universidades. La flexibilidad deriva de los objetivos marcados por los gobiernos al requerir unas formas de gestión y organización adaptadas a cada realidad institucional. La introducción de ejecutivos universitarios fuertes y la sustitución del rector por un presidente o consejero delegado van en esta línea.

La pérdida de adhesión ciudadana a las instituciones públicas también ha alcanzado a las universidades públicas, especialmente a aquellas, como las españolas, que se caracterizan por su rigidez y opacidad históricas. La universidad privada empiezan a tener aceptación ciudadana y prestigio en aquellos países de tradición casi monopolista pública. Se han introducido también mecanismos de competencia en el mercado público, especialmente por lo que se refiere a la captación de fondos públicos y a la oferta de determinados programas. La obtención de fondos se ha complicado notablemente al vincularse a la obtención de resultados docentes e investigadores y esto ha hecho que se vaya generalizando la introducción de mecanismos de rendición de cuentas ante los financiadores, los miembros de la comunidad universitaria y sus grupos y la sociedad. Esta necesidad de buscar fondos en entidades no públicas introduce también importantes dependencias e inseguridades en la financiación a largo plazo.

La necesidad de conseguir la aceptación ciudadana, la inclusión de la financiación universitaria pública entre las prioridades sociales y políticas y una mayor intervención de las autoridades educativas han hecho que se hayan creados órganos de composición social con funciones de control y de supervisión variable de la actividad universitaria y, especialmente, de su presupuesto. La incorporación de miembros externos en esos órganos es creciente en toda Europa.

Las leyes han otorgado más autonomía formal a las universidades y la capacidad de organizar y de ordenar sus instituciones, pero las mismas normas y las autoridades educativas han establecido mayores controles sobre los resultados y sobre la financiación, además de introducir mecanismos en la gobernanza que limitan la autonomía. En este sentido, la creación de organismos externos e independientes de las universidades que acreditan, evalúan o certifican la actividad docente e investigadora sustrae del ámbito interno de decisión los principales elementos que conforman la carrera universitaria.

Si la Nueva Gestión Pública ha traído a las universidades públicas la forma de gestionar de las organizaciones privadas sin los fines de éstas, si bien con un éxito de implantación relativo, las corrientes institucionalistas y neoweberianas traen más control y coordinación ante la atomización y descentralización de los sistemas universitarios. La crisis actual y su previsible larga duración están fortaleciendo esta tendencia teórica y el papel de los gobiernos y las autoridades educativas.

Estos cambios, a veces de ida y vuelta, están produciendo una profunda alteración de la cultura pública y de su gestión. Para que se pueda afrontar con éxito es preciso que se desarrollen las capacidades institucionales, la gobernanza y los recursos humanos bajo un fuerte liderazgo y una orientación a la eficiencia y la efectividad.

Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.

LA ARQUITECTURA DE GOBERNANZA DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL. I I

Ya se ha señalado que existe una relación estrecha entre la gobernanza y el rendimiento de los sistemas de investigación. La arquitectura institucional de la investigación universitaria en España se compone de los grupos de investigación consolidados; los grupos de investigación pre-competitivos; departamentos, centros de investigación o institutos universitarios; y estructuras de relación y de contacto con el ámbito empresarial y grandes estructuras de apoyo: centros de transferencia de conocimiento y tecnología a los sectores económicos y sociales (OTRIS, parques científicos y tecnológicos, campus de excelencia, etc.).

El resultado es una gran fragmentación de la investigación universitaria y un difícil control del cumplimiento de los objetivos generales de investigación del SUE, así como los de cada comunidad autónoma y cada universidad. Esto es debido a la baja institucionalización de la profesión docente e investigadora y a que la investigación se somete en última instancia a la libre voluntad del investigador. El hecho de que no exista una evaluación obligatoria del rendimiento de la actividad investigadora completa las notas de la cultura de la investigación universitaria pública en España. Finalmente, la justificación de esta fragmentación suele basarse en la necesaria introducción de la flexibilidad y la descentralización, como propone la Nueva Gestión Pública. Sin embargo, no hay suficientes evidencias empíricas de que una estructura más descentralizada sea más eficiente que una que no lo es; además, una universidad pública más autónoma y reorganizada no debería basarse en una estructura administrativa que fomentara la fragmentación. Es más que probable que la revisión o redefinición de algunos procedimientos y normas de gestión en materia de contratación, con el fin de atraer talento, o de transferencia de conocimiento a las empresas privadas pudieran resolver una gran parte de las inflexibilidades de las universidades españolas.

Como se ha señalado, una de las notas características del SUE es la homogeneidad de las estructuras de los órganos de gobierno y de representación de las universidades y del juego de relaciones formales que se establecen entre ellos. Esta uniformidad no viene obligada por la legislación marco, ya que es posible que los estatutos de las universidades definan distintas soluciones. El estudio de la regulación en diferentes estatutos de la figura del rector, de los centros, departamentos, institutos de investigación, claustros, consejos de gobierno y consejos sociales y sus órganos de gobierno, competencias, composición y la elección de sus miembros y titulares confirma el diagnóstico de la alta homogeneidad, a la vez que la existencia de algunas innovaciones que pueden extrapolarse al resto del SUE, como, por ejemplo, la reducción de la composición de algunos órganos.

Las cuestiones de la autonomía académica y de la competencia de gestión resultan de gran importancia en el funcionamiento de los sistemas universitarios. Una nueva arquitectura de gobernanza y una nueva orientación de la misma requieren nuevas capacidades en los puestos de alto nivel académico. Esto presenta una serie de problemas en sistemas como el español donde los puestos de dirección universitaria en todos los niveles, menos en la gerencia, están en manos de los académicos. En Europa se trata de paliar esta situación mediante la formación y, en más de la mitad de los países, circunscribiendo a los profesores e investigadores exclusivamente a las cuestiones académicas, aunque pueden desarrollar también funciones de apoyo o asesoramiento.

La introducción de estas reformas ha producido resistencias más o menos fuertes entre los académicos, ya que la defensa del autogobierno les ha llevado tradicionalmente a cubrir los puestos de dirección de la universidad. Estas resistencias no son siempre negativas, ya que los cambios de gobernanza requieren de tiempo y meditación suficientes al afectar a los elementos culturales de la institución. En algunos casos europeos se ha optado porque los miembros internos mantuvieran la primera responsabilidad de la dirección, planificación y supervisión de las actividades institucionales, correspondiendo la planificación, supervisión y el control último a los órganos externos.

Estas medidas deberían completarse con la transformación de los aspectos culturales y de comunicación. Así, la comunicación interna y un alto grado de transparencia concienciarían sobre la necesidad y urgencia de los cambios a llevar a cabo; la involucración de todos los agentes clave en las elecciones estratégicas y el estímulo y mantenimiento de una cultura de colaboración fomentaría la excelencia; la comunicación externa favorece la orientación internacional; la pertenencia a nuevas asociaciones con instituciones de educación superior, centros de investigación, con la educación secundaria o con el sector privado, tanto a nivel local como nacional o internacional, favorecería el cambio cultural propuesto por la Estrategia Universidad 2015.

En España los consejos sociales tienen escasa funciones en materia de control, supervisión efectiva de la gestión y planificación y sus informes pocas veces son preceptivos y vinculantes. Las dos excepciones de relevancia son la aprobación de los presupuestos, a propuesta del Consejo de Gobierno, y la aprobación del plan anual de actuaciones destinado a promover las relaciones entre la universidad y su entorno cultural. Sin embargo, algunas leyes autonómicas, como la de la Comunidad de Madrid, limitan esa aprobación del presupuesto al circunscribirla "a las líneas directrices y procedimientos aprobados para su aplicación que establezca dicho Consejo [de Gobierno]". El procedimiento de devolución de los presupuestos en el caso señalado se establece en los estatutos de cada universidad. Finalmente, si los presupuestos no resultaran aprobados el primer día del ejercicio económico correspondiente, se entenderá prorrogado el presupuesto del ejercicio anterior. Esta conjunción de mecanismos debilita sobremanera en la práctica las competencias presupuestarias del Consejo Social.

Estas reticencias tienen probablemente su origen en la resistencia de los órganos universitarios a las directivas que provienen del "exterior" de la organización. Esta oposición será menor cuanto más amplia sea la participación de la institución en los órganos de asesoramiento o control. En España, la función principal de los consejos sociales de supervisar el rendimiento de los servicios universitarios resulta difícil de llevar a cabo, a la vez que se trata de orientar su labor a la captación de recursos externos. No se ha facultado a los consejos sociales para realizar funciones destinadas a mejorar la relación entre las universidades y la industria, ni a facilitar el acceso a las empresas del alumnado y el profesorado, ni a procurar que las universidades sean permeables a las necesidades de la industria. A diferencia de España, en la mayoría de los países, los interesados externos han asumido papeles importantes en el funcionamiento interno de las universidades. El origen de dichos interesados es la industria el comercio y las organizaciones de la sociedad civil.

Los cambios introducidos en el sistema de gobernanza en los últimos años se concretan en: incremento de la colaboración interuniversitaria en los másteres y los programas de doctorado; creación de institutos y centros de investigación, de parques científicos y tecnológicos, de empresas de base tecnológica (EBTS); creación de fundaciones universitarias y de fundaciones Universidad-Empresa; potenciación de los títulos propios y del aprendizaje a lo largo de la vida; el Programa de Campus de Excelencia Internacional. De todos ellos el que presenta una mayor potencialidad de transformación del modelo de gobernanza es el último.

Los Campus de Excelencia suponen agregaciones entre universidades, institutos de investigación y centros de educación superior, y entre el sector público y los entornos productivos basadas en una planificación estratégica. Además, conllevan un margen significativo de autonomía funcional en materia de regulación y de captación de recursos humanos entre las instituciones participantes. Este programa presenta una buena aceptación por la comunidad académica.

Finalmente, la Comisión Técnica de Expertos Internacionales considera que la combinación de un único órgano de gobierno, resultado de la fusión de la Junta o Consejo de Gobierno y el Consejo Social, y un rectorado sólido, en un marco de mayor autonomía y responsabilidad, sería la clave para implantar con éxito los objetivos de la Estrategia Universidad 2015.

Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.

LA ARQUITECTURA DE GOBERNANZA DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL. I

La arquitectura institucional de las universidades públicas españolas se articula a través de órganos colegiados y unipersonales. La LOU establece entre los primeros el Consejo Social, la Junta o Consejo de Gobierno, el Claustro universitario, las juntas de centro y los consejos de departamento. Por su parte, establece que los unipersonales son el rector, el vicerrector, el secretario general, el gerente, el decano o director, el director de departamento y el director de instituto universitario de investigación.

Las universidades españolas se caracterizan por mantener de manera invariable su estructura en centros, escuelas y facultades, departamentos, institutos universitarios de investigación. La adaptación de la Universidad española al EEES se ha realizado sin alterar su arquitectura institucional, a pesar del cambio legislativo producido en 2007. La nueva norma introduce una serie de modificaciones nominalmente alineadas con las reformas de los sistemas universitarios de nuestro entorno (flexibilidad, profesionalización, equilibrio institucional) pero que en la práctica apenas suponen un cambio en la estructura de gobernanza y en su funcionamiento. Así lo reconoce en 2010 el Consejo de Universidades que reclama "repensar la capacidad del actual sistema de gobernanza del SUE" por lo que respecta a las propias universidades y a la coordinación con los gobiernos autonómicos y central. La necesidad deriva de que en el gobierno de las universidades pesa actualmente más la satisfacción de los intereses internos que la atención a las necesidades de la sociedad. En las comunidades autónomas prevalece la tendencia hacia la conservación de la "paz social" con las universidades, frente a la necesidad de que el servicio público de la educación superior se preste con la mejor calidad posible cumpliendo las funciones que tiene establecidas.

Este planteamiento coincide con otros que reclaman el diseño de una nueva arquitectura institucional; unos nuevos mecanismos de gestión; un compromiso con el control, la evaluación y la rendición de cuentas; la introducción de mecanismos de incentivos que eviten la patrimonialización de la Universidad; y la profesionalización e institucionalizar a la Universidad en su conjunto.

Siguiendo la metodología señalada para el sistema universitario público y concertado europeo, el SUE se caracteriza por:

1. 
   
   La regulación estatal de la planificación estratégica conlleva el seguimiento de la misma.
   


2. 
   
   No existe la obligación de crear bases de datos, implantar sistemas de autoevaluación y de establecer reuniones con el ministerio, con los financiadores o con el mercado laboral; tampoco existe obligación de suministrar información en Internet o a través de otros sistemas de información.
   


3. 
   
   La cabeza del ejecutivo es el rector, que ha aumentado sus competencias frente al claustro desde la reforma de 2001; el claustro realiza las funciones de órgano académico; el órgano decisional es el Consejo de Gobierno y existe un Consejo Social con funciones principalmente de supervisión y asesoramiento formado por miembros con origen interno y externo a la universidad.
   


4. 
   
   Los órganos de gobierno son relativamente débiles. El Consejo de Gobierno está formado por una representación muy amplia de los intereses y sectores universitarios. Las funciones del rector y de su equipo de gobierno en el ámbito decisional son relativamente reducidas.
   


5. 
   
   No se requiere la aprobación del Consejo Social para las decisiones institucionales, salvo la aprobación del presupuesto, con limitaciones, y el plan anual de actuaciones.
   


6. 
   
   El rector es elegido (por el claustro o la comunidad universitaria) entre catedráticos de cada universidad y es confirmado por la propia institución. Es la cabeza del órgano gobierno y decisional.
   


7. 
   
   El órgano académico está formado por estudiantes, profesores y personal de administración y servicios.
   


8. 
   
   Los decanos son electos. Los órganos intermedios (decano, director de departamento o de instituto) tienen, en general, escasas competencias de ejecución y presupuestación.
   


9. 
   
   Existe un estilo de gestión excesivamente centralizado, jerárquico e intervencionista.
   

El diseño institucional es un factor central de la gobernanza y del buen gobierno. El SUE se caracteriza según el Tribunal de Cuentas por la complejidad de los órganos de gobierno, que además son de carácter colegiado. En ellos concurre la condición de redactores, ejecutores y destinatarios de las normas y acuerdos que adoptan. Este diseño favorece "una cierta pasividad y un posicionamiento proteccionista y conservador frente a momentos, como los actuales, que requieren cambios estructurales e institucionales importantes". Además, los procesos de elección de los órganos de gobierno no propician la proactividad para avanzar en "la modernización de las estructuras productivas, en la incorporación e integración de las demandas sociales y en la urgente internacionalización que identifica a la sociedad del conocimiento". La conclusión es que es preciso y urgente reformar el actual modelo de diseño institucional universitario para que sea acorde con las grandes responsabilidades de las universidades y no sea retardador de la modernización de las mismas.

El logro de una mayor calidad en el SUE no se encuentra exclusivamente en la obtención de mayores recursos financieros ni en el logro del máximo rendimiento de los recursos económicos existentes, sino que hay que abordar la resolución de una serie de disfunciones que obstaculizan la convergencia del SUE con los sistemas de los países que deseamos emular. Estos obstáculos están presentes en los ámbitos de las propias políticas universitarias, la regulación y la estructura organizativa. Por su parte, la Estrategia Universidad 2015 considera que el EEES conllevará la profundización en el funcionamiento de las universidades, en su autonomía institucional, en el actual sistema de coordinación y garantizará la rendición de cuentas con el fin de fortalecer la competitividad y la credibilidad social del SUE (Consejo de Universidades, 2010: 84-5). Sin embargo, esto no parece que esté ocurriendo.

Es una parte del libro que se encuentra en imprenta: Arenilla, M. (Dir.) (2012): La Universidad española en riesgo. Un análisis desde su gobernanza. Oleiros: Netbiblo.