LA PLANIFICACIÓN DE RECURSOS HUMANOS: La oferta de empleo público y su gestión

Hoy transcribo lo que provisionalmente tengo escrito sobre la oferta de empleo público en mi análisis de la Juridicidad y la Organización en la Administración española, Es, creo, una muestra de cómo el derecho o lo jurídico ha de considerar el funcionamiento de la gestión administrativa para ser eficaz y no crear efectos no deseados y problemas finalmente jurídicos que nunca deben producirse y que puede crear una mala regulación legal. Aquí está:

La oferta de empleo viene regulada en el artículo 70 del Texto Refundido del Estatuto, pero, desde mi punto de vista, a la oferta en sí misma no se le puede considerar como un instrumento de planificación, sino como un resultado de la misma, ya que es realmente una consecuencia de los análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de efectivos, como de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos a que se refiere el apartado a) del anterior artículo 69, pero centrada en las necesidades de personal que no se pueden cumplir con otros planes o sistemas de provisión y que, por tanto, han de satisfacerse mediante la incorporación de nuevos ingresos de personal en la Administración pública correspondiente. Y es por eso que el citado artículo 70, nos dice: 1. Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.

No vale la pena una comprobación de qué otros instrumentos pueden considerar las leyes autonómicas que no sean la oferta de empleo, figura que fue bien aceptada con carácter general, pero sí hay que decir que esa oferta o cualquier otra figura utilizada, en los términos definidos, aún habiéndose simplificando las exigencias de la legislación derogada, plantea bastantes problemas. Problemas que son de gestión, de racionalidad, de evitación de duplicidades, del aprovechamiento de los recursos humanos, de distribución adecuada de los mismos y mejor utilización de sus méritos y capacidades y, en una palabra, de eficacia y eficiencia. A continuación analizamos algunos de estos problemas.

Siguiendo el texto legal, la primera cuestión es que las necesidades han de tener asignación presupuestaria, lo que obliga a considerar que la oferta no es tampoco un plan de los señalados en el artículo 69, de modo que, viendo su apartado e) hay que considerar que la cita concreta, lo que es el plan, es la previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de empleo público. O sea, la oferta de empleo no es previsión en sí misma, ésta es anterior a ella y de la misma sólo la que tiene asignación presupuestaria o la consigue es incorporable a la oferta. Esto nos descubre la existencia de distintos momentos previos a la oferta, que en realidad es donde radican los problemas y que son de gestión. Uno es la comprobación de las necesidades que exigen de nuevo ingreso de personal que primero lleva al análisis de las vacantes existentes.

Resulta así que el artículo hay que relacionarlo con el 10 del mismo Estatuto regulador del funcionario interino y ver que en este 70 se nos plantean las mismas preguntas, ¿qué es una vacante? y ¿qué es una plaza?, ya tratadas al analizar esta clase de funcionario. Recordemos que el artículo 10 nos dice que las vacantes ocupadas por los interinos han de incorporarse a la oferta de empleo público y que, como todos los puestos que ocupan los interinos no son incorporables, o para que lo puedan ser, se ve obligada la Administración a hacer una reserva de “plaza”, que no de puesto, a favor de los que, cuando cesen en la situación que provoca el nombramiento interino u otro nombramiento temporal, tienen derecho inmediato a reincorporarse en puestos y localidad conformes a su cuerpo o condiciones. De no hacerse, como vamos a ir viendo, el adecuado aprovechamiento de los recursos no va a producirse más que a medio o largo plazo.

De este modo, en esta consideración de las vacantes a ofrecer, hay que actuar bajo el criterio o concepto de plazas y detraer un número suficiente para prever incorporaciones. Así se da cuando hay que incorporar a funcionarios de carrera cesantes, en situaciones distintas de la de activo, incluidas las libres designaciones, con un derecho de incorporación inmediata, mediante un nuevo destino provisional o una asignación a disposición del subsecretario, hasta obtener un puesto vacante apropiado a su condición corporativa y profesional. En el caso de no ocupar los incorporados con carácter provisional una vacante y quedar a disposición del subsecretario ha de existir crédito o disposición presupuestaria ya que no ocupan un puesto creado y clasificado. Crédito que, en su momento, cubrirá los gastos que correspondan al cuerpo o grupo y clase y los propios de la carrera del funcionario que se incorpora. Primera complejidad. Ha de tenerse en cuenta, además, que por libre designación o comisiones de servicio se pueden incorporar funcionarios procedentes de otras administraciones excediendo en estos casos, al quedar a disposición del subsecretario, del número de funcionarios presupuestados y también de los puestos clasificados. Además, hay que tener en cuenta que es un personal que puede acabar cubriendo vacantes por los sistemas de provisión y que un número de plazas equivalente a los funcionarios en situación de servicio en otras Administraciones, ha de ser tenido en cuenta respecto de los funcionarios de libre designación, para que la oferta de empleo no las considere cuando hayan cesado.

Esto es así, pues, hay que considerar lo que dispone el artículo 80.4 del Estatuto que: Los titulares de los puestos de trabajo provistos por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública podrán ser cesados discrecionalmente. En caso de cese, se les deberá asignar un puesto de trabajo conforme al sistema de carrera profesional propio de cada Administración Pública y con las garantías inherentes a dicho sistema. De otro lado, pues, respecto de los funcionarios de otras Administraciones que en virtud de su nombramiento están en la situación de servicio en otras Administraciones públicas, se rige por la legislación de la Administración en la que están en servicio o se han integrado, estando en ella en la situación de activo y en caso de libre designación tienen la misma situación que los funcionarios propios y ha de otorgárseles destino, en tanto no reingrese en sus Administración de procedencia. Hay que considerar pues, que antes de proceder a una adscripción temporal en la subsecretaría, van a ocupar vacantes existentes y de no reingresar en la Administración de origen están obligados a concursar en la provisión de puestos.

La segunda cuestión respecto de vacantes es la de aquellas que se producen por creación de nuevas plazas en los cuerpos de funcionarios o por necesidades nuevas que obligan a clasificar los puestos correspondientes y determinar sus requisitos y, en consecuencia, quiénes pueden desempeñarlos; incluso en este caso si hay que crear un nuevos cuerpos, grupos o clases de funcionarios o personal. Ello lleva todo un tiempo, pero que si conecta con una política pública nueva, debe haber habido una previsión inicial para determinar la viabilidad de la política y, en su caso, la necesidad de nuevos recursos. Aprobada la política correspondiente, ha de desencadenarse el proceso para la obtención de los recursos necesarios, en este caso humanos y, dentro de él, asignar un presupuesto o crédito. Todo lleva un plazo, y no puede considerarse vacante hasta que no existe creado el cuerpo o clasificados los puestos y consignado el presupuesto. Pero hay que tener en cuenta que al artículo 70 en su punto 2, nos dice que la oferta ha de aprobarse anualmente, por lo que puede ser que al aprobarse la oferta no estén incluidas estas vacantes de nueva creación.

Ante estas cuestiones vemos que la determinación de las vacantes que han de incluirse en la oferta de empleo, no pueden ser como se exigió en la legislación derogada todas las existentes, sino un número que permita dar solución a todas las incidencias resultantes de ceses y reingresos y demás cuestiones posibles en torno a la provisión de puestos. La oferta, pues, es en realidad una información y publicidad, importando realmente los procesos selectivos y las vacantes que incluya, para una buena gestión de los recursos humanos no puede incluir todas las vacantes, sino sólo las definitivas; aquellas que por esa gestión ya no pueden ser cubiertas por ninguno de los funcionarios de carrera y ello sólo se produce cuando convocados y ejecutados los procedimientos de provisión de puestos han quedado desiertas.

Aún más, hay que considerar que a efectos de la oferta los puestos de libre designación, como tales , no pueden ser considerados para proveer por los recién ingresados, sino sólo como plazas, sin perjuicio que de hecho, tras su nombramiento y posesión de un puesto, un recién ingresado lo sea por libre designación  en otro

¿ SE PUEDE DISMINUIR EL NÚMERO DE INTERINOS?

Si contemplamos en el blog las entradas más visitadas vemos que las incompatibilidades, las interinidades y la excedencia, son las cuestiones que preferentemente preocupan a los lectores o seguidores. El problema de los interinos es uno de los más permanentes en nuestra Administración y los de éstos, a su vez, también generan inconvenientes en la gestión y de ello he escrito bastante en el blog. Una de las primeras causas, y por la que considero que las interinidades forman parte intrínseca del sistema de función pública, trae causa, sobre todo en los grandes cuerpos y, además, de carácter nacional y, también, de la debida conexión entre el sistema de provisión de puestos y los procesos de selección e ingreso en la Administración púbica. De esta conexión se escribe, por ejemplo en esta entrada. Pero hay más causas para que los interinos persistan, incluso, en cuerpos y Administraciones pequeñas que se fundan, por su tamaño, más en puestos que en cuerpos de gran número de funcionarios. Voy a tratar de referirme a todas estas causas y a las soluciones posibles para disminuir el número de interinos, en especial a la que preveía la primera Ley de la Función Pública Valenciana.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: Las relaciones de puestos de trabajo 2 y otros instrumentos.

Siguiendo con el análisis de lo que la legislación valenciana dispone respecto de las relaciones de puestos de trabajo nos encontramos con el artículo 42 de la Ley 10/2010 y el 24 del Decreto 56/2013, éste que se limita a decir que el contenido de las relaciones de puestos de trabajo se adecuará a lo establecido en la legislación vigente, por lo que es el citado artículo 42 el que interesa, pero su contenido es prácticamente idéntico al del artículo 35 de la Ley en su punto 3 y que ya se vio en su momento, salvo que no menciona las funciones del puesto que dicho punto 3 sí recoge, pero que es indudable que han de ser contenido de las relaciones de puestos de trabajo. Esta identidad entre los artículos mencionados lo que evidencia es que las relaciones de puestos de trabajo se limitan a reflejar el resultado y contenido de la clasificación de puestos de trabajo y que ésta es la actuación básica técnica y esencial y que si no existe no puede considerarse que exista una relación de puestos de trabajo, pues su contenido sólo puede derivar de una actuación analítica y clasificatoria previa.

En resumen, las relaciones de puestos de trabajo han de contener respecto de los puestos de trabajo, conforme a este artículo 42.2, lo siguiente: Número; Denominación; Naturaleza jurídica; Clasificación profesional en un grupo, subgrupo o agrupación profesional para los puestos funcionariales y en el respectivo grupo profesional para los puestos laborales; Retribuciones complementarias asignadas al puesto; Forma de provisión: Adscripción orgánica; Localidad; Requisitos para su provisión entre los que deberá constar necesariamente el cuerpo, agrupación profesional y, en su caso, escala correspondiente para los puestos funcionariales y la categoría profesional para los puestos laborales; En su caso, méritos; Cualquier otra circunstancia relevante para su provisión en los términos previstos reglamentariamente.

El siguiente artículo, el 43, se limita a señalar el órgano al que corresponde el procedimiento de elaboración, tramitación y aprobación de las relaciones y  regular que éstas han de ser publicadas.

En el desarrollo de estos artículos el Decreto 56/ 2013 no aporta nada  de interés o que dé lugar a algún comentario especial o que no haya sido realizado ya en la serie de comentarios realizados hasta ahora. Por ello y quizá para acabar con la materia queden sólo dos cuestiones más que comentar. Una la simple previsión legal en los artículos 49 y 50  de la creación de los Registros de Puestos de trabajo: el de la administración de la Generalitat y el Autonómico de puestos de trabajo de las entidades locales.

La segunda cuestión es la de la conexión que se plantea entre las relaciones de puestos de trabajo y los instrumentos de planificación y ordenación del personal que se regulan en los artículos 44 y 45 de la Ley, sin considerar la oferta de empleo público que se regula en el 46. Hay que ver cómo se produce esta conexión y si está bien conformada.

He de recordar que el artículo 41 de la Ley considera a las relaciones de puestos de trabajo como instrumento técnico que organiza, racionaliza y ordena su personal para una eficaz prestación del servicio público. No hay una manifestación de que sea un elemento de planificación o previsión y, aunque personalmente así concibo o entiendo que puede ser, la exigencia de que no pueda existir ningún puesto sin dotación presupuestaria, como he dicho, parece impedir que lo sea; al menos, la propia y misma relación de puestos de trabajo. El artículo 44 regula o define lo que considera respecto del personal como instrumentos de planificación y ordenación  y nos dice lo siguiente:

La planificación y ordenación del personal tendrá como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de los efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad.

Dado que las relaciones de puestos de trabajo ya han sido calificadas como instrumento de este tipo, la sistemática de la Ley no se nos muestra muy adecuada y obliga a considerar cuáles son estos otros instrumentos y su alcance. Los dos artículos, que comprende el capítulo III del título IV, se dedican a los planes de ordenación del personal y a la oferta de empleo público. Considerando esta como un tema específico, estimo que realmente los instrumentos de planificación son los planes que regula el artículo 45. Si tenemos en cuenta lo antedicho cabría esperar que estos planes sean los que puedan contener las previsiones hacía el futuro y las etapas de cada política pública respecto de su completa dotación de recursos y medios, entre ellos el personal, pero para ver si realmente es así hay que reflejar todo este artículo 45 que es el siguiente:

La administración podrá aprobar planes para la ordenación de su personal.

A tal fin, previo análisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de efectivos, como de los perfiles profesionales o niveles de clasificación de los mismos, podrá adoptar algunas de las siguientes medidas:

a) Modificación de los sistemas de organización del trabajo y/o de las estructuras de puestos de trabajo.
b) Medidas de movilidad voluntaria, entre las cuales podrá figurar la convocatoria de concursos de provisión de puestos limitados a personal de los ámbitos que se determinen, así como de movilidad forzosa de conformidad con lo dispuesto en el título VII de esta ley.
c) Acciones formativas específicas.
d) Medidas relacionadas con la selección de personal como:

1.º La suspensión de incorporaciones de personal externo a un determinado ámbito funcional.
2.º La convocatoria de procedimientos selectivos de promoción interna con carácter general o limitados a un determinado cuerpo, escala, agrupación profesional funcionarial o ámbito funcional.
3.º La incorporación de nuevo personal a través de la Oferta de Empleo Público, de acuerdo con lo establecido en el artículo siguiente.

e) Otras medidas que resulten adecuadas para la consecución de los objetivos del plan.

Seguro que este artículo puede ser objeto de mucho más comentario del que haré a continuación, tratando en él de circunscribirme a lo relacionado con los puestos de trabajo. Lo indudable es que lo que se contempla en el artículo tiene conexión con la necesidad de reordenar, tanto en el sentido orgánico (reorganizar) como del personal y su destino, desempeño o formación.  Y al decir "reordenar", en cuanto al personal, quiero decir que se trata preferentemente de aprovechar a aquel con el que ya se cuenta en la organización, sin ceses definitivos en el servicio, antes que acudir al exterior y a nuevos reclutamientos; lo que no cabe duda se comprende dentro de la idea de eficacia y eficiencia predicada por la ley.Y, si miramos cada apartado, es indudable que cada medida, -salvo quizá las directamente relacionadas con la selección de personal que se ha de producir, de estar conectadas con alguna anterior, al final del proceso-, han de afectar a las relaciones de puestos de trabajo y, como consecuencia de las modificaciones consideradas o aprobadas o comprendidas en nuevas políticas públicas, se han de realizar análisis de los puestos, de sus funciones, tareas, niveles de responsabilidad, etc., lo que afecta a la clasificación de los puestos y a su modificación o supresión y nuevas creaciones. Es decir, es necesario clasificar de nuevo y, finalmente, modificar los puestos o bien suprimir unos y crear otros y aún más,y en consecuencia, modificar las relaciones de puestos y, tras ello, cumplir o ejecutar la medida correspondiente conforme al resultado del análisis y clasificación y su reflejo en dichas relaciones de puestos de trabajo.

En resumen, cada medida de las relacionadas puede estar conectada con otra de ellas o darse en conjunto y al mismo tiempo, y aunque el artículo no lo dice o no lo conecta, todo ha de transcurrir según lo dispuesto en el capítulo II, del título IV dedicado a la Ordenación de los puestos de trabajo que comprende su clasificación.

Alguna otra cuestión legal guarda conexión con el puesto de trabajo como ocurre con los sistemas de provisión de puestos de trabajo en los que los méritos exigibles han de estar conectados con el desempeño de cada puesto, lo que constituye un principio que ha de limitar la consideración de méritos al margen de ello o, simplemente, dirigidos a seleccionar a determinado candidato.

Creo que de las normas valencianas que han sido objeto de reflexión no queda mucho más, relacionado directamente con los puestos de trabajo, que ofrezca materia suficiente para el comentario, por lo que en la próxima entrada referida al tema trataré de ofrecer una conclusión general.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: La creación, modificación y supresión de los puestos de trabajo y los reglamentos orgánicos.

En la última entrada se comenzó a analizar el artículo 34 de la Ley de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana relativo a la creación, modificación y supresión de puestos de trabajo y se relacionó con el artículo 19 del Decreto 56/2013. De lo reflejado se deducía, entre otras cosas, la necesidad de la existencia de crédito para poder crear y clasificar los puestos de trabajo y se veía que el procedimiento establecido reglamentariamente prevé que mediante una memoria quede estimado cuál es el coste de la creación o en su caso de la modificación de los puestos de trabajo, lo que justifica que en el análisis que vengo haciendo se contemplen los presupuestos como elemento a considerar.

Expuestos los dos primeros puntos del citado artículo 34, procede reflejar el resto del mismo.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: La creación, modificación y supresión de los puestos de trabajo.

La última entrada contenía una reflexión en torno al motor o causa principal de la creación de puestos de trabajo y, en su caso, de su modificación y supresión y se decía que en otro momento se analizaría la normativa valenciana respecto de la cuestión. Al efecto hay que comentar el hecho de que la reforma valenciana respecto de su función pública, mantiene como un hito el pase a un sistema de cuerpos desde el anterior basado en el puesto de trabajo. Ello conduce a que se reflexione sobre la influencia que, en teoría, puede tener este hecho sobre la creación de puestos de trabajo y digo en teoría pues la práctica siempre es otra cosa. Creo que la cuestión principal puede ser la incidencia en la distinción entre previsión de necesidades y la de efectivos, lo que, por otro lado, no es un tema transcendental sino un mero ejercicio reflexivo, que es lo que se realiza a continuación, antes de abordar los artículos legales correspondientes.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La reforma de 1984.3

La verdad es que el análisis del artículo 14 de la Ley 30/1984 de Medidas para la reforma de la Función Pública, después de tantos años, ha hecho que fuera como un descubrimiento para mí, ya que la aceptación particular y oficial en la Comunidad Valenciana del sistema de análisis de puestos y clasificación que conllevaban necesaria o técnicamente las plantillas o relaciones de puestos de trabajo; aceptación general en las Comunidades Autónomas, hace que los administradores generales estén más atentos a este campo que al de presupuestos por programas o tramitación de las consignaciones presupuestarias. Al menos eso considero como explicación y sobre todo en mi caso particular; al mismo tiempo que me pregunto que hubiera sido de las leyes autonómicas, si los políticos de las distintas Administraciones públicas hubieren sido conscientes de que antes de 1988  sólo con el artículo 14 y los presupuestos se podía funcionar. Pero puede que la pregunta sea tonta seguramente porque, al menos, los encargados de la Hacienda, lo sabían y ello es la razón del fracaso o utilización perversa de las relaciones de puestos de trabajo y la ausencia de labor técnica para su confección. Pero, no se ha analizado aún el sistema legal en 1984 de estas relaciones, distinto antes y después de la Ley de 23/1988 y siempre dirigido al Estado, pero que asumen las Comunidades Autónomas. Vamos a verlo.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTO: El Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964: Plantillas orgánicas y plantillas de Cuerpo.

La Ley de Bases de 1963, objeto de mi última reflexión en torno al tema que nos ocupa, es pues el fundamento del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, del Texto o Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado, que es el punto central de la reforma emprendida en dicha década. De ella me voy a entretener en los preceptos que afectan a las cuestiones, relacionadas entre sí, que constituyen el título de la serie de entradas que he emprendido. Esta Ley no tiene una verdadera exposición de motivos, de ahí que sirva como tal lo que ya he reflejado respecto de la Ley de Bases de la que trae causa, ya que lo dicho antes de las disposiciones y artículos se limita a explicar los trámites habidos para llegar al texto articulado y, en especial, a evidenciar el problema producido en cuanto a la integración de los antiguos Cuerpos técnico-administrativos en los nuevos. Me ocuparé, pues, de exponer los artículos que afectan a la cuestión de los puestos de trabajo y de las plantillas, diciendo primero que la Ley de Bases en su Base II.3 b), al fijar la competencia en materia de personal de los órganos superiores de la función pública, decía que competía al Presidente del Gobierno el proponer al Consejo de Ministros la aprobación de las plantillas orgánicas y la clasificación de puestos de trabajo en los departamentos ministeriales. Primera vez, pues, que la expresión plantillas orgánicas aparece, si bien junto con la de plantillas de Cuerpos. Pues bien, en el Texto articulado esta competencia del Consejo de Ministros se recoge en el artículo 14 C) y la de proposición, al efecto, del Presidente del Gobierno en el 15.1.b). Por lo que respecta a otras competencias en la materia y los matices que presentan vemos lo siguiente.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La situación hasta 1964.

La normativa de 1918 que se ha analizado, es la general que rige hasta la Ley de Funcionarios Civiles del estado de 1964. En mi obra, citada en la anterior entrada, de La determinación de efectivos en le burocracia española y el comportamiento burocrático partía de una investigación de los efectivos de los cuerpos  y funcionarios superiores en el período comprendido desde los años 1940 hasta el 1975, en cuanto a su número y poder en el seno de la organización administrativa, lo que supuso el estudio de las plantillas y sus modificaciones, así como de los escalafones y relaciones de funcionarios en dicho período. Al estudiar las plantillas se analizaba cuál  y cómo era la previsión de efectivos y los motivos o causas que se alegaba respecto de su incremento. Por lo tanto, se consideró que las plantillas eran reflejo de la previsión de necesidades y de efectivos en nuestra Administración y por ello las plantillas de cuerpo, necesitadas de una norma con rango de ley para su aprobación, y su distribución mediante normas de rango inferior y presupuestos eran las fuentes principales a la hora de obtener datos. Es evidente que la plantilla no es pues de una mera relación de los puestos existentes sino que son el resultado de una previa acción administrativa de gestión de personal, de previsiones de efectivos y de dotaciones económicas. En la citada obra realizaba un resumen respecto de la estructura de la función pública española y su situación existente antes de la legislación de funcionarios de 1964.

LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: La previsión de necesidades y efectivos.

En la última entrada me refería a los momentos o fases de la obtención y gestión de los recursos humanos y no lo hacía a las fases exclusivamente por la razón, también expuesta, de considerar que no hay, en una Administración desarrollada, una distinción clara y cronológica entre aquéllas, por lo que puede resultar más adecuado referirse a los momentos o procesos de la gestión de personal. También decía que la cuestión resulta condicionada por la estructura de personal que cada Administración pública haya adoptado en sus leyes o que les venga impuesta por la legislación que se ocupa de la función pública.

En este sentido, en la gestión de personal de la actualidad influye mucho si se ha adoptado una estructura de Cuerpos de funcionarios o no y el análisis y clasificación de puestos de trabajo cuyas facetas ya se han comentado. Cuestión que hoy creo que no se plantea como antes, al haber adoptado la Generalitat Valenciana la estructura corporativa, modificando la organización anterior en puestos de trabajo y en sectores de Administración general y especial. No obstante, tampoco hoy se puede considerar que existe una estructura corporativa propiamente dicha, ya que las leyes permiten que los puestos de trabajo puedan ser adscritos a distintos cuerpos de funcionarios y, también, debido a un predominio en el sistema de libre designación, extendido a todos los puestos superiores de cada Administración e, incluso, a puestos de carácter medio. De esta manera, sobre todo los puestos superiores de cada Administración, no pertenecen exclusivamente a un cuerpo y ello, desde mi punto de vista y llevo años comentándolo, complica mucho la oferta de empleo o la programación de las oposiciones o puede determinar que los puestos de libre designación no entren a considerarse en la planificación de la oferta. La verdad es que en cuanto empiezo a reflexionar sobre estos aspectos, se presenta de inmediato la complejidad actual de la gestión de personal. Una estructura corporativa sólida sin adscripciones múltiples de puestos y una libre designación limitada a los puestos de conexión con el cargo político que no tengan funciones garantes de la legalidad y eficacia de actos administrativos, sino que conecten con la formulación de políticas públicas y su eficacia, es la mejor forma de hacer posible una política de personal y una gestión de recursos humanos eficaz y racional. Pero la realidad no es esta y nuestras leyes llevan a otra cosa.

Atendiendo pues a las fases o momentos de la gestión de recursos humanos o de personal, quizá la primera referencia, dada ya la existencia de una determinada estructura de personal, es la de la denominada previsión de necesidades de personal o, según aspectos, previsión de efectivos. La primera surge desde el momento que cualquier política pública necesita de personas que la lleven a cabo y, si es nueva, ya en su fase de estudio se ha de establecer una previsión de la clase de personas idóneas para desarrollarla. En esta consideración juega un papel fundamental la determinación de las funciones y tareas a desarrollar, sobre todo en el nivel superior y especial de la política pública consiguiente, ya que en lo que se corresponde con la gestión administrativa general superior, media o simple, propiamente dicha, es seguro que, al ser común a toda acción administrativa, ya existe personal capacitado para realizarla y cuerpos organizados. Las funciones son el elemento a partir del cual se pueden establecer los requisitos y condiciones que han de tener las personas y establecer los conocimientos que han de poseer y su correspondencia o no con la necesidad de estar en posesión de un determinado título académico o profesional y también el elemento principal en la clasificación de los puestos de trabajo y su adscripción. Establecido esto, en una Administración pública, interconectada con otras y con posibilidades de movilidad entre sí, lo primero a considerar es si el personal necesario se tiene o no en la organización propia y si existen en el mercado, por así llamarlo, personas con las capacidades correspondientes, ya que ello es lo que permite decidir el procedimiento para la obtención de los recursos humanos correspondientes y la mayor o menor complejidad del mismo. Si ya se posee el personal o es habitual su existencia en el "mercado", el procedimiento se simplifica ya que lo único necesario es establecer el número de efectivos precisos, pues su clase ya existe y está claramente determinada y no se precisará el establecimiento de procesos de formación. Lo normal, en una Administración pública con años de funcionamiento, es que sean escasas las políticas que no puedan ser desarrolladas por el personal existente y raro que las funciones características y necesarias no hayan dado lugar a la constitución de cuerpos de funcionarios destinados a su realización, por lo que lo habitual es que la previsión de necesidades sea realmente una previsión de efectivos. Sólo ante una política completamente nueva y sin antecedentes, en la que no existan cuerpos o clases de personal que puedan realizar las funciones y tareas necesarias, el proceso de obtención de recursos humanos se puede complicar más, exigiendo procesos previos a la ocupación de los puestos de trabajo y su desempeño, lo que implica que este proceso condicione el momento de la puesta en marcha de la política pública o su gestión inicial.

En resumen, hay que tener en cuenta que todo el proceso que comentamos no parte de cero y está condicionado por una normativa legal que determina los tipos y clases de personal que pueden trabajar en ella, los organiza y estructura y define sus funciones y capacidades o competencia si se quiere; determina, igualmente, en los casos en que corresponde nombrar un funcionario o un laboral o cuando es posible una interinidad o un temporal, etc. A su vez, las necesidades de personal, se pueden cubrir primero con personas existentes ya en la organización, como he dicho, o se puede acudir a personas de otras Administraciones ofreciéndoles los puestos existentes, siempre que se haya establecido el sistema legalmente o lo quiera la Administración, según sus potestades si aquél no se ha establecido, y no lo impida una estructura corporativa rígida. Ello puede implicar un movimiento interno propio en aplicación de la carrera administrativa de los funcionarios, una oferta a otras Administraciones y, finalmente, si estos procedimientos no han satisfecho la necesidad, un proceso de oferta de empleo o pruebas de acceso o ingreso en la Administración pública para personas que no son funcionarios pero aspiren a ello. La determinación del sistema por el que se van a proveer las necesidades y obtener el personal para hacer efectiva la acción correspondiente es, pues, un sistema  muy complejo, con muchos intereses en juego y una normativa y principios jurídicos que lo circunscriben.

Lo descrito hoy nos pone en evidencia dos momentos o fases de la gestión de personal que están íntimamente conectados, la provisión de puestos de trabajo y la selección de personal, conforme a las denominaciones al uso que distinguen los procesos de reclutamiento interno o interadministrativo de una persona para un puesto o o el reclutamiento externo para ingreso en la Administración o en uno de sus cuerpos de funcionarios o clases de personal, sin olvidar el diseño organizativo y el previo análisis y clasificación de puestos de trabajo, que repetidamente hemos recordado. Los dos procesos, provisión y selección, implican procedimientos distintos en las fases de la gestión de recursos humanos y hemos de comentarlos en el futuro.

MI HEMEROTECA: Entrevista en 23 de mayo de 1980 en "Cinco días"

Mi situación actual de mero ciudadano, cierta dificultad de encontrar cosas nuevas que decir, la sensación de que empeoramos cada vez más y, paradójicamente, la impresión de que todo sigue igual, así como una determinada desesperanza, hace que mire hacia atrás y en ocasiones acudo a los clásicos y también, acudiendo a Alejandro Nieto, trato de descubrir el pensamiento de burocrátas y funcionarios respecto de la política y la administración. Pero de dicho pensamiento creo que forman parte las ideas que yo pueda exponer, pues no son exclusivo fruto de mi actividad docente, sino de mi experiencia y de los conocimientos adquiridos, teóricos y prácticos, en el ejercicio de mi actividad funcionarial y docente. 

Aproximadamente de 1980 a 1996 escribí artículos de opinión en el diario Las Provincias de Valencia y conservo un buen número de ellos que son muestra de la actualidad del momento y de mi pensar en él desde el punto de vista de la Administración pública. También fui objeto de entrevistas como cargo político.

Por ello me parece un buen ejercicio ir exponiendo "mi hemeroteca" en una serie de entradas de este blog y voy a comenzar exponiendo mi opinión como simple funcionario en la entrevista que en 1980 me realizaba el diario Cinco días en una serie que dedicó a la burocracia y a la reforma administrativa. Entrevista que tituló " Más que soluciones técnicas, políticas"  Esta era:

¿Cuáles son los grandes males de nuestra función pública y que consecuencias tiene?

- El mal principal, dentro de la dificultad que entraña establecer una generalización de este tipo, creo que radica fundamentalmente en la ausencia de criterios y estudios racionales de nuestra burocracia que permitan un estudio adecuado de su estructura y comportamiento.

La aplicación de criterios racionales debe suponer un cambio de mentalidad que acerque a nuestra Administración Pública no sólo a los principios aplicados en la empresa privada, sino a los estudios de mercado que la misma realiza, de modo que la que podíamos denominar empresa pública no adolezca del defecto de la falta de interés y rendimiento propio de las empresas monopolísticas o sin afán de lucro.

Las consecuencias de esta situación pueden ser, nada menos, que una Administración Pública inadecuada para el cumplimiento de los fines que tiene encomendados y de los servicios públicos exigidos en los tiempos actuales.

¿Qué fallos de fondo encuentra en la previsión de efectivos efectuada actualmente en la Administración? ¿Cómo podrían corregirse esos métodos?

Habría que distinguir entre previsión de necesidades y previsión de efectivos. La primera se concebirá, en términos generales, como el prever qué clase de funcionarios necesitan, sus cualidades, conocimientos y experiencias, etc., y prácticamente no existe en España. La segunda queda como una falsa previsión de necesidades, y reducida en la práctica a un mero cálculo numérico del personal necesario de una determinada clase ya existente. No existen organismos encargados de la previsión, salvo en determinados ministerios, y las presiones de los cuerpos burocráticos unas veces, y las limitaciones financieras indiscriminadas otras, impiden su eficaz funcionamiento, el cual, a mayor abundamiento, se realiza cuando la necesidad se ha presentado con carácter perentorio.

La correccción de esta situación, ya que métodos de previsión no se puede decir que existan, sigue estando en la racionalización de toda la estructura de nuestra Administración Pública, y la vía y camino ineludibles para que ésta se produzca es la realización de la clasificación de puestos de trabajo que propugnó la ley de Funcionarios de 1964 y que hoy parece quererse silenciar.

¿Hasta qué punto se da una intervención de la propia burocracia en esos mecanismos de previsión de efectivos y con qué efectos?

-La ley de que la burocracia se autorregula se cumple también en España. Se produce un círculo cerrado que comienza con la preparación y elaboración de la previsión de efectivos por burócratas; pasa por la realización práctica de la previsión misma, también por burocratas, y finaliza con la aprobación de las leyes que fijan las plantillas o las modifican en las Cortes en las que la presencia burocrática es evidente, cerrando con la intervención en la selección de los efectivos previstos.

Los efectos inmediatos de esta autorregulación son: el predominio de los intereses corporativos de los funcionarios sobre el interés general, la falta de racionalidad de la previsión de efectivos y el falseamiento y distorsión de las necesiaddes reales de la Administración.

¿Qué desajustes se han comprobado hasta ahora en este tema y cómo podrían evitarse o paliarse?

-Los desajustes producidos en la previsión de efectivos tiene su origen en dos factores principales: unos endógenos, derivados de la propia legislación, y otros exógenos, derivados del comportamiento burocrático.
En los endógenos podenmos situar la falta de conexión entre las denominadas plantillas orgánicas, base para la "previsión de necesidades", y la plantilla de cuerpo, mera expresión numérica del resultado de la citada previsión. Las plantillas de cuerpo se aprueban con anterioridad a las plantillas orgánicas o sin que éstas existan siquiera. Otro desajuste es la inexistencia de clasificación de puestos de trabajo, convertida en simple reparto de puestos entre los cuerpos de burocrátas, con la adscripción múltiple de aquellos de modo que todos ellos queden satisfechos.
Los factores exógenos tienen su origen en el comportamiento burocrático que agudiza las disfunciones legales en su beneficio, provocando el abuso en las adscripciones múltiples de los puestos de trabajo, libres designaciones para los mismos y los incrementos que facilitan la movilidad y ascenso de los burócratas.

Quizás fueran neecesarias más que soluciones técnicas, soluciones políticas de autoridad.

Firmaba la entrevista C.A. (Carmen Alonso)

No  hay comentarios, éstos y mi evolución residen en los actuales comentarios y reflexiones del Blog.

EL PUESTO DE TRABAJO COMO ESTRUCTURA

Decíamos en el comentario anterior a este que en el análisis de los puestos de trabajo se partía, de un lado, de lo que hay y, de otro, de lo que debe de haber, destacando con ello los aspectos ordenadores que en su momento tuvo la clasificación de puestos de trabajo y que en el momento de la constitución de las Comunidades Autónomas se repite. En este proceso que significa dicha clasificación han de intervenir distintos sujetos. El primero, como es lógico, es la persona que desempeña el puesto que es el que describe lo que viene haciendo y las condiciones en que lo hace. El segundo es el superior jerárquico o superiores de los que depende dicha persona y en cuya organización se encuadra el puesto, que actúan como elemento corrector de las disfunciones que puedan haber en la descripción y modulan y ordenan el conjunto de puestos que se encuadran en la unidad que dirige. El tercero es el analista que estudia el conjunto correspondiente y trata de clasificar cada puesto de acuerdo con sus funciones y niveles de responsabilidad teniendo en cuenta dicho conjunto y decide una previa clasificación o determina los puntos confusos y necesitados de nuevas intervenciones clarificadoras. Por último, está el órgano que decide sobre la totalidad.

Como se comprenderá este proceso en una gran organización como en su momento era la Administración del Estado o en ella y las Comunidades Autónomas ahora, constituye el análisis de una suma de conjuntos que han de equilibrarse y estructurarse del modo más homogéneo posible, creando categorías de puestos en las que se encuadren los existentes y descritos y fijando sus niveles de responsabilidad y retributivos. Una labor ingente, pues, en su inicio, que finaliza en su día en las denominadas plantillas orgánicas y en las relaciones de puestos de trabajo en la actualidad, que finalizado el proceso son descriptivas de lo existente y que reflejan una estructura por cada órgano administrativo. Pero esta estructura no es una mera descripción de puestos sino, que partiendo de la descripción de tareas realizadas por cada titular de los mismos, establece las funciones que en ellos se realizan y el nivel que en consonancia tienen en las ya señaladas responsabilidades y retribución. Decimos, entonces, que la relación de puestos fija los requisitos para su desempeño.

Se nos muestra pues que en el proceso de análisis y clasificación no se realiza una estructuración meramente orgánica sino que las funciones establecidas en un momento dado se convierten también en estructura, de tal modo que a partir de dicho momento es exigible que en el puesto se cumpla con las funciones que le corresponden y que en el futuro sus titulares tengan los requisitos que permiten el desarrollo y cumplimiento de las funciones y responsabilidades descritas. Esto, pues, constituye ya el deber ser al que también hemos hecho referencia. Pero es también la base de la eficacia de la organización correspondiente.

Todo lo antedicho nos lleva a tener que analizar hasta que punto estas relaciones de puestos de trabajo pueden considerarse inamovibles o cómo debemos considerar los cambios o la posible variabilidad del puesto, sobre lo que reflexionaré en otro momento.

ANÁLISIS DE PUESTOS DE TRABAJO Y PREVISIÓN DE EFECTIVOS.

La clasificación de puestos de trabajo a partir de 1964 resulta una necesidad a efectos de reorganizar la función pública conforme a la reforma entonces emprendida y supone una tarea extraordinaria que alcanzaba a toda la organización administrativa del Estado. Pero lo sustancial, al efecto de este comentario, es que se procedía sobre la organización y los puestos existentes; es decir sobre una realidad material que era el objeto de análisis. Todo ello sin perjuicio de que la consecuencia podía ser un cambio de dicha realidad para ajustarla al sistema legal o para hacer más eficaz a la Administración. No se pueden olvidar las afirmaciones de la Ley de Bases de Funcionarios en su Base VI que se ocupaba de las plantillas y provisión de plazas era que las plantillas responderían a principios de productividad creciente, racionalización y mejor organización del trabajo que permitan, en su caso, y sin detrimento de la función pública, una reducción de las plantillas, con la consiguiente disminución del gasto público.

Por tanto, el análisis de puestos de trabajo era el instrumento para valorar toda la organización e introducir los cambios necesarios, de ahí que el problema fuera mayor de lo que parece y que el análisis y clasificación de puestos de trabajo haya alcanzado la categoría de elemento ordenador y racionalizador de la organización en general y no sólo un sistema para fijar responsabilidades y niveles retributivos. El puesto de trabajo se constituye en el elemento básico objeto de observación y análisis que, en teoría, permite adoptar decisiones organizativas o respecto de la organización. Por eso el resultado del análisis y de la clasificación eran las plantillas orgánicas. Debiendo tener en cuenta que las plantillas, antes de su calificación como orgánicas, eran fundamentalmente las plantillas de cada Cuerpo de funcionarios, que no eran únicamente un reflejo del número de plazas existentes en cada uno, sino que en muchas ocasiones contenían previsiones para el futuro, que al hacerse mediante norma con rango de Ley, determinaban los créditos presupuestarios para varios años. Las plantillas constituyeron, pues, en buena parte un medio de previsión de efectivos y mantenían, pues, dicho carácter.

Interesa, al hilo del hecho previsor, señalar que una cosa es analizar lo que hay y otra determinar lo que debe haber. Pues bien el análisis de puestos de trabajo en 1964 revestía ambos caracteres, pero partía del análisis de lo que había, para decidir la organización correspondiente conforme a la Ley y la realidad es que pocas plantillas, si no ninguna, fue aprobada con carácter definitivo.

En este comentario sólo quiero poner de manifiesto el momento en que surge el análisis de puestos de trabajo, su finalidad y su vinculación con la eficacia de la reforma de 1964 y, en consecuencia, la trascendencia que desde entonces se le ha venido atribuyendo, al constituir y ser parte o elemento del sistema de racionalización y organización de las Administraciones públicas. La importancia del análisis y clasificación de puestos de trabajo excedía y excede del papel que le es propio en una empresa privada. También hay que insistir en que es muy diferente limitarse a establecer que es lo que existe, que partiendo de ello determinar lo que debe de existir. Pero de todo esto y de sus consecuencias seguiremos escribiendo.