miércoles, 21 de julio de 2021

LA ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: Sobre las escalas

Continuando con el annálisis de la estructuración en cuerpos y escalas:


Las categorías implicaban sueldos diferentes y dentro de cada una de ellas varias clases de sueldos; de modo que el ingreso en la categoría se hacía por el sueldo inferior en ellas. Pero, lo importante, aquí, no es analizar todo el complejo sistema establecido para el ingreso en las categorías: oposición o ascensos etc.; sino, partir ya de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918, y los tres reglamentos que la desarrollan. Normativa que tuvo una efectividad mayor que los Reales Decretos mencionados, hasta 1964. En este Estatuto de 1918, la Base primera se dedica a las escalas y lo cierto es que nos dice que la Administración Civil del Estado estará a cargo de personal técnico y auxiliar y que los funcionarios técnicos se clasificarán en tres categorías y en cada una de ellas comprensiva de tres clases, que implican sueldos diferentes. Las categorías eran Jefe de Administración; Jefes de Negociado y Oficiales de Administración. Las tres clases eran 1ª, 2ª y 3ª en cada categoría. Los auxiliares constituían una categoría única, también con las tres clases. Por tanto, la importancia era un distinto sueldo y, sobre todo, el ascenso en las clases y categorías que regulaba la Base tercera y, respecto de los Cuerpos generales y subalterno, el Reglamento para la aplicación de la Ley de 7 de septiembre de 1918, así como los turnos de ascenso, por antigüedad, oposición, etc., lo que implicaba aumento de sueldo. La categoría sufrió la crítica de que realmente no se correspondía en un cambio de puesto o responsabilidad; se desligó del mismo[1]. Es decir, la adquisición de una categoría superior a la poseída no implicaba un cambio a un puesto distinto y de mayor responsabilidad sino simple adquisición de un sueldo mayor y subida en antigüedad con reflejo en el escalafón, o sea se podía tener una categoría de Jefe de Sección y no desempeñar una jefatura de tal nivel orgánico. Es importante la relación entre la idea de escala como ascenso y escalafón, no entre escala como concepto organizativo y escalafón. 


El escalafón se da también en los cuerpos; es más Aurelio Guaita recoge, al analizar su concepto, que el Tribunal Supremo entiende por escalafón < la relación de funcionarios afectos a un servicio determinado, formando corporación con distintas jerarquías, pero dentro de la homogeneidad de un mismo Cuerpo>>, por lo que no se puede acceder a la pretensión del recurrente, que llevaría a un escalafón integrado por Médicos, Enfermeras, Auxiliares de oficina, Subalternos, etc., mientras que la plantilla es la <<determinación del número de plazas o funcionarios, cuadro del personal de una institución>> que, por consiguiente, sí puede tener una composición heterogénea: sentencia 10 de julio de 1959.[2] En este artículo Guaita deja claro que el escalafón es una simple relación ordenada y material de los funcionarios de un Cuerpo, con una finalidad simplemente administrativa e informativa, para conocimiento de las distintas circunstancias de cada funcionario. Las escalas y las clases y categorías llevan a una consecuencia que son los escalafones. En resumen: el escalafón no es un acto administrativo, sino una relación ordenada, condensada y sintética de datos y actos administrativos que tienen su propia vida fuera del escalafón. La inexistencia de escalafones indicaría seguramente desorden y desorganización administrativa, pero no afectaría ni poco ni mucho a los derechos de los funcionarios.

 

La escala, nos resulta un concepto o una idea menos clara, pero que desde mi punto de vista siempre ha de estar relacionado con el ascenso del funcionario; del mismo modo que dicho ascenso, para mí, siempre ha de implicar unas tareas o funciones y responsabilidades distintas, sobretodo ya que las categorías o sus equivalentes: grados, etc, han quedado en un ascenso económico, garante de una retribución mínima de carrera funcionarial y requisito para la ocupación de puestos de nivel superior al que se posee. Lo que ocurre es que el ascenso está ligado al cambio de categoría o un cambio de posición en el escalafón debido a la antigüedad, por eso en el Decreto de Bravo Murillo no aparece el término escala sino simplemente las categorías y sus clases.

 

El término escalas aparece como título de la Base primera del Estatuto de 1918, que distingue entre personal técnico y auxiliar y establece la clasificación de las categorías en estas clases de personal. De este modo, se puede decir que se consagra en cada ministerio la existencia de dos escalas, la técnica y la auxiliar. Si bien en el personal técnico, podían, en teoría, ser incluidos los funcionarios de cuerpos especiales con este carácter, lo cierto es que las escalas y la calificación de personal técnico o auxiliar, en virtud del Reglamento de 22 de julio de 1918 de aplicación a los Cuerpos generales de la Administración Civil del Estado y personal subalterno, quedan como expresión utilizada en esa administración general y en cada una de ellas existen categorías y dentro de éstas sus clases. Este reglamento ya se refiere a funcionarios técnicos y funcionarios auxiliares y las escalas en cuerpos generales o funcionarios de administración general tienen en cada ministerio una convocatoria independiente de ingreso y una regulación de las enseñanzas teóricas y prácticas necesarias para servir “cargos de plantilla” tras el ingreso; de este modo lo que existe es  una escala técnica y una auxiliar por ministerio, como compartimentos estancos; de ahí que la creación en 1964 de los Cuerpos generales supuso una unidad de todos los funcionarios técnico-administrativos con titulación superior en un cuerpo, rompiendo la estanqueidad por ministerios y unificando escalafones.

 

Las escalas pues, por excelencia son las enumeradas para la administración general y por eso los técnicos y auxiliares acaban asumiendo la denominación de administrativos y ante el predominio en cada ministerio de sus cuerpos especiales igualmente acaban siendo la intendencia administrativa de los mismos y en términos peyorativos: los “chupatintas”, si bien el procedimiento administrativo, distinto en cada ministerio, es el arma de los funcionarios técnico-administrativos.

 

Pero la realidad, es que escala o el escalar o ascender se relaciona directamente con el subir de categoría (como la conexión con el sustantivo escalera nos indica), con reflejo económico y de antigüedad y también, con repercusión especial en la escala técnico- administrativa, el hecho de que la posesión de titulación superior no es obstáculo para el ascenso de categoría; lo que significa que el título no constituía un factor esencial y sí la aplicación de los turnos de ascenso exigibles: antigüedad, elección y oposición directa y libre. En resumen, categorías y ascenso son las bases de la escala y en la administración general también queda mucho más ligado al desempeño de puestos con tareas  y responsabilidades distintas, incluso funciones, por la diversidad de aquellos. Se puede decir que, más allá de la categoría como retribución, el puesto de trabajo sí tiene peso y presencia en la carrera de los funcionarios de administración general.

 

En realidad, debido a la desconexión de las categorías con los puestos correspondientes a su denominación, tanto la escala como el cuerpo es organizativamente lo que manda y no el puesto de trabajo y sus requisitos.

 

Pero la escala, tiene también un reflejo histórico en la legislación de régimen local, si bien su configuración real es la de categorías. La Ley de Régimen Local no se refiere a las escalas, salvo a las subescalas de los funcionarios con habilitación de carácter nacional: Secretaría; Intervención-tesorería y Secretaría intervención cada una de ellas  con sus clases en conexión con los municipios y su población. Para el resto de las escalas y funcionarios hay que acudir al Real Decreto legislativo 781/1986, en cuyo artículo 167 se distinguen dos escalas la de Administración general y la Administración especial. La primera con las subescalas siguientes: Técnica, De gestión, Administrativa, Auxiliar y Subalterna. En la segunda, las subescalas. Técnica y la de Servicios especiales; en la Técnica se divide en Técnicos superiores, Medios y Auxiliares. En las dos escalas, las titulaciones son definitorias y requisito pues esencial y los ascensos de subescala se pueden producir por promoción interna.

 

En la subescala de Servicios especiales se distinguen las siguientes clases: Policía Local y sus auxiliares, Servicio de extinción de incendios, Plazas de cometidos especiales y Personal de oficios.

 

En resumen, la escala como categorías y ascenso económico ya no es hoy la referencia y adquiere más un carácter corporativo o de agrupación de puestos como puede ser el caso de las dos últimas clases de la subescala de Servicios especiales en la Administración Local. Desde mi punto de vista la escalas por excelencia eran aquellas como las del 1918, en la que en la técnico administrativa, por ejemplo, la titulación no era requisito terminante, y en los que por antigüedad y experiencia consiguiente cabía el ascenso, salvo en algunos puestos superiores que exigían normalmente o convenía una titulación jurídica. Sistema, repito, que empieza a desvirtuarse por la separación del cambio de categoría respecto del cambio de puesto y quedar aquella como beneficio económico simplemente. La segunda causa de la desvirtuación era la arbitrariedad, sobre todo por el turno de elección. Por ello la carrera funcionarial tuvo consideraciones distintas; en los cuerpos especiales la carrera la constituía el cuerpo en sí, mientras que en la administración general el cambio en el nivel del puesto más la retribución superior era la idea de la carrera administrativa.

 

No obstante, aún en la organización corporativa, hay una conexión con el sistema descrito de 1918, en cuanto en el artículo 53.1 e) de la Ley de Funcionarios de 1964 se permitía que los puestos de trabajo pudieran ser desempeñados, indistintamente por funcionarios de diversos Cuerpos. En el mismo sentido, se ha comentado el punto 2 del artículo 15 de la Ley 30/1984, que establecía la adscripción indistinta de los puestos de trabajo para todos los funcionarios incluidos en su ámbito. Así, en la Comunidad Valenciana, como ejemplo, se produjo la clasificación de algunos puestos en dos grupos de titulación (Así, puestos A-B o C-D). Esta realidad lleva a situaciones problemáticas en orden a la provisión y también a solicitudes de cambio en la clasificación a favor del grupo de titulación superior o a la reclamación de la retribución superior por quienes nombrados estando en el grupo inferior de la doble clasificación, obtenían la del superior. También planteó problemas la clasificación de puestos ocupados por laborales como propios de funcionarios. El vigente Estatuto no se manifiesta respecto a una doble clasificación por títulos académicos y hay que considerar que hoy prima la titulación única y el sistema de promoción interna


[1] Esta crítica es muy frecuente en los años precedentes a la Ley de Funcionarios Civiles de 1964, de ahí que ésta las dejará sin efecto. Pero, la situación se produce en un proceso histórico amplio. Así vemos que Alejandro Nieto, en su obra Los primeros pasos del Estado Constitucional, primero, nos ofrece un antecedente que nos ilustra ya sobre la consideración de la escala, cuando analiza el R:D de 30-4-1835 que ordenaba la formación del cuerpo de ingenieros civiles y nos dice en la página 371-372: Con la creación de estos <<cuerpos facultativos>> se consagró un doble régimen funcionarial: uno para la carrera administrativa (sic) ordinaria y otro para los cuerpos <<de escala<<, diferenciados sustancialmente por sueldos y, sobre todo, por el sistema de ingreso y ascenso, tal como había ya definido el R.D. de 8-8´1834 (relativo a Secretarios de Gobiernos civiles, puesto que los cuerpos de ingenieros no eran los únicos de escala:

Si este principio (de escala) puede ser conveniente en aquellas carreras cuyos empleados por haber hecho los mismos estudios y sufrido previos exámenes, ofrecen desde luego una garantía en el acertado desempeño de sus destinos, no es aplicable a los de carrera administrativa, que indispensablemente han de ser amovibles y sus ascensos deben más bien depender de la particular aptitud y disposición de los individuos, que del lugar que la opinión tal vez equivocada les haya proporcionado en el orden numérico de los nombramiento.

 

Un poco más adelante, Nieto dice: Con esta R.O. se creó un sistema de categorías personales que dependía no ya del puesto administrativo desempeñado sino del lugar que se ocupaba en el escalafón general del Cuerpo.

 

Lo reflejado nos ofrece la idea de la relación de la categoría con la escala y de esta como un conjunto de clases  de retribución y de garantía, de modo que el funcionario se protegía de la arbitrariedad en los nombramientos.

[2] Aurelio Guaita, El ascenso de los funcionarios Públicos. RAP 39. Pags 127-150.

lunes, 12 de julio de 2021

LA ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: Cuerpos de funcionarios y categorías



Transcribo hoy del punto dedicados los cuerpos y las escalas, lo escrito respecto de los primeros, para a través de las categorías enlazar otro día con la cuestión de las escalas:



Queda por analizar el artículo 75 referido a cuerpos y escalas que establece en su punto 1 que: Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo. El artículo, pues, establece que la organización de la función pública parte de la agrupación de los funcionarios en las formas que indica, quedando el conocimiento de lo que supone cada una de ellas o sus diferencias como una cuestión competencial de cada ley de desarrollo. De nuevo se haría preciso un análisis histórico de lo que han sido o son los cuerpos o las escalas, principales formas organizativas del personal, sin olvidar que existen puestos que no se agrupaban y que fueron denominados como no escalafonados; así pongo el ejemplo del escultor anatómico de una Facultad de Medicina, que puede ofrecer claramente la idea de la existencia de puestos no agrupables. De otro lado, hay que evidenciar la relación que el ejemplo nos ofrece con el escalafón, o lista ordenada de los funcionarios de un cuerpo por antigüedad y categorías. El ascenso en el escalafón implicaba, en su caso, el aumento de la categoría y retribución consiguiente a la misma.



Pero, aquí hay que poner en conexión este artículo con el 73.3 en cuanto él nos aclara que la agrupación se produce a efectos de la selección, la formación y la movilidad de los funcionarios. Es fundamental, en cuanto los cuerpos de funcionarios (en especial los facultativos o de los niveles superiores), constituyeron grupos de presión y de intereses, que al dominar la organización ministerial u orgánica, podían imponer dichos intereses sobre los generales. De hecho, el corporativismo, evitó la clasificación de puestos de trabajo en la forma prevista por la reforma de 1964 y la aparición de los diplomas de directivo y consiguiente o consecuente cuerpo. El artículo, pues, deja jurídicamente claro que la agrupación de funcionarios, sea cual sea, es un instrumento racional de organización con los fines referidos. Lo que no quiere decir, que a pesar de que desde 1978, la sindicación de funcionarios sea posible, no existan los cuerpos u otra clase de grupos como instrumentos de presión y desviación de intereses y fines generales.



Que la agrupación tenga los fines señalados está en consonancia con aquellas circunstancias que constituyen el requisito para su producción; es decir: las competencias, las capacidades y conocimientos; que hay que tener en cuenta que, todas ellas, están en relación directa con la función a realizar. Una vez más, simple pero complejo, bien para la creación de la agrupación o bien para clasificar un puesto como propio de la misma. Y estas circunstancias al agrupar, marcan ya las plazas a seleccionar y los conocimientos exigibles en las pruebas y la comprobación del resto de capacidades a verificar. Igualmente, todo determina los contenidos, de la formación complementaria a la selección como una prueba más o los posibles de cursos posteriores y habilitantes en la carrera funcionarial.



De otro lado, el Estatuto no muestra otro elemento estructural existente que es la distinción entre administración general y administración especial, que dio lugar a la distinción entre cuerpos especiales y las escalas de administración general, después, constituidas en cuerpos generales, y con la reforma de 1964 a una lucha burocrática por el dominio de la organización administrativa propiamente dicha, en virtud de que ésta pasaba a considerarse administración general y al desaparecer las categorías, los cuerpos especiales ya no tenían las mismas y que les otorgaban categorías con denominación de jefaturas administrativas (Jefes de Administración, Jefes de Sección, etc.)



Ya se ha realizado, en el párrafo anterior, la conexión con la cuestión de las escalas, pero antes hay que examinar el punto 2 del artículo 75 que dice: Los cuerpos y escalas de funcionarios se crean, modifican y suprimen por ley de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. Este punto, hace que los cuerpos y escalas sean las agrupaciones por excelencia, ya que se exige una ley para su creación y modificación o supresión y hay que analizar el porqué de esta exigencia. De nuevo la historia, nos ha de explicar la razón; siendo así que antes de la Ley de funcionarios de 1964, no existiendo plantillas orgánicas, los cuerpos especiales, únicos existentes, como tales cuerpos, tenían una plantilla de cuerpo descriptiva, básicamente de su número y retribución. Al crearse el Cuerpo se producía la dotación económica, por lo que su creación o modificación implicaba un gasto público que exigía de la aprobación parlamentaria, al margen de la Ley de presupuestos, que no jugaba el distorsionado papel actual[1]



En realidad, el concepto de cuerpos se puede decir que está consolidado, no así el de escalas. Influye en ello, a mi parecer, que las normas generales destinadas a la organización de la función pública no han sido terminantemente claras y, a falta de una investigación histórica intensa[2], creo que es debido a que los cuerpos especiales, se autoregulaban mediante sus reglamentos y los superiores gozaban de la garantía de la exigencia de la titulación facultativa correspondiente, de ahí que también fueran denominados como facultativos. Esa falta de claridad, la considero en cuanto, el Decreto de Bravo Murillo de 18 de junio de 1852 se fijaba las bases que habían de observarse para el ingreso y ascenso en todos los empleos de la Administración activa del Estado.



Ignoro el alcance en aquellas fechas de esta expresión o de la consideración de lo que era la Administración activa, hoy tiene la connotación de administración que decide o que adopta resoluciones, propiamente dicha y coincidente, pues, con la administración general, que es la que las prepara y ejecuta. Sin embargo, nos sirve de guía, en primer lugar un Real Decreto de 8 de enero 1844 que en su artículo 1º decía:



El cuerpo de la Administración civil se compone de todos los empleados de la misma dependientes del Ministerio de Gobernación de la Península, que tengan Real nombramiento y no pertenezcan a cuerpo especial facultativo.[3]. Así pues, en este caso hay una identificación con la Administración general o cuerpos Generales. El Decreto de 1852 o de Bravo Murillo, nos dice Concepción García Gallo que trata de ampliarse al resto de empleados ofreciendo un sentido más amplio al calificativo activa que al de civil[4].



Pero hay que analizar porqué existiendo referencia al Cuerpo general o al de Administración Civil, la escala constituye una referencia para esta clase de administración. Y ahí, hay que analizar previamente el significado de las categorías (ascenso retribución, y funciones o responsabilidades distintas.) A este efecto, en los dos Reales Decretos citados, el de 1844 y el de 1852, el importante trabajo de Concepción García Gallo, nos muestra que el primero es un antecedente claro del de 1852[5]. En ambos, se regulan las categorías en que se dividen los empleados públicos, el de 1844 recoge las siguientes: 1º Jefes superiores, 2º Primeros jefes, 3º Segundos jefes, 4º Subalternos En el de 1852: 1ª Jefes superiores, 2ª Jefes de Administración, 3ª Jefes de negociado, 4ª Oficiales, 5ª Aspirantes a oficial; mientras que a los subalternos a estos efectos no se les considera empleados públicos; es decir, no se dividen en categorías.




[1] A título ilustrativo, de una plantilla de cuerpo y de las categorías, reflejo aquí la Ley de 19 de abril de 1961 que aumentaba la plantilla de los Ingenieros Industriales de Hacienda del año 1949:

Los nuevos cargos asignados a los Ingenieros Industriales afectos al Ministerio de Hacienda, con posterioridad al dieciséis de diciembre de mil novecientos cuarenta, en que se fijó la actual plantilla del Cuerpo; la ampliación que durante el mismo tiempo han experimentado los servicios a él encomendados y la atribución que se les ha hecho de la gestión, comprobación y vigilancia de los derechos fiscales a la importación de mercancías, creados por Decreto de tres de junio último, así como de la desgravación fiscal a las exportaciones establecidas por el de veintiuno de julio siguiente, imponen la necesidad de llevar a efecto un aumento del número de estos funcionarios, siquiera ello se, haga en el número más, reducido posible.

En su virtud, y de conformidad con la propuesta elaborada por las Cortes Españoles,

DISPONGO:

Artículo primero.

A partir de la publicación de la presente Ley, la plantilla del Cuerpo de Ingenieros Industriales al servicio del Ministerio de Hacienda, quedará aumentada en dos Inspectores Generales, a treinta y cinco mil ciento sesenta pesetas de sueldo anual; seis Ingenieros, Jefes de primera clase, a treinta y dos mil ochocientas ochenta; un Ingeniero Jefe de segunda clase, a treinta mil novecientas sesenta, y cinco Ingenieros de primera clase, a veintiocho mil ochocientas ochenta.
Artículo segundo.

Por el Ministerio de Hacienda se habilitarán los créditos precisos para el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo anterior




[2] No obstante, el trabajo de Miguel A. Albadalejo Campoy “ Pasado, presente y futuro de la función pública española. Una propuesta de reforma” Cuadernos Económicos ICE Número 13, 1980. Paginas 19 a 81, incluyente, además de un Anexo legislativo, contiene mucha información para extender su estudio en un mayor detalle y amplitud.


[3] Extraído del trabajo de Concepción García Gallo, El estatuto de los empleados públicos según los Reales Decretos de 1844 y 1852. Anuario de historia del derecho español , ISSN 0304-4319, Nº41, págs.865-898




[4] Op. citada nota anterior: La mayor generalidad del ámbito de aplicación de este Decreto se pone de manifiesto en que va dirigido a la Administración activa del Estado en su totalidad y como tal comprende a todos los empleados de los diversos Departamentos ministeriales exceptuando algunos casos, que si bien este Decreto no declara como cuerpos especiales, sino sólo, y en su apartado 8º, de que poseen <<condiciones especiales>>, son empleados pertenecientes a unos cuerpos que, al menos más tarde se conocerían como cuerpos especiales. Al igual, pues, que los Decretos de 1844, el Real Decreto Bravo Murillo, si bien con mayor generalidad y sistemática, va a constituir un Reglamento orgánico del Cuerpo general de la Administración.


[5] Op.citada,pag. 17 y ss.

lunes, 5 de julio de 2021

LA ESTRUCTURACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO: Los grupos de clasificación profesional, las relaciones de puestos y el análisis y clasificación de puestos de trabajo.

Voy a empezar el mes de julio con una larga transposición de lo último escrito provisionalmente  en mi trabajo sobre Juridicidad y organización en la Administración española.


La estructuración del empleo público.

 

El Capítulo II del Título V del Estatuto se ocupa de la estructura del empleo público y en su artículo 72, nos dice que las Administraciones públicas estructurarán sus recursos humanos de acuerdo con las normas que regulan la selección, la promoción profesional, la movilidad y la distribución de funciones y conforme a lo previsto en este capítulo. La verdad es que no entiendo bien este precepto, pues, desde mi punto de vista la selección y los demás procedimientos o derechos que cita se han de realizar de acuerdo con la estructuración y no al contrario. Son cuestiones de gestión y la estructura es algo más: un sistema ordenador y base y fundamento de toda gestión referida al personal e incluso de la planificación de los recursos humanos. Es realmente obra de la voluntad legal, sin perjuicio de que sea organización básica. Por eso, es frecuente que se identifique la organización con la estructura, cuando por nuestra parte ya hemos dicho que alcanza muchas más cuestiones, incluyendo los procedimientos. Tampoco el orden expositivo del capítulo me convence, pues empieza en su artículo 73 refiriéndose al desempeño de los puestos de trabajo y su agrupación con un posible carácter didáctico, que en realidad rompe la didáctica de le estructuración del empleo público.

 

A) Grupos de clasificación profesional.

 

Por ello, empezaré por el artículo 76 y los grupos de clasificación profesional del funcionario de carrera, cuando en realidad no es una clasificación del personal sino el establecimiento de unos grupos y subgrupos de titulaciones que constituyen niveles distintos que compartimentan o configuran una estructura básica en la que hay que clasificar al otro básico elemento estructural que son los cuerpos y escalas, que establece el anterior artículo y que también resultan ser sistemas de agrupación de puestos y funcionarios, sin eliminar otros posibles sistemas o elemento estructural. Sencillamente las titulaciones son, en principio, la garantía de la posesión de unos conocimientos concretos y comprobados, determinados por los contenidos de la carrera estudiada y los puestos pueden exigir de esos conocimientos, carrera y títulos.

 

Los grupos previstos por el Estatuto, estarán siempre pendientes de las reformas educativas, al basarse en la titulación académica y no sólo implica una estructura sino que también determina parte de la retribución de los funcionarios y de su carrera, La inclusión, de las escalas en los grupos de titulación, también desde mi punto de vista y como veremos en su momento, desvirtúa el verdadero fin o utilidad principal de la escala.

 

El grupo o subgrupos, en su caso, que establece la Ley tienen influencia respecto de las retribuciones básicas,  y en cuanto a la clasificación de puestos de trabajo y agrupación en los cuerpos y, en consecuencia, en las exigencias de requisitos y conocimientos a exigir y comprobar en las pruebas selectivas. En cierto modo, y en especial en los cuerpos especiales o facultativos, como capacitadora, la titulación correspondiente, del ejercicio de profesiones. De ahí que el artículo 76 los califique como grupos de clasificación profesional. En la Administración especial, en cuerpos como arquitectos, médicos, ingenieros, etc., es indudable la completa conexión en cada uno de los puestos con la exigencia del título, ya que sin el título la profesión pueda ejercerse. No ocurre igual en la administración general o cuerpos generales, donde es el puesto y su contenido, al igual que en la escala, el que determina la exigencia de uno u otro título, produciéndose incluso la clasificación de un puesto en más de un grupo de titulación. Con esto nos introducimos ya en el artículo 75 y su contenido que analizaremos más adelante. Antes hay que tratar, lo que para mí es el elemento principal de la estructuración.

 

B) Ordenación de los puestos de trabajo.

 

El artículo 74 del Estatuto y su Texto refundido nos dice que: Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de las relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones

 

a) Relaciones de puestos de trabajo. Análisis y clasificación de puestos.

 

Una vez más la ley no me convence en su redacción. El artículo lleva como título el de la ordenación de puestos de trabajo, mientras que en su contenido se refiere a las relaciones de puestos de trabajo y lo hace como instrumento organizativo y les marca unos contenidos mínimos, sin que figure enumerado el de los requisitos necesarios para la ocupación o desempeño del puesto y queda oculto realmente el trabajo del análisis y clasificación de puestos de trabajo previo a la relación de puestos de trabajo. Éstas son en realidad el resultado y expresión gráfica de dichos análisis y clasificación y todo ello acaba siendo la estructuración en sí misma.

 

En toda ciencia y en todo trabajo o análisis el elemento histórico resulta necesario para comprender las figuras, conceptos, ideas o abstracciones que la actualidad o la realidad, en un momento determinado, nos presentan. Esto se hace necesario para comprender qué son realmente las relaciones de puestos de trabajo, cuyo antecedente son las plantillas orgánicas de la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado de 1964. La Ley de Bases de 1963 que dio lugar a dicho Texto articulado, en su Base II.3 b), al fijar la competencia en materia de personal de los órganos superiores de la función pública, decía que competía al Presidente del Gobierno el proponer al Consejo de Ministros la aprobación de las plantillas orgánicas y la clasificación de puestos de trabajo en los departamentos ministeriales. Esta necesidad, además de implicar una racionalización administrativa, tenía su raíz en la creación de los Cuerpos generales y la atribución a los mismos de las funciones comunes a la actividad administrativa y las plazas de mayor responsabilidad del Cuerpo Técnico a sus  funcionarios con diploma de directivo (Base III 1). Ello da lugar a los artículos 23 y 24 del Texto articulado en los que, el primero, repite lo dicho respecto de los funcionarios de los Cuerpos generales y el segundo que establece que son funcionarios de los Cuerpos especiales los que ejercen actividades que constituyen el objeto de una peculiar carrera o profesión y los que tienen asignado dicho carácter por razón de las circunstancias concurrentes en la función administrativa que les está encomendada.

 

Así, pues, en el momento de dictarse el Texto articulado de la Ley de Bases, los funcionarios de cuerpos facultativos, ante todo, ejercían funciones administrativas comunes en el nivel superior, el análisis de puestos de trabajo y su clasificación, iba a determinar en estos funcionarios una pérdida de poder y todo el sistema adquiere caracteres de importancia y transcendencia superior a lo solamente administrativo u organizativo para ser un elemento de lucha entre burócratas por el dominio de la organización en cada ministerio. El análisis había de distinguir las actividades administrativas comunes y generales de las que no lo eran y por primera vez atribuirlas formalmente a un cuerpo determinado. Al mismo tiempo que los especialistas no entraban en la concepción del directivo, sino el Cuerpo Técnico al que se podía acceder con distintas titulaciones de nivel superior o universitario. Así, se nos conecta la estructuración corporativa con la de puestos de trabajo que ha de dar lugar a las plantillas orgánicas, diferentes de las plantillas de cuerpo. Además, la clasificación de puestos llevaba a su vez el incluir el puesto en un nivel retributivo y definir los complementos retributivos conforme a las funciones y tareas a desempeñar en cada puesto. Así la expresión “plantilla orgánica” reflejaba mejor su carácter estructural, no meramente de relación de puestos, sino de expresión ordenada por órganos administrativos y directivos de los puestos que en ellos quedan comprendidos y de todas sus características y, con ellas, las de la personas que han de desempeñarlos, hasta completar la plantilla ministerial.

 

En estos momentos iniciales, el análisis de los puestos comienza con la declaración y encuestas a los funcionarios respecto de las tareas que realizan en el puesto correspondiente. De modo que el estudio comparado de puestos iguales o similares permite que el analista y los responsables finales realizaran la clasificación y proyecto de plantilla a aprobar. Esta es pues la raíz de las relaciones de puestos de trabajo. Tarea que, sólo en el caso de políticas públicas nuevas, adquiere de nuevo su sentido más amplio y estructural.

 

Una vez establecido el sistema, poco a poco, surge como problema organizativo y de reclamaciones y recursos jurídicos, la reclasificación del puesto. Ya que las relaciones de puestos no son una estructura monolítica sino variable en virtud de decisiones de distribución de trabajo y tareas por las jefaturas de los órganos o modificación de fines y políticas o necesidades; de igual modo que la persona que desempeña el puesto, según su personalidad y actividad, lo desarrolla y lo hace más eficaz o menos, resultando que varía en realidad; de ahí que exista una evaluación del desempeño, que no elimina el problema de que en el puesto se acaben realizando funciones distintas y de mayor responsabilidad que lo clasificado y surja la reclamación del funcionario. La organización no es sólo estructura es un elemento vivo que influye en la gestión y en los derechos funcionariales, y en los actos administrativos.

 

Este es pues el origen del sistema, que se regula de nuevo con la Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que tiene el fin de establecer unas bases comunes a todas las Administraciones públicas, ante todo por el nuevo nivel de las Comunidades autónomas y su potestad legislativa, y en su artículo 15 regulaba las relaciones de puestos de trabajo y en él se decía que éstas incluirán, para cada puesto de trabajo, en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos, las retribuciones complementarias que tengan asignadas y los requisitos exigidos para su desempeño….También en su punto 2 introducía un factor importante e influyente en la estructura corporativa o en los cuerpos generales, al menos en puestos de nivel directivo, y en la movilidad interadministrativa, y era el que decía: Los puestos de trabajo serán de adscripción indistinta para todos los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley. Únicamente podrán adscribirse con carácter exclusivo puestos de trabajo a funcionarios de un determinado Cuerpo o Escala cuando tal adscripción se derive necesariamente a la naturaleza y de la función a desempeñar en ellos y en tal sentido lo determine el Gobierno a propuesta del Ministro de la Presidencia.

 

Leído ahora este artículo, se observa que la ley recogía en cierto modo el sentido anticorporativo de la época, pero aún incluyendo la estructura corporativa, hacía del puesto de trabajo y sus funciones el instrumento básico de la estructuración. Pero se abría una complejidad de gestión de los recursos humanos para cualquier organización estructural grande.

 

La redacción expuesta fue modificada por Ley 62/2003 de 30 de diciembre, complicando un poco más la gestión y clasificación, pero sin que, al efecto perseguido aquí, afectara a la cuestión de la constancia de los requisitos exigidos para el desempeño, ni a la adscripción indistinta. De otro lado, conectaba las relaciones de puestos con cada Centro gestor, de modo que volvía a manifestar que no eran mera relación sino estructura orgánica. También decía que la creación, modificación, refundición y supresión de puestos se debían realizar a través de las relaciones de puestos de trabajo. Muestra de su carácter vivo y no monolítico. El otro punto a destacar en la nueva redacción dada al artículo 15 es la de evidenciar la conexión entre relaciones de puestos y provisión de puestos de trabajo cuando establecía que: la provisión de puestos de trabajo a desempeñar por el personal funcionario, así como la formalización de nuevos contratos de personal laboral fijo, requerirán que los correspondientes puestos figuren detallados en las respectivas relaciones. Lo que implicaba que ningún requisito no incluido en éstas pudiera incluirse a efectos de la provisión.

 

Vistos estos antecedentes el artículo 74 del Texto Refundido vigente se puede decir, en cierto modo, que deslegaliza o elimina como básico el contenido de las relaciones de puestos en cuanto a los requisitos y queda a decisión de cada Ley de función pública, salvo si se considera el apartado 3 del artículo 73 que al decir que: Los puestos de trabajo podrán agruparse en función de sus características para ordenar la selección, la formación y la movilidad, puesto que esta ordenación no se puede realizar si no se han clasificado y expuesto los requisitos para el desempeño que determinan los conocimientos, capacidades y habilidades necesarias para ello. Al mismo tiempo, se muestra la conexión de la relación con la gestión, pero contradice la manifestación del artículo 72 de que la selección, la promoción, la movilidad, etc. sean elementos estructurales aunque se refiera a las normas, pues el derecho siempre organiza y al hacerlo se puede decir que estructura; pero en este caso la ley atribuye el papel estructural a las relaciones y del modo referido del artículo 73.3. O sea de modo que son los puestos de trabajo los que pueden agruparse en función de sus características para ordenar la selección, la formación y la movilidad y no al contrario, éstas ordenar los puestos y sus características..

 

No obstante todo lo apuntado, hay que tener en cuenta el desarrollo reglamentario de todo este sistema. En el que se manifiesta bien la concreción de las que la ley no ha determinado o bien la desviación de sus principios informadores. De modo que se conculque lo jurídico y a través de reglamentos se organice mal. También, por supuesto, las leyes autonómicas y su análisis no muestran si los problemas o incógnitas expuestas se dan o no. Esta tarea ingente de investigación, haría de este capítulo y punto algo más que eso, siendo ya de por sí extenso. Sin embargo en relación a la clasificación de puestos de trabajo o a su agrupación, se expone lo que la reciente Ley 4/2021 de la Función Pública valenciana ha dispuesto, sobre todo por la cuestión que se ha planteado respecto de la consideración en las relaciones de puestos o no de los requisitos y su carácter básico real.

 

Esta Ley, al respecto, primero en su artículo 38 se refiere al análisis de los puestos de trabajo y lo califica de herramienta necesaria para suministrar información tanto del trabajo, en relación con las tareas de los puestos, como del personal que lo desempeña en relación con el perfil de competencias necesario para su correcto desempeño. El análisis de puestos de trabajo como instrumento para la planificación en el empleo público podrá ser utilizado para el diagnóstico y diseño del resto de las herramientas de organización y gestión de recursos humanos…Un buen ejemplo de buena juridificación de una cuestión organizativa, quizá por ser una Comunidad que comenzó basándose en una estructura de puestos y sectores administrativos y no en cuerpos funcionariales. La calificación del análisis como herramienta necesaria fuerza a preguntarse por qué no se configuró como norma básica.

 

El artículo 40 de esta Ley valenciana se refiere a la agrupación de puestos de trabajo del siguiente modo: Los puestos de trabajo podrán agruparse en función de los conocimientos o destrezas exigidos para su desempeño, con el objeto de racionalizar la gestión de recursos humanos: Las agrupaciones de puestos son instrumentos para la ordenación de los procesos de selección de personal y de provisión de puestos de trabajo, así como la formación y, en su caso, la carrera profesional entendida como sistema de promoción profesional.

 

El artículo 42 se refiere a la clasificación de puestos de trabajo y dice: La clasificación de puestos de trabajo es el procedimiento a través del cual y previo análisis de cada puesto, se determina su posición organizativa, su contenido funcional y los requisitos para su desempeño, además, en su caso, de otras características, aprobándose mediante resolución.

 

Por último el artículo 47 se refiere a las relaciones de puestos de trabajo del siguiente modo: La relación de puestos de trabajo es el instrumento técnico a través del cual las administraciones públicas, los organismos públicos, los consorcios y las universidades públicas, organizan racionalizan y ordenan su personal para una eficaz prestación del servicio público. Su contenido se elaborará en función de las necesidades del servicio, deberán ser objetivadas y justificadas en virtud del análisis previo de los puestos de trabajo y los perfiles de competencias profesionales, debiendo quedar explícitas las razones objetivas que la sostienen desde el punto de vista del interés públicos..

 

Es evidente que esta Ley compensa adecuadamente las carencias del Estatuto y nos muestra el carácter básico que tiene el análisis de puestos de trabajo, fundamento para su clasificación y agrupación. Carácter que, desde mi punto de vista, exigía que el Estatuto expusiera, como sistema de racionalización e instrumento de organización y planificación. A través de estos artículos queda reflejada esta importancia y sobre todo lo que es una organización racional para la gestión de recursos humanos y gestión eficaz en general, que se hace derecho y constituye obligación; además con la garantía de una motivación objetiva con base en dicho análisis y con las garantía de una motivación expresa en él fundada y no realizada a conveniencia para clasificar un puesto a medida o más allá de los intereses públicos o generales. Así pues: organización, derecho, obligación y garantía.

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