¿CRÍSIS DE LA ADMINISTRACIÓN Y FUNCIÓN PÚBLICA? III

En la última entrada, segunda de esta serie, dejaba para otra continuar con la crisis de la función pública y en especial con la del Cuerpo Superior de Administradores Civiles de Estado, en realidad de la Administración general totalmente considerada. De lo dicho puede pensarse que la crisis empieza con la creación del nivel administrativo de las Comunidades Autónomas, pero conviene hacer un poco de historia respecto de esta administración general o burocrática, más vinculada a los actos administrativos que al servicio público en su concepto técnico y a la organización como ya se apuntó.

Los funcionarios de esta clase de Administración general se organizaban o integraban en Escalas la: Técnica y la Auxiliar, por cada Ministerio y sin conexión entre ellas, en cuanto las pruebas se convocaban por cada departamento ministerial, con la complicación para los aspirantes a ingreso y y también las derivadas de las diferentes exigencias o comodidad en cada una de las pruebas; mayores o menores dependiendo del número de plazas a cubrir. En estas circunstancias en la etapa tecnocrática del Gobierno de Franco, en plena actualidad del desarrollo económico, se inicia también una política tendente a la modernización de la Administración pública. Término éste de la modernización que causa estado y dimensión tautológica hasta estos días actuales. De este modo, también la reforma administrativa constituye un fin necesario, y respecto de los funcionarios se aprueba en 20 de julio de 1963 la Ley de los Funcionarios civiles del Estado que se concreta como Decreto Legislativo  de 7 de febrero de 1964.

El proceso histórico de la evolución de la función pública es de sumo interés y bastante me he referido a ello, por tanto no voy a entrar en él, ni plenamente en la Ley de 1964, me circunscribiré a la cuestión que hoy me he propuesto. Al interesado le remito en primer lugar a los Discursos de presentación de la antes citada Ley de Bases y, desde el aspecto crítico, al querido y magnífico profesor y maestro Alejandro Nieto y su experiencia vital; en algunos aspectos coincidente con la mía. Aconsejo su obra Testimonios de un jurista (1930-2017).

Destacaré el profundo cambio de la desaparición en la administración general de la escalas y la creación de los Cuerpos Generales; al efecto perseguido respecto del Cuerpo General Técnico de Administración Civil del Estado, lo que implica una racional unificación, permitiendo además de la tradicional titulación en Derecho  el ingreso con cualquier otra; naturalmente siempre que se superase la oposición y el curso de formación implícito en el proceso selectivo. Un modelo que pensaba en la ENA francesa y en el nivel A de los funcionarios ingleses que tan bien se retrata en los libros Sí Ministro y secuelas  y serie televisiva, escritos por Antony Jay y Jonathan Lynn.

En este cambio y ese cuerpo técnico y superior se produce el hecho de que el procedimiento administrativo y lo jurídico ya no son lo principal y la única preocupación sino la Administración y así ésta pasa a ser el principal interés de los funcionarios de este cuerpo general y la investigación de su funcionamiento y la Ciencia de la Administración. Esta nueva preocupación, entiendo que es el eje de una reforma que voy a valorar simplemente transcribiendo este párrafo de Alejandro Nieto en la obra antes citada, página 126: Dirigida por tecnócratas ( y no por políticos) y realizada fundamentalmente por miembros de un cuerpo de nueva creación llamado Técnico de la Administración Civil del Estado, se puso en marcha con gran publicidad y sin limitación de recursos, una ambiciosa reforma administrativa que no alcanzó remotamente sus objetivos, pero que fue el primer intento serio de adaptar las estructuras administrativas españolas a las transformaciones económicas y sociales que estaba atravesando el país, mejorando además su imagen y mentalidad.

Pero esta reforma y su interés por la Administración y su Ciencia, que duró sólo hasta la transición, se mantiene en el fondo; aunque hoy sólo sea para generar una apariencia y una utilidad política traducida en un lenguaje vacío y cargado de cinismo y mentira o para disfrazar lo meramente político de un ropaje o apariencia técnica. Y el político se refugia en sus decisiones en unos asesores técnicos que no son tales.

La otra panacea que crea la reforma es el puesto de trabajo como elemento estructural u organizativo, con sus bondades y efectos perversos. Y es que la reforma de 1964 falló al calificar el nuevo cuerpo de técnico administrativo, con algunos puestos necesitados del diploma de directivo mediante cursos al efecto y anunciada exigencia de la titulación de Doctor. Nivel en que ya existe realmente una homogeneidad de funciones y no de puestos con diferentes funciones o tareas. De este modo las escalas y sus puestos o categorías persisten creando un cuerpo que tenía puestos directivos y otros de simple gestión y una separación entre la Administración central y la de las delegaciones ministeriales en la provincia, cuyos funcionarios permanecieron ajenos a la formulación de las políticas públicas. Madrid y los ministerios son el nido de los burócratas técnicos superiores.

De otro lado, por la exigencia de titulación superior, queda sin incorporar al nuevo Cuerpo  un importante número de funcionarios de las escalas técnicas que permanecían, con la denominación de técnicos administrativos, si bien a extinguir y sustituir por el nuevo Cuerpo General Administrativo. Personal con gran experiencia en gestión administrativa y ejecución de la normativa de sus  ministerios. De manera que la reforma de 1964 no abordo lo realmente necesario: la creación de un Cuerpo Directivo de Administración pública. Los funcionarios del nuevo Cuerpo General Técnico, sobre todo los de los ministerios en Madrid, corporativamente boicotean el diploma directivo que nunca llega a efecto y cuando se señala el hecho dicen " nosotros ya somos los directivos".

Así resulta que, apoyándose en la existencia de entes autónomos y empresariales, políticamente y por alguna doctrina, la figura del directivo se identifica con el de la empresa y ya no existe formalmente un cuerpo directivo y lo que existe es un conglomerado de puestos políticos y de libre designación cuya competencia no está previamente comprobada.

De nuevo me detengo, para tratar ya la cuestión con advenimiento de las Comunidades Autónomas y el predominio de lo político. Seguiré

¿CRÍSIS DE LA ADMINISTRACIÓN Y FUNCIÓN PÚBLICA? II

 

En la anterior entrada dejaba para otro día el adentrarme en los cuerpos funcionariales, realmente en los funcionarios públicos. Y hay que conectar el tema con lo ya tratado de la mala administración y de la intervención necesaria en las políticas públicas. En una palabra quiero que quede claro que la función pública es gestión y poder ya que ella es el elemento principal de la Administración pública.

Pregunto en general y para mí mismo, si la función pública está en crisis y me obligo a un repaso histórico de lo que mi memoria y experiencia retienen. Y confieso que la idea de escribir sobre el tema de estas entradas vino por recordar la comunicación efectuada por mí en el III Congreso del Cuerpo General Técnico de la Administración Civil del Estado, hoy Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado, celebrado en Oviedo y venía a guardar conexión con la LOAPA, que quedo en simple Ley de Proceso Autonómico. Es decir del proyecto desapareció el rango de ley Orgánica, llamada a formar parte del bloque constitucional, y su carácter de ley de armonización, tipo de leyes que permanece en el limbo como solución de problemas vigentes.

Sobre la función pública, he escrito mucho en este blog y sobre los cuerpos de funcionarios también y la comunicación antes mencionada figura aquí y en posteriores entradas. El citado cuerpo, en el que la administración general y en general es su función y materia de estudio, conecta no sólo con el derecho sino también con la Ciencia de la Administración, de tal modo que el primer catedrático de esta materia en España, D. Mariano Baena del Alcázar provenía del mismo y del de Catedráticos de Universidad en la materia de Derecho Administrativo. Así este cuerpo superior general incluye en sus tareas de gestión la de la organización administrativa. Por todo ello, existía preocupación en general sobre el destino del Cuerpo e interés por el desarrollo en las Autonomías y de esto más o menos traté en la Comunicación y al respecto destaco lo que dije entonces y sigo ocupándome en el Blog, mas las políticas públicas, cuya idea entonces empezaba a configurar el citado Catedrático  y  señalar su relación con la gestión administrativa superior.

Decía en esta Comunicación: En el ámbito de lo organizativo, no sólo es el derecho lo aplicable sino la denominada Ciencia de la Administración, y en él destacaría la actividad y funciones en los siguientes órdenes: a) Funciones de racionalización y de estudio y análisis de la organización administrativa y sus estructuras, formales o informales, para su eficacia y reforma consiguiente. B) Dirección y responsabilidad de las grandes unidades administrativas. C) Especial desarrollo de funciones en los ámbitos de Administración de Personal y de la Administración Financiera.

Finalmente, hay que resaltar, además, que el Cuerpo Técnico de Administración Civil, la mayor parte de sus miembros, se halla en contacto directo con el escalón político de la Administración del Estado, si no es que conforman parte de dicho escalón, cuyo inicio hoy parte de las Direcciones Generales.

Y venia a finalizar así: Pero el cambio autonómico, debe implicar también cambios en la estructura corporativa y en su estructura de poder, la Administración Central ya no está centralizada y el poder corporativo deberá descentralizarse. Autonomías, Delegaciones de Gobierno y Gobiernos Civiles serán  los núcleos en que dicho poder corporativo tendrá que diluirse.

En el momento actual, en las Autonomías, las transferencias y la incorporación a puestos de libre designación determinarán la presencia en las mismas del Cuerpo Técnico. En la Administración Central, Ministerios y Organismos periféricos y en sus puestos superiores constituirán el ámbito de funciones del Cuerpo. En una y otra Administración, en su coordinación y efectividad, la profesionalidad del Cuerpo Técnico debe suponer un factor esencial.

Además, todo ello debe realizarse sin olvidar los temas básicos de la reforma administrativa y el Cuerpo debe estar a la cabeza de las propuestas racionalizadoras y, ante la importante presencia de los partidos políticos y sus ataques a la neutralidad de la función pública, realizado ya su papel la libre designación, hay que evitar que sea el futuro factor distorsionante, comenzando, para ello, por propugnar una clasificación de puestos y una baremación de méritos o cualidades para el acceso a los mismos, que permita la real profesionalización administrativa. Primer paso éste, para estudios y reformas más profundas que renueven el carácter unilateral de la técnica de administrar con la posible organización de unos Cuerpos generales polivalentes; es decir, útiles en cualquier Administración Pública y respuesta, quizá a las propuestas que la Ponencia plantea como cuestión final.

En cierta manera, pues, mi idea era que las funciones que destacaba debían seguir siendo del Estado, para conservar su generalidad y homogeneidad, y que este cuerpo estatal debía estar presente en la Autonomías conservando su estatalidad.

Pues bien, en este sentido la mencionada LOAPA en su artículo 35 ya nos decía: 

1. Tendrán carácter nacional los Cuerpos o Escalas de funcionarios a los que en el futuro una ley del Estado asigne dicho carácter. Las funciones propias de estos Cuerpos o Escalas deberán ser desempeñados en las Comunidades Autónomas por funcionarios procedentes de los mismos.

 2. Los funcionarios de los Cuerpos nacionales podrán participar en los concursos que convoquen la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas, para la provisión de puestos de trabajo de dichos Cuerpos existentes en éstas.

 Este proyectado artículo quedó tal como he transcrito y como artículo 28 de la Ley de Proceso Autonómico vigente, desde octubre de 1983. Es decir, si se quiere y se superan los nacionalismos, esto puede todavía ser realidad. Pero esta misma nos muestra la idea como irrealizable y es más los funcionarios de los cuerpos de habilitación nacional de la Administración local tendrían mucho que decirnos.

Llegado a este punto, me paro, pues con la idea inicial de explicar la crisis de la función pública, me encuentro pensando en la crisis del Estado. Toro que necesita otra faena. Quede aquí esa idea de un posible Cuerpo nacional directivo que vinieran a colaborar en la homogeneidad en las funciones administrativas del cuerpo superior de administración general y aplicar principios de Ciencia de la Administración pública para la eficacia de las políticas públicas y de la gestión administrativa.

 Así que otro día trataré de acabar analizando más sobre la crisis de la función pública y sus funcionarios, en especial de los de Administración general superior.

 

LOS SINDICATOS, LA ADMINISTRACIÓN Y LOS CIUDADANOS.

La cuestión que tengo en mente abordar, y ya titulada, sé que a muchos no les gustará por considerar que ha sido un progreso importante, sin embargo la sindicación en la función pública tiene para mí factores muy distintos respecto de la función sindical en la empresa privada, debido a que aunque la empresa privada por sus repercusiones en la economía y en la sociedad se puede considerar de interés público, éste no tiene el alcance y transcendencia de las políticas y los intereses públicos que se cumplen por la administración pública y sus instituciones.

La sindicación funcionarial era una reivindicación de la izquierda política y de buena parte de los funcionarios en los años 60 y 70, pero lo cierto es que los cuerpos superiores satisfacían sus intereses por la misma organización corporativa, de una forma muy distinta a la de la "lucha sindical" del mundo empresarial y del trabajo. De otro lado, eran los cuerpos los que manejaban, de un modo u otro, las políticas públicas y su gestión administrativa, lo que les otorgaba un poder en la organización que el simple trabajador no tiene en la empresa privada. La sindicación para ellos no era una necesidad. Además, su poder permanecía mientras los políticos y altos cargos cambiaban o iban y venían.

También hay un elemento diferencial a tener en cuenta y es que la empresa privada o el empresario persigue el beneficio, el suyo, pero al conseguirlo también aporta beneficios al trabajador y a la economía. Ese beneficio y su reparto, se puede considerar como el objeto de la lucha sindical, sin perjuicio de las finalidades políticas de los partidos de izquierda que apoyan o mantienen a un sindicato. A los funcionarios superiores, ya he dicho, no les importaba  la sindicalización, mientras otros funcionarios organizaban huelgas, éstos la mayor de las veces eran empleados que perseguían los beneficios de la funcionarización.

La Administración pública no es el beneficio lo que persigue, sino la eficacia, cómo ya he dicho en otras entradas. Eficacia política y jurídica. No vende un producto, salvo cuando se politiza mal y hace propaganda de políticas que no cuentan con los recursos necesarios. El beneficiario de sus actuaciones ha de ser el ciudadano por encima de cualquier interés partidista. Y los intereses de los ciudadanos se generalizan y hacen públicos a través del Derecho; por eso la ley marca el fin y el objeto que ha de ser eficaz y real y la Administración lo ha de hacer, si bien lo es a través del tiempo y plazos que la eficacia plena impone.

Con Franco y los sindicatos verticales, no hay formalmente derecha o izquierda en ellos, sino que son estructura como lo era el Movimiento y formaron un grupo funcionarial propio, que matiza mucho la considerada austeridad administrativa que se le atribuye. Su desmontaje, aporto unos fondos a la Administración estatal y luego a la autonómica que ha permitido el derroche actual y políticas espurias o simplemente de finalidad electoral.

Así, cuando la sindicación funcionarial llega y la Constitución la institucionaliza y remite al estatuto de los funcionarios, muchos de ellos no alcanzan plenamente la repercusión, ni la influencia que van a tener en el plano político. Muchos, acostumbrados al sistema corporativo y a sus asociaciones, no llegan ni a comprender cómo puede ser necesaria la existencia de liberados.

Sea como sea, lo cierto es que la sindicación funcionarial, en cierto modo, consagra la posibilidad de que se impongan los intereses funcionariales y de los partidos que los mantienen, sobre todo cuando están en la oposición, que es cuando utilizan a "su" sindicato como elemento de "lucha". En cierto modo los sindicatos están comprados y sirven a su propia burocracia. Y el sindicalismo alcanza una función que va más allá de la que les corresponde en lo público y las peculiaridades que apunta la Constitución no se desarrollan claramente en el Estatuto, del mismo modo que el derecho a huelga con carácter general no se ha desarrollado legalmente y con especialidad.

Y así pasa que el ciudadano, destinatario de la acción administrativa y de su eficacia, resulta, perdóneseme la expresión, un simple cornudo, cuando no, además, apaleado. Centenares de ejemplos se podían enumerar, pero, ya que la banca y los mayores están de moda, basta con el de la informatización administrativa y digitalización, que sólo beneficia al funcionario mientras carga a los ciudadanos con trabajos y penalidades que antes formaban parte de su trabajo en beneficio general. Para ese viaje no hacen falta alforjas; del mismo modo que para ese progreso no hacen falta Administraciones.

LA ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: Sobre las escalas

Continuando con el annálisis de la estructuración en cuerpos y escalas:

Las categorías implicaban sueldos diferentes y dentro de cada una de ellas varias clases de sueldos; de modo que el ingreso en la categoría se hacía por el sueldo inferior en ellas. Pero, lo importante, aquí, no es analizar todo el complejo sistema establecido para el ingreso en las categorías: oposición o ascensos etc.; sino, partir ya de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918, y los tres reglamentos que la desarrollan. Normativa que tuvo una efectividad mayor que los Reales Decretos mencionados, hasta 1964. En este Estatuto de 1918, la Base primera se dedica a las escalas y lo cierto es que nos dice que la Administración Civil del Estado estará a cargo de personal técnico y auxiliar y que los funcionarios técnicos se clasificarán en tres categorías y en cada una de ellas comprensiva de tres clases, que implican sueldos diferentes. Las categorías eran Jefe de Administración; Jefes de Negociado y Oficiales de Administración. Las tres clases eran 1ª, 2ª y 3ª en cada categoría. Los auxiliares constituían una categoría única, también con las tres clases. Por tanto, la importancia era un distinto sueldo y, sobre todo, el ascenso en las clases y categorías que regulaba la Base tercera y, respecto de los Cuerpos generales y subalterno, el Reglamento para la aplicación de la Ley de 7 de septiembre de 1918, así como los turnos de ascenso, por antigüedad, oposición, etc., lo que implicaba aumento de sueldo. La categoría sufrió la crítica de que realmente no se correspondía en un cambio de puesto o responsabilidad; se desligó del mismo[1]. Es decir, la adquisición de una categoría superior a la poseída no implicaba un cambio a un puesto distinto y de mayor responsabilidad sino simple adquisición de un sueldo mayor y subida en antigüedad con reflejo en el escalafón, o sea se podía tener una categoría de Jefe de Sección y no desempeñar una jefatura de tal nivel orgánico. Es importante la relación entre la idea de escala como ascenso y escalafón, no entre escala como concepto organizativo y escalafón. 

El escalafón se da también en los cuerpos; es más Aurelio Guaita recoge, al analizar su concepto, que el Tribunal Supremo entiende por escalafón < la relación de funcionarios afectos a un servicio determinado, formando corporación con distintas jerarquías, pero dentro de la homogeneidad de un mismo Cuerpo>>, por lo que no se puede acceder a la pretensión del recurrente, que llevaría a un escalafón integrado por Médicos, Enfermeras, Auxiliares de oficina, Subalternos, etc., mientras que la plantilla es la <<determinación del número de plazas o funcionarios, cuadro del personal de una institución>> que, por consiguiente, sí puede tener una composición heterogénea: sentencia 10 de julio de 1959.[2] En este artículo Guaita deja claro que el escalafón es una simple relación ordenada y material de los funcionarios de un Cuerpo, con una finalidad simplemente administrativa e informativa, para conocimiento de las distintas circunstancias de cada funcionario. Las escalas y las clases y categorías llevan a una consecuencia que son los escalafones. En resumen: el escalafón no es un acto administrativo, sino una relación ordenada, condensada y sintética de datos y actos administrativos que tienen su propia vida fuera del escalafón. La inexistencia de escalafones indicaría seguramente desorden y desorganización administrativa, pero no afectaría ni poco ni mucho a los derechos de los funcionarios.

 

La escala, nos resulta un concepto o una idea menos clara, pero que desde mi punto de vista siempre ha de estar relacionado con el ascenso del funcionario; del mismo modo que dicho ascenso, para mí, siempre ha de implicar unas tareas o funciones y responsabilidades distintas, sobretodo ya que las categorías o sus equivalentes: grados, etc, han quedado en un ascenso económico, garante de una retribución mínima de carrera funcionarial y requisito para la ocupación de puestos de nivel superior al que se posee. Lo que ocurre es que el ascenso está ligado al cambio de categoría o un cambio de posición en el escalafón debido a la antigüedad, por eso en el Decreto de Bravo Murillo no aparece el término escala sino simplemente las categorías y sus clases.

 

El término escalas aparece como título de la Base primera del Estatuto de 1918, que distingue entre personal técnico y auxiliar y establece la clasificación de las categorías en estas clases de personal. De este modo, se puede decir que se consagra en cada ministerio la existencia de dos escalas, la técnica y la auxiliar. Si bien en el personal técnico, podían, en teoría, ser incluidos los funcionarios de cuerpos especiales con este carácter, lo cierto es que las escalas y la calificación de personal técnico o auxiliar, en virtud del Reglamento de 22 de julio de 1918 de aplicación a los Cuerpos generales de la Administración Civil del Estado y personal subalterno, quedan como expresión utilizada en esa administración general y en cada una de ellas existen categorías y dentro de éstas sus clases. Este reglamento ya se refiere a funcionarios técnicos y funcionarios auxiliares y las escalas en cuerpos generales o funcionarios de administración general tienen en cada ministerio una convocatoria independiente de ingreso y una regulación de las enseñanzas teóricas y prácticas necesarias para servir “cargos de plantilla” tras el ingreso; de este modo lo que existe es  una escala técnica y una auxiliar por ministerio, como compartimentos estancos; de ahí que la creación en 1964 de los Cuerpos generales supuso una unidad de todos los funcionarios técnico-administrativos con titulación superior en un cuerpo, rompiendo la estanqueidad por ministerios y unificando escalafones.

 

Las escalas pues, por excelencia son las enumeradas para la administración general y por eso los técnicos y auxiliares acaban asumiendo la denominación de administrativos y ante el predominio en cada ministerio de sus cuerpos especiales igualmente acaban siendo la intendencia administrativa de los mismos y en términos peyorativos: los “chupatintas”, si bien el procedimiento administrativo, distinto en cada ministerio, es el arma de los funcionarios técnico-administrativos.

 

Pero la realidad, es que escala o el escalar o ascender se relaciona directamente con el subir de categoría (como la conexión con el sustantivo escalera nos indica), con reflejo económico y de antigüedad y también, con repercusión especial en la escala técnico- administrativa, el hecho de que la posesión de titulación superior no es obstáculo para el ascenso de categoría; lo que significa que el título no constituía un factor esencial y sí la aplicación de los turnos de ascenso exigibles: antigüedad, elección y oposición directa y libre. En resumen, categorías y ascenso son las bases de la escala y en la administración general también queda mucho más ligado al desempeño de puestos con tareas  y responsabilidades distintas, incluso funciones, por la diversidad de aquellos. Se puede decir que, más allá de la categoría como retribución, el puesto de trabajo sí tiene peso y presencia en la carrera de los funcionarios de administración general.

 

En realidad, debido a la desconexión de las categorías con los puestos correspondientes a su denominación, tanto la escala como el cuerpo es organizativamente lo que manda y no el puesto de trabajo y sus requisitos.

 

Pero la escala, tiene también un reflejo histórico en la legislación de régimen local, si bien su configuración real es la de categorías. La Ley de Régimen Local no se refiere a las escalas, salvo a las subescalas de los funcionarios con habilitación de carácter nacional: Secretaría; Intervención-tesorería y Secretaría intervención cada una de ellas  con sus clases en conexión con los municipios y su población. Para el resto de las escalas y funcionarios hay que acudir al Real Decreto legislativo 781/1986, en cuyo artículo 167 se distinguen dos escalas la de Administración general y la Administración especial. La primera con las subescalas siguientes: Técnica, De gestión, Administrativa, Auxiliar y Subalterna. En la segunda, las subescalas. Técnica y la de Servicios especiales; en la Técnica se divide en Técnicos superiores, Medios y Auxiliares. En las dos escalas, las titulaciones son definitorias y requisito pues esencial y los ascensos de subescala se pueden producir por promoción interna.

 

En la subescala de Servicios especiales se distinguen las siguientes clases: Policía Local y sus auxiliares, Servicio de extinción de incendios, Plazas de cometidos especiales y Personal de oficios.

 

En resumen, la escala como categorías y ascenso económico ya no es hoy la referencia y adquiere más un carácter corporativo o de agrupación de puestos como puede ser el caso de las dos últimas clases de la subescala de Servicios especiales en la Administración Local. Desde mi punto de vista la escalas por excelencia eran aquellas como las del 1918, en la que en la técnico administrativa, por ejemplo, la titulación no era requisito terminante, y en los que por antigüedad y experiencia consiguiente cabía el ascenso, salvo en algunos puestos superiores que exigían normalmente o convenía una titulación jurídica. Sistema, repito, que empieza a desvirtuarse por la separación del cambio de categoría respecto del cambio de puesto y quedar aquella como beneficio económico simplemente. La segunda causa de la desvirtuación era la arbitrariedad, sobre todo por el turno de elección. Por ello la carrera funcionarial tuvo consideraciones distintas; en los cuerpos especiales la carrera la constituía el cuerpo en sí, mientras que en la administración general el cambio en el nivel del puesto más la retribución superior era la idea de la carrera administrativa.

 

No obstante, aún en la organización corporativa, hay una conexión con el sistema descrito de 1918, en cuanto en el artículo 53.1 e) de la Ley de Funcionarios de 1964 se permitía que los puestos de trabajo pudieran ser desempeñados, indistintamente por funcionarios de diversos Cuerpos. En el mismo sentido, se ha comentado el punto 2 del artículo 15 de la Ley 30/1984, que establecía la adscripción indistinta de los puestos de trabajo para todos los funcionarios incluidos en su ámbito. Así, en la Comunidad Valenciana, como ejemplo, se produjo la clasificación de algunos puestos en dos grupos de titulación (Así, puestos A-B o C-D). Esta realidad lleva a situaciones problemáticas en orden a la provisión y también a solicitudes de cambio en la clasificación a favor del grupo de titulación superior o a la reclamación de la retribución superior por quienes nombrados estando en el grupo inferior de la doble clasificación, obtenían la del superior. También planteó problemas la clasificación de puestos ocupados por laborales como propios de funcionarios. El vigente Estatuto no se manifiesta respecto a una doble clasificación por títulos académicos y hay que considerar que hoy prima la titulación única y el sistema de promoción interna

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[1] Esta crítica es muy frecuente en los años precedentes a la Ley de Funcionarios Civiles de 1964, de ahí que ésta las dejará sin efecto. Pero, la situación se produce en un proceso histórico amplio. Así vemos que Alejandro Nieto, en su obra Los primeros pasos del Estado Constitucional, primero, nos ofrece un antecedente que nos ilustra ya sobre la consideración de la escala, cuando analiza el R:D de 30-4-1835 que ordenaba la formación del cuerpo de ingenieros civiles y nos dice en la página 371-372: Con la creación de estos <<cuerpos facultativos>> se consagró un doble régimen funcionarial: uno para la carrera administrativa (sic) ordinaria y otro para los cuerpos <<de escala<<, diferenciados sustancialmente por sueldos y, sobre todo, por el sistema de ingreso y ascenso, tal como había ya definido el R.D. de 8-8´1834 (relativo a Secretarios de Gobiernos civiles, puesto que los cuerpos de ingenieros no eran los únicos de escala:

Si este principio (de escala) puede ser conveniente en aquellas carreras cuyos empleados por haber hecho los mismos estudios y sufrido previos exámenes, ofrecen desde luego una garantía en el acertado desempeño de sus destinos, no es aplicable a los de carrera administrativa, que indispensablemente han de ser amovibles y sus ascensos deben más bien depender de la particular aptitud y disposición de los individuos, que del lugar que la opinión tal vez equivocada les haya proporcionado en el orden numérico de los nombramiento.

 

Un poco más adelante, Nieto dice: Con esta R.O. se creó un sistema de categorías personales que dependía no ya del puesto administrativo desempeñado sino del lugar que se ocupaba en el escalafón general del Cuerpo.

 

Lo reflejado nos ofrece la idea de la relación de la categoría con la escala y de esta como un conjunto de clases  de retribución y de garantía, de modo que el funcionario se protegía de la arbitrariedad en los nombramientos.

[2] Aurelio Guaita, El ascenso de los funcionarios Públicos. RAP 39. Pags 127-150.

LA ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: Cuerpos de funcionarios y categorías

Transcribo hoy del punto dedicados los cuerpos y las escalas, lo escrito respecto de los primeros, para a través de las categorías enlazar otro día con la cuestión de las escalas:

Queda por analizar el artículo 75 referido a cuerpos y escalas que establece en su punto 1 que: Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo. El artículo, pues, establece que la organización de la función pública parte de la agrupación de los funcionarios en las formas que indica, quedando el conocimiento de lo que supone cada una de ellas o sus diferencias como una cuestión competencial de cada ley de desarrollo. De nuevo se haría preciso un análisis histórico de lo que han sido o son los cuerpos o las escalas, principales formas organizativas del personal, sin olvidar que existen puestos que no se agrupaban y que fueron denominados como no escalafonados; así pongo el ejemplo del escultor anatómico de una Facultad de Medicina, que puede ofrecer claramente la idea de la existencia de puestos no agrupables. De otro lado, hay que evidenciar la relación que el ejemplo nos ofrece con el escalafón, o lista ordenada de los funcionarios de un cuerpo por antigüedad y categorías. El ascenso en el escalafón implicaba, en su caso, el aumento de la categoría y retribución consiguiente a la misma.

Pero, aquí hay que poner en conexión este artículo con el 73.3 en cuanto él nos aclara que la agrupación se produce a efectos de la selección, la formación y la movilidad de los funcionarios. Es fundamental, en cuanto los cuerpos de funcionarios (en especial los facultativos o de los niveles superiores), constituyeron grupos de presión y de intereses, que al dominar la organización ministerial u orgánica, podían imponer dichos intereses sobre los generales. De hecho, el corporativismo, evitó la clasificación de puestos de trabajo en la forma prevista por la reforma de 1964 y la aparición de los diplomas de directivo y consiguiente o consecuente cuerpo. El artículo, pues, deja jurídicamente claro que la agrupación de funcionarios, sea cual sea, es un instrumento racional de organización con los fines referidos. Lo que no quiere decir, que a pesar de que desde 1978, la sindicación de funcionarios sea posible, no existan los cuerpos u otra clase de grupos como instrumentos de presión y desviación de intereses y fines generales.

Que la agrupación tenga los fines señalados está en consonancia con aquellas circunstancias que constituyen el requisito para su producción; es decir: las competencias, las capacidades y conocimientos; que hay que tener en cuenta que, todas ellas, están en relación directa con la función a realizar. Una vez más, simple pero complejo, bien para la creación de la agrupación o bien para clasificar un puesto como propio de la misma. Y estas circunstancias al agrupar, marcan ya las plazas a seleccionar y los conocimientos exigibles en las pruebas y la comprobación del resto de capacidades a verificar. Igualmente, todo determina los contenidos, de la formación complementaria a la selección como una prueba más o los posibles de cursos posteriores y habilitantes en la carrera funcionarial.

De otro lado, el Estatuto no muestra otro elemento estructural existente que es la distinción entre administración general y administración especial, que dio lugar a la distinción entre cuerpos especiales y las escalas de administración general, después, constituidas en cuerpos generales, y con la reforma de 1964 a una lucha burocrática por el dominio de la organización administrativa propiamente dicha, en virtud de que ésta pasaba a considerarse administración general y al desaparecer las categorías, los cuerpos especiales ya no tenían las mismas y que les otorgaban categorías con denominación de jefaturas administrativas (Jefes de Administración, Jefes de Sección, etc.)

Ya se ha realizado, en el párrafo anterior, la conexión con la cuestión de las escalas, pero antes hay que examinar el punto 2 del artículo 75 que dice: Los cuerpos y escalas de funcionarios se crean, modifican y suprimen por ley de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. Este punto, hace que los cuerpos y escalas sean las agrupaciones por excelencia, ya que se exige una ley para su creación y modificación o supresión y hay que analizar el porqué de esta exigencia. De nuevo la historia, nos ha de explicar la razón; siendo así que antes de la Ley de funcionarios de 1964, no existiendo plantillas orgánicas, los cuerpos especiales, únicos existentes, como tales cuerpos, tenían una plantilla de cuerpo descriptiva, básicamente de su número y retribución. Al crearse el Cuerpo se producía la dotación económica, por lo que su creación o modificación implicaba un gasto público que exigía de la aprobación parlamentaria, al margen de la Ley de presupuestos, que no jugaba el distorsionado papel actual[1]

En realidad, el concepto de cuerpos se puede decir que está consolidado, no así el de escalas. Influye en ello, a mi parecer, que las normas generales destinadas a la organización de la función pública no han sido terminantemente claras y, a falta de una investigación histórica intensa[2], creo que es debido a que los cuerpos especiales, se autoregulaban mediante sus reglamentos y los superiores gozaban de la garantía de la exigencia de la titulación facultativa correspondiente, de ahí que también fueran denominados como facultativos. Esa falta de claridad, la considero en cuanto, el Decreto de Bravo Murillo de 18 de junio de 1852 se fijaba las bases que habían de observarse para el ingreso y ascenso en todos los empleos de la Administración activa del Estado.

Ignoro el alcance en aquellas fechas de esta expresión o de la consideración de lo que era la Administración activa, hoy tiene la connotación de administración que decide o que adopta resoluciones, propiamente dicha y coincidente, pues, con la administración general, que es la que las prepara y ejecuta. Sin embargo, nos sirve de guía, en primer lugar un Real Decreto de 8 de enero 1844 que en su artículo 1º decía:

El cuerpo de la Administración civil se compone de todos los empleados de la misma dependientes del Ministerio de Gobernación de la Península, que tengan Real nombramiento y no pertenezcan a cuerpo especial facultativo.[3]. Así pues, en este caso hay una identificación con la Administración general o cuerpos Generales. El Decreto de 1852 o de Bravo Murillo, nos dice Concepción García Gallo que trata de ampliarse al resto de empleados ofreciendo un sentido más amplio al calificativo activa que al de civil[4].

Pero hay que analizar porqué existiendo referencia al Cuerpo general o al de Administración Civil, la escala constituye una referencia para esta clase de administración. Y ahí, hay que analizar previamente el significado de las categorías (ascenso retribución, y funciones o responsabilidades distintas.) A este efecto, en los dos Reales Decretos citados, el de 1844 y el de 1852, el importante trabajo de Concepción García Gallo, nos muestra que el primero es un antecedente claro del de 1852[5]. En ambos, se regulan las categorías en que se dividen los empleados públicos, el de 1844 recoge las siguientes: 1º Jefes superiores, 2º Primeros jefes, 3º Segundos jefes, 4º Subalternos En el de 1852: 1ª Jefes superiores, 2ª Jefes de Administración, 3ª Jefes de negociado, 4ª Oficiales, 5ª Aspirantes a oficial; mientras que a los subalternos a estos efectos no se les considera empleados públicos; es decir, no se dividen en categorías.

[1] A título ilustrativo, de una plantilla de cuerpo y de las categorías, reflejo aquí la Ley de 19 de abril de 1961 que aumentaba la plantilla de los Ingenieros Industriales de Hacienda del año 1949:

Los nuevos cargos asignados a los Ingenieros Industriales afectos al Ministerio de Hacienda, con posterioridad al dieciséis de diciembre de mil novecientos cuarenta, en que se fijó la actual plantilla del Cuerpo; la ampliación que durante el mismo tiempo han experimentado los servicios a él encomendados y la atribución que se les ha hecho de la gestión, comprobación y vigilancia de los derechos fiscales a la importación de mercancías, creados por Decreto de tres de junio último, así como de la desgravación fiscal a las exportaciones establecidas por el de veintiuno de julio siguiente, imponen la necesidad de llevar a efecto un aumento del número de estos funcionarios, siquiera ello se, haga en el número más, reducido posible.

En su virtud, y de conformidad con la propuesta elaborada por las Cortes Españoles,

DISPONGO:

Artículo primero.

A partir de la publicación de la presente Ley, la plantilla del Cuerpo de Ingenieros Industriales al servicio del Ministerio de Hacienda, quedará aumentada en dos Inspectores Generales, a treinta y cinco mil ciento sesenta pesetas de sueldo anual; seis Ingenieros, Jefes de primera clase, a treinta y dos mil ochocientas ochenta; un Ingeniero Jefe de segunda clase, a treinta mil novecientas sesenta, y cinco Ingenieros de primera clase, a veintiocho mil ochocientas ochenta.

Artículo segundo.

Por el Ministerio de Hacienda se habilitarán los créditos precisos para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior

[2] No obstante, el trabajo de Miguel A. Albadalejo Campoy “ Pasado, presente y futuro de la función pública española. Una propuesta de reforma” Cuadernos Económicos ICE Número 13, 1980. Paginas 19 a 81, incluyente, además de un Anexo legislativo, contiene mucha información para extender su estudio en un mayor detalle y amplitud.

[3] Extraído del trabajo de Concepción García Gallo, El estatuto de los empleados públicos según los Reales Decretos de 1844 y 1852. Anuario de historia del derecho español , ISSN 0304-4319, Nº41, págs.865-898

[4] Op. citada nota anterior: La mayor generalidad del ámbito de aplicación de este Decreto se pone de manifiesto en que va dirigido a la Administración activa del Estado en su totalidad y como tal comprende a todos los empleados de los diversos Departamentos ministeriales exceptuando algunos casos, que si bien este Decreto no declara como cuerpos especiales, sino sólo, y en su apartado 8º, de que poseen <<condiciones especiales>>, son empleados pertenecientes a unos cuerpos que, al menos más tarde se conocerían como cuerpos especiales. Al igual, pues, que los Decretos de 1844, el Real Decreto Bravo Murillo, si bien con mayor generalidad y sistemática, va a constituir un Reglamento orgánico del Cuerpo general de la Administración.

[5] Op.citada,pag. 17 y ss.

LA TRISTE SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR . Memoria histórica personal II

Quedé, partiendo de la referencia de Alejandro Nieto a una función pública invertebrada, en analizar la vertebración de la misma antes de 1978. Y eso voy a tratar de hacer desde mi memoria y no con los textos legales ante mí.

LA TRISTE SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR . Memoria histórica personal I

Para aquellos que esperen una mayor frecuencia de entradas en este blog, les reitero mi dificultad en encontrar cuestiones que no estén más o menos tratadas en él. Influye, además, mi condición de jubilado, además cada día más separado del mundo administrativo y universitario, y, también, por ello y la edad, una preocupación importante por la situación política de España y, en consecuencia de sus Administraciones públicas. Voy a tratar de no reiterar en exceso lo ya dicho y como me voy a referir a los cuerpos superiores de la Administración y a determinadas políticas públicas o medidas políticas, remito a esta entrada reciente sobre los cuerpos y la administración general y la especial y nivel directivo.

LOS CUERPOS NACIONALES

Las reacciones que provoca el independentismo catalán inciden en una crítica general al sistema de las autonomías y al mismo tiempo han hecho que un sentimiento nacional español se haga patente. Es evidentemente una reacción lógica, aún contando con que precisamente estamos en un momento en el que las organizaciones supranacionales se hacen necesarias. La demanda de que el Estado recupere una serie de competencias se realiza principalmente en los sectores de la educación, de la seguridad y orden público y en la sanidad y lo es porque en todos estos campos la igualdad de los ciudadanos y la uniformidad de trato son esenciales. Además, la demanda se extiende al necesario cumplimiento de las leyes y el ordenamiento jurídico. La cuestión lleva a que hay que valorar si es el sistema autonómico el que falla o son las personas las que provocan esta situación.

MAS SOBRE LOS CUERPOS DE FUNCIONARIOS, LA ADMINISTRACIÓN GENERAL Y LOS DIRECTIVOS

Las tres últimas entradas han hecho que vuelva a pensar en temas que constituyen materia habitual de reflexión y que se conectan entre sí en los esquemas que forman mi idea de la función pública y del campo burocrático. Decía al hablar de los cuerpos de funcionarios que por su unidad e impenetrabilidad, en principio, constituían una barrera a la politización, lo que se puede considerar un aspecto favorable en cuanto a que ello implique la profesionalidad y la neutralidad de los funcionarios del cuerpo correspondiente. Como factor negativo, en cambio, había que considerar el que los intereses corporativos pusieran distorsionar a los generales. Este aspecto negativo también he señalado que, vistas las consecuencias de la politización actual, ha resultado mucho menor que las de dicha politización que ha afectado gravemente al principio de legalidad.

LOS CUERPOS DE FUNCIONARIOS O LA ORGANIZACIÓN CORPORATIVA.

Voy a volver a uno de los temas principales y objeto de mis reflexiones, en descanso de los acontecimientos políticos que nos rodean y de esa aplicación del artículo 155 de la Constitución que se está mostrando como una filfa y prácticamente como una campaña electoral.

Se dice que la función crea el órgano pero pienso que es una simple transposición de lo físico y que en la Administración pública la cuestión es distinta. Hay que considerar que todo depende del órgano de que se trate, pero desde mi punto de vista las cuestiones que determinan la creación de un órgano y su calidad o clase son la materia a tratar o desempeñar, la competencia, la función  y la carga de trabajo. Sin perder de vista que aunque su creación en los niveles superiores sea una decisión básicamente política, los órganos administrativos sólo se consolidan con la dotacón de sus recursos o medios, principalmente los humanos que se determinan a través de los puestos de trabajo y plantillas.

LA EXIGENCIA DE UN MASTER PARA INGRESAR EN LA FUNCIÓN PÚBLICA VALENCIANA

En conversación con uno de mis hijos me plantea el caso de una persona que con su título de grado pretendía presentarse a las oposiciones para ingreso en el Cuerpo Superior Técnico de administración general de la Generalitat y que no podía hacerlo puesto que se le exigía además un título oficial de máster universitario. Cambiamos impresiones y valoramos la normativa valenciana en relación con la legislación básica y concluimos que habían razones suficientes para impugnar la convocatoria y discutir la decisión legal valenciana, pero también se valoró el coste de que una persona sola arrostrara el penoso transito que una reclamación de este tipo podía llevar. La interesada no se aventuró y, enterado de ello, se me quedó la triste impresión de la injusticia existente y de la gratuidad y capricho de la "singular" decisión del "legislador" valenciano. Y entrecomillo lo de legislador, dado que mi investigación cara al doctorado lo fue sobre el poder de los burócratas en el seno de la propia Administración y, en consecuencia, porque atribuyo la decisión a los burócratas y a unos, Gobierno y Parlamento, que no se enteran de la película.

Pero este jueves pasado en el autobús iban una serie de titulados en el grado de periodismo o en audiovisuales que comentaban su imposibilidad de acceder a las oposiciones convocadas para puestos de esta profesión y en el Cuerpo correspondiente, que supongo será el de Cuerpo Superior Técnico de Comunicación  y Relaciones informativas o el de Tecnologías de la Información, por no poseer además un título oficial de máster universitario, y me volvió a recordar el tema. 

Vamos a valorar la decisión tomada a través de la Ley 10/2010 de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana.

COMUNICACIÓN A LA PONENCIA: EL PAPEL DEL CUERPO TÉCNICO EN LA ADMINISTRACIÓN CIVIL EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS. III CONGRESO DEL CUERPO TÉCNICO DE ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO. OVIEDO OCTUBRE 1982 I

En octubre de 1982 se celebraba en Oviedo el III Congreso del Cuerpo Técnico de Administración Civil del Estado, hoy de Administradores Superiores del Estado, en el que, por mi parte, presentaba la comunicación que a continuación inicio a reflejar, según cada punto de su contenido y en varias entradas. Considero que es curioso ver cómo pensábamos algunos funcionarios estatales destinados "en provincias", respecto de la incidencia del Estado de las Autonomías a nivel corporativo y personal y en la labor administrativa del nuevo nivel político y administrativo de las Comunidades Autónomas. También sirve para ver cómo mis opiniones no han variado sustancialmente, salvo por lo que afecta al desarrollo inmediato posterior de la Ciencia de la Administración, por la gran labor del profesor Baena del Alcázar y su consideración de las políticas públicas como factor esencial en el contenido de dicha ciencia. Espero que sea de interés para ustedes. Igualmente que sirva para valorar el proceso habido de entonces acá. Este es el inicio y punto 1 de la comunicación.

"El objeto de esta comunicación es aportar un estado de opinión respecto del segundo punto de la ponencia titulada “ El papel del Cuerpo Técnico de la Administración  en el Estado de las Autonomías”, como reflejo o continuación del informe que la Asociación de  Valencia formuló a un político valenciano en exposición de las inquietudes que el colectivo del Cuerpo Técnico, en dicha provincia, mostraba ante la reforma administrativa que las Comunidades Autónomas implicaban y debido al contacto directo del funcionario periférico con el problema.

A continuación y contando con la existencia de unas conclusiones adoptadas en el Curso sobre Transferencias organizado a finales de junio por la Escuela Superior de la Función pública, expondré la cuestión atendiendo a los siguientes puntos: Las funciones del Cuerpo Técnico de Administración. La centralización y la estructura corporativa. La incidencia del fenómeno autonómico en las anteriores cuestiones y, finalmente, el futuro del Cuerpo en la estructura estatal y en las Comunidades Autónomas. Todo ello matizado desde el punto de vista de la periferia; es decir, del funcionario periférico.

1,. Las funciones del Cuerpo Técnico de la Administración Civil del Estado.

Mucho se ha escrito sobre las funciones de los “generalistas” en la Administración Pública y no es cuestión que aquí deba repetirse, ni tratarse con carácter exhaustivo. Sin embargo, para determinar las funciones que al Técnico de Administración Civil puedan corresponderle en las Comunidades Autónomas o en el Estado de las Autonomías, hay que partir, sin lugar a dudas, de las funciones actuales, teóricas o desarrolladas en la práctica.

Funciones, cometidos o tareas que trataremos de abstraer lo más posible, en evitación de desarrollos excesivamente prolijos.

En términos generales, estas funciones participan de las características principales del fenómeno de la Administración pública y que son la confluencia, en su seno, de actividades políticas, jurídicas y propiamente administrativas o de organización. Básicamente, pues, las funciones de los TAC se desarrollan en dos campos: el jurídico y el organizativo.

En el ámbito jurídico se destacaría la actividad en tres órdenes: a) el de la preparación de los reglamentos o disposiciones de carácter general.- b) el de asesoramiento en el orden técnico–jurídico de interpretación de las normas y c) el de preparación y adopción, en su caso, de los acuerdos y resoluciones administrativas, en ejecución de la legislación.

En el ámbito de lo organizativo, no sólo es el derecho lo aplicable sino la denominada Ciencia de la Administración, y en él destacaría la actividad la actividad y funciones en los siguientes órdenes: a) Funciones de racionalización y de estudio y análisis de la organización administrativa y sus estructuras, formales o informales, para su eficacia y reforma consiguiente. B) Dirección y responsabilidad de las grandes unidades administrativas. C) Especial desarrollo de funciones en los ámbitos de Administración de Personal y de la Administración Financiera.

Finalmente, hay que resaltar, además, que el Cuerpo Técnico de Administración Civil, la mayor parte de sus miembros, se halla en contacto directo con el escalón político de la Administración del Estado, si no es que conforman parte de dicho escalón, cuyo inicio hoy parte de las Direcciones Generales.

Tan amplio espectro de funciones es el que otorga ventajas al Cuerpo Técnico de la Administración Civil, pues su visión de conjunto o general de la Administración Pública no puede ser ostentada por ningún otro Cuerpo de las Administraciones Públicas.

LOS DERECHOS DE LOS FUNCIONARIOS INTERINOS UNA MUESTRA DE EVOLUCIÓN JURÍDICA Y DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD.

Vamos a empezar el año con uno de los temas que en 2015 ha tenido, quizá, el mayor número de visitas y es el de los funcionarios interinos y sus características y sus derechos. Y es que el TSJ de la Comunidad Valenciana ha declarado la nulidad de varios artículos del Decreto 186/2014 del Consell que regula el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño, del personal funcionario de carrera de la Administración de la Generalitat. Al respecto aún están pendientes diversos recursos individuales contra resoluciones de la Generalidad denegando la carrera a funcionarios interinos. En resumen, la sentencia viene a reconocer que los funcionarios interinos, que han cumplido los años de servicio que implica el reconocimiento de la carrera a los funcionarios de carrera, tienen derecho a percibir las retribuciones que a ella corresponden. Hay, pues, un matiz que es lo que voy a comentar a continuación.

COMUNIDADES AUTÓNOMAS, ORGANIZACIÓN CORPORATIVA Y MOVILIDAD FUNCIONARIAL

En el transcurso de estos años, en este blog, el tema de la movilidad funcionarial ha estado presente en muchas ocasiones y una mayor parte de los comentarios o preocupaciones de los funcionarios tiene que ver con ella. La movilidad territorial y la libre circulación de ciudadanos en el territorio que comprende el derecho de establecerse libremente en él, son derechos, o forman un derecho, que es básico en la Unión Europea y en el España y que, naturalmente y como no puede ser de otro modo, alcanza a los funcionarios. Sin embargo, este derecho indudable, en el caso de los funcionarios se ve limitado por un sistema de provisión de puestos de trabajo diseñado legalmente que nada tiene que ver con las reglas del mercado o de la empresa privada y que, además, puede considerarse que precisamente no facilita dicho derecho, sino que constituye una serie de barreras al mismo o depende del capricho político o burocrático y que coloca a quien se aventura a cambiar de Administración en situaciones más o menos precarias o incómodas. El sistema no ha establecido realmente garantías en favor de ese derecho a la circulación o fijación de residencia para los funcionarios. Hemos de ver, brevemente, los antecedentes históricos y la influencia de las Administraciones autónomas y de la organización corporativa en este problema, al efecto de delimitarlo adecuadamente  y esto es lo que trataré de hacer a continuación.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: La creación, modificación y supresión de los puestos de trabajo.

La última entrada contenía una reflexión en torno al motor o causa principal de la creación de puestos de trabajo y, en su caso, de su modificación y supresión y se decía que en otro momento se analizaría la normativa valenciana respecto de la cuestión. Al efecto hay que comentar el hecho de que la reforma valenciana respecto de su función pública, mantiene como un hito el pase a un sistema de cuerpos desde el anterior basado en el puesto de trabajo. Ello conduce a que se reflexione sobre la influencia que, en teoría, puede tener este hecho sobre la creación de puestos de trabajo y digo en teoría pues la práctica siempre es otra cosa. Creo que la cuestión principal puede ser la incidencia en la distinción entre previsión de necesidades y la de efectivos, lo que, por otro lado, no es un tema transcendental sino un mero ejercicio reflexivo, que es lo que se realiza a continuación, antes de abordar los artículos legales correspondientes.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: Requisitos para la provisión de los puestos de trabajo III: Los méritos

En los artículos del Decreto 56/2013 que en las últimas entradas se están analizando, veíamos que se les relacionaba con los requisitos para la provisión de puestos de trabajo, de tal manera que parece que ésta es la razón de la existencia de los mismos. Es cierto que las características de los puestos de trabajo resultan de su análisis; es decir, del contenido de las tareas y funciones y de los conocimientos precisos para desarrollarlas se desprenden los requisitos que han de reunir las personas que han de desempeñar cada puesto de trabajo. En consecuencia, estos requisitos lo son para su provisión o cobertura y son los que de modo racional y obligatorio han de configurar los exigibles en los concursos o en las convocatorias de libre designación; de modo que, cualquier exigencia o requisito al margen de lo reflejado en la clasificación y relaciones de puestos de trabajo no debe ser admitido, pues para su determinación no se ha seguido el procedimiento debido. La exigencia de que todo requisito sea establecido en las relaciones de puestos de trabajo y siguiendo el mismo procedimiento y con los informes debidos, es la única garantía contra las arbitrariedades dirigidas a seleccionar a una persona concreta burlando los requisitos preestablecidos.

La relación entre los requisitos y características de los puestos de trabajo con las exigencias o requisitos para  la provisión de puestos de trabajo, hace que, desde el punto de vista del aspirante a cubrir el puesto o concurrente al procedimiento de provisión, se consideren como méritos para ello. Requisitos y méritos se confunden pues, pero, en virtud de los requisitos y conocimientos que se exigen para desempeñar el puesto, puede ser que en las convocatorias de provisión se determinen méritos que acrediten la posesión de dichos conocimientos y requisitos sin que puedan estar directamente determinados o fijados en la clasificación o relaciones de puestos de trabajo. El artículo 17 del Decreto se refiere precisamente a los méritos y lo vamos a analizar a continuación. El artículo dice:

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: Requisitos para la provisión de los puestos de trabajo II

El Decreto 56/2013 sigue, en sus artículos 16, 17 y 18, regulando cuestiones relativas a la clasificación de los puestos de trabajo y al contenido de las relaciones de los mismos. El artículo 16 se refiere a las Funciones, y a él me he referido en el momento de criticar que, en las relaciones de puestos de trabajo de la Generalidad Valenciana y en el ejemplo contemplado, la descripción de los puestos se refiriera de modo global a las del Cuerpo. Y es que a esto parece conducir el texto del artículo, que es el siguiente:

1. Las funciones de un puesto serán las asignadas al cuerpo, escala, agrupación profesional funcionarial o grupo profesional al que pertenezca sin perjuicio de que estas funciones se desempeñen, en todo caso, a través de tareas relacionadas con el nivel de responsabilidad del puesto y con el ámbito competencial del órgano al que esté adscrito y la unidad administrativa en que se integre.
2. Con carácter excepcional, la clasificación de puestos de trabajo podrá concretar, con carácter no exhaustivo, las tareas que tiene encomendadas siempre que se den las siguientes condiciones:
a) Que de la denominación y adscripción orgánica del puesto no sea posible conocer las tareas concretas que tiene asignadas.
b) Que tales tareas sean un elemento característico y necesario para delimitar su ámbito de actuación.

Me detengo aquí, antes de reflejar el punto 3 y de nuevo me invade la inquietud, ya que al leer, mientras escribo, los puntos reseñados me acuden muchas cuestiones, dudas y críticas sobre lo que se dice e, incluso, sobre la verdadera finalidad del Decreto. Veamos qué cuestiones se me plantean, advirtiendo, primero, que mi formación de administrador general hace que predomine la experiencia en este campo y los ejemplos que en él se pueden ofrecer. De otro lado, es que se regula la clasificación de puestos de trabajo y no la creación de plazas de un cuerpo, lo que son casos distintos. Y en la Comunidad Valenciana y legislación que de ella contemplamos se da el caso de que se pasa a un sistema de cuerpos desde uno de puestos y, con ello, la clasificación de puestos adquiere de nuevo significado, nuevo a su vez y, además, se pretende regularla o dirigirla. Pero fundamentalmente, en la crítica o comentarios que siguen, hay que considerar que existe una incongruencia total en el sistema que se diseña, ya que la agrupación en cuerpos se realiza por la homogeneidad de las funciones y ya en el ejemplo que vimos del cuerpo superior técnico de comunicación  y relaciones informativas no considero, por las diversa titulaciones y variedad de funciones, que dicha homogeneidad se nos ofrezca y menos que los puestos de periodista enumerados desarrollen esas funciones; por lo tanto sigo con el análisis.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: Requisitos para la provisión de los puestos de trabajo

Hay que seguir viendo la regulación valenciana de las cuestiones relativas al puesto de trabajo y lo último analizado ha sido respecto de la clasificación de puestos de trabajo y los criterios para ella, llegando, en cuanto a la Ley 10/2010 de la función pública valenciana, hasta el artículo 40 y, en cuanto al Decreto 56/2013, hasta el 14. La Ley en los artículos que siguen al 40 se ocupa de las relaciones de puestos de trabajo y el Decreto, previamente a llegar a éstas, en sus artículos 15, 16,17 y 18, se ocupa de los requisitos para la provisión de los puestos de trabajo, de sus funciones, méritos y otras circunstancias. Estos artículos son los que comentaré a continuación y en otras entradas y se ha de considerar que son desarrollo del contenido de las relaciones de puestos de trabajo regulado en el artículo 42 de la Ley, referido a ellas, el cual viene a coincidir en buena parte con el artículo 35.3, regulador de la clasificación de puestos. El punto 2. i) del artículo 42 marca como contenido de las relaciones de puestos de trabajo los:

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: Criterios de clasificación 3

Los  criterios de clasificación que establece el Decreto 56/2013 no acaban con lo expuesto hasta ahora, aún hay seis artículos dedicados a dirigir la clasificación de puestos de trabajo. El artículo 13 ya comentado es el que establece que con carácter general los puestos de trabajo de naturaleza funcionarial se adscribirán a un único cuerpo, escala o agrupación profesional funcionarial, con las excepciones que contempla el artículo 14. Igualmente, respecto del personal laboral, señala que se debe incluir el grupo profesional que se exige para la provisión del puesto. Lo interesante es ver lo que dice el artículo 14, ya que si se observan las relaciones de puestos de trabajo de la Generalitat Valenciana, en la Resolución de 13 de septiembre de 2013, posterior al Decreto que por ejemplo contemplamos, en la página 26911 del Diario Oficial donde se publica, en la Conselleria de Economía, Industria, Turismo y Ocupación, podemos ver lo que se llaman Sectores de descripción, en los que se contempla lo siguiente:

A: Agrupación Profesional Funcionarial

E: Especial

G: General

I: Indistinto (G/E)

X: Indistinto/Docente

Más o menos los mismos Sectores figuran en las distintas Consellerias. Por ejemplo en Educación se amplia con el D: Especial docente y en Sanidad con el W: Indistinto/Sanitario. En resumen, de la investigación a través de las relaciones de puestos de trabajo, de los puestos clasificados en cada sector indistinto de los existentes, se deduce claramente la adscripción múltiple, dónde se produce y, en consecuencia, su repercusión, sobre todo si, además, se clasifican los puestos como de libre designación. Pero hay que analizar muchos puestos y páginas del diario oficial para conocer la realidad. Pero vamos a seguir con el artículo 14, vistos los sectores enumerados.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: Criterios de clasificación

En desarrollo de los preceptos de la Ley valenciana de función pública que se han venido analizando, el Decreto 56/2013 en su capítulo II se ocupa de establecer criterios para la  clasificación de los puestos de trabajo y comienza con un artículo 3, que se refiere a las Clases de puestos y que establece:

1. En la clasificación de puestos de trabajo predominarán los puestos tipo sobre los puestos singulares. estos últimos tendrán en todo caso, carácter excepcional.

2. Se consideraran puestos tipos aquellos que forman parte de una agrupación de puestos pertenecientes al mismo subgrupo o, caso de no tenerlo, al mismo grupo profesional, agrupación profesional funcionarial o categoría profesional y que tienen una denominación, requisitos, responsabilidades, tareas y componente competencial del complemento del puesto de trabajo homogéneos.

3. Se considerará puesto singular al puesto de trabajo que se distingue de los restantes por la especificidad de su denominación, requisitos y tareas encomendadas.

4. Los puestos de trabajo singulares pasarán a tener la consideración de puestos tipo cuando exista más de un puesto con la misma clasificación.

Confieso un cierto desconcierto, el Decreto amplia las clases de puestos de trabajo que la ley regulaba en el artículo 36 y me cambia la idea que mi experiencia había proporcionado respecto de los puestos tipo o no singularizados y puestos singularizados que se exponía, más o menos aqui y aquí. En el primero de estos enlaces se apunta el problema de fondo que afecta a esta distinción que es, principalmente, el de la provisión de puestos y se concluía que la clasificación de puestos se convertía así, en cierto modo, en un instrumento al servicio se múltiples intereses. No sé si esta regulación que ahora vemos tendrá el mismo efecto, pues en el Decreto no se indican los efectos de la clasificación o distinción y hay que esperar a contemplar las normas de provisión o la aplicación o no de la legislación estatal que se veía en la entrada de 11 de abril de 2010 y que reflejaré. Pero  lo mejor es continuar analizando y teniendo en cuenta las relaciones de puestos de trabajo y su clasificación de puestos tipo.