Llevo tiempo considerando cada día más la enorme importancia del Derecho administrativo y comentando su relación con la organización, no sólo la administrativa, sino también la social. Mis críticas a la patrimonialización de las Administraciones públicas por el poder político y la anulación de éstas mediante su desconsideración de poder con independencia técnica jurídica y administrativa y la desaparición consecuente de de la función pública como tal suponen la rotura del sistema jurídico que es el de Derecho administrativo. La conclusión tendría que ser la necesaria reforma, no modernización, reforzando las raíces y bases clásicas que nuestra Constitución recoge y que lo son de un Estado de Derecho que se declara social y democrático. Ello puede también incidir en la necesidad de reconsiderar bases de nuestra jurisdicción contencioso administrativa.
Igualmente en múltiples ocasiones he hecho alusión al peso específico que tiene el Derecho subjetivo en nuestro ordenamiento jurídico y su fundamento principal de la acción judicial y de la previa administrativa. Pero en el Derecho público la defensa de la ley también está presente en la acción, ya que ésta la otorga el Estado no sólo en defensa del derecho subjetivo, sino también en la del ordenamiento jurídico que reconoce con carácter general este derecho y los hechos que lo generan, pero esta finalidad se presenta en un segundo plano. En cambio, cuando el origen de la acción es la defensa de los intereses públicos definidos en las leyes, el derecho objetivo y su defensa, aparecen en un primer plano como control de legalidad y la acción que se otorga al interesado, bajo las figuras o conceptos del interés legítimo y de la acción popular, tiene como fin primero la defensa de dicho derecho objetivo, pero en definitiva el interesado está defendiendo su derecho subjetivo a la efectividad del derecho objetivo declarado.
Es lógico, pues, que frente al derecho subjetivo, el interés legítimo
sea un concepto particular del Derecho administrativo y que sus técnicas
propias sean las de defensa del derecho objetivo, cuya realización práctica
está encomendada como fin a los poderes del Estado; en especial a las
Administraciones públicas y al Poder judicial, puesto que al legislativo le
corresponde, básicamente, su definición. El interés legítimo, pues, es un
concepto clave en la defensa del derecho de la organización; pero, además, lo
que nos revela su importancia es que cómo elemento constitutivo o legitimador
de una acción jurídica es realmente un verdadero derecho subjetivo que tiene su
raíz en ese derecho general a la efectividad del derecho declarado por las
leyes.
No obstante, el interés legítimo no
adquiere la categoría de la acción pública como ocurre en el derecho penal, y
se hace residir en el sujeto o en el individuo y el perjuicio que le puede
producir la ilegalidad. Sin embargo, hay que considerar que existen intereses
legítimos colectivos que en el caso de los derechos fundamentales deben otorgar
un más amplio campo de consideración del interés legítimo sin llegar a ser
general, aunque la ignorancia política y administrativa de la ley sea, desde mi
punto de vista un vicio de orden público de primera categoría, aún más si la
Administración cuenta con medios y recursos para ello y los aplica en buena
administración y al margen de intereses meramente políticos. En resumen se
trata de un perjuicio general que radica en el incumplimiento aunque éste no
sea considerado delictivo.
Pero la realidad nos muestra que la idea del derecho subjetivo está tan
arraigada desde su vertiente individual que se olvida la defensa de los
intereses públicos. Y se olvida esta defensa cuando la Administración pública
no aplica el derecho objetivo que se traduce en figuras o conceptos distintos
del derecho subjetivo o no actúa conforme a los principios que en el orden
organizativo le marca el ordenamiento jurídico o cuando los Tribunales de
Justicia se limitan a contemplar si hay un derecho subjetivo afectado o no, y
dejan de examinar el ajuste de la acción administrativa a dichos principios o
aplican la letra del reglamento considerándolo derecho, sin examinar su ajuste
a la ley o a los principios generales del derecho.
No voy a entrar, sino indicar la enorme repercusión de la situación mencionada al inicio de esta entrada donde no se atiende a todos los problemas que surgen, ya que más que
derechos subjetivos quebrantados es que se suprimen, porque también se rompe la
estructura del Estado de Derecho y no hay ningún control previo de legalidad al
jurisdiccional y la ley creada no es verdaderamente tal sino instrumento
bastardeado por la acción de un poder que se hace dictatorial.
Se que hoy me voy a extender mucho más de o habitual pero hay que conectar lo dicho con los derechos fundamentales que se muestran con un carácter superior al derecho subjetivo, tal como antes lo
hemos expuesto, ya que aun cuando la doctrina y su concepción como tales derechos
fundamentales nos los presenta como situaciones subjetivas y como detonantes
claros de acciones en su defensa - por lo tanto con un alto grado de protección
-, ofrecen matices sustanciales respecto del derecho subjetivo, en cuanto su
realidad y protección nacen siempre del derecho objetivo, en el sentido de que
no precisan de una concreción por actos o negocios jurídicos que los encarnen
en el individuo, sino que basta con su declaración legal y de ella nace la
prohibición de su ignorancia o quebrantamiento y la obligación de crear ámbitos
y una organización social que los haga realidad.
En resumen, son derecho
objetivo de aplicación directa y obligan a una organización social a través del
Estado que no sólo los respete sino que los haga efectivos mediante su propia
acción y estructura organizativa. De ahí mi mención a intereses
legítimos colectivos, los cuales también se incluyen en el concepto de interés legítimo. Constituyendo derechos de cada individuo,
resultan fundamentales para todos y, hasta, universales, pero la acción o
actividad estatal para su efectividad se dirige a la colectividad, a todos,
mediante actos que son generales o constituyen acciones políticas y no sólo
mediante resoluciones individualizadas y, en todo caso, éstas no son las
constituyentes de dicho derecho como individualizado o subjetivo, sino siempre
la declaración legal objetiva; pero ella misma está determinada o condicionada
por los principios universales declarantes de los derechos humano.
La existencia de la situación jurídica
que constituye el derecho fundamental, repito, nace directamente de la ley
constitucional –incluso más allá de ella-, pero necesita la comprobación de la
existencia de una actuación que la ataca y subvierte o de una omisión que no la
hace efectiva cuando debe serlo. Esta perspectiva coloca a los derechos fundamentales
como especialmente protegidos y con bases procesales, de acción, prueba y
defensa, diferentes de las que se presentan ante los derechos subjetivos y la
acción legítima en su defensa. Frecuentemente, de modo distinto que respecto
del derecho subjetivo, no se trata de pretender el restablecimiento en una
situación jurídica expropiada o perjudicada, sino de solicitar su
establecimiento o un estado de protección.
Por ello, si frente a las actuaciones de
las Administraciones públicas, se mezclan, en la acción de defensa del derecho
subjetivo, la titularidad del mismo y el interés legítimo en defensa de la
legalidad, ante el derecho fundamental y frente a la Administración, se juzga
también la actividad desarrollada, pero, igualmente, las omisiones y carencias
organizativas para su defensa y eficacia. Se supera la esfera meramente
individual para entrar en la colectiva y en la eficacia de los intereses
públicos o generales. Lo que determina la obligación que corresponde al Estado
de establecer la organización u organizaciones precisas para ello, pero también
la organización general o social que habilite la realidad de los derechos
fundamentales. Por este carácter público y no individual de la defensa de los
derechos fundamentales, el quebrantamiento de los mismos por la acción
administrativa pública reviste caracteres de mayor gravedad que cuando la
infracción nace de la acción de los particulares. También la inactividad
pública en defensa de derechos fundamentales, adquiere un sentido mayor de
antijuridicidad que en otros casos.
En resumen, la
universalidad o generalidad de estos derechos, su pertenencia común a todos, su
<<fundamentalidad>> supera la subjetivización o individualización
del derecho liberal y los convierte en derechos colectivos o comunes. Son o
constituyen una categoría que no se presenta tanto como límite del poder
estatal, que por supuesto no puede atacarlos, sino como una obligación de
realización y efectividad para los poderes públicos. No son adquiribles por el
esfuerzo individual, negocio contractual o actividad económica de los
individuos sino por la consecución de estados sociales y protecciones
establecidos por el poder estatal o político o internacional.
Para finalizar y ver que la cuestión va más allá del derecho administrativo expongo algunos párrafos de Laura García Álvarez en Los daños ambientales y el Derecho internacional privado. La cuestión del acceso a la justicia:
" Ante un daño ambiental, además del daño al
bien jurídico en sí que puede lesionar, como vimos, un interés general y
público, tenemos una situación jurídico-subjetiva que se ve afectada en virtud
del reconocimiento del articulo 45 CE (que cuanto menos es un interés
legítimo al disfrute de un medio ambiente adecuado, como ya justificamos)
y que debe recibir tutela, ex artículos 24CE y 7.3 LOPJ, eminentemente
civil o administrativa.
Se protege un interés legítimo supraindividual pero este carácter
"supraindividual" no obsta para que se ejerzan acciones por cualquier
persona física o jurídica que se vea lesionada en su interés, tanto para la
cesación de la actividad que causa el daño como para la reparación del bien
jurídico en el que se basa el derecho de disfrute lesionado, que beneficiará a
todos los afectados.
Estamos, propiamente, ante la tutela de los intereses supraindividuales,
que serán colectivos o difusos en función de la determinación o no de los
perjudicados, como bien recoge la LEC a propósito de los intereses de
consumidores y usuarios. La representación de estos intereses en juicio ha dado
lugar a abundante literatura y, en nuestro
ordenamiento, se ha atribuido,
tanto a los propios afectados -cuando son determinables- como a
asociaciones "representativas" -cuando se trata de
intereses difusos-, vid. infra, que defiendan el interés en juego como
parte de su misión institucional y al Estado."
Muchas más cosas expone la autora como la afectación del medio ambiente en derechos individuales que nosotros vemos claramente contravenidos como la calidad de vida, el derecho al sueño y el descanso e incluso a que nuestro ánimo no se vea afectado. Entrando así en el valor del daño moral como fundamento del interés legítimo y citando la STS de 2 de febrero de 2001 (RJ 2001\1003) y otra de 16 de enero de 1989 (RJ 1989\101)
Particularmente, entiendo que en estos casos, aún admitiendo la necesidad actual de la determinación de los afectados, que el verdadero avance es que ante estos quebrantos del orden legislativo la sanción pudiera afectar de modo tal que su persistencia en la inactividad e ineficacia éstas se equipararan con una acción procesal más popular o extensa o co iniciativa pública.
