Continuando con el annálisis de la estructuración en cuerpos y escalas:
Las categorías implicaban sueldos diferentes y dentro de cada una de ellas varias clases de sueldos; de modo que el ingreso en la categoría se hacía por el sueldo inferior en ellas. Pero, lo importante, aquí, no es analizar todo el complejo sistema establecido para el ingreso en las categorías: oposición o ascensos etc.; sino, partir ya de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918, y los tres reglamentos que la desarrollan. Normativa que tuvo una efectividad mayor que los Reales Decretos mencionados, hasta 1964. En este Estatuto de 1918, la Base primera se dedica a las escalas y lo cierto es que nos dice que la Administración Civil del Estado estará a cargo de personal técnico y auxiliar y que los funcionarios técnicos se clasificarán en tres categorías y en cada una de ellas comprensiva de tres clases, que implican sueldos diferentes. Las categorías eran Jefe de Administración; Jefes de Negociado y Oficiales de Administración. Las tres clases eran 1ª, 2ª y 3ª en cada categoría. Los auxiliares constituían una categoría única, también con las tres clases. Por tanto, la importancia era un distinto sueldo y, sobre todo, el ascenso en las clases y categorías que regulaba la Base tercera y, respecto de los Cuerpos generales y subalterno, el Reglamento para la aplicación de la Ley de 7 de septiembre de 1918, así como los turnos de ascenso, por antigüedad, oposición, etc., lo que implicaba aumento de sueldo. La categoría sufrió la crítica de que realmente no se correspondía en un cambio de puesto o responsabilidad; se desligó del mismo[1]. Es decir, la adquisición de una categoría superior a la poseída no implicaba un cambio a un puesto distinto y de mayor responsabilidad sino simple adquisición de un sueldo mayor y subida en antigüedad con reflejo en el escalafón, o sea se podía tener una categoría de Jefe de Sección y no desempeñar una jefatura de tal nivel orgánico. Es importante la relación entre la idea de escala como ascenso y escalafón, no entre escala como concepto organizativo y escalafón.
El escalafón
se da también en los cuerpos; es más Aurelio Guaita recoge, al analizar su
concepto, que el Tribunal Supremo
entiende por escalafón < la relación de funcionarios afectos a un servicio
determinado, formando corporación con distintas jerarquías, pero dentro de la
homogeneidad de un mismo Cuerpo>>, por lo que no se puede acceder a la
pretensión del recurrente, que llevaría a un escalafón integrado por Médicos,
Enfermeras, Auxiliares de oficina, Subalternos, etc., mientras que la plantilla
es la <<determinación del número de plazas o funcionarios, cuadro del
personal de una institución>> que, por consiguiente, sí puede tener una
composición heterogénea: sentencia 10 de julio de 1959.[2] En este
artículo Guaita deja claro que el escalafón es una simple relación ordenada y
material de los funcionarios de un Cuerpo, con una finalidad simplemente
administrativa e informativa, para conocimiento de las distintas circunstancias
de cada funcionario. Las escalas y las clases y categorías llevan a una
consecuencia que son los escalafones. En resumen: el escalafón no es un acto administrativo,
sino una relación ordenada, condensada y sintética de datos y actos
administrativos que tienen su propia vida fuera del escalafón. La inexistencia de
escalafones indicaría seguramente desorden y desorganización administrativa,
pero no afectaría ni poco ni mucho a los derechos de los funcionarios.
La escala, nos resulta un concepto o una
idea menos clara, pero que desde mi punto de vista siempre ha de estar
relacionado con el ascenso del funcionario; del mismo modo que dicho ascenso,
para mí, siempre ha de implicar unas tareas o funciones y responsabilidades
distintas, sobretodo ya que las categorías o sus equivalentes: grados, etc, han
quedado en un ascenso económico, garante de una retribución mínima de carrera
funcionarial y requisito para la ocupación de puestos de nivel superior al que
se posee. Lo que ocurre es que el ascenso está ligado al cambio de categoría o
un cambio de posición en el escalafón debido a la antigüedad, por eso en el
Decreto de Bravo Murillo no aparece el término escala sino simplemente las
categorías y sus clases.
El término escalas aparece como título
de la Base primera del Estatuto de 1918, que distingue entre personal técnico y
auxiliar y establece la clasificación de las categorías en estas clases de
personal. De este modo, se puede decir que se consagra en cada ministerio la
existencia de dos escalas, la técnica y la auxiliar. Si bien en el personal
técnico, podían, en teoría, ser incluidos los funcionarios de cuerpos
especiales con este carácter, lo cierto es que las escalas y la calificación de
personal técnico o auxiliar, en virtud del Reglamento de 22 de julio de 1918 de
aplicación a los Cuerpos generales de la Administración Civil del Estado y
personal subalterno, quedan como expresión utilizada en esa administración
general y en cada una de ellas existen categorías y dentro de éstas sus clases.
Este reglamento ya se refiere a funcionarios técnicos y funcionarios auxiliares
y las escalas en cuerpos generales o funcionarios de administración general
tienen en cada ministerio una convocatoria independiente de ingreso y una
regulación de las enseñanzas teóricas y prácticas necesarias para servir
“cargos de plantilla” tras el ingreso; de este modo lo que existe es una escala técnica y una auxiliar por
ministerio, como compartimentos estancos; de ahí que la creación en 1964 de los
Cuerpos generales supuso una unidad de todos los funcionarios técnico-administrativos
con titulación superior en un cuerpo, rompiendo la estanqueidad por ministerios
y unificando escalafones.
Las escalas pues, por excelencia son las
enumeradas para la administración general y por eso los técnicos y auxiliares
acaban asumiendo la denominación de administrativos y ante el predominio en
cada ministerio de sus cuerpos especiales igualmente acaban siendo la
intendencia administrativa de los mismos y en términos peyorativos: los
“chupatintas”, si bien el procedimiento administrativo, distinto en cada ministerio,
es el arma de los funcionarios técnico-administrativos.
Pero la realidad, es que escala o el
escalar o ascender se relaciona directamente con el subir de categoría (como la
conexión con el sustantivo escalera nos indica), con reflejo económico y de
antigüedad y también, con repercusión especial en la escala técnico-
administrativa, el hecho de que la posesión de titulación superior no es
obstáculo para el ascenso de categoría; lo que significa que el título no
constituía un factor esencial y sí la aplicación de los turnos de ascenso
exigibles: antigüedad, elección y oposición directa y libre. En resumen,
categorías y ascenso son las bases de la escala y en la administración general
también queda mucho más ligado al desempeño de puestos con tareas y responsabilidades distintas, incluso
funciones, por la diversidad de aquellos. Se puede decir que, más allá de la
categoría como retribución, el puesto de trabajo sí tiene peso y presencia en
la carrera de los funcionarios de administración general.
En realidad, debido a la desconexión de
las categorías con los puestos correspondientes a su denominación, tanto la
escala como el cuerpo es organizativamente lo que manda y no el puesto de
trabajo y sus requisitos.
Pero la escala, tiene también un reflejo
histórico en la legislación de régimen local, si bien su configuración real es
la de categorías. La Ley de Régimen Local no se refiere a las escalas, salvo a
las subescalas de los funcionarios con habilitación de carácter nacional:
Secretaría; Intervención-tesorería y Secretaría intervención cada una de
ellas con sus clases en conexión con los
municipios y su población. Para el resto de las escalas y funcionarios hay que
acudir al Real Decreto legislativo 781/1986, en cuyo artículo 167 se distinguen
dos escalas la de Administración general y la Administración especial. La
primera con las subescalas siguientes: Técnica, De gestión, Administrativa,
Auxiliar y Subalterna. En la segunda, las subescalas. Técnica y la de Servicios
especiales; en la Técnica se divide en Técnicos superiores, Medios y
Auxiliares. En las dos escalas, las titulaciones son definitorias y requisito
pues esencial y los ascensos de subescala se pueden producir por promoción
interna.
En la subescala de Servicios especiales
se distinguen las siguientes clases: Policía Local y sus auxiliares, Servicio
de extinción de incendios, Plazas de cometidos especiales y Personal de
oficios.
En resumen, la escala como categorías y ascenso
económico ya no es hoy la referencia y adquiere más un carácter corporativo o
de agrupación de puestos como puede ser el caso de las dos últimas clases de la
subescala de Servicios especiales en la Administración Local. Desde mi punto de
vista la escalas por excelencia eran aquellas como las del 1918, en la que en
la técnico administrativa, por ejemplo, la titulación no era requisito
terminante, y en los que por antigüedad y experiencia consiguiente cabía el
ascenso, salvo en algunos puestos superiores que exigían normalmente o convenía
una titulación jurídica. Sistema, repito, que empieza a desvirtuarse por la
separación del cambio de categoría respecto del cambio de puesto y quedar
aquella como beneficio económico simplemente. La segunda causa de la
desvirtuación era la arbitrariedad, sobre todo por el turno de elección. Por
ello la carrera funcionarial tuvo consideraciones distintas; en los cuerpos
especiales la carrera la constituía el cuerpo en sí, mientras que en la
administración general el cambio en el nivel del puesto más la retribución
superior era la idea de la carrera administrativa.
[1] Esta crítica es muy frecuente en los años precedentes a la Ley de
Funcionarios Civiles de 1964, de ahí que ésta las dejará sin efecto. Pero, la
situación se produce en un proceso histórico amplio. Así vemos que Alejandro Nieto, en su obra Los primeros pasos del Estado Constitucional,
primero, nos ofrece un antecedente que nos ilustra ya sobre la consideración de
la escala, cuando analiza el R:D de 30-4-1835 que ordenaba la formación del
cuerpo de ingenieros civiles y nos dice en la página 371-372: Con la creación de estos <<cuerpos
facultativos>> se consagró un doble régimen funcionarial: uno para la
carrera administrativa (sic) ordinaria y otro para los cuerpos <<de
escala<<, diferenciados sustancialmente por sueldos y, sobre todo, por el
sistema de ingreso y ascenso, tal como había ya definido el R.D. de 8-8´1834
(relativo a Secretarios de Gobiernos civiles, puesto que los cuerpos de
ingenieros no eran los únicos de escala:
Si
este principio (de escala) puede ser conveniente en aquellas carreras cuyos
empleados por haber hecho los mismos estudios y sufrido previos exámenes,
ofrecen desde luego una garantía en el acertado desempeño de sus destinos, no
es aplicable a los de carrera administrativa, que indispensablemente han de ser
amovibles y sus ascensos deben más bien depender de la particular aptitud y
disposición de los individuos, que del lugar que la opinión tal vez equivocada
les haya proporcionado en el orden numérico de los nombramiento.
Un poco más adelante, Nieto dice: Con esta R.O. se creó un sistema de categorías personales que dependía no ya del puesto administrativo desempeñado sino del lugar que se ocupaba en el escalafón general del Cuerpo.
Lo reflejado nos ofrece la idea de la relación de la categoría con la escala y de esta como un conjunto de clases de retribución y de garantía, de modo que el funcionario se protegía de la arbitrariedad en los nombramientos.
[2] Aurelio Guaita, El ascenso de los funcionarios Públicos. RAP
39. Pags 127-150.