PUNTO 4 DE LA COMUNICACIÓN A LA PONENCIA: EL PAPEL DEL CUERPO TÉCNICO EN LA ADMINISTRACIÓN CIVIL EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS. III CONGRESO DEL CUERPO TÉCNICO DE ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO. OVIEDO OCTUBRE 1982 IIi

4.- El futuro del Cuerpo Técnico de Administración Civil y el Estado de las Autonomías.

Sean cuales sean las consecuencias finales de la nueva estructuración del estado. Sea cual sea la organización que se dé en el futuro a la función pública y sus Cuerpos, no cabe duda que las funciones que corresponden al Cuerpo Técnico deberán seguirse desarrollando en todas las Administraciones Públicas.

Pero, además, las Administraciones Públicas Territoriales están asumiendo competencias estatales, estructuras, servicios y funciones en los que el Cuerpo Técnico tenía un papel fundamental, papel que va a seguir desempeñando en virtud de las transferencias. Todavía más, la visión generalista del Cuerpo, las tareas desempeñadas, su experiencia y su técnica lo convierten en el elemento clave, en el elemento puente y en el germen que prepara el paso de una Administración centralizada, de estilo napoleónico, a una Administración descentralizada y autonómica. En esta fase, el funcionario periférico se constituye en pieza básica de la organización.

Doble papel, pues, puede desempeñar el Cuerpo: A) En la nueva Administración del Estado y B) En las nuevas Administraciones territoriales, principalmente en las Comunidades Autónomas.

Sin embargo, más que de un doble papel, cabría decir que el Cuerpo Técnico tendría un doble ámbito en el que ejercer un mismo papel y, con ello, apuntamos, ya, a una posible transformación o evolución en las tareas del mismo. Este papel no puede ser otro que el estudio, análisis y propuestas de resolución, en los grandes temas de las Administraciones públicas, abandonando, ya, puestos de mera gestión, evolucionando hacia el Cuerpo directivo que siempre, realmente, debió ser. La tendencia, de hecho se había iniciado, la élite burocrática marca el camino y síntomas de ello es el incentivo de productividad, como fomento o incentivo hacía los puestos de responsabilidad y alto nivel. Defendiendo intereses burocráticos, se transforma una realidad administrativa hacia un sistema, quizá, mejor desde el punto de vista racional.

Pero el cambio autonómico, debe implicar también cambios en la estructura corporativa y en su estructura de poder, la Administración Central ya no está centralizada y el poder corporativo deberá descentralizarse. Autonomías, Delegaciones de Gobierno y Gobiernos Civiles serán  los núcleos en que dicho poder corporativo tendrá que diluirse.

En el momento actual, en las Autonomías, las transferencias y la incorporación a puestos de libre designación determinarán la presencia en las mismas del Cuerpo Técnico. En la Administración Central, Ministerios y Organismos periféricos y en sus puestos superiores constituirán el ámbito de funciones del Cuerpo. En una y otra Administración, en su coordinación y efectividad, la profesionalidad del Cuerpo Técnico debe suponer un factor esencial.

Además, todo ello debe realizarse sin olvidar los temas básicos de la reforma administrativa y el Cuerpo debe estar a la cabeza de las propuestas racionalizadoras y, ante la importante presencia de los partidos políticos y sus ataques a la neutralidad de la función pública, realizado ya su papel la libre designación, hay que evitar que sea el futuro factor distorsionante, comenzando, para ello, por propugnar una clasificación de puestos y una baremación de méritos o cualidades para el acceso a los mismos, que permita la real profesionalización administrativa. Primer paso éste, para estudios y reformas más profundas que renueven el carácter unilateral de la técnica de administrar con la posible organización de unos Cuerpos generales polivalentes; es decir, útiles en cualquier Administración Pública y respuesta, quizá a las propuestas que la Ponencia plantea como cuestión final.

Bien esta es la comunicación que presenté a una ponencia que no se si conservaré por algún lugar de mis papeles y sus ideas o previsiones hay que considerar que no se han realizado. No estoy totalmente al día respecto de la condición y calidad de los técnicos generales en nuestras administraciones autonómicas. Las que me llegan no me satisfacen y es evidente el predominio partitocrático y que la libre designación sigue siendo factor distorsionante. Sólo cuando el caso interesa a un partido para oponerse a otro o crear estados de opinión, la cuestión adquiere importancia. Sirva de ejemplo el reciente caso Soria, al que no me he referido pues requiere un estudio de los hechos detenido. Sea como sea los lectores funcionarios, en especial los cercanos al poder y alta administración, pueden tener una información que espero que les sea útil. También es cierto que yo puedo explicar algo en los inmediatos años siguientes y primeros pasos de la Autonomía Valenciana.

PUNTOS 2 Y 3 DE LA COMUNICACIÓN A LA PONENCIA: EL PAPEL DEL CUERPO TÉCNICO EN LA ADMINISTRACIÓN CIVIL EN EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS. III CONGRESO DEL CUERPO TÉCNICO DE ADMINISTRACIÓN CIVIL DEL ESTADO. OVIEDO OCTUBRE 1982 II

2.- La centralización y la estructura del Cuerpo Técnico de la Administración Civil.

El Cuerpo Técnico de la Administración Civil es un cuerpo de Estado, entendiendo como tal la estructura administrativa central, es decir, el aparato orgánico centralizado del Estado y, por tanto, su estructura formal, si es que existe, e informal están claramente centralizadas. Un porcentaje alto de centralización preside la organización del Cuerpo Técnico, más del 47 por cien de sus miembros desarrollan sus funciones en Madrid, en los Departamentos ministeriales.

La estructura formal, es decir, la derivada de los puestos de trabajo desempeñados por funcionarios del Cuerpo, tiene, naturalmente, una repercusión en otros aspectos de la estructura corporativa, formales e informales.

En los aspectos formales, implica: 1º) Un alto porcentaje de puestos de trabajo radicados en el Centro. 2º) Una fuerte participación en los niveles decisorios. 3º) Una alta posibilidad de autoorganización. 4º Una mayor preocupación por mejorar la organización central en beneficio de los intereses burocráticos centrales, con mejores niveles y retribución para el funcionario central. 5º) Una selección corporativa y una carrera administrativa centralizada o sólo existente para el funcionario central. 6º) En consecuencia, un olvido de la estructura periférica. 7º) Una especialización o concreción de tareas en el nivel central y una mayor generalización a nivel provincial o periférico y mayor carga de trabajo. 8º) La cercanía del poder otorga mayor poder al funcionario o burócrata central que al periférico. Y 9º) Creación de un Cuerpo directivo de hecho o élite burocrática dentro del Cuerpo, formado por ocupantes de los puestos de nivel más alto en la Administración centralizada, que, además, rotan dichos puestos.

En definitiva, estas características y otras que puedan añadirse, han determinado, hasta ahora, lo siguiente: a) Una carrera administrativa reducida al Centro y una mayor concentración de efectivos en el mismo, con olvido de la periférica. b) la aparición de una élite administrativa, cercana al político, con influencia y poder, por tanto, que, además, asume el papel de organización corporativa informal, que trata de suplir a la organización asociativa o sindical, y c) Escasa influencia del compañero periférico que, sin embargo, en su parcela, conserva una visión más general de la organización y sus problemas.

Junto a estas características propias o endógenas, otras externas también han contribuido al estado actual, así: a) La pérdida de poder de las estructuras orgánicas de la Presidencia del Gobierno en las materias de personal y organización. b) La adscripción múltiple de puestos de trabajo claramente administrativos en perjuicio del Cuerpo Técnico. c) La absoluta clasificación de puestos como de libre designación y como consecuencia, d) La lucha entre cuerpos burocráticos por los puestos de trabajo.

Estos factores, fundamentales en la inexistencia de una carrera administrativa racionalizada, unidos a los aspectos corporativos antes reseñados, han determinado que la élite burocrática mostrara una preocupación primordial por su persistencia o permanencia, con abandono de los temas generales sobre organización, racionalización y reforma administrativa, o, cuando menos, simplemente dormidos o no abordados, quizá, con la rotundidad y claridad que merecen.

3.- La incidencia de las Autonomías.

En este estado de cosas, se produce en España un transcendental cambio político, que minimiza los problemas administrativos o que los sitúa, naturalmente, en segundo plano. El cambio, desde el punto de vista que nos interesa, tiene un aspecto político doble: 1) Cambio en la estructura política con un claro protagonismo de los partidos políticos y 2) Cambio en la estructura territorial y orgánica del Estado que supone de inmediato y para el futuro una reestructuración de competencias.

La consecuencia fundamental es la transferencia de servicios del estado y de organismos autónomos e institucionales a otras Administraciones (Comunidades Autónomas, Diputaciones y Municipios) y la posible aparición de nuevas personas jurídicas territoriales como las Comarcas.

Todo ello, naturalmente incide en el Cuerpo Técnico de Administración Civil y también, de modo indirecto, en la estructura corporativa y centralizada, que antes contemplábamos. Los funcionarios periféricos se transfieren con sus servicios; los centrales tendrán que ser transferidos a su vez. De otro lado, la Administración del Estado se transformará adaptándose al nuevo estilo.

La incidencia se produce también respecto de otros Cuerpos y, por lo que afecta a nuestros intereses, los Cuerpos Nacionales de Administración local, ante la politización de muchas cuestiones, se ven atacados y, sin dejar de defender sus funciones directivas en la Administración provincial y municipal o de inspección y asesoramiento, buscan nuevos caminos en la organización comunitaria y meten cabeza en la organización estatal, en los Gobiernos Civiles y Delegaciones de Hacienda y Ministerio de Administración Territorial.

Las consecuencias, el estado actual, la necesidad de análisis de la situación, etc., han sido puestos en evidencia por el ya mencionado Curso de transferencias, cuyas conclusiones conocemos. No obstante, como punto final a esta comunicación, cabe exponer algunos aspectos de lo que puede ser el futuro o el papel del Cuerpo Técnico en el nuevo estado de las Autonomías.

LA RELACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS CON LA NORMA Y LA BUROCRACIA II

Dejaba en la última entrada, para más adelante, el desarrollar o analizar el papel del funcionario respecto de las normas de rango inferior a la ley, pero apuntaba que en el nivel superior y al formalizar las políticas públicas, ya se decidía el rango de la norma; de modo que, si se aprueba una ley, lo normal es que se hayan decidido o dejado una serie de cuestiones que se desarrollarán mediante reglamentos, y en otras entradas más antiguas (sobre todo en la de ¿La Ley lo puede todo?) ya dejaba entrever que esta decisión podía realizarse por razones o motivos bastardos. O sea, bien para evitar reclamaciones futuras, bien para ejercer un poder discrecional posterior a la ley, u otros motivos similares. En ello, pues, intervienen los funcionarios y ya no sólo los de nivel superior, sino los de nivel alto y medio, según el comportamiento burocrático les permita hacerlo.

¿ SE PUEDE DISMINUIR EL NÚMERO DE INTERINOS?

Si contemplamos en el blog las entradas más visitadas vemos que las incompatibilidades, las interinidades y la excedencia, son las cuestiones que preferentemente preocupan a los lectores o seguidores. El problema de los interinos es uno de los más permanentes en nuestra Administración y los de éstos, a su vez, también generan inconvenientes en la gestión y de ello he escrito bastante en el blog. Una de las primeras causas, y por la que considero que las interinidades forman parte intrínseca del sistema de función pública, trae causa, sobre todo en los grandes cuerpos y, además, de carácter nacional y, también, de la debida conexión entre el sistema de provisión de puestos y los procesos de selección e ingreso en la Administración púbica. De esta conexión se escribe, por ejemplo en esta entrada. Pero hay más causas para que los interinos persistan, incluso, en cuerpos y Administraciones pequeñas que se fundan, por su tamaño, más en puestos que en cuerpos de gran número de funcionarios. Voy a tratar de referirme a todas estas causas y a las soluciones posibles para disminuir el número de interinos, en especial a la que preveía la primera Ley de la Función Pública Valenciana.

ORGANIZACIÓN, NEGOCIACIÓN E INTERESES BUROCRÁTICOS

El pasado día 12 de febrero Sevach editaba una entrada en la que se comentaba la última jurisprudencia relativa a la negociación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos y la potestad de organización de las Administraciones públicas y en concreto me interesa este punto:

"Tales sentencias de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo (por todas, la Sentencia de 19 de Diciembre de 2014 (rec. 113/2014), revocan otras tantas sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, y afirman:

“Sin embargo, en el criterio de esta Sala, no es posible la creación de servicios de una Consellería sin asignar las funciones correspondientes, y será posteriormente, una vez han sido creados estos servicios y asignadas las funciones que les corresponden mediante una decisión que tiene un marcado carácter organizativo, cuando habrá que negociar, a través de las RPT u otros instrumentos, las condiciones en que el trabajo de esos nuevos servicios tendrá que realizarse.

Y así ha de ser considerado porque, si la mera creación o supresión de servicios tuviera que negociarse, la exención de la necesidad de negociar las decisiones organizativas carecería de eficacia alguna.

Dicho todo lo anterior desde el plano de la interpretación de la ley actualmente vigente, pues nada impediría que también para este caso estuviera prevista legalmente la negociación, aun cuando la Administración gozara luego de potestad organizativa plena.” 

Este punto conecta con la opinión que he venido manteniendo respecto de la denominada potestad de autoorganización de las Administraciones públicas y aún es más favorable a la negociación de lo que desde mis esquemas yo considero, pues si han seguido mis entradas relativas al puesto de trabajo y a las relaciones de puestos de trabajo y el procedimiento que estimo que corresponde para llegar a ellas, se comprenderá que no considere que lo que corresponde es una negociación colectiva o con sindicatos, sino que en todo caso lo que es preciso es la participación en el procedimiento del funcionario o trabajador para exponer lo que viene haciendo y que ello sea una de las bases para la clasificación de los puestos. Son muchas las conexiones con cuestiones relativas a la organización administrativa que acuden a mi mente en este momento y que, sin dudas, ya están manifiestas en el blog, pero he de ordenar mi reflexión de hoy, por lo que sólo pongo en el tapete y para  que el seguidor aprecie cómo voy a estimar negociable la materia de organización cuando considero que debe existir toda una tecnoestructura encargada de su estudio, investigación y creación, siempre adecuada a los fines públicos. Una gran parte de la justificación de la Administración general es precisamente el de ocuparse de la técnica de administrar y ella implica la de organizar partiendo de los principios que la Ciencia de la Administración pública nos ofrece y consolida. ¿Toda esta tarea puede quedar dependiente de un acuerdo entre políticos, burócratas y sindicatos? Mientras se trate la organización, considerada en sentido amplio y más allá de la simple estructuración y del dictado de reglamentos organizativos, como se viene haciendo en la actualidad y desde hace años, qué puede importar lo que se haga, todo es negociable, siempre que todos los grupos de poder queden contentos. Y es esta cuestión la de la relación entre los intereses burocráticos y la organización lo que voy pues a comentar en los siguientes párrafos.

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: Criterios de clasificación 3

Los  criterios de clasificación que establece el Decreto 56/2013 no acaban con lo expuesto hasta ahora, aún hay seis artículos dedicados a dirigir la clasificación de puestos de trabajo. El artículo 13 ya comentado es el que establece que con carácter general los puestos de trabajo de naturaleza funcionarial se adscribirán a un único cuerpo, escala o agrupación profesional funcionarial, con las excepciones que contempla el artículo 14. Igualmente, respecto del personal laboral, señala que se debe incluir el grupo profesional que se exige para la provisión del puesto. Lo interesante es ver lo que dice el artículo 14, ya que si se observan las relaciones de puestos de trabajo de la Generalitat Valenciana, en la Resolución de 13 de septiembre de 2013, posterior al Decreto que por ejemplo contemplamos, en la página 26911 del Diario Oficial donde se publica, en la Conselleria de Economía, Industria, Turismo y Ocupación, podemos ver lo que se llaman Sectores de descripción, en los que se contempla lo siguiente:

A: Agrupación Profesional Funcionarial

E: Especial

G: General

I: Indistinto (G/E)

X: Indistinto/Docente

Más o menos los mismos Sectores figuran en las distintas Consellerias. Por ejemplo en Educación se amplia con el D: Especial docente y en Sanidad con el W: Indistinto/Sanitario. En resumen, de la investigación a través de las relaciones de puestos de trabajo, de los puestos clasificados en cada sector indistinto de los existentes, se deduce claramente la adscripción múltiple, dónde se produce y, en consecuencia, su repercusión, sobre todo si, además, se clasifican los puestos como de libre designación. Pero hay que analizar muchos puestos y páginas del diario oficial para conocer la realidad. Pero vamos a seguir con el artículo 14, vistos los sectores enumerados.

LOS MALES DE LA ADMINISTRACIÓN ESPAÑOLA VIII: El diseño de puestos y la administración general

c) La incidencia del puesto de trabajo en la organización.

Una de las características de la Administración española es la de su organización corporativa que no lo es sólo de la función pública y de su gestión sino que acaba siendo estructural, lo que tiene sus ventajas y sus inconvenientes. Es por esta consideración de forma organizativa y estructural, por lo que, aún afectando a la carrera del personal, no he tratado la cuestión al señalar los problemas o males que radican en el factor humano y la trato en este momento. En cambio en la empresa privada es el diseño de puestos lo que constituye un elemento estructural. La ley de la Función Pública de 1964 influye aún más en la organización y estructura corporativa al configurar a la Administración general en cuatro cuerpos de funcionarios correspondientes con cuatro niveles distintos de gestión y, en cierto modo, de jerarquía, rompiendo una organización en escalas y categorías, en principio correspondiente con un sistema de puestos, sin perjuicio de su conversión práctica en un mero sistema retributivo, en lo que no voy a entrar. Pero, junto a esa estructura corporativa general y ruptura de las escalas en la administración general, la Ley presenta al puesto de trabajo como un elemento básico de la organización y de cuyo análisis y clasificación ha de resultar una reserva en favor de cada cuerpo de funcionarios, al mismo tiempo que el resultado final ha de ser la confección de las plantillas orgánicas por cada centro y dependencia de la Administración del Estado y revisables cada cuatro años por cada Ministerio. En el fondo del sistema de clasificación de puestos de trabajo, en el artículo 53 de la citada Ley, se presenta una división más general que la corporativa que es la distinción entre cuerpos generales y cuerpos especiales, siendo clave en las bases de la clasificación, el punto 1 del artículo, en especial el apartado a) que dice Los puestos de trabajo de carácter predominantemente burocrático habrán de ser desempeñados por funcionarios de los Cuerpos Técnicos de Administración civil, Administrativo y Auxiliar. Los funcionarios de cuerpos especiales ocuparán los puestos de trabajo de su especialidad. Creo que se puede considerar que surge así una división más amplia que la corporativa que es la de la existencia de una administración general y una especial equivalente a puestos burocráticos y puestos de especialistas. Pero el apartado e) prevé que existan puestos que puedan ser desempeñados indistintamente por funcionarios de diversos cuerpos. No obstante, hay que exponer que la expresión "carácter burocrático" comprende tanto los aspectos jurídicos de la actuación administrativa (básicamente en lo que corresponde al procedimiento administrativo y conocimiento de la normativa correspondiente) como las técnicas de la gestión y administración en general.

Esta ordenación tiene un desarrollo complejo, pleno de problemas derivados de la lucha de poder entre los cuerpos de funcionarios, que acaba haciendo que ese apartado e) se constituya en el medio de configuración del ápice superior de carácter burocrático, de sus puestos, como de libre designación y clasificación indistinta y eliminando o haciendo ineficaz, al mismo tiempo, el apartado b) que establecía que en la clasificación de puestos reservados al Cuerpo Técnico de Administración se determinarán los que, por su mayor responsabilidad, deban ser desempeñados por funcionarios con diploma directivo. Cuestión que, para mí, significaba, en consecuencia lógica con el apartado a), la configuración de un directivo burocrático, que ocuparía los puestos superiores de conexión con el nivel político y con las políticas públicas. Diploma que fracasa por los propios intereses de los funcionarios del citado Cuerpo Técnico, que ya ocupaban estos puestos, pero inconscientes aún del efecto negativo que para ellos iba a implicar la clasificación indistinta que resultó de hecho en el nivel superior y que supone la inaplicación real o final de lo perseguido por la Ley, todavía más al llegarse al sistema de las Autonomías, en las que, al menos en la que conozco más directamente, la valenciana, los administradores generales de nivel superior, a fuerza de servir al centro político y sus intereses, pierden o prefieren perder la vertiente jurídica de su actuación, para simplemente gestionar los papeles, y remitir todo aspecto jurídico y de legalidad de los actos administrativos a los servicios jurídicos. Hecho en el que también contribuye el regreso importante de los especialistas a los puestos de carácter burocrático superior.

Lo que cabe recordar, ante lo comentado, es que, sin perjuicio de los cuerpos especiales y la aplicación de las categorías en ellos, el sistema y organización de la Administración general, antes de 1964, era el de dos escalas; es decir, de puestos de distintos niveles con sistemas de acceso diferentes, en esencia por antigüedad o mediante pruebas y  sin barreras  o exigencias de titulaciones académicas concretas, salvo excepciones. Con estos turnos de acceso y las distintas categorías, las dos escalas, constituían una serie de puestos a los que se ascendía sin que la titulación supusiera un límite, salvo en casos muy concretos de las categorías superiores. En este caso, pues, si no fuera por la desvirtuación de las categorías y su desvinculación del puesto de trabajo, para convertirse en un mero sistema retributivo y ascenso escalafonal, se podía decir que la carrera de un funcionario se correspondía con su ascenso en la escala a puestos superiores. Esta idea del puesto, como aglutinante de los factores de nivel, retribución y responsabilidad, determinantes de la "carrera" es la que trata de reponer la Ley de 1964, aboliendo el sistema de categorías como sistema de ascenso por antigüedad y remitiendo ésta a un factor de retribución por trienios, sin perjuicio de su valoración a efectos de la provisión de puestos de trabajo. Pero el nuevo sistema de puestos dependía de un análisis de cada uno para su clasificación o atribución corporativa y  configuración de las plantillas orgánicas.

Si el sistema establecido por el Estatuto de 1918 de categorías se desvirtúa, hay que decir también que el sistema de la Ley de 1964 tampoco llega nunca a ser una realidad y que las plantillas orgánicas no pasan de ser meramente provisionales. Ello no impide que la idea de los cuerpos generales adquiera peso y que junto con los cuerpos especiales constituyan un factor organizativo de la función pública española. De otro lado, también el puesto de trabajo se consolida como elemento estructural que formal y legalmente ha de conllevar una serie de acciones administrativas que los analicen y clasifiquen para estructurarlos en órganos administrativos y establecer los requisitos y condiciones para su provisión por los funcionarios o para la selección. Sea como sea el sistema se complica y alcanza al sistema retributivo, pues los puestos se han de clasificar en niveles de responsabilidad y de retribución a través de un complemento de destino que la propia ley establece, diciendo que corresponde a aquellos puestos de trabajo que requieran particular preparación técnica o impliquen especial responsabilidad. Pero en 1972 el Decreto 889 de 13 de abril desarrolla el sistema de complementos de los funcionarios públicos y es de resaltar, en especial por lo que afecta al citado nivel de destino, que incurriendo en una serie de irracionalidades que aún ahora se vienen arrastrando. Es indudable que el complemento de destino configurado por la ley no era general ni correspondía, por tanto, a todos los puestos de trabajo, el mismo Decreto en su artículo 2º reitera que corresponde a aquellos puestos que requieran particular preparación técnica o impliquen especial responsabilidad, pero en su punto 2 remite a un Anexo que establece 30 niveles  y unos puntos por nivel referidos a una mensualidad que van del 0,1 a los 6,0; puntos, que multiplicados por el valor en pesetas que acuerde del Consejo de Ministros a propuesta del de Hacienda, determinaban la cuantía del complemento; ello implica, pues, la generalización del complemento de destino a todos los puestos de trabajo. El número de niveles permanece con la Ley de 1984 y permanece hoy en tanto no se desarrollen completamente el actual Estatuto del empleado público y las leyes de desarrollo.

Este Decreto de 1972 nos evidencia, que el sistema  que debía ser resultado del análisis de cada puesto, no contaba con unos principios básicos legales y unas directrices claras y que las bases para la clasificación contenidas en el Decreto 865/1964, si bien podía proporcionar una descripción de puestos y una clasificación a efectos de las plantillas orgánicas y establecer unos criterios de racionalidad que podían dirigir al analista de puestos o a la Junta de Clasificación. Pero en cuanto a las consecuencias retributivas nada se establecía, por lo que el Ministerio de Hacienda toma el testigo en el proceso y el resultado es que todo el sistema previsto se convierte en un sistema retributivo por lo que es este factor, el retributivo y el del gasto, el que asume protagonismo, siendo todo el proceso previo una mera formalidad, llegando en lo sucesivo y una vez confeccionadas las plantillas orgánicas, a ser un sistema cuyos mecanismos devienen arcanos e incomprensibles, dando lugar a claras disfunciones y a agravios comparativos entre funcionarios en cuanto a la valoración de sus puestos y trabajo. La carrera retributiva y la completa irracionalidad de 30 niveles, que no son resultado de la realidad sino de fijar un complemento de destino o una retribución a todos los funcionarios, hacen que desaparezcan niveles por el camino y que en realidad, si no me equivoco, el nivel 8 sea el inicial para cualquier funcionario de nivel inferior. El sistema pues deja de ser de organización y estudio de la misma y de estructuración y se convierte en una forma de retribuir conforme a criterios de poder burocrático y complicidad política. De igual modo, a partir de 1984, el complemento específico que parece que nace para corregir lo acontecido y volver a un complemento retributivo de lo particular del puesto, de la dificultad técnica, de la dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad, acaba generalizado del mismo modo y, a través de la Ley de incompatibilidades, convirtiendo a prácticamente todos los funcionarios en incompatibles. Sin olvidar que, otra vez irracionalmente y en contra de la tan cacareada potestad autoorganizatoria de cada Comunidad autónoma, los treinta niveles se convierten en precepto básico.

Nada hay en el sistema de puestos que garantice una labor técnica y profesional de análisis y clasificación, es un sistema de retribución que contribuye a la desorganización y que de ningún modo garantiza los intereses generales y la racionalidad del gasto, es fruto de los intereses burocráticos, sindicales y políticos y nada más. Y las plantillas orgánicas, convertidas en meras relaciones de puestos, se transforman en el instrumento formal para conseguirlo y de ningún modo en el resultado de un trabajo serio, meditado, permanente, comprensible y de posible contradicción o juicio por terceros. Siendo duros en el juicio general creo que es posible afirmar que es un camelo y un simple medio de encajar a una persona en una retribución considerada subjetivamente o como resultado de la presión burocrática, sindicalista o política. Por eso el diseño de puestos es un mal, que sólo tiene como solución una terminante reducción en el número y clases de puestos o en la más fácil corporativización absoluta de la función pública acompañada de una simplificación también absoluta del sistema retributivo. El elemento racionalizador y de carrera que en principio representaba o debe representar el puesto, al no lograrse que el sistema se desarrollase en su pureza y por el tiempo que determinaba o exigía, se ha convertido en perturbador, de tal modo que el sistema de 1918 se puede decir que ahora resulta más racional, sobre todo si las categorías se conformaran del modo adecuado sin constituir sólo el sistema retributivo que son y ligándose completamente al puesto y a la experiencia, y los cuerpos, por sus funciones homogéneas, no pueden presentar 30 niveles de puestos, algunos ni siquiera dos, sobre todo los especiales. Además, un puesto puede requerir, fruto del trabajo de un funcionario, una determinada reclasificación y nivel y, posteriormente, llegar otro funcionario a su desempeño y destruir lo hecho, debiendo reclasificarse de nuevo, pero ahora hacia abajo, el puesto. En fin, el sistema se corrompió y la ley y sus complementos retributivos son la raíz de todo ello. El derecho, pues, al servicio de intereses espurios.

SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA VII: La participación en las funciones públicas 2

Para abordar si existe o no una participación de los ciudadanos como tales en las funciones públicas habría, primero, que reflejar qué concepto de funciones públicas es el que se debe de manejar y, en principio, tendríamos que considerar, al efecto que aquí se persigue, que estas funciones deben ser realizadas respecto de fines y ámbitos en los que las Administraciones públicas deben ejercer competencias y actividades en el orden social y de los intereses de los ciudadanos organizados en virtud de ellos. Con ello quiero decir que no se puede considerar que todos los ciudadanos pueden participar en todas las funciones o actividades de la Administración, sino que salvo en los casos de consulta pública o referendum, la participación se organiza con fundamento en el concepto general de interesados o personas y grupos de personas cuyos intereses son los afectados o administrados por la Administración pública. Esta participación, aun considerando la diferencia que marqué respecto de la colaboración en la entrada anterior, también se considera como tal colaboración, en cuanto nos encontraremos en casos en que se realiza, primero una acción de ordenación de actividades que en realidad es competencia de las Administraciones publicas o del Estado, por lo que en cuanto una ley permite a estos ciudadanos o su organización correspondiente realizar esta ordenación y actividad en defensa de sus intereses y de los intereses de los ciudadanos a los que su actividad afecta, se colabora con aquél o aquéllas y se evita la configuración de una organización administrativa pública destinada a todo ello, para dejarla en unas funciones de orden superior de control con todos sus efectos.

Segundo, se participa en funciones públicas, precisamente porque si son las antes señaladas, las acciones o funciones de estos ciudadanos, van a coincidir con las de la gestión que a la Administración corresponde o correspondía hacer y que se desarrollarían, normalmente, por funcionarios públicos.

Al escribir todo lo anterior es evidente que estoy pensando en casos concretos que la ley prevé, como es el de los Colegios profesionales o las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, a las que el ordenamiento jurídico considera como Corporaciones de Derecho público, precisamente por dicha colaboración, aunque defiendan intereses privados. Es decir, defienden  o se ocupan tanto de intereses públicos como privados y estos últimos han de defenderse conforme a aquéllos, con lo que una función de estos organismos o instituciones es la defensa de la legalidad correspondiente regulando y controlando la actividad de sus componentes conforme al interés general y de los ciudadanos que son receptores o usuarios de su acción profesional. Sobre los colegios profesionales y su participación en las funciones públicas ya he reflexionado en otra entrada. En definitiva, hay que considerar que es la ley, el legislador pues, la que determina los casos en que determinadas organizaciones que defienden o se constituyen en defensa de intereses concretos son susceptibles de desarrollar determinadas funciones que en dicho orden y en defensa del interés general correspondería realizar a la Administración. Además, es la ley la que también al regular estas organizaciones prevé que las Administraciones puedan delegar en ellas algunas funciones, manteniendo el control de sus actuaciones o decisiones y sujetándolas al Derecho administrativo y, en consecuencia, al control de la jurisdicción contencioso administrativa. A título de ejemplo, cabe recordar el caso de los Colegios de Farmacéuticos que mediante convenios con la Administración se les encomendó la gestión de buena parte de la normativa de farmacias, concediendo en primera instancia las autorizaciones de apertura, traslados, etc., siguiendo, naturalmente, la ley y los reglamentos y el procedimiento administrativo; siendo sus actos recurribles ante la Administración, previamente a los recursos contencioso- administrativos.

Este sistema seguido con estas corporaciones de derecho público, podría, por ejemplo, aplicarse en el caso de algunas asociaciones que defienden intereses generales o que son declaradas de utilidad pública, pero la dificultad mayor para ello radica en que mientras las citadas corporaciones actúan respecto de sus colegiados o de sus miembros, en el caso de las asociaciones nos podemos encontrar con intereses opuestos o colisionantes e interesados que debían intervenir, al igual que en el procedimiento administrativo, otorgándoles audiencia y permitiendo alegaciones y recurso ante la Administración. Piénsese, por ejemplo, en el caso de las asociaciones de vecinos que en defensa de su derecho al descanso consiguieran que la Administración les otorgase, en primera instancia, la concesión de autorizaciones de locales de ocio en la zona; es indudable que los posibles problemas serían mayores que los que se dan en el caso de colegios y cámaras, cuando, además, las garantías de conocimiento del derecho administrativo pueden ser menores y el funcionamiento de la organización más incontrolable, sin contar la politización que se atribuye por los gobernantes a estas asociaciones. Es indudable que en este caso son muchas las cautelas e inconvenientes que pueden presentarse, pues no se afecta a los derechos e intereses de un solo tipo de personas.

Finalmente, en el orden de la participación no pueden olvidarse los órganos consultivos que la Administración establece como entes  de derecho público en los que los ciudadanos y organizaciones  relacionadas con la actividad correspondiente pueden estar representados y elegidos  según los procedimientos legalmente establecidos. También, a título de ejemplo, menciono el Consejo Económico y Social de España y sus equivalentes autonómicos, en los que participan, el sector sindical, las organizaciones empresariales, el sector agrario, el marítimo-pesquero, consumidores y usuarios, el sector de la economía social y expertos en las materias del Consejo. estos consejos realizan actos administrativos, sobre todo por razón de su función, dictámenes que en bastantes casos son preceptivos.

En resumen, la participación en funciones públicas propiamente dichas es escasa y se organiza siempre en función de intereses de grupos u organizaciones que lo son también de interés general o para facilitar la aportación de sus puntos de vista a la hora de adoptar la Administración las normas o decisiones correspondientes. Visto lo dicho en cuanto a la configuración del derecho y exceptuando la participación en las elecciones y en referéndum,  se puede afirmar que los ciudadanos no lo hacen por su simple condición de tales, sino por su pertenencia a organizaciones reconocidas legalmente que defienden intereses determinados.

LA GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS: La provisión de puestos de trabajo: Planificación y procedimientos básicos.

De la anterior entrada se deduce que para decidir cómo reclutar el personal necesario para realizar una política pública o las competencias y acciones correspondientes a un órgano administrativo, lo lógico, lo racional y lo más eficaz es tener una buena información respecto del personal con el que se cuenta en la Administración correspondiente y de las funciones que se desarrollan en cada órgano y de la formación y experiencia necesaria para realizarlas. Lo clásico en estos casos es que la Administración correspondiente, básicamente la estatal, cuando estábamos en un Estado centralizado, convocase un concurso de mérito, entonces prácticamente conocidos como concursos de traslados, ya que se realizaban en el seno de cada cuerpo o escala de funcionarios y se resolvían en general sobre la base de la antigüedad y número de escalafón, si bien en las escalas existían otros turnos de provisión, ya que en ellas los puestos de trabajo y las categorías y diversas titulaciones posibles adquirían más relieve  o un carácter distinto que en los cuerpos especiales. Así, pues, como ya he comentado en otras entradas, el sistema era más simple que en la actualidad, ya que hoy, en principio, nos encontramos con un sistema abierto en el que existen distintas Administraciones territoriales y el sistema de reclutamiento y provisión de puestos se ha ampliado comprendiendo a todas ellas. 

Hoy en día existen bases de datos o registros de personal que, lo lógico, es que permitan realizar una previa investigación del personal existente capaz de desempeñar los puestos de trabajo correspondientes e, incluso, realizar una simulación del posible resultado de una convocatoria de provisión. De la información resultante y de su comparación con las necesidades existentes, puede resultar conveniente que la convocatoria se abra a personal de otras Administraciones para, dentro de los requisitos del puesto, contemplar, a través de la publicidad y concurrencia, si existe un candidato con mayor mérito y competencia que los que se tienen en la propia organización y decidir la resolución motivada de la convocatoria de acuerdo con el principio de mérito y capacidad. Hay que tener en cuenta, además que los registros de personal de distintas Administraciones pueden técnicamente estar conectados. Este sería un modo racional de ajustar mérito y movilidad entre Administraciones y sobre todo de conocer la complejidad mayor o menor de la gestión del concurso o convocatoria correspondiente, para decidir la apertura o no a personal externo a la organización, si bien, desde mi punto de vista, lo mejor, desde los principios de eficacia y mérito y del derecho de los españoles a moverse dentro del territorio español y del desarrollo de su personalidad, sería que todas las convocatorias fueren abiertas. No es esta la situación legal, pues la movilidad ha quedado pendiente, en principio, de lo establecido en el artículo 84 del EBEP y la Conferencia Sectorial que en él se prevé y de los convenios y demás instrumentos de colaboración que en dicho artículo se citan como sistema preferente.

Creo que este sistema previsto en el EBEP para la movilidad voluntaria entre Administraciones, favorece claramente un sistema cerrado, de corte corporativo tradicional y también con una base en los nacionalismos existentes en España y alguna de sus Comunidades, además, naturalmente de los intereses de los funcionarios propios de cada Administración y su carrera, que no entrarían en competencia con otros externos. Hay una base racional en los argumentos, de base corporativa, que tradicionalmente pueden producirse en contra de la movilidad y que conecta con el principio de mérito y capacidad, que parte de la mayores o menores exigencias en unas Administraciones u otras, a la hora de las pruebas de ingreso en ellas y en la formación o exigencia para integrarse en un cuerpo de funcionarios, o, también, del sistema de evaluación del desempeño, o sea, también, en cuanto a las diferencias entre unas organizaciones y otras y su distinta complejidad, responsabilidad, cargas de trabajo, etc.,  esenciales para valorar la experiencia, que es un elemento componente del mérito y capacidad; de ahí que la previsión del artículo 84 del Estatuto no sea tampoco irracional, si en esa Conferencia se fuera capaz de establecer estos factores y diferencias y, además, la correspondencia o equivalencia o no de los niveles retributivos, de responsabilidad y de carrera entre las distintas Administraciones existentes. Resulta así, en realidad, que lo que antes era una simple valoración del mérito, básicamente basado en la antigüedad, y de la experiencia y nivel en función de los puestos desempeñados, se ha convertido, al menos en teoría, en un  problema de valoración entre las distintas Administraciones y sus decisiones de organización que van a repercutir en el personal y en su movilidad entre administraciones, la cual hay que considerar parte de la carrera administrativa.

Pero, en íntima conexión con lo antedicho, hay que evidenciar que la legislación de función pública, desde hace años, viene distinguiendo dos sistemas básicos de provisión de puestos de trabajo, el concurso y la libre designación, ambos mediante convocatoria pública y, legalmente, procedimientos sometidos no sólo a la publicidad, sino a los principios de igualdad, mérito y capacidad. La utilización de un sistema un otro depende de la estructura orgánica establecida y de las relaciones de puestos de trabajo, dándose el caso de que la libre designación, pese a que la ley nos dice que el concurso es el procedimiento normal, tiene hoy una importancia mayor y ha dejado de ser procedimiento extraordinario en la realidad y en la redacción del artículo 80 del EBEP, que suprime el término de extraordinario con el que, en la ley derogada de 1984, se le calificaba y reforzándose su carácter de procedimiento basado en la apreciación discrecional. Creo que se puede afirmar, como ya he hecho en ocasiones anteriores, que los puestos de la organización superior de todas nuestras Administraciones públicas -es decir,  el ápice directivo y de alta gestión-, se cubre discrecionalmente y sin garantías de mérito y capacidad y sin necesidad de esperar a convenios de Conferencia Sectorial, ni límites corporativos, sino sólo atendiendo a los intereses políticos o a conveniencias espurias  y ajenas al sistema de igualdad, mérito y capacidad.

En este sentido los puestos altos de la organización ven simplificada su gestión en cuanto a la provisión, pero dicha gestión puede complicarse en el momento del cese de los libres designados, con carácter general, pero en especial en cuanto a la obligación de asignar un puesto a los procedentes de otra Administración cuando cesen en su puesto de libre designación o por los sistemas de movilidad, en virtud de lo establecido en el punto 3 del citado artículo 84 del EBEP, al no excluirse categóricamente la libre designación como sistema de movilidad y dependiendo, en cada momento, su utilización como tal de cada Administración, en cuanto el sistema previsto de establecer las medidas de movilidad por convenio en Conferencia Sectorial sólo se califica como de utilización preferente pero no exclusiva.

La situación, pues, evidencia que ante la movilidad, la posible adscripción múltiple de un  puesto de trabajo a distintos cuerpos de funcionarios y la libre designación, el sistema corporativo actual de nuestras Administraciones públicas no tiene los fundamentos de sistema tradicional en la Administración estatal centralizada y que el sistema de provisión está organizado de modo favorable a que los intereses del político de turno influyan de modo evidente o se impongan, igualmente, intereses burocráticos. Los principios legales básicos se ven quebrantados por la propia ley con redacción de preceptos que incurren en clara contradicción con los principios básicos, generales, e informadores que ella establece. Teoría y práctica en orden a este aspecto de la función pública no se compadecen y el sistema se contradice y provoca conflictos claros de orden jurídico y constitucional. Esta es mi opinión.

En definitiva, el sistema en la práctica se simplifica, ya que el concurso no es el sistema normal de provisión y se restringe al seno de cada Administración y a los puestos medios e inferiores, pero además cuenta con otros sistemas de provisión que también influyen en el sistema general y que serán objeto de comentario en otro momento.

LAS RAZONES DE UN FRACASO

Ha tenido que producirse un recorte del 5 por ciento de las retribuciones de los empleados públicos para que la Administración pública española empiece a tomar conciencia de su situación. Esta no es otra que su progresivo aislamiento de la sociedad a la que debe servir y en la que justifica su existencia. Lo más significativo de lo sucedido en estas últimas semanas es el apoyo mayoritario de los ciudadanos al mencionado recorte y el silencio complaciente de los partidos políticos. Éstos han pasado de temer las reacciones de los funcionarios en las elecciones a entender que un ataque a su situación reporta más beneficios que pérdidas. Se rompe así la alianza entre políticos y funcionarios de los últimos cincuenta años.

Los términos de esa alianza se pueden resumir en que los políticos disponían de un amplio conjunto de puestos a ocupar en la Administración pública y a los funcionarios se les permitía un apreciable margen de discrecionalidad para regular sus condiciones de trabajo y manejar el interior de la organización. Algunos de los efectos de este acuerdo ha sido la progresiva politización de la Administración española en todos sus niveles y la consolidación de una serie de condiciones de empleo cada vez más alejadas de las que afectan al común de los trabajadores. Esta realidad se convierte en lacerante en periodos de crisis como el actual.

La politización se concreta en que el ápice superior profesional de la Administración se cubre atendiendo fundamentalmente a criterios políticos; en la creación de una amplia estructura paralela de gabinetes y asesores que en muchas ocasiones realizan funciones administrativas; y en la creación de un inmenso sector público opaco dirigido por burócratas de partido, cada vez más presentes en toda la estructura político-administrativa. Por su parte, los empleados públicos han reducido su jornada semanal y anual, cada vez más alejada de los convenios de sus homólogos privados; han incrementado sus retribuciones, incluso en épocas de congelación salarial, a través de la modificación incesante de los complementos retributivos y de los convenios colectivos; han visto incrementadas sus plantillas en los últimos veinte años en un 30 por ciento, esto es, en casi 600.000 empleados; han desarrollado un creciente sistema paralelo y cerrado al resto de la sociedad de ayudas, becas y acción social; y se han dotado de un sistema de licencias, permisos, reducciones de jornada y excedencias inalcanzable para el resto de los trabajadores.

La alianza entre políticos y funcionarios ha tenido una especial transcendencia en el sistema de ocupación de los puestos de nuestro sistema político. En España es estructural que la titularidad de una buena parte de ellos, cuando no de la mayoría, corresponda a los funcionarios públicos. Para ello, las diferentes leyes de función pública, hasta llegar al cénit en 2007, han ido facilitando la ida y vuelta de la Administración a la política. De esta manera, nuestros dirigentes políticos presentan un claro sesgo funcionarial y de la burocracia de los partidos. El resultado es una insuficiente representación de la variedad social en los puestos políticos.

En los últimos años se viene observando otro fenómeno claramente preocupante y que refuerza la endogamia y el aislamiento de nuestras Administraciones públicas. La exigencia constitucional de garantizar la igualdad de acceso al empleo público está siendo soslayada, o directamente contravenida, mediante el favorecimiento anómalo de la promoción interna, esto es, del ascenso a los cuerpos y categorías superiores de los que ya están en la organización. Así, en muchos convenios y acuerdos sindicales vigentes y en varias leyes autonómicas en tramitación, se recoge una reserva de hasta un 60 por ciento para la promoción interna o bien se reconoce como el sistema normal de acceso a los cuerpos de Administración General, incluidos los superiores. En esta situación el sistema de oposiciones libres pasa a ser residual y aplicado a los niveles inferiores.

En esta alianza han tenido un papel decisivo los sindicatos. En la Transición se reconoció la representación dominante de los trabajadores a UGT y CCOO que se formalizó en 1985 a través de la Ley Orgánica de Libertad Sindical. En ella se extendió el modelo de representación privado al ámbito público, cuando en la Constitución se posibilita un modelo diferenciado. Veinticinco años después asistimos a un panorama de representación en las Administraciones públicas muy fragmentado, reflejo de los interese tan diversos que hay en ellas. El resultado es que el acuerdo con esos dos sindicatos no garantiza ya la paz social en el ámbito público, como tenemos ocasión de comprobar constantemente en numerosos sectores. Sin embargo, la base organizativa de los sindicatos llamados de “clase” se nutre fundamental de las subvenciones del ámbito público y de la creciente plantilla de liberados sindicales de las Administraciones públicas.

La situación anterior produce que la fuerte inercia incrementalista de la Administración española no se detenga con la congelación salarial ni, es más que probable, con el recorte realizado. Así, de enero de 2008 a julio de 2009 la plantilla del conjunto de las Administraciones públicas creció el 2,95 por ciento o 76.000 empleados, 22.000 en la Administración General del Estado, y la masa salarial se incrementó en 2009 en un 5 por ciento, a pesar de que la revisión salarial fue del 0,3 por ciento. Esto hace que sea urgente acometer profundas medidas estructurales, parecidas a las que ya han realizado nuestros socios británicos, irlandeses o alemanes.

Los factores anteriores, la politización de la huelga del 8 J y el abandono a su suerte de los funcionarios por los políticos han provocado que los empleados públicos no secunden las movilizaciones. Es claro que han dejado de ser, si alguna vez lo fueron, la avanzadilla en la lucha obrera. El problema es que la Administración se encuentra sola frente a los ciudadanos y que, como Weber diagnosticara, los burócratas son malos para la representación política.

Este artículo se ha publicado en El Imparcial el 11 de junio de 2010.

LOS PUESTOS DE TRABAJO SINGULARIZADOS

Observando los informes sobre los accesos al blog encuentro que uno de los visitantes buscaba información acerca de los puestos singularizados, lo que me hace recordar alguna discusión al efecto en tiempos pasados, ya que alrededor del tema surgieron, desde mi punto de vista, algunas interpretaciones de la cuestión que yo entendía contrarias al sentido de la figura y que se pretendían aplicar para hurtar el concurso en algunos casos concretos. Vaya por delante que no sé cómo está la cuestión en la realidad actual de la gestión de recursos humanos o de personal, pero me resulta significativo que a alguien le preocupe o interese el tema.

En realidad, creo que toda cuestión sobre los puestos singularizados, nace de la regulación que en materia de provisión de puestos de trabajo realiza, en su  momento, la legislación estatal, en cuanto, por ejemplo, el artículo 59 del Reglamento General  de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración del Estado, en su punto primero dice: Los funcionarios que ocupen con carácter definitivo puestos no singularizados podrán ser adscritos, por necesidades del servicio, a otros de la misma naturaleza, nivel de complemento de destino y complemento específico, siempre que para la provisión de los refereridos puestos esté previsto el mismo procedimiento y sin que ello suponga, cambio de municipio.

Son puestos no singularizados aquellos que no se individualizan o distinguen de los restantes puestos de trabajo en las relaciones de puestos de trabajo.

Bien, la medida se dirige, desde mi punto de vista, a permitir que en cada depertamento u órgano se puedan distribuir los efectivos existentes de una unidad a otra y de un puesto a otro y precisamente en puestos que no se distinguen por razón de tener requisitos de provisión o de mérito y conocimiento distintos, de modo que no se trata de configurar un sistema que elimine el de mérito y capacidad y permita otorgar un puesto a una persona en detrimento de otra cuando lo que corresponde es seguir un procedimiento de concurrencia. Si los puestos son realmente no singularizados, las funciones, por lógica, serán las mismas, si bien la tarea o tareas sean distintas o la materia o competencia del órgano u órganos correspondientes también. Los limites que establece el reglamento son además claros, no procede si el nivel de destino o los complementos específicos no son los mismos.

En definitiva, para descubrir estos puestos hay que ir a las relaciones de puestos de trabajo y es cierto que en algún momento pueden surgir dudas sobre si un puesto es o no singularizado. Creo que hay una diferencia entre que se utilice el término de "singularizado" y no el de "singular", pues lo que prima no es que el tipo de puesto sea único sino que no figuren singularizados en dichas relaciones. Pero lo lógico y natural es que todo  puesto que necesite de una especialización distinta o unos requisitos de conocimiento diferentes o unas materias o normas que aplicar diferentes y que impliquen jefaturas o responsabilidades y dirección  sobre otros se singularice, ya que las relaciones de puestos de trabajo son la base y fundamento para determinar los requisitos que condicionan la convocatoria y descripción del puesto a efectos de su provisión y de la determinación de los méritos y conocimientos precisos en él, para elegir a aquella persona que más de ellos reúna  y con mayor eficacia lo pueda desempeñar. La provisión de un puesto calificado como no singularizado o clasificado como tal en las relaciones, no puede suponer una carrera, en el sentido de ascenso, para el nombrado en él. Lo normal es que cada jefatura se singulariza en la relación con su nombre concreto, de modo que sólo con él ya se puede deducir su función y competencia. Ello supone una singularidad no una singularización. No veremos, o no debemos ver, en las relaciones que se ponga en un Ministerio u órgano equivalente de una Administración, por ejemplo,  30 Jefes de Negociado o los treinta negociados existentes uno detrás de otro con la misma clasificación en cada caso y sin denominación que los identifique, o 10 Jefaturas de Sección nivel 22 y 7 de nivel 20.

Lo frecuente en la no singularización es que se nos ofrezca en puestos de los grupos inferiores o en los puestos pertenecientes a cuerpos de funcionarios, particularmente en los de especialistas más que en los generalistas, que no suponen jefatura. Así es posible que no se singularicen puestos de arquitectos, ingenieros, letrados, asesores en materias profesionales o propias de una titulación específica. En estos casos puede que las tareas u ocupaciones sean distintas, tal como decía, pero no la función y no supone un problema que antes de convocar un concurso la dirección de un órgano administrativo pueda ocupar a sus efectivos como mejor entienda o atendiendo  a los intereses personales o conveniencias de las personas. No se puede llevar hasta el extremo, si no se han singularizado los puestos por razones concretas, de que por ejemplo, un arquitecto no pueda pasar de contemplar proyectos a informar expedientes de ruina o de cualquier otra clase en la que su informe técnico sea preciso. Pero si la Administración en virtud de la demanda mayor de un  puesto sobre otro distingue entre arquitecto proyectista y arquitecto asesor, por ejemplo, es porque ha elevado la simple distribución de una tarea a la categoría de una atribución o competencia que implica una posición distinta y que, en virtud, del mayor interés de las personas en un caso o de una menor concurrencia o deseo en otro, se llegue a la conclusión de que hay que distinguirlos e incluso retribuir o incentivar más la provisión de unos sobre otros.

Hay pues en la cuestión un claro factor de decisión organizativa y de simplificación o complicación de la organización y de la gestión de personal. Y también una tensión de intereses evidente. Pero hay que resaltar que el problema surge frente a la necesidad o no de convocar un concurso y que no tiene una repercusión igual en los puestos de libre designación. El peligro o los peligros son, pues, el que se elimine el mérito de un lado o, de otro, que se exagere el número de puestos de una organización y sus niveles. Esto último estimo que se propició por los treinta niveles en que se permitió estructurar a las Administraciones públicas y por los intereses retributivos de los funcionarios y la presión sindical.

Para acabar y como complemento, voy a exponer algunos datos; por ejemplo, de la relación de puestos de trabajo correpondiente a la Presidencia del la Generalitat en Valencia, publicada en el DOG de 4 de mayo de 2005,  en el grupo A, obtengo un recuento rápido por el que me surgen aproximadamente 76 puestos no singularizados de ellos  47 corresponden a Asesores jurídicos en el Gabinete y Área Jurídica, muchos de los cuales antes de la reorganización de la misma y de la creación del cuerpo de Letrados eran Técnicos de Administración destinados en cada Consellería y con destino en sus servicios jurídicos informando principalmente expedientes o propuestas de resolución, recursos o despachando consultas en las materias y normas correspondientes y en las generales del procedimiento administrativo y, en su caso, en derecho en general. También separadamente  aparecen 6 puestos descritos como Letrados del Gabinete Jurídico A. Asuntos Con.; es decir dedicados a lo contencioso y clasificados como de posible provisión por personal de otras Adinistraciones y 9 Letrados más sin denominación específica, sólo dos de éstos se distinguen en virtud de su destino en Alicante y y un tercero en Castellón, singularizados éstos por dicha razón. Si bien los dos de Alicante, entre ellos, hay que considerarlos no singularizados. Niguno de los simples Letrados y ninguno de los Asesores jurídicos se clasifican como de posible apertura a otras Adminsitraciones. ¿Por qué? La apertura de los del contencioso, personalmente no me cabe duda, es resultado de una actitud corporativista del en su día responsable del Gabinete que piensa en sus compañeros Abogados del Estado. Ante algunos de estos casos, así en el de los Letrados de Alicante, ¿que necesidad hay de decir que pueden ser adscritos indiferentemente a uno u otro puesto de los existentes? Ninguna, sólo es problema en una organización u órgano complejo.

De los 131 puestos del Grupo A, hay 54 de libre designación, es decir un total de poco más del 41 por cien. Pero en el concurso no sólo están los puestos no singularizados que he mencionado sino que en los 76 hay también 5 periodistas y al margen de dicho número aparecen 3 Asesores Técnicos, sin más calificación, en el gabinete de Análisis, 2 Asesores de Gabinete Técnico en la Vicepresidencia y también un simple Asesor Técnico. También hay 3 Técnicos de Documentación de Agenda del Presidente, 1 Estadístico matemático (puesto singular), 3 Técnicos de Análisis documental y 1 de Análisis estadístico (singular), otro Técnico de Estadistica-Informática (singular) Otras denominaciones singulares son la de Técnico jurídico en la Dirección General de Relaciones con las Cortes Secretariado del Gobierno y otro en la de Desarrollo y Relaciones externas; 3  Técnicos de Comunidades Europeas, etc. No vale la pena seguir mirando. Pero de las relaciones nada permite conocer la razón de la existencia de muchos de estos puestos y de su denominación , singularidad o singularización.

Lo importante es que hemos analizado la cuestión en buena parte y espero que aclarado algo que pueda servir a los interesados en el tema, que siendo simple resulta al final complicado, porque hace de la clasificación de puestos no un elemento de racionalización sino un instrumento en favor de múltiples intereses.

EL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA II

Al referirme en anterior post al acceso a la Administración pública, quedaron en mi mente bastantes cuestiones sobre las que reflexionar o incitar a la reflexión de nuestros lectores. De la anterior reflexión cabe deducir que el sistema de las oposiciones es el mal menor y que se presenta como un sistema más garantizador y objetivo, reductor, al mismo tiempo, de la posibilidad de arbitrariedades, nepotismos, amiguismos, etc. Sin embargo de siempre el sistema de la oposición ha sido criticado y tachado de irracional y entre las críticas que ha suscitado se encuentran las de la exigencia de temarios o contenidos que nada tienen que ver con la función que luego se ha de desarrollar; el corporativismo que preside la composición de los tribunales o comisiones de selección; el memorismo que preside el sistema de ejercicios, sobre todo en las pruebas orales; el que no todas las personas preparadas o capaces pueden soportar el procedimiento y sistema de la oposición; la desconexión con el mundo de la empresa privada, etc. A cada una de estas críticas se contraponen argumentos en favor del sistema y que también con sentido mantienen que es el mejor de los sistemas, normalmente por las razones que ya se han comentado. Pero, quizá, por influencia del sistema inglés, preferentemente al referirse al nivel superior de la Administración que conocemos como general, es atractivo el argumento de que no se trata de medir sólo conocimientos sino que conviene exigir conocimientos generales, al margen de los estrictamente profesionales, para conseguir personas con una amplia formación general y personalidad significada que representen la existencia de una capacidad amplia de decidir o resolver. Nos sirven mucho como ejemplo y anécdota los libros y la serie televisiva inglesa Si Ministro y sus secuelas. Ver

En el periodo de mi responsabilidad en la Generalidad Valenciana de la función pública y de la selección y formación del personal, se analizó con frecuencia la posibilidad de establecer otros procedimientos de selección o de acceso a la función pública o a los empleos públicos, que eliminasen los defectos de la oposición y permitiesen un sistema más abierto y racional. Una de las soluciones sobre las que dialogué mucho con Gutierrez Reñón, entonces en el INAP, fue el de ir a un sistema de habilitación; de modo que mediante un procedimiento permanentemente abierto cualquier persona interesada en ingresar en la Administración, acudiera a un órgano especializado (normalmente un Instituto o Escuela) y pudiera acreditar la posesión de los conocimientos correspondientes a una función o empleo concreto. Demostrados los cuales se le otorgaba una certificación por la cual se acreditaba que la persona estaba acreditada para acceder a los sistemas de provisión de puestos de trabajo o los concursos de ingreso o acceso. La figura del concurso adquiría así una dimensión diferente, pues a parte de la posesión del título profesional exigible o que poseyera el aspirante, éste había demostrado con anterioridad estar en posesión de los conocimientos generales y específicos propios o correspondientes a todo funcionario o empleado, según niveles. Así, por ejemplo: conocimiento de la Constitución, de la organización pública, del derecho administrativo o procedimientos, etc.

Muchas dificultades planteaba la realización práctica del sistema y más en una Administración en formación y en sus inicios. Continuas pegas, inconvenientes, preguntas, posibles soluciones o alternativas sugían al respecto; tale como el posible exceso de tiempo transcurrido entre la habilitación y la concurrencia al procedimiento de acceso y la posible conveniencia de actualización de los conocimientos del aspirante, bien mediante renovaciones de la habilitación o bien mediante el procedimiento concreto de acceso y pruebas complementarias. Todo quedó en una mera especulación y la figura del habilitado reducida a una posibilidad de seleccionar un pequeño número de aspirantes superior al de plazas convocadas. En este caso los incovenientes presentados fueron más bien por parte de la clase política, sin perjuicio de los existentes entre los funcionarios.

Sea como sea, lo descrito no deja de ser una posibilidad racional, por la que, sin perjuicio de un sistema aún más abierto en el caso de los servicios públicos y del sector laboral, se hiciera más sencillo el aceso a la Administración y la movilidad con el sector privado. Pero es cierto que ello exige de órganos especializados, de profesionales de la Administración, de permanente estudio y de una clara y firme voluntad; es decir, de lo que personalmente vengo manteniendo en este blog de una organización encargada de analizar permanentemente la organización y el funcionamiento de la administración correspondiente. 

EL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Las reflexiones de mi anterior post sobre la crisis y la función pública me conducen a otras sobre el acceso a los puestos de trabajo en la Administración pública y me refiero al acceso y no al ingreso porque no se trata de analizar o de referirme a las oposiciones propiamente dichas o a las pruebas selectivas en sí, sino a la situación que la crisis provoca de que la Administración pública se convierta en objeto de deseo o en la posibilidad más clara de acceder a un empleo y de carácter permanente. Ya no se trata sólo de evidenciar el privilegio de los funcionarios ante dicho carácter permanente de su trabajo, sino de simplificar o facilitar el acceso a los empleos públicos bajo argumentos de racionalidad muchas veces lógicos y medidas quizá necesarias.

Es normal que en tiempos de crisis económica, en los que el mercado no ofrece empleo y el paro es mayor, muchos miren hacia a la Administración pública y lo hagan desde perspectivas muy distintas de las existentes en tiempos de bonanza. El acceso a la función pública se presenta más con carácter de necesidad y no tanto como la aventura o proyecto del estudiante que ha acabado unos estudios y que, sin mucha perentoriedad, decide preparar unas oposiciones.

En esos momentos de dificultades se plantean con más razón cuestiones tales como el concepto restringido de la función pública y la consecuente distinción entre funcionarios y empleados o la pretensión de una laboralización de empleos, como medio de restringir al máximo el carácter permanente del empleo o de aplicar en la Administración pública las normas propias de la legislación laboral o de derecho privado. Basta recordar   lo dicho al respecto por el Estatuto Básico del Empleado Público aquí. También, esta propuesta, no cabe duda, conlleva la posibilidad de una mayor movilidad entre el sector privado y el público; pero en tiempos de penuria pensando más en el acceso al sector público que en la escapada del mismo hacia el sector privado.

Es también lógico que en dichos momentos se ponga en evidencia la irracionalidad de los programas de oposiciones y de sus pruebas y la influencia en todo ello del corporativismo y de la estructura corporativa de nuestra función pública. También, en consecuencia, se manifiesta la irracionalidad de que el simple concurso no sea el procedimiento más adecuado para incorporar profesionales con experiencia en el sector privado para ejercer las mismas actividades de su profesión, pero en la Administración pública. El factor del puesto de trabajo se presenta como un elemento de gestión y de acceso aparentemente más racional, aun cuando sus efectos sobre la movilidad en el seno de la Administración, una vez se ha accedido a ella, pueda ser menor que la que proporciona un sistema corporativo de agrupación de puestos y de amplios y generales programas de oposiciones.

Al fin y al cabo, el principio básico o principios que, al respecto, contiene la Constitución es el de mérito y capacidad, unido al de igualdad que predica su artículo 23 .2 tanto para las funciones como para los cargos públicos. Por lo tanto, los procedimientos que la legislación actual mantiene pueden cambiar, claro que cambiando la ley, siempre que se mantengan estos principios. El problema es que en aplicación de estos principios y en el desarrollo legal se añaden procedimientos y formas que traen causa en diferentes motivos o razones. Principalmente, creo, en la desconfianza existente respecto de los políticos y de la tendencia de éstos al partidismo, clientelismo, amiguismo, etc. La lucha histórica para acabar con las cesantías esta ahí y la inamovilidad de los funcionarios públicos como consecuencia también. Existen además también intereses burocráticos, bien corporativos, bien de simple facilidad para la gestión de personal o de eficacia en la misma, que influyen en los contenidos de los programas de las pruebas selectivas y en su irracionalidad. Sevach nos pone de manifiesto algún caso evidente y alguno respecto de las pruebas para puestos laborales, sobre los que también cuento con anécdotas similares.

Pero, la cuestión no se reduce a las funciones públicas sino también a los empleos de carácter laboral a los que el legislador, no la Constitución, extiende los mismos principios que se aplican para el acceso a los puestos funcionariales. Hay que considerar que por razón de la desconfianza hacia los políticos ya señalada y en evitación de convertir a la Administración pública en un mercado de favores y dependencias y despidos injustificados. Al fin y al cabo es lógico que siendo empleos costeados por presupuesto público, en la mayoría de los casos, y no por actividades mercantiles, la más consecuente equidad conlleve también un grado de permanencia y de evitar ceses libres en los citados empleos y en favor de los empleados laborales. La Administración pública no puede ser patrimonio, ni propiedad de grupos, partidos, cuerpos, sindicatos, etc. y tiene prohibida la arbitrariedad.

En resumen, los principios básicos señalados no pueden ser eludidos en ningún caso, quizá, y por tanto no lo aseguro, sólo en los empleos de empresas públicas sostenidas por sus ingresos y que actúan en el mercado, la equiparación con una empresa privada sea posible. Pero no puedo evitar pensar que precisamente los principios señalados y la inamovilidad son más “progresistas” que un sistema de empresa de “empleados” y “dependientes”, además, de empresarios políticos. Puede que la eficacia sea más fácil de conseguir porque la obediencia está garantizada y no necesitas expedientes y pruebas para justificar un despido. La Administración pública precisa pues de mayor preparación y técnica para establecer procedimientos que garantizando los principios básicos procuren igualmente la máxima eficacia. Hay, pues que racionalizar, pero hay también que evitar el caciquismo, el clientelismo, etc. en el acceso a los empleos públicos, a lo mejor no tanto con cautelas previas y fuertes sino también con sanciones firmes para los que quebranten dichos principios y reglas de acceso por igualdad, mérito y capacidad. Pero, desgraciadamente, la cautela establecida en la ley resulta hoy por hoy un sistema más garantizador que la represión al infractor o cacique.

Pero es que, finalmente, hay que considerar que también en tiempo de crisis se reclama la racionalidad aplicada al volumen y estructura de cada Administración pública y al número de funcionarios y empleados estrictamente necesarios y también la remisión al sector privado de actividades desarrolladas por el sector público, no sólo como elemento de eliminación de gasto y presupuesto sino también como modo de reactivación del mercado. En fin, todo un complejo de recetas socialistas y liberales que se confunde y entremezclan cuando nos referimos a la administración de lo público y de los intereses generales.

MI HEMEROTECA: Entrevista en 23 de mayo de 1980 en "Cinco días"

Mi situación actual de mero ciudadano, cierta dificultad de encontrar cosas nuevas que decir, la sensación de que empeoramos cada vez más y, paradójicamente, la impresión de que todo sigue igual, así como una determinada desesperanza, hace que mire hacia atrás y en ocasiones acudo a los clásicos y también, acudiendo a Alejandro Nieto, trato de descubrir el pensamiento de burocrátas y funcionarios respecto de la política y la administración. Pero de dicho pensamiento creo que forman parte las ideas que yo pueda exponer, pues no son exclusivo fruto de mi actividad docente, sino de mi experiencia y de los conocimientos adquiridos, teóricos y prácticos, en el ejercicio de mi actividad funcionarial y docente. 

Aproximadamente de 1980 a 1996 escribí artículos de opinión en el diario Las Provincias de Valencia y conservo un buen número de ellos que son muestra de la actualidad del momento y de mi pensar en él desde el punto de vista de la Administración pública. También fui objeto de entrevistas como cargo político.

Por ello me parece un buen ejercicio ir exponiendo "mi hemeroteca" en una serie de entradas de este blog y voy a comenzar exponiendo mi opinión como simple funcionario en la entrevista que en 1980 me realizaba el diario Cinco días en una serie que dedicó a la burocracia y a la reforma administrativa. Entrevista que tituló " Más que soluciones técnicas, políticas"  Esta era:

¿Cuáles son los grandes males de nuestra función pública y que consecuencias tiene?

- El mal principal, dentro de la dificultad que entraña establecer una generalización de este tipo, creo que radica fundamentalmente en la ausencia de criterios y estudios racionales de nuestra burocracia que permitan un estudio adecuado de su estructura y comportamiento.

La aplicación de criterios racionales debe suponer un cambio de mentalidad que acerque a nuestra Administración Pública no sólo a los principios aplicados en la empresa privada, sino a los estudios de mercado que la misma realiza, de modo que la que podíamos denominar empresa pública no adolezca del defecto de la falta de interés y rendimiento propio de las empresas monopolísticas o sin afán de lucro.

Las consecuencias de esta situación pueden ser, nada menos, que una Administración Pública inadecuada para el cumplimiento de los fines que tiene encomendados y de los servicios públicos exigidos en los tiempos actuales.

¿Qué fallos de fondo encuentra en la previsión de efectivos efectuada actualmente en la Administración? ¿Cómo podrían corregirse esos métodos?

Habría que distinguir entre previsión de necesidades y previsión de efectivos. La primera se concebirá, en términos generales, como el prever qué clase de funcionarios necesitan, sus cualidades, conocimientos y experiencias, etc., y prácticamente no existe en España. La segunda queda como una falsa previsión de necesidades, y reducida en la práctica a un mero cálculo numérico del personal necesario de una determinada clase ya existente. No existen organismos encargados de la previsión, salvo en determinados ministerios, y las presiones de los cuerpos burocráticos unas veces, y las limitaciones financieras indiscriminadas otras, impiden su eficaz funcionamiento, el cual, a mayor abundamiento, se realiza cuando la necesidad se ha presentado con carácter perentorio.

La correccción de esta situación, ya que métodos de previsión no se puede decir que existan, sigue estando en la racionalización de toda la estructura de nuestra Administración Pública, y la vía y camino ineludibles para que ésta se produzca es la realización de la clasificación de puestos de trabajo que propugnó la ley de Funcionarios de 1964 y que hoy parece quererse silenciar.

¿Hasta qué punto se da una intervención de la propia burocracia en esos mecanismos de previsión de efectivos y con qué efectos?

-La ley de que la burocracia se autorregula se cumple también en España. Se produce un círculo cerrado que comienza con la preparación y elaboración de la previsión de efectivos por burócratas; pasa por la realización práctica de la previsión misma, también por burocratas, y finaliza con la aprobación de las leyes que fijan las plantillas o las modifican en las Cortes en las que la presencia burocrática es evidente, cerrando con la intervención en la selección de los efectivos previstos.

Los efectos inmediatos de esta autorregulación son: el predominio de los intereses corporativos de los funcionarios sobre el interés general, la falta de racionalidad de la previsión de efectivos y el falseamiento y distorsión de las necesiaddes reales de la Administración.

¿Qué desajustes se han comprobado hasta ahora en este tema y cómo podrían evitarse o paliarse?

-Los desajustes producidos en la previsión de efectivos tiene su origen en dos factores principales: unos endógenos, derivados de la propia legislación, y otros exógenos, derivados del comportamiento burocrático.
En los endógenos podenmos situar la falta de conexión entre las denominadas plantillas orgánicas, base para la "previsión de necesidades", y la plantilla de cuerpo, mera expresión numérica del resultado de la citada previsión. Las plantillas de cuerpo se aprueban con anterioridad a las plantillas orgánicas o sin que éstas existan siquiera. Otro desajuste es la inexistencia de clasificación de puestos de trabajo, convertida en simple reparto de puestos entre los cuerpos de burocrátas, con la adscripción múltiple de aquellos de modo que todos ellos queden satisfechos.
Los factores exógenos tienen su origen en el comportamiento burocrático que agudiza las disfunciones legales en su beneficio, provocando el abuso en las adscripciones múltiples de los puestos de trabajo, libres designaciones para los mismos y los incrementos que facilitan la movilidad y ascenso de los burócratas.

Quizás fueran neecesarias más que soluciones técnicas, soluciones políticas de autoridad.

Firmaba la entrevista C.A. (Carmen Alonso)

No  hay comentarios, éstos y mi evolución residen en los actuales comentarios y reflexiones del Blog.

EL PENSAMIENTO BUROCRÁTICO V

Abordaremos hoy las soluciones que Lorenzo Dominguez considera para la situación que hemos reflejado en las dos anteriores entradas de esta serie y que Alejandro Nieto refleja y comenta en las páginas 239 a 241 de su libro y así nos dice:

"Por lo demás para Lorenzo Dominguez la cuestión es muy sencilla, y si no se ha llegado aún a una solución es porque los gobiernos no tienen energía para poner manos a la obra. Si se piensa que el origen de todos los males es la subordinación de la Burocracia a la política, parece muy lógica la tesis -rotundamente formulada- de que la separación de la administración y la política es un principio salvador. Principio que se articula, cuando menos en las siguientes medidas concretas:

1. Hay que crear un personal puramente administrativo, desligado por completo de la política, separando, al efecto, el interés personal del empleado del interés político y del partido. Tarea que no resultará excesivamente dificil, dado que los burocratas actuales no son políticos por vocación, sino por necesidad. En el fondo, lo que a ellos les gustaría sería la independencia, la seguridad y el poder dedicarse tranquilamente a su trabajo.

2. A tal fin, el primer paso o presupuesto necesario es el de la inamovilidad.

3. Casi tan importante como lo anterior es la determinación concreta de sus derechos y obligaciones.

4. Y, por lo mismo, la posibilidad clara de exigírseles responsabilidad ante los Tribunales de justicia.

5. Pero no se crea, sin embargo, que sería suficiente con una ley de empeados en la que se recogieran todas estas medidas. El problema burocrático desborda, con mucho, los ámbitos del Derecho funcionarial. De aquí la necesidad también de una buena ley de procedimientos administrativos que simplifique y aclare la rutina oficinesca y marque un tiempo determinado para su despacho a cada trámite y cada estado de los negocios y expedientes. (págs. 66-67)

6. Y, por lo mismo, las diferentes leyes de incompatibilidades parlamentarias, la de sanción penal por delitos electorales y algunas otras, obedecen al principio de separar la administración de la política, moralizándolas al mismo tiempo. (págs. 47-51) "

Nieto comenta que la actitud de Dominguez es del más cerrado apoliticismo y que cree que la reforma debe venir necesariamente del propio Estado y expone que hace frente a las objeciones que puedan levantarse contra su tesis bajo el argumento de que hay exageración y error en fijar como causa de nuestros males la cuestión de destinos, del favoritismo y de influencias personales; y de que existen otras fuentes y raíces de abusos y de que, por ende, nada se conseguiría con ser inflexibles en este punto relativamente pequeño, si no se acometen y realizan las reformas políticas necesarias. Dominguez reconoce que algo hay de verdad en ello, pero insite en la magnificación del problema burocrático en los términos expuestos.

"De los políticos y sus promesas hay que fiarse tan poco como de las soluciones exclusivamente políticas. Para probarlo basta observar la singular coincidencia de que todos los partidos, caundo suben al poder, difiriendo tanto en doctrinas, pareciendo que nada puede haber de común entre ellos, convienen y proceden de una manera igual, idéntica, en la cuestión de los destinos públicos....Las desdichas de la patria, de que se habla tanto y tan huecamente en la oposición y en la cesantía, se olvidan o se oscurecen en la tarea difícil y ardua de repartir pedazos de la patria entre amigos necesitados. ¡Ah¡ ¿Qué duda cabe que esta es la cuestión que encierra y contiene a todas las demás? (págs. 70-71)"

¡Cuántas reflexiones me provocan estas ideas¡ Pero los comentarios posibles son muchos. y en este  blog existen bastante relacionados con el tema. Por lo tanto, sin perjuicio de dedicar un post a ello, si quiero, al menos, decir que, en buena parte, creo que han sido compartidas por mí y puede que por otros compañeros del Cuerpo Técnico de Administración Civil, que alejados del centro geográfico y político simplemente gestionábamos. Puede que, aún hoy y ahora, haya bastantes funcionarios que piensen de modo similar. Pero al mismo tiempo se me revela una marcada ingenuidad en todo ello y ciertas paradojas. Es en tiempos del franquismo y del período tecnocrático cuando se apunta a una separación entre política y administración y se promulgan leyes de las estimadas necesarias por Lorenzo Dominguez y técnicamente muy buenas. Pero la separación señalada tiene, para mí, base y fundamento en el predominio de la Ley a la hora de administrar y en el predominio de los juristas o licenciados en derecho en la Política y la Administración.

Está presente, pues, el principio de sometimiento a la Ley, que es el fundamento del Estado de Derecho y de la división de poderes; instrumentos de cambio en el poder del monarca o del poder absoluto y de la remisión de la obediencia funcionarial a la ley y no a aquél. La paradoja surge de que en período dictatorial la obediencia a la ley y la presencia de ésta como fundamento de la acción administrativa se presenta con más fuerza que en estos momentos, en los que las razones políticas y de oportunidad están más presentes. Y es que en el período franquista señalado la Ley es un producto más monolítico que en la actualidad y técnicamente mejor hecho. El poder político está consolidado y sindicatos y partido bastante separados de la ejecución administrativa, incluso físicamente, y los técnicos tiene más oportunidades de influir en las normas y en las leyes y la acción administrativa.  Las leyes son, claro está un acto político, pero tienen, normalmente, unos fundamentos jurídicos y técnicos claros y sin ambivalencias. Los técnicos se sienten seguros, tienen poder en la Administración, se reparten los puestos superiores y la libre designación no constituye como ahora un instrumento tan político sino de poder burocrático.

Hoy en cambio el Derecho es más instrumento que fundamento, la libre designación es un elemento de politización y de quiebra del poder burocrático. Hoy existen las leyes que Dominguez reclamaba, pero no se ha conseguido la separación entre política y administración, sino que están mucho más unidas y confusas. La única conclusión pues es que no sólo los gobiernos no tienen energía para hacerlo, sino que falta voluntad de hacerlo, y como se comentó por Law en El pensamiento burocrático IV, los políticos y los partidos políticos son los grandes beneficiarios. Y, finalmente, hoy, la ciencia jurídica ya no es la única que se ocupa de la Administración pública, sino que la Ciencia de la Administración se incardina en los estudios de ciencia política y se muestra la conexión entre Política y administración, sobre todo en los niveles superiores o en el directivo público, sin perjuicio, además de las concepciones basadas en modelos de gestión empresarial y privada, que también influyen, paradójicamente en la politización de puestos, porque consustancial a la empresa es la libre contratación de personal.

Hemos de convenir, pues, que es una ingenuidad predicar la separación entre Política y Administración, pero surge una inquietud, resulta claro que en la dictadura el Derecho no era fruto democrático, pero hoy que formalmente lo es, tristemente cabe preguntarse si en Democracia el Derecho no es tal,  entendido como valor superior o moral, sino un mero instrumento del poder dominante. ¿Resultará, al menos en España y ahora, que democracia y dictadura son extremos que se tocan? Si se llega a pensar que es así, lógicamente la conclusión no puede ser otra que la de que hoy no hay democracia en España y preguntarse qué Estado de Derecho es el nuestro y si no nos hemos alejado tanto del franquismo, salvo en perjuicio de los funcionarios que pensaban estar separados de la política o de los que siguen pensando que deben estarlo y que el Derecho es la base y fundamento de su acción..