LA IMPORTANCIA DE LOS MEDIOS Y RECURSOS: El elemento humano 4:: el directivo profesional; personal laboral y otros

En lo escrito hasta ahora hemos contemplado, principalmente, el elemento humano relacionado con la estructura de poder y con el interés general, o sea el político y funcionarial. De la concepción legal y formal más estricta de la función pública es esta relación la que nos ofrece la naturaleza de la función pública. Pero así como la conexión con las potestades públicas y su ejercicio es más clara para clasificar a un funcionario público, la conexión con la salvaguardia de los intereses generales nos ofrece menos claridad, pues se puede diferenciar entre una función dirigida a salvaguardar o proteger este interés general o la dirigida a satisfacerlo; además, hay que tener en cuenta el concepto indeterminado que es el del interés general, el cual se diversifica. De modo que existen diversos intereses generales de acuerdo con el ordenamiento y los derechos de los ciudadanos o de la sociedad y no todos son competencia de la Administración pública, sino que pueden satisfacerse por la propia sociedad.

En el fondo, hay una diferencia entre lo que es estrictamente función pública, exclusiva del poder público, y la actividad de servicio público. Explico lo más brevemente posible.

LA IMPORTANCIA DE LOS MEDIOS Y RECURSOS: El elemento humano 1: fines y funciones

En las anteriores entradas ya he puesto al elemento humano como el recurso y medio más importante en la Administración pública y que actúa en la misma, y ello por múltiples razones. Sobre los funcionarios y el personal de las Administraciones públicas he escrito mucho y en este blog es tema fundamental, Es inevitable pues que me repita. Hoy se trata de destacar su importancia y ello conlleva un presupuesto el de la importancia de la Administración pública. 

La cuestión constituye como tantas otras un círculo cerrado, pues  la sociedad, la administración pública y los funcionarios y personal administrativo están conectados entre sí. Y en torno a este conjunto existe un ordenamiento jurídico que los regula y señala los fines que en función del interés general o común han de cumplirse y hacerse efectivos o reales. Por eso el elemento humano es la base de la ordenación, de la organización y de la acción dirigida a hacer efectivo lo ordenado formalmente; en una palabra ha de materializar lo que formalmente está dispuesto por el ordenamiento jurídico como totalidad unitaria y aisladamente por cada ley.

De lo que acabo de decir, resulta que para destacar esa importancia del elemento humano hay que destacar la de la Administración o administraciones públicas, y ello ya me lleva a saber que no puedo cumplir la finalidad de esta entrada de una sola vez. Y es obligatorio referirse a su configuración formal y a su realidad material. Empiezo pues.

LA CÁRCEL DEL BLOG: La vocal de la vagancia.

El leer y escuchar algunas de las cosas que se dicen, principalmente por políticos, y que afectan a la Administración pública y al Derecho, así como en informes y resoluciones administrativas, e, incluso, porqué no, en sentencias, me hicieron pensar en abrir una serie de entradas baja el título de la cárcel del blog. Esperaba encontrar un caso llamativo para empezar, pero los que lo eran más, aunque afectaran al Derecho y demostraran el desconocimiento del mismo por aquellos que realizaban el acto digno de una cárcel simbólica, no afectaban a la Administración pública o su acción en sí mismas. Sin embargo, tenía presente el caso de unas oposiciones para periodista en la Diputación de Valencia. Pueden leerlo aquí. Una vez leído, paso a comentar.

EL PERSONAL EVENTUAL

Las recientes elecciones y los cambios políticos que han supuesto, también tienen consecuencias en el ámbito administrativo y, lógicamente, en primer lugar en el ámbito de los puestos de confianza de los políticos, que en rigor debía limitarse al personal eventual, pero que se extiende mucho más allá en virtud de la improcedente extensión y desvirtuación de la provisión de puestos mediante el sistema de libre designación, cuestión ésta en la que este blog se ocupa con frecuencia. Pero hoy pretendo sólo ocuparme del denominado "personal" eventual y antes funcionarios eventuales, denominación la de personal que me parece más adecuada ya que el servicio que se presta es directamente a la persona que lo nombra y no al interés general. La definición y regulación básica de este personal que nos ofrece el artículo 12 del vigente Estatuto Básico del Empleado Público es la siguiente:

LOS SERVICIOS DE PERSONAL Y LOS FUNCIONARIOS.

El llevar varios años jubilado es seguro que me ha hecho perder mucha perspectiva respecto de la actualidad de nuestra administración pública y de su realidad. De otro lado, es mucho el funcionario que más que realizar comentarios en este blog emite consultas que ya se ha dicho que no se admiten en él y que, en el despacho de mis hijos, tampoco pueden ser atendidas por vía electrónica o a través de la página web. Pero sí me llama la atención que muchas de estas consultas ponen de manifiesto que los funcionarios no conocen plenamente el ordenamiento que les afecta en sus derechos y obligaciones. De otro lado, dado que los primeros quince años de mi carrera funcionarial transcurrieron en delegaciones del Ministerio de Educación o de Educación y Ciencia, resulta que la materia principal o de más problemas de gestión de gestión que me correspondía era la relativa a la gestión de personal, básicamente del magisterio, y los servicios de personal o encargados de su gestión, no sólo realizaban los trámites correspondientes a las carrera e incidentes del personal, nóminas, licencias, permisos, etc., sino que asesoraban al funcionario al respecto y se le informaba en todos los sentidos.

Esta forma de actuar de los servicios de personal y la idea que se tenía de servicio al personal, no es que excluyera conflictos con él en el trato directo y en las consultas, cuando la respuesta no se ajustaba a sus intereses o deseos, pero lo que no recuerdo es que fuera necesaria la consulta a abogados o su intervención, la cual era escasísima y más bien cuando existían medidas o expedientes disciplinarios. Hoy, en cambio, la idea que se me ofrece es que los servicios de personal no realizan este servicio asesor y que las consultas molestan o se entiende que quien pregunta está obligado a saber y que no merece respuesta. El personal administrado parece el enemigo. No digo que sea así, pero los casos que se consultan, al menos, ofrecen la idea de que el personal ignora que la Administración ha de asesorarle, como a cualquier ciudadano, respecto de sus derechos y de los procedimientos que ha de seguir para su eficacia y realidad; la misma impresión me ofrecen los casos que se me comentan relativos al despacho de mis hijos. En consecuencia, también, puede resultar que ese aspecto asesor de los servicios de personal se esté perdiendo o no se considere. Por todo ello me parece que hoy en día la administración y sus servicios no palían la conflictividad sino que, quizá, la incrementan. Otro día comentaré una de las razones por las que puede ser que esto sea así y que se relaciona con la actual formación del funcionario y la multiplicidad de Administraciones.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: El Decreto de aplicación de la Ley de Bases de 1918 a los Cuerpos generales y subalterno.

En este recorrido por encontrar los antecedentes históricos y técnicos que conducen a la actual figura de las relaciones de puestos de trabajo y en conseguir determinar cuál ha sido la importancia del puesto de trabajo en la gestión de los recursos humanos en la Administración española, hasta ahora podemos concluir que el puesto de trabajo está presente en la normativa analizada, pero que es la categoría como sistema retributivo la principal preocupación presente en la reordenación de la función pública que pretende la Ley de Bases de 22 de julio de 1918. Junto a las categorías, que no obstante su función retributiva,  se evidencian una serie de puestos de trabajo que pueden tener las mismas denominaciones. Pero el término puesto esta presente, en menor medida que el de cargo, también aparece el de destino, así como también es frecuente el de plaza, éste ligado al ingreso en la Administración y a las oposiciones, sin perder de vista su conexión con las categorías, los cuerpos y la dotación económica presupuestaria correspondiente. Respecto de las plantillas no hay una descripción legal de lo que son, salvo que lo son de personal y que la preocupación legal es su reducción y su adaptación a la nueva regulación.

Voy a seguir viendo si las normas de aplicación de la Ley de Bases nos ofrecen nuevas consideraciones, principalmente los tres reglamentos de 7 de septiembre de 1918; uno, el más extenso en articulado, el referido a los Cuerpos generales de la Administración Civil del Estado  y personal subalterno de la misma; otro referido a los funcionarios técnicos y especiales y de los Cuerpos facultativos y especiales y Magisterio primario y un tercero para la reforma de las plantillas tanto de los Cuerpos generales como de los facultativos y especiales.

LA CRISIS Y LA OFERTA DE EMPLEO PÚBLICO

El día 15 de este mes, el Vicepresidente tercero Sr. Chaves ofrecía información respecto de la Oferta de empleo público para el año 2011 que se iba a aprobar el viernes 18, pero que se ha retrasado para este próximo viernes 25. El anuncio manifiesta que la tasa de reposición de efectivos se limita a un 10% al igual que se hizo en el 2010. El mes de diciembre en la entrada "Convocar oposiciones" ya hice un comentario sobre estas reducciones de la Oferta de empleo pero referido a la Comunidad Valenciana.

Bien, es lógico, la crisis fuerza la situación, pero lo que no se nos evidencia es el procedimiento por el que la reducción de efectivos se va a realizar y si se ha estudiado y analizado que se puede reducir el número de puestos vacantes en nueve de cada diez y cuáles son los afectados. Sinceramente, a mí, la noticia me deja perplejo y me parece que antes desearía haber conocido que la Administración pública estatal había realizado un análisis de toda su organización y había visto que sobraba un número determinado de puestos y que de este análisis y de estos estudios se había realizado un Plan de empleo por el que se abrían procesos de provisión de puestos de trabajo y reasignaciones de efectivos y reciclajes de los mismos o excedencias forzosas, en su caso, y que sólo tras la realización de ese plan o en su transcurso se ofertarían al exterior las vacantes resultantes, imposibles de cubrir por el personal de carrera existente. También carecemos de información de cómo se producirán los desplazamientos o ceses de personal. En una palabra, lo que me parece es que una vez más, en España, se siguen los mismos comportamientos de siempre pero que no se trabaja seriamente y de modo organizado. Se toma una decisión, pero no sabemos su tiempo de ejecución, se reduce la oferta, pero desconocemos el proceso interno y la reducción efectiva de personal. ¿Alguien ha estudiado si la limitación que ahora se anuncia, fue efectiva en las ocasiones anteriores y se correspondió con una reducción real de efectivos y dónde se produjo? La verdad es que no me ha llegado una información clara sobre todo ello.

En su última entrada Manuel Arenilla nos dice que con el estudio teórico desde la Ciencia de la Administración tenemos elementos de juicio para establecer algunos “parámetros científicos sobre una correcta administración”. Pero lo que parece necesario es que sea la Administración pública la que los tenga y también que en estos parámetros sea contemplada la organización y el comportamiento político. La situación una vez más me remite a la situación en 1935 y a la Ley de restricciones del gasto público, del ministro Chapaprieta, tantas veces mencionado en este blog, porque en dicho momento y con los decretos de desarrollo, al menos, las medidas que se habian de adoptar respecto de la función pública y la reducción de efectivos y su proceso, se mostraban con claridad y con un mando unificado. Sin entrar en las medidas concretas, hoy voy a reflejar, de modo literal y completo, la exposición de motivos de dicha Ley, sacada del Diccionario Alcubilla, dice así:

No desconocemos la virtud de una política restrictiva en los gastos cuando en el presupuesto se acusa, alarmante y como una advertencia, el déficit. Sanear la Hacienda, nivelarla, acomodarla a las exigencias y necesidades del Estado, ahorrar dispendios y consignaciones inútiles, atender, por otra parte, á servicios ineludibles, reorganizar, en suma, la Administración pública, simplificando, si se quiere, organismos, pero dando a los existentes una finalidad práctica, aligerándolos de burocracia y concentrando y enlazando, en beneficio de la rapidez de acción, servicios íntimamente ligados que se encuentran dispersos y por ello infecundos, suprimiendo, en cambio, otros que acaso no respondan más que á una necesidad de partido, es tarea que tendrá siempre la aquiescencia y el aplauso de los ciudadanos conscientes. Pero esta labor requiere, si ha de ser provechosa, hondo y meditado estudio, tiempo largo, es decir, seguridad de permanencia en el Poder, facultades amplísimas, sin traba alguna, un Parlamento propicio y, sobre todo, tranquilidad en el ambiente político y social, que esté despejado de luchas, sin acontecimientos ni mudanzas en perspectiva. Por el contrario, pretender ponerla en práctica en unos meses, con insospechado apremio, precisamente por un Gobierno que estaba agotando la confianza Presidencial y se elaboraba ya la disolución del Parlamento, ignorándose si la nueva voluntad del sufragio mantendría ó no luego esa política con idéntico criterio y análogos procedimientos, significaba agravar el desconcierto y la desorganización que de antaño se vienen sintiendo en la Administración pública española. Y así ha sucedido. Apenas en vigor la nueva reorganización, dictados los Reglamentos y disposiciones pertinentes, se deja sin efecto; los Departamentos refundidos –la Justicia y la Sanidad habíanse puesto juntas- vuelven á su anterior contextura, bastantes servicios se restablecen, sobre los demás se guarda silencio, nuevas disposiciones regulan fragmentariamente otros, sin concierto, y no se acaba nunca de dar una organización definitiva, firme y eficiente á los Ministerios, á los servicios centrales, provinciales y municipales, al sin fin de organismos que siempre han florecido pasmosamente como si los inspirara el mágico capricho de los duendes shakesperianos.

Si de verdad y convenientemente se quiere hacer algo serio, deberá desistirse del viejo empirismo, tantas veces iniciado, de suprimir el personal en porciones fijas, para intentar, lo primero de todo, un conocimiento exacto de nuestra Administración; después, una ordenación sistemática de los servicios, y, ya, sobre estos datos, la distribución numérica del personal. Cuando la ciencia ha creado métodos de ordenación –Taylor, Fagot-, no se entiende como éstos han de aprovecharse por las empresas privadas y despreciarse por la Administración pública. Lo que se impone es, pues, la organización científica en el régimen administrativo del Estado. 

(Nota: en la ficha que yo poseo del último parrafo, tomada en los años setenta, anoto Fayol y no Fagot) 

¿Les recuerda algo? ¿Vemos igual claridad en la actualidad de nuestras Administraciones públicas?

ELPERSONAL LABORAL Y LA FUNCIONARIZACIÓN

Una noticia en la prensa diaria valenciana, me ha remontado a los inicios de la marcha autonómica en La Comunidad Valenciana; momento en que existía un buen número de personal contratado laboral en puestos que había que considerar como funcionariales y que era problema común en todas las Comunidades autónomas. Eran momentos en los que se volvía de nuevo sobre el concepto de funcionario público y se acudía  incluso al  modelo alemán para tratar de configurar las distintas clases de peronal en las Administraciones públicas. Pero también eran momentos en que existía una fuerte tendencia en favor de la laboralización de los empleados públicos, al entender que era un modelo de mayor eficacia que el funcionarial y que acercaba la gestión a la de la empresa privada.

Pero las leyes de la función pública de desarrollo de la Ley 30/1984 tuvieron que decidir sobre la clasificación de los puestos de trabajo laborales y los funcionarios y lo hicieron remitiendo la cuestión a las relaciones de puestos de trabajo, de tal modo que hubo que dar una solución para los casos en que en puestos calificados como funcionariales estaban ocupados por personal laboral. Por ejemplo la Ley Valenciana 10/1985 decía que: Los contratados laborales fijos al servicio de la Generalidad Valenciana que desempeñen puestos calificados como de naturaleza administrativa, podrán optar por integrarse en el régimen administrativo funcionarial mediante la superación de pruebas específicas al efecto y cursos de adaptación, en su caso, con reconocimiento de su antigüedad, o permanecer en su situación de personal a extinguir en los puestos que desempeñen a la entrada en vigor de esta Ley.

Renuncio a exponer los avatares del problema, lo cierto es que con el tiempo se han producido procesos de funcionarización para todos los casos y quiero recordar que en los momentos de circulación del borrador del anteproyecto de la ley valenciana y participación sindical, existían laborales que se mostraban orgullosos de su condición "obrera", que renegaban de los funcionarios y que consideraban que su condición era más propia de los "hombres de izquierda" que eran y de su lucha contra el patrono, pero que, ante la seguridad que les ofrecía la condición de funcionario ante posibles cambios políticos, acabaron reclamando la funcionarización y acudiendo a la misma.

La noticia reseñada vuelve a poner de relieve que la huida de las pruebas y la fucnionarización son el deseo más evidente del personal laboral y de los sindicatos. Al efecto os remito al post del Blog de Derecho Público de Sevach sobre la integración del personal de las entidades instrumentales que se ajusta plenamente a lo que aquí se comenta.

También hay que tener en cuenta otro post de dicho Blog sobre la otra parte de la noticia en la que se pide un Observatorio para el empleo público. Los que me siguen saben que soy partidario de la existencia de una organización dedicada a analizar lo que pasa en el seno de cada Administración para una mejor gestión y una adecuada formulación de las políticas públicas y de su eficacia, pero confieso que pasada la primera fase de la utilización del término observatorio me parece una "modernidad" más de la que se empieza a abusar. Lo importante pues es que se realicen actividades para mejorar la gestión y la planificación y no la cuestión de los nombres y de su mayor o menor actualidad. Observar lo que se dice observar no se pararía, pero actuar lo que se dice actuar parece que no interesa mucho; una vez más importa más la apariencia que la realidad. De otro lado, la cuestión se muestra llena de contradicciones, pues en otras decisiones y proyectos se trata de remitir al personal de la Administración pública a procesos de privatización ya convertirlos en contratados y laborales de la empresas privadas que se hagan cargo del servicio o gestión correspondiente.

LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA Y EL FUNCIONARIO ENCUBIERTO

Leo en la prensa de hoy que la Junta de Personal de los Servicios Centrales de la Generalitat denuncia que el Gobierno Valenciano emplea cerca de 1.500 trabajadores a través de distintas formas de contratación administrativa y lo hago en el momento en que me encuentro analizando el artículo 10 del Estatuto Básico del empleado público, que se ocupa de los funcionarios interinos.
Pues bien, el origen de la situación que denuncia la Junta antes mencionada, radica en la política de restricción del gasto público que ya hace muchos años se inicia, en consonancia con la propuestas de reducción del Estado (es decir, de su Administración) o de privatización, y que en orden al personal de las Administraciones públicas se concreta en reducir el nombramiento de personal interino únicamente a las vacantes que suponen el mantenimiento del número de funcionarios existentes, que es lo que se denomina en las leyes presupuestarias como tasa de reposición. Aun cuando sigue siendo posible la contratación de personal laboral de carácter temporal, los controles de los departamentos de Hacienda desplazan las soluciones de empleo hacia otros procedimientos y uno de ellos es el de acudir a los sistemas de contratos de asistencia o colaboración o de servicios con empresas privadas que seleccionan a un personal, que pagan con el importe del contrato y que se ubica en los órganos administrativos igual que si fuera un funcionario de los mismos y cumpliendo órdenes e instrucciones de la Administración, pero sujeto en su relación a la empresa. Sistema cómodo para la Administración, pero que conlleva frecuentemente que el contrato se renueve con otra empresa en virtud de nuevo concurso o adjudicación, la cual resulta obligada a mantener el personal de la empresa a la que sustituye, salvo despidos en su caso y procedentes. La Administración sigue con las personas que ya conocen las tareas a realizar y con las que está satisfecha.

La situación descrita hace que este personal, prácticamente un funcionario más, trabaje durante bastantes años haciendo una tarea que muchas veces adquiere carácter permanente y lleva o conduce finalmente a su nombramiento como funcionarios interinos, pues la Administración se ahorra la parte de gasto que retribuye a la empresa, continúa teniendo un personal dócil y que cumple y le permite que sus servicios puedan constituir un mérito en el futuro para su acceso como funcionario de carrera. Pero el sistema si bien es práctico no cumple en su inicio con el sistema de mérito, capacidad, igualdad y publicidad en los accesos de personal a las Administraciones públicas. Tampoco hay que olvidar que el sistema se complementa con otro que es el de los “becarios” a las que se les concede una beca para realizar prácticas en la Administración, pero que acaban realizando tareas propias del personal al servicio de ésta.

Además, la situación refleja algo más trascendental, y es que el gasto público no se ha visto reducido, que se han hurtado los sistemas de contratación o nombramiento de personal, que la empresa cobra realmente por un programa y que el gasto de personal corre a cargo de la Administración, pues la empresa no utiliza a su personal, sino que recluta específicamente para obra determinada y ésta es una tarea administrativa pública y que no hay privatización alguna. La estructura y las plantillas formalmente no se han incrementado pero de hecho sí. Hay que concluir que el sistema beneficia a cada Conselleria, pero demuestra que existe un descontrol y que no existe una política, con mayúsculas, en orden a la racionalidad y eficiencia administrativa y que la Conselleria de Justicia y Administraciones Públicas en situación de igualdad con las otras no puede cumplir con el papel que en este orden le corresponde. La Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo, al menos tiene el control presupuestario, pero el gasto le aparece por los créditos de contratación y no por los de personal. Políticas de esta importancia sólo son efectivas cuando las asume la Presidencia o la cabeza de cada Administración y cuando lo hace se demuestra que la cuestión importa.
Tómese nota pues, la administración pública importa poco.